●馬竹霞 宗念軍

關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)工作的實(shí)踐與思考
——以山東省莒縣為例

●馬竹霞 宗念軍

政府購(gòu)買服務(wù)是一項(xiàng)全新的改革，是轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新財(cái)政支出方式的重要抓手，從中央到地方都在積極試點(diǎn)。按照《山東省政府購(gòu)買服務(wù)管理實(shí)施辦法》的要求，2016年政府購(gòu)買服務(wù)工作將在全省全面推開。目前該項(xiàng)工作在縣級(jí)尚處在探索階段，地方政府在建章立制、推進(jìn)試點(diǎn)等方面雖取得一定成效，但受認(rèn)識(shí)不足、經(jīng)濟(jì)薄弱等因素影響，還有許多不足需要改進(jìn)和完善。

政府購(gòu)買服務(wù)工作 制度體系 監(jiān)管機(jī)制

政府購(gòu)買服務(wù)是指通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等社會(huì)力量來(lái)承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向他們支付費(fèi)用的公共服務(wù)供給方式。近年來(lái)，山東省莒縣根據(jù)省、市關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)的部署和要求，通過(guò)健全完善規(guī)章制度、建立服務(wù)目錄、擴(kuò)大試點(diǎn)范圍、實(shí)施跟蹤問(wèn)效機(jī)制，積極推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)工作，取得了初步成效。

一、政府購(gòu)買服務(wù)的主要做法及成效

（一）加強(qiáng)政府購(gòu)買服務(wù)的政策學(xué)習(xí)和宣傳

認(rèn)真貫徹落實(shí)上級(jí)關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的部署要求，制定出臺(tái)了《莒縣政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)管理辦法》，明確了政府購(gòu)買服務(wù)的主體、內(nèi)容、程序、資金管理及保障監(jiān)督政策措施；出臺(tái)了《莒縣政府購(gòu)買服務(wù)范圍審核辦法》，明確政府購(gòu)買服務(wù)范圍應(yīng)與社會(huì)公共服務(wù)需求相適應(yīng)、與創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制管理相銜接，突出公共性和公益性，堅(jiān)持以事定費(fèi)、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、統(tǒng)一管理、動(dòng)態(tài)調(diào)整；將政府購(gòu)買服務(wù)工作與政府采購(gòu)、投資評(píng)審等工作緊密結(jié)合，制定出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)管理工作的意見》、《莒縣政府采購(gòu)協(xié)議供貨管理辦法》、《莒縣財(cái)政投資評(píng)審管理辦法》等配套措施，修改完善了工作流程，為政府購(gòu)買服務(wù)工作順利開展奠定了基礎(chǔ)。

（二）穩(wěn)步推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)試點(diǎn)

按照“先易后難、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，自2012年起，縣投資評(píng)審中心通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，對(duì)工程造價(jià)咨詢、財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估等中介機(jī)構(gòu)實(shí)行備選庫(kù)管理，將日照市內(nèi)跨區(qū)域7家具有乙級(jí)資質(zhì)以上的中介機(jī)構(gòu)納入備選庫(kù)，對(duì)該縣投資規(guī)模大的重點(diǎn)工程、重點(diǎn)項(xiàng)目以及上級(jí)有特殊要求的投資評(píng)審業(yè)務(wù)，都需要跟7家入庫(kù)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行隨機(jī)談判、競(jìng)標(biāo)，從優(yōu)確定中介機(jī)構(gòu)。對(duì)中介機(jī)構(gòu)評(píng)審質(zhì)量由專業(yè)稽核人員定期進(jìn)行復(fù)審，復(fù)審結(jié)果作為下一步與中介機(jī)構(gòu)結(jié)算評(píng)審費(fèi)用的重要依據(jù)。建立備選庫(kù)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)入與退出機(jī)制，逐步形成“先評(píng)審，后審批立項(xiàng)；先評(píng)審，后核定預(yù)算；先評(píng)審，后招標(biāo)采購(gòu)；先評(píng)審，后辦理?yè)芸睿幌仍u(píng)審，后批復(fù)決算；先評(píng)審，后移交資產(chǎn)”的財(cái)政投資資金及項(xiàng)目的監(jiān)督管理機(jī)制，確?？h財(cái)政投資評(píng)審工作公正、公平，實(shí)現(xiàn)安全、規(guī)范、高效開展。2014年5月，該縣通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式啟動(dòng)實(shí)施了公共自行車交通系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目，作為一項(xiàng)惠民工程，交通局組織專人外出考察學(xué)習(xí)，在充分論證的基礎(chǔ)上，決定向企業(yè)購(gòu)買服務(wù)，實(shí)施服務(wù)外包的形式進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。首批共配置公共自行車1500輛，自行車鎖車樁1572個(gè)，設(shè)置服務(wù)站點(diǎn)49個(gè)，每個(gè)站點(diǎn)放置25-40輛公共自行車，基本滿足了廣大市民群眾的借車需求，低碳生活、綠色出行，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。2015年以來(lái)，該縣通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式，在全縣啟動(dòng)實(shí)施了“一村一年一場(chǎng)戲”工程。按照“政府購(gòu)買、市場(chǎng)運(yùn)作、院團(tuán)演出、農(nóng)民受惠”的總體思路，在全縣組織1200場(chǎng)以上“送戲下鄉(xiāng)”文藝演出，通過(guò)舉辦“迎新春”莊戶劇團(tuán)業(yè)務(wù)技能比賽，評(píng)選出了17支業(yè)務(wù)水平高的莊戶劇團(tuán)，來(lái)承擔(dān)這一任務(wù)。采取群眾“點(diǎn)菜式”服務(wù)方式，由群眾從演出劇團(tuán)及劇目數(shù)據(jù)庫(kù)中選出喜愛的劇團(tuán)及劇目，經(jīng)縣莊戶劇團(tuán)管理辦公室匯總后，統(tǒng)一安排演出。對(duì)參演的莊戶劇團(tuán)采取群眾打分、縣文體廣電局抽查評(píng)審等方式進(jìn)行演出評(píng)價(jià)，根據(jù)比賽名次將劇團(tuán)劃分為一類、二類、三類，縣財(cái)政根據(jù)劇團(tuán)類別給予相應(yīng)的演出補(bǔ)貼，不再向群眾收取任何費(fèi)用?！耙淮逡荒暌粓?chǎng)戲”實(shí)施以來(lái)，得到了廣大農(nóng)民群眾的熱烈歡迎，觀看人數(shù)每場(chǎng)達(dá)到500余人次，演出的現(xiàn)代周姑戲《婆媳之間》、《丈母娘聽墻根》等對(duì)廣大群眾起到了很好的宣傳教育效果。積極開展居家養(yǎng)老政府購(gòu)買服務(wù)試點(diǎn)工作，政府采取預(yù)算安排、福利公益金資助、上級(jí)扶持資金等多種方式籌措居家養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費(fèi)，對(duì)符合條件的老年人每人每月購(gòu)買15個(gè)小時(shí)的送時(shí)服務(wù),向老年人開展了日間照料、家政服務(wù)、精神慰藉、配餐送餐、代購(gòu)代銷、健康咨詢等服務(wù)，每位老人免費(fèi)獲得一部老年手機(jī)，以便隨時(shí)跟服務(wù)人員聯(lián)系。政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目作為解決經(jīng)濟(jì)困難老年人養(yǎng)老問(wèn)題的重大民生工程，既可以改善老年人特別是困難老年人的生活狀況，提高他們的生活質(zhì)量，也是莒縣推行政府購(gòu)買公共服務(wù)、促進(jìn)行政職能轉(zhuǎn)變的一次重要嘗試。

（三）加強(qiáng)政府購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目監(jiān)管

作為政府購(gòu)買服務(wù)的承擔(dān)主體，服務(wù)機(jī)構(gòu)中標(biāo)后，并不是一勞永逸，相關(guān)職能部門應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)監(jiān)督檢查。同時(shí)，著眼于完善準(zhǔn)入及退出機(jī)制，對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理、優(yōu)勝劣汰。莒縣通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，委托中介機(jī)構(gòu)開展項(xiàng)目投資評(píng)審業(yè)務(wù)。制定出臺(tái)了《莒縣財(cái)政投資評(píng)審中介機(jī)構(gòu)考核管理辦法》，對(duì)評(píng)審中介機(jī)構(gòu)實(shí)行百分制考核，從人員選派、機(jī)構(gòu)配合、服務(wù)意識(shí)、工作效率、評(píng)審質(zhì)量、職業(yè)道德情況六個(gè)方面進(jìn)行考核，建立考核結(jié)果公示、反饋機(jī)制，保證了考核結(jié)果的客觀、公正。將考核結(jié)果與評(píng)審付費(fèi)安排相掛鉤，單項(xiàng)考核為優(yōu)秀的，付費(fèi)執(zhí)行全額標(biāo)準(zhǔn)，考核為良好的，執(zhí)行付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的90%，考核為合格的執(zhí)行付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的80%。同時(shí)，實(shí)行復(fù)審制度，縣財(cái)政評(píng)審中心視中介機(jī)構(gòu)出具的評(píng)審意見適時(shí)安排專門機(jī)構(gòu)或聘用專家進(jìn)行二次復(fù)審，對(duì)復(fù)審的評(píng)審項(xiàng)目，審減額超過(guò)初審值5%以上的，評(píng)審費(fèi)由原評(píng)審中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)。對(duì)公共自行車系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理項(xiàng)目，縣里制定出臺(tái)了《莒縣公共自行車系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)管理方案》，公共自行車服務(wù)公司制訂了《工作職責(zé)》、《工作標(biāo)準(zhǔn)》、《考核辦法》等規(guī)章制度，將運(yùn)營(yíng)質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量、市民滿意度等融入績(jī)效考核體系，考核結(jié)果與運(yùn)營(yíng)公司的服務(wù)費(fèi)掛鉤。再如，對(duì)居家養(yǎng)老政府購(gòu)買服務(wù)試點(diǎn)工作，縣民政、縣財(cái)政、城陽(yáng)街道、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等成員單位，全面負(fù)責(zé)全縣居家養(yǎng)老服務(wù)工作的日常管理、服務(wù)對(duì)象審核、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督評(píng)估等工作，通過(guò)定期和不定期人員培訓(xùn)，提高服務(wù)人員業(yè)務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。

二、推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中遇到的困難及問(wèn)題

通過(guò)近幾年的實(shí)踐與探索，該縣政府購(gòu)買服務(wù)工作取得了一定成效，但離上級(jí)的要求還有很大的差距，推進(jìn)過(guò)程中遇到了一些困難和問(wèn)題，突出表現(xiàn)在：

（一）政府購(gòu)買服務(wù)的重視程度有待加強(qiáng)

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加快推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)是大勢(shì)所趨。但實(shí)際工作中，各部門往往從自身利益出發(fā)，只要增加服務(wù)事項(xiàng)，就首先考慮需要“增機(jī)構(gòu)、擴(kuò)編制、聘人員、增經(jīng)費(fèi)”，對(duì)通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式解決新增公共服務(wù)事項(xiàng)的認(rèn)識(shí)不到位，工作積極性不高，存在被動(dòng)應(yīng)付現(xiàn)象,即使推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)，也僅限于將部分職能給相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)，難以形成“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉”的公共服務(wù)新模式。

（二）政府購(gòu)買服務(wù)制度體系需要進(jìn)一步細(xì)化

實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)意見各級(jí)已陸續(xù)出臺(tái)，但是購(gòu)買方式、購(gòu)買內(nèi)容以及具體的操作流程等方面還需要進(jìn)一步細(xì)化，實(shí)際操作過(guò)程中，購(gòu)買服務(wù)仍習(xí)慣使用“定向”方式而不去采用市場(chǎng)化程度更高的“招投標(biāo)”方式，很多時(shí)候中標(biāo)供應(yīng)商仍是那些政府體系內(nèi)的事業(yè)單位。

（三）社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)自我發(fā)展能力有待提高

由于縣級(jí)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，社會(huì)服務(wù)組織還處于發(fā)展初級(jí)階段，基礎(chǔ)薄弱，自身實(shí)力不強(qiáng)、社會(huì)影響小、服務(wù)社會(huì)能力水平低，服務(wù)能力與政府要求和社會(huì)需求還有較大差距，即使政府購(gòu)買服務(wù)，社會(huì)組織也沒(méi)有能力去承接，從而制約了政府購(gòu)買服務(wù)工作的深入開展。

（四）缺乏長(zhǎng)效的管理考核和監(jiān)督機(jī)制

由于服務(wù)類項(xiàng)目很難進(jìn)行量化、服務(wù)質(zhì)量效果有一定的滯后性，雖然購(gòu)買服務(wù)合同內(nèi)容涵蓋了一些主要的、基本的方面，也明確了購(gòu)買雙方的權(quán)利和義務(wù)，但服務(wù)質(zhì)量考核標(biāo)準(zhǔn)缺少具體的量化指標(biāo)，獎(jiǎng)懲機(jī)制也不夠具體，出現(xiàn)服務(wù)糾紛時(shí)，責(zé)任很難認(rèn)定，服務(wù)機(jī)構(gòu)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的違規(guī)成本過(guò)低，給一些社會(huì)組織在提供公共服務(wù)時(shí)有機(jī)可乘，品質(zhì)下降，甚至以次充好，導(dǎo)致公眾對(duì)政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)的公信力下降，違背了政府購(gòu)買服務(wù)的初衷。

三、進(jìn)一步推進(jìn)完善政府購(gòu)買服務(wù)工作的意見和建議

政府購(gòu)買服務(wù)是當(dāng)前各級(jí)強(qiáng)力推進(jìn)的重要工作，政策性強(qiáng)、涉及面廣、工作難度大。結(jié)合該縣實(shí)際，提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）進(jìn)一步提高對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的認(rèn)識(shí)

2016年山東省財(cái)政廳會(huì)同有關(guān)部門出臺(tái)《山東省政府購(gòu)買服務(wù)管理實(shí)施辦法》，《辦法》明確界定了購(gòu)買主體、承接主體、購(gòu)買內(nèi)容，解決“誰(shuí)來(lái)買”、“向誰(shuí)買”、“買什么”的問(wèn)題，為全省政府購(gòu)買服務(wù)工作的全面推開提供了可操作的政策依據(jù)。下一步要通過(guò)舉辦培訓(xùn)班、外出考察學(xué)習(xí)、召開會(huì)議、政府網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等多種方式，大力宣傳政府購(gòu)買服務(wù)的政策，及時(shí)報(bào)道政府購(gòu)買服務(wù)工作最新動(dòng)態(tài)和工作成果，有條件的地方可以組織編寫《政府購(gòu)買服務(wù)案例精選》，對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)救助、文化體育、城鄉(xiāng)建設(shè)等領(lǐng)域的典型案例進(jìn)行深入宣傳，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與此項(xiàng)工作的積極性，擴(kuò)大社會(huì)影響力，為推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

（二）加強(qiáng)制度體系及操作流程建設(shè)

結(jié)合上級(jí)文件精神，制定符合本地實(shí)際的政府購(gòu)買服務(wù)操作流程及實(shí)施細(xì)則，在細(xì)則制訂過(guò)程中要多與民政、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等部門溝通銜接，確保細(xì)則內(nèi)容規(guī)范、切實(shí)可行。要在前期已經(jīng)開展的政府購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范的基礎(chǔ)上，結(jié)合《政府購(gòu)買服務(wù)目錄》中所列事項(xiàng)，加強(qiáng)對(duì)購(gòu)買主體的指導(dǎo)，督促有關(guān)部門及時(shí)篩選、排查符合規(guī)定條件的服務(wù)項(xiàng)目，納入政府購(gòu)買服務(wù)范圍，逐步擴(kuò)大覆蓋面。財(cái)政部門內(nèi)部也要結(jié)合自身工作實(shí)際，建立起預(yù)算管理、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)支付及相關(guān)業(yè)務(wù)科室之間協(xié)調(diào)配合、齊抓共管工作機(jī)制，共同推進(jìn)購(gòu)買服務(wù)深入開展。

（三）大力提升社會(huì)組織承接服務(wù)能力

社會(huì)組織自身的服務(wù)能力直接影響到整個(gè)服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量。政府要通過(guò)完善管理體制、放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入、專項(xiàng)資金孵化、落實(shí)稅收優(yōu)惠政策和簡(jiǎn)化登記程序等措施，引導(dǎo)各類社會(huì)組織積極參與公共服務(wù)；要將政府購(gòu)買服務(wù)與當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)改革相結(jié)合，堅(jiān)持公開擇優(yōu)、以事定費(fèi)原則，加快事業(yè)單位分類改革，推動(dòng)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會(huì)組織，政府要從市場(chǎng)應(yīng)該發(fā)揮作用的領(lǐng)域退出，對(duì)部分公共服務(wù)通過(guò)購(gòu)買方式予以解決；要改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織的活力，讓社會(huì)組織自身先動(dòng)起來(lái)，通過(guò)健全內(nèi)部機(jī)制、強(qiáng)化人員培訓(xùn)、整合服務(wù)資源，提升項(xiàng)目管理和社會(huì)服務(wù)水平，增強(qiáng)其承接購(gòu)買服務(wù)的能力。

（四）加強(qiáng)政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效評(píng)估和監(jiān)管機(jī)制建設(shè)

在政府購(gòu)買服務(wù)后，政府有關(guān)部門必須履行監(jiān)督責(zé)任，對(duì)購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目質(zhì)量、效果進(jìn)行監(jiān)督檢查，要建立健全事前評(píng)審、事中監(jiān)督和事后評(píng)價(jià)的工作機(jī)制。一是事前評(píng)審，要求項(xiàng)目實(shí)施主體提交預(yù)算依據(jù)、實(shí)施方案、績(jī)效目標(biāo)等內(nèi)容，重點(diǎn)審查政府購(gòu)買服務(wù)的必要性、需求的科學(xué)合理性、預(yù)算安排的準(zhǔn)確性；二是事中監(jiān)督，重點(diǎn)是督促項(xiàng)目實(shí)施主體嚴(yán)格遵守“公開、公平、公正”原則，規(guī)范有序地開展服務(wù)采購(gòu)工作；三是事后評(píng)價(jià)，重點(diǎn)是建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)分辦法，借助第三方力量對(duì)服務(wù)進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督，真實(shí)反映政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施效果，并將結(jié)果向社會(huì)公開，以便于群眾監(jiān)督。根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果建立起“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”的工作機(jī)制，對(duì)社會(huì)公眾認(rèn)可度較高、履約情況良好的社會(huì)組織進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，賦予其優(yōu)先接受政府職能轉(zhuǎn)移、優(yōu)先獲得政府購(gòu)買服務(wù)合同、優(yōu)先享受扶持政策、簡(jiǎn)化年檢程序等激勵(lì)措施辦法；對(duì)履約情況較差的社會(huì)組織進(jìn)行通報(bào)，根據(jù)合同約定進(jìn)行處罰，考慮建立不良記錄和承接主體退出機(jī)制，對(duì)弄虛作假、冒領(lǐng)財(cái)政資金的承接主體，列入“黑名單”，至少3年內(nèi)不準(zhǔn)參與政府購(gòu)買服務(wù)工作，以凈化政府采購(gòu)服務(wù)市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展?！?/p>

（作者單位：山東省莒縣財(cái)政局）

1.財(cái)政部、民政部、工商總局.關(guān)于印發(fā)政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行的通知）[Z].2014-12-15。

2.國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見[Z].2013-09-26。

3.山東省財(cái)政廳.山東省政府購(gòu)買服務(wù)管理實(shí)施辦法[Z]. 2015-12-03。

4.山東省人民政府辦公廳.關(guān)于印發(fā)政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)辦法的通知[Z].2013-11-12。