●張浩

職業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼政策評價淺析
——以X地區(qū)為例

●張浩

政策評價的目的在于為相關(guān)部門政策的制定或修訂提供決策依據(jù)。本文以X地區(qū)職業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼政策評價為例，從下級政府如何貫徹執(zhí)行上級政府政策為視角，探討不同層次政府開展政策評價的側(cè)重點。

政策評價 下級政府 貫徹執(zhí)行

隨著預(yù)算管理制度改革的深入發(fā)展，預(yù)算審核的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。這對財政支出績效評價的方式提出了更高的要求，不僅要開展財政支出績效評價，還要開展更高層次的財政專項資金政策評價。預(yù)算績效管理背景下的專項資金政策評價，主要是通過梳理資金對應(yīng)政策設(shè)立的背景，細(xì)化專項資金的管理、預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，以評價指標(biāo)體系評估政策制定的科學(xué)性、政策管理的有效性和政策執(zhí)行的規(guī)范性，為專項資金政策修訂和相關(guān)部門決策提供依據(jù)。然而，不同層級政府制定政策的側(cè)重點不同，上級政府制定的政策更偏向于指導(dǎo)性和方向性，下級政府需要制定相關(guān)實施辦法將上級政策具體化、可操作化，從而實現(xiàn)上級政策的目的。本文以X地區(qū)職業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼政策評價為例，探討針對下級政府為貫徹執(zhí)行上級政策而制定的政策如何開展政策評價。

一、項目基本情況

為緩解勞動力供需結(jié)構(gòu)性矛盾，改善勞動者職業(yè)技能素質(zhì)狀況，X地區(qū)的上級政府制定了《關(guān)于設(shè)立專項資金支持企業(yè)組織開展職工職業(yè)培訓(xùn)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），文件規(guī)定：專項資金主要用于對符合補(bǔ)貼條件的本區(qū)域各類企業(yè)實施職工職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼，為中小企業(yè)集中提供培訓(xùn)服務(wù)，以及對區(qū)域性重點培訓(xùn)項目予以扶持。

根據(jù)該《指導(dǎo)意見》，X地區(qū)制定了《X地區(qū)關(guān)于實施職業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼的辦法（試行）》（以下簡稱《補(bǔ)貼辦法》），文件從補(bǔ)貼范圍、補(bǔ)貼對象、補(bǔ)貼項目及標(biāo)準(zhǔn)、資金來源和其他五部分對補(bǔ)貼的具體實施進(jìn)行了規(guī)定，對X地區(qū)企業(yè)在職職工、新錄用員工培訓(xùn)、取得職業(yè)資格證書培訓(xùn)、高師帶徒培訓(xùn)、技能大師工作室建設(shè)、競賽培訓(xùn)、增設(shè)（提升）培訓(xùn)（鑒定）項目、新增培訓(xùn)項目、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等17個項目進(jìn)行補(bǔ)貼，并通過配套文件對補(bǔ)貼的操作辦法進(jìn)行了詳細(xì)說明。其中，X地區(qū)企業(yè)在職職工培訓(xùn)補(bǔ)貼是最為重要的一個項目，其補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是：X地區(qū)在職職工參加上級地區(qū)、X地區(qū)補(bǔ)貼項目內(nèi)的職業(yè)技能培訓(xùn)，鑒定合格的，由上級地區(qū)、X地區(qū)補(bǔ)貼資金給予100%的培訓(xùn)費(fèi)補(bǔ)貼。其中上級地區(qū)給予50%補(bǔ)貼的職業(yè)（工種），另外的50%培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)由X地區(qū)承擔(dān)。對列入X地區(qū)重點培訓(xùn)項目的職業(yè)（工種），培訓(xùn)費(fèi)由X地區(qū)承擔(dān)100%。

201X年，X地區(qū)職業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼預(yù)算資金900萬元，其中，企業(yè)在職職工培訓(xùn)補(bǔ)貼預(yù)算資金最高，為360萬元，取得職業(yè)資格證書培訓(xùn)補(bǔ)貼預(yù)算資金最低，為25萬元。當(dāng)年實際支出860萬元，預(yù)算執(zhí)行率為95.56%。

二、評價思路

財政專項資金政策評價與項目支出績效評價的目的不同。政策評價的目的在于為相關(guān)部門政策的制定或修訂提供決策依據(jù)。不同層級政府開展政策評價的側(cè)重點存在差異。鑒于此，有必要追溯到政策本身的特點，科學(xué)研制符合該政策特點的評價思路和方法。

（一）政策特點分析

一是政策的制定依據(jù)是上級政策。X地區(qū)的《補(bǔ)貼辦法》主要是依據(jù)上級地區(qū)的《指導(dǎo)意見》而制定?！吨笇?dǎo)意見》對專項資金的使用對象、使用范圍、重點補(bǔ)貼項目、實施方式進(jìn)行了規(guī)定。使用對象為各類企業(yè)中包括一線操作、專業(yè)技術(shù)和企業(yè)管理崗位的本地區(qū)職工、外來務(wù)工人員等在內(nèi)的所有從業(yè)人員。使用范圍主要用于對符合補(bǔ)貼條件的各類企業(yè)實施職工職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、為中小企業(yè)集中提供培訓(xùn)服務(wù)，以及對區(qū)域性重點培訓(xùn)項目予以扶持。重點補(bǔ)貼項目主要包括結(jié)合各下轄地區(qū)各類人才培養(yǎng)專項工作的重點項目，如首席技師評選資助、技能大師工作室建設(shè)、勞模創(chuàng)新工作室建設(shè)、技能競賽的組織、高技能人才培養(yǎng)基地、公共實訓(xùn)基地的建設(shè)等。實施方式主要由各下轄地區(qū)人力資源社會保障部門會同財政、教育部門和總工會確定，以項目化運(yùn)作方式實施。各下轄地區(qū)應(yīng)制定區(qū)域性重點培訓(xùn)項目實施方案和管理辦法，確保重點項目資助的規(guī)范實施。本案例中，實施政策的政府屬于下級政府。政策評價的重點在于考察其是否符合上級政策的規(guī)定及是否實現(xiàn)了上級政策的目標(biāo)。具體而言，對于各項內(nèi)容的規(guī)定還是比較具體的，《實施辦法》中對相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定應(yīng)該在《指導(dǎo)意見》所列的范圍內(nèi)，不應(yīng)超出上述范圍，這是本次政策評價中的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。

二是政策中補(bǔ)貼項目種類較多，難以用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評判其執(zhí)行的好壞。《補(bǔ)貼辦法》中共規(guī)定了17項可以補(bǔ)貼的項目，每個項目的補(bǔ)貼對象、適用期限、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼申請受理日期、所需材料、審批流程、補(bǔ)貼支付方式都不盡相同，而且，X地區(qū)201X年實際補(bǔ)貼人次（含工作室）9137次，其補(bǔ)貼申報按培訓(xùn)班次或競賽項目來進(jìn)行申報，申報材料有近千份，申報材料較多，全部查看花費(fèi)的人力物力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一般的評價工作量。如何衡量這17個補(bǔ)貼項目有沒有按照《補(bǔ)貼辦法》的要求嚴(yán)格執(zhí)行，是本次政策評價的一大難題。

三是部分政策效果難以用量化的指標(biāo)體現(xiàn)?！吨笇?dǎo)意見》所要達(dá)到的目標(biāo)是，“十二五”期間，通過實施企業(yè)職工職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、為企業(yè)集中提供培訓(xùn)服務(wù)、資助扶持重點培訓(xùn)項目等措施，充分調(diào)動本市企業(yè)組織開展職工職業(yè)培訓(xùn)的積極性和主動性，力爭使企業(yè)職工普遍接受職業(yè)培訓(xùn)，提高就業(yè)質(zhì)量。而《補(bǔ)貼辦法》中也提出了“全面提升本地區(qū)勞動者職業(yè)技能水平，加快技能人才隊伍建設(shè)”的目標(biāo)，但是這些目標(biāo)無法進(jìn)行量化，很難進(jìn)行考量，難以通過已有的數(shù)據(jù)去判斷是否達(dá)到目標(biāo)。所以，在評價時需要采用特殊的方法來體現(xiàn)政策的目標(biāo)是否得到實現(xiàn)。

（二）評價思路及評價方法

為保證評價的科學(xué)性和可行性，評價組在綜合考慮上述特點后，重點采用如下評價方法：

一是對比法。將《補(bǔ)貼辦法》中補(bǔ)貼資金的使用對象、使用范圍、重點補(bǔ)貼項目、實施方式與《指導(dǎo)意見》中規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行對比，看是否在《指導(dǎo)意見》規(guī)定的范圍內(nèi)、是否有超過規(guī)定范圍的現(xiàn)象以及超過上級政策規(guī)定的范圍是否有充分的理論依據(jù)。

二是分類法和抽查法。將培訓(xùn)項目進(jìn)行分類，將補(bǔ)貼金額較少、補(bǔ)貼次數(shù)較少的項目分為一類，如取證補(bǔ)貼、技能大師工作室補(bǔ)貼等，對這類補(bǔ)貼項目資料采取全樣本核查的方式，重點確認(rèn)XX部門是否嚴(yán)格按照《補(bǔ)貼辦法》的規(guī)定執(zhí)行；將補(bǔ)貼金額較大、補(bǔ)貼次數(shù)較多的項目分為一類，如企業(yè)職工培訓(xùn)補(bǔ)貼、競賽補(bǔ)貼等，對這類補(bǔ)貼項目資料采取抽查的方式，通過檢查抽樣資料，來判斷這類項目是否嚴(yán)格按照政策執(zhí)行，并將抽查資料的不規(guī)范率等比放大為整個項目的不規(guī)范率。

三是社會調(diào)查法。對政策中無法進(jìn)行量化的目標(biāo)采用問卷調(diào)查的方式，直接詢問培訓(xùn)補(bǔ)貼受益對象的體驗。如，您所在企業(yè)的員工是不是都接受了職業(yè)培訓(xùn)？您覺得您的職業(yè)技能有沒有得到提升？通過被調(diào)查對象肯定回答的占比來判斷政策目標(biāo)是否得到了實現(xiàn)。

整體而言，評價組按照“政策制定——政策執(zhí)行——政策效果”的邏輯路徑，結(jié)合政策實施年度計劃，首先對政策實施年度計劃完成情況進(jìn)行評價，接著從政策年度執(zhí)行情況和效果實現(xiàn)情況倒推和反思政策的潛在優(yōu)化點。

三、評價結(jié)論

運(yùn)用以上評價方法，對X地區(qū)職業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼政策進(jìn)行了評價，最終形成如下評價結(jié)論：

一是政策制定理論依據(jù)充分，制定過程經(jīng)過反復(fù)論證和集體討論，資金投入保障機(jī)制和配套政策健全，政策內(nèi)容較科學(xué)，但缺乏期限約束。評價組采用對比法，將《補(bǔ)貼辦法》中對專項資金的使用對象、使用范圍、重點補(bǔ)貼項目、實施方式的規(guī)定與《指導(dǎo)意見》中的內(nèi)容進(jìn)行對比后發(fā)現(xiàn)，《補(bǔ)貼辦法》中的規(guī)定均在《指導(dǎo)意見》規(guī)定的范圍內(nèi)。然而，評價組在核查時發(fā)現(xiàn)，《補(bǔ)貼辦法》并沒有對在收到補(bǔ)貼對象申請補(bǔ)貼的材料后，什么時間段將補(bǔ)貼發(fā)放到位進(jìn)行規(guī)定，導(dǎo)致部分補(bǔ)貼有時會拖延很久才會補(bǔ)貼到位。同時，根據(jù)X地區(qū)及上級對新政策的規(guī)定，新政策需要規(guī)定有效期，但《補(bǔ)貼辦法》并沒有規(guī)定文件本身的有效期。

二是政策執(zhí)行情況較好，學(xué)員的技能得到提升，但仍需著力引導(dǎo)就業(yè)質(zhì)量的提升。通過采用分類法和抽查法，對201X年職業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼的材料進(jìn)行了核查，補(bǔ)貼申請、審核、發(fā)放的流程均是按照《補(bǔ)貼辦法》的規(guī)定執(zhí)行，執(zhí)行情況較好。

然而，問卷調(diào)查結(jié)果顯示，有37人在培訓(xùn)后6個月內(nèi)實現(xiàn)就業(yè)，26人在6個月內(nèi)未實現(xiàn)就業(yè)，另有137人在培訓(xùn)時處于就業(yè)狀態(tài)，可以看出，在63個處于未就業(yè)狀態(tài)的人中，只有58.73%的勞動者實現(xiàn)了就業(yè)，另有41.27%的勞動者未實現(xiàn)就業(yè)。

此外，在接受調(diào)查的200個人中，有79個人認(rèn)為技能得到了提升，但對目前工作（或培訓(xùn)時處于失業(yè)狀態(tài)，對找工作）沒有幫助，另有10個人認(rèn)為勞動技能沒有提升，這兩項占調(diào)查總數(shù)的44.50%。

工資增長方面，月工資增長800元以上的13人，占比6.50%；月工資增長0-800元間的52人，占比26.00%，工資未增加和下降的120人，占比60.00%，另有15人在培訓(xùn)后未處于工作狀態(tài)或自身是私營業(yè)主。

由以上三項統(tǒng)計可以看出，職業(yè)技能培訓(xùn)對就業(yè)及工資的提升效果還有待進(jìn)一步強(qiáng)化。如何真正提升就業(yè)質(zhì)量，更好地貫徹《指導(dǎo)意見》意圖，X地區(qū)政府還需作更為深入的調(diào)研和考量。

四、關(guān)于不同層級政府開展政策評價的進(jìn)一步思考

以上的案例中，評價對象是X地區(qū)的政策，該政策對于職業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼的具體內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，而該政策是根據(jù)上級政府的《指導(dǎo)意見》制定的，《指導(dǎo)意見》中只給出了補(bǔ)貼的項目范圍和方向，并沒有作出具體規(guī)定?；诒敬卧u價經(jīng)驗，評價組對不同層級政府政策評價進(jìn)行了進(jìn)一步的思考。

（一）貫徹落實性政策和指導(dǎo)性政策的特點不同

不同層級政府制定的政策側(cè)重點不同，上級政府制定的政策屬于宏觀層次，影響范圍很廣，但往往只是限定一定的范圍和方向，具有指導(dǎo)意義，并沒有具體的實施辦法，有些政策還具有隱蔽性，其產(chǎn)出、效果和影響力較難用客觀性指標(biāo)評價，也難以進(jìn)行量化，需要更多地采用定性的方法進(jìn)行評價，而且如果要考量其效果指標(biāo)，需要對下級執(zhí)行此政策的效果進(jìn)行綜合分析，涉及的面較廣。而下級制定的政策多是根據(jù)上級政策而來，為了實現(xiàn)上級政策的目的而制定，其具有實踐性和可操作性的特點，主要內(nèi)容是怎么做，其產(chǎn)出、效果和影響力可以通過客觀、可量化的指標(biāo)加以評價，并能直觀地考察其效果。

（二）貫徹落實性政策和指導(dǎo)性政策評價適用的評價類型不同

根據(jù)政策的階段和評價的目的，可以將政策評價分為事前、事中和事后評價。其中，事前評價注重于政策可能達(dá)到的目標(biāo)進(jìn)行初步的預(yù)判，對于政策能否實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行推測，對于政策在實施過程中可能遇到的問題進(jìn)行規(guī)避，提出簡潔的解決方法，其最終目的是為了制定政策。事中評價注重于政策實施中產(chǎn)生的效果，對于后期能否實現(xiàn)目標(biāo)作出合理推斷，并對政策修正提出意見，對實施過程中遇到的問題給出解決辦法。事后評價注重于政策執(zhí)行后的產(chǎn)出和效果，考察目標(biāo)達(dá)成情況，并對現(xiàn)狀進(jìn)行分析，對于后續(xù)政策的制定給出建議和意見。上級政府政策具有指導(dǎo)意義，就本案例中X地區(qū)上級政府出臺的《指導(dǎo)意見》而言，其出臺具有一定的權(quán)威性，如果對其進(jìn)行評價，需要在事前就對政策內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)研和論證，對政策的內(nèi)容進(jìn)行科學(xué)性、合理性、可實現(xiàn)性分析，并根據(jù)評價的結(jié)果制定政策。下級政府政策是執(zhí)行上級政策，內(nèi)容比較具體，本案例中X地區(qū)制定的《補(bǔ)貼辦法》其目的在于實現(xiàn)目標(biāo)，因此評價的主要側(cè)重點在于對政策實施的產(chǎn)出和效果進(jìn)行評價，看是否達(dá)到政策預(yù)期的目的，并對政策的修訂給出意見和建議，比較適用于事后評價?！?/p>

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

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（本欄目責(zé)任編輯：王光俊）