●王嵐 王譯

淺談事業(yè)單位會計的預算管理制度轉變

●王嵐 王譯

創(chuàng)設并完成與現(xiàn)代化相適應的現(xiàn)代財政制度，對于提升社會資源配置、維護市場健康發(fā)展、兼顧社會公平公正、實現(xiàn)國家穩(wěn)固向前，具有不容忽視的緊迫性。在我國社會經濟不斷向前發(fā)展的過程中，對于預算管理制度改革有著客觀必然性的要求，對于事業(yè)單位而言，實施預算管理制度改革是具有積極作用的，但也有一些迫切需要改進的問題是改革首先要面對的。本文通過探究和總結事業(yè)單位會計運行的特點與此次預算管理制度轉變之間的關系，發(fā)掘出存在于當前預算管理體系的多方面問題，同時提出了富有成效的改進措施，最后闡述了對事業(yè)單位會計，預算管理體制的改革會對其會計運行產生的幾方面重大轉變。

制度轉變 會計執(zhí)行 改革思考

引言

事業(yè)單位會計是會計的一種特殊形式，它是通過記錄和反映事業(yè)單位的日常發(fā)生的結果來監(jiān)督預算的執(zhí)行情況。事業(yè)單位會計具有如下幾方面的特點：首先，事業(yè)單位會計對大部分業(yè)務采用收付實現(xiàn)制，僅能對小部分業(yè)務或者日常事項采用權責發(fā)生制；其次，事業(yè)單位會計信息的目的與一般企業(yè)會計相似，事業(yè)單位會計提供專業(yè)會計信息相關的財務業(yè)績、年度業(yè)績、預算管理等；同時，機構對資產的計量，一般不調整資產的賬面金額，會根據實際購買或建造的成本，執(zhí)行全方位、透明的預算制度，不斷提高公開度和執(zhí)行標準。繼續(xù)深化在預算管理制度方面的轉變，不僅可以達到事業(yè)單位會計核算完善體系和健全制度的最終目標，同時也是國家財政體制改革在經濟高速發(fā)展環(huán)境下的必然要求，為實現(xiàn)國家現(xiàn)代化管控體系，延續(xù)國家積極穩(wěn)定的發(fā)展提供了重要保障。

一、事業(yè)單位會計在預算管理制度方面存在的問題

（一）跨年度預算平衡機制尚未建立

隨著我國經濟的快速發(fā)展，持續(xù)深入的各項改革正在如火如荼地進行之中，財政收入也喜人地實現(xiàn)了連續(xù)多年高速增長，但與此同時，延續(xù)了許多年在改革開放初期形成的在預算執(zhí)行期內以收支平衡為最終要求的制度，已無法適應當前經濟社會發(fā)展的真正需要，不但沒能發(fā)揮其應有的作用，還對經濟發(fā)展產生了阻礙，同時也對事業(yè)單位會計的日常工作帶來了一定的困擾。其主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、人為調節(jié)財政收入進度。在當前稅收部門的常年習慣下，稅收征管目的變成了僅關注稅收的額度是否達標。當社會整體經濟發(fā)展較好時，稅收也會同步呈現(xiàn)迅速增長的情況，但稅收部門為確保只需要和當年預算符合即可，便在完成本年預算收入任務之后，出現(xiàn)了僅為實現(xiàn)預算數(shù)額而將多余稅額不上報的行為，稅收收入無法體現(xiàn)當年實際的經濟增長情況，要么是一種放松的征收，要么就直接少征或者不征應征稅額；當整體經濟形勢不好時，稅收部門就會有意識地提高征收，或將曾經壓庫的稅收重新上繳，由此又會出現(xiàn)這樣一種情況，即當年稅收收入增長，而當下經濟形勢卻是在持續(xù)下行。這樣帶來的結果就是，在經濟發(fā)展較快的時候，財稅部門完成收入指標比較輕松，財稅部門傾向于減少征收，把更多的資本留在了民間，可以推進經濟發(fā)展的更好；但在經濟形勢不好的時候想完成收入指標比較不容易，財稅部門就會為了達到相應的指標而增加征收，民間的資本會變得更少，更加阻礙了經濟的復蘇。這讓外界看來預算執(zhí)行就是一種有悖常理的行為，并有可能造成經濟形勢的不斷惡化，對經濟的可持續(xù)發(fā)展和國家相關重大決策的出臺都會有負面影響。

2、虛列或少列預算支出。為了保證預算收支平衡，以達到收入與支出相協(xié)調，接受可容忍性結余的預算目標，預算收入和支出在截止日將近不能達到平衡的時候，如果收入超過支出，將更增加虛列支出項目，以期與支出平衡，抵消結余，造成載有過量沉淀資金的相關交易；如果收入小于支出，就會出現(xiàn)本應是本年度的支出的項目卻沒有列入本年支出，更糟糕的結果就是，本來安排來實現(xiàn)支付的支出逆轉平衡，增加的支出壓力放在了第二年。偽造或減少列示預算支出這都嚴重違反了會計原則的真實性，這樣會在年終決算時為政府預算提供一個錯誤、不準確的預算收入和支出的信息，不利于政府相關部門做出重大決策，同時也嚴重破壞了預算應有的嚴肅原則。

（二）預算執(zhí)行管理不足，預算使用績效不高

當下的預算指標并沒有做到規(guī)范和具體的基本要求，這會使預算的收入和支出相關執(zhí)行工作難度較大，也不利于提高預算支出的公開程度，違規(guī)支出行為發(fā)生的可能性也因此增大，間接地也會不利于后續(xù)開展監(jiān)督與管理等相關工作。與此同時，根據此次改革在國庫集中收付方面的相關規(guī)定，各事業(yè)單位會計應將日常全部需要納入管理的資金按照國庫集中收付制度執(zhí)行，這其中包括部門預算管理的和實行收入與支出分開管理的，這說明在單位的預算資金范圍內，預算資金范圍外的和自有資金都已列入財政預算部門的預算編制當中?？蓪嶋H的執(zhí)行情況并非如此，那些不應該納入單位本身所有的部分其他收入也包括了進去，由此在考慮單位自有資金這部分的時候，不管是從理性看法上抑或是管理模式上都很難被納入兼顧管理的范疇，而這一部分的計劃也不太強，總體上會導致整體預算的實施效果大大降低。

雖然預算績效管理工作在一定程度上得到了彌足珍貴的發(fā)展，但總體而言，仍處于初級階段，主要存在以下幾個方面的問題：預算績效管理制度仍然不夠健全，績效考核的實施運用有待提高，預算績效管理還處在不均衡的推進階段，預算績效管理的質量水平略低?！爸胤峙?、輕管理，重支出、輕績效”的理念仍然盛行，沒有真正建立預算績效管理的全過程機制。突出表現(xiàn)為預算編制中、預算執(zhí)行過程中、財政決算審核時對預算績效考核的忽視等。此外，預算的法律法規(guī)相對缺乏績效管理，制度體系還不夠完善，對預算績效管理的保障支撐作用不強。

（三）預算透明度不夠，財經紀律有待加強

目前，在我國政府的各級預算中，并沒有向社會提供具體數(shù)據指標，還是按照已經過時的老辦法執(zhí)行，預算和最終的數(shù)字公布僅為幾大類的支出項目，且只做了大量的文字解釋。這些非常廣泛的預算目標相對于各行各業(yè)的人民大眾來說，無法足夠了解，專家也看不出問題。目前，我國實行的是向全國人大提交預算審議的政府報告機制，而不是根據相關財政部門在真正實施過程中的實際收入和支出的數(shù)據。可以說一直是在暗箱操作，不得不應付上下級部門的各種要求，除了對預算計劃的臨時追加撥款項目會有較為詳細的說明外，其他更多的預算列示也基本都缺乏本應有的公眾知曉特性。從我國目前各級政府的財政預算制定和執(zhí)行情況的反饋來看，全國人大和各級政府的相關部門之間尚未真正形成有實質意義的監(jiān)督和約束機制。在缺乏監(jiān)管的情況下，各種違法和腐敗現(xiàn)象的層出不窮也就成了理所當然。

全國人大要起到監(jiān)督政府的作用，不僅要避免對審計機關監(jiān)督力度不夠的困境，還要對其中可能會產生的矛盾進行直接干預。由于人大不能行使審計監(jiān)督的權利，審計可以作為間接外部監(jiān)督機制，監(jiān)督預算，成為人大對預算管理和監(jiān)督缺乏實質性的直接干預辦法和手段。

二、預算管理制度轉變下的事業(yè)單位會計工作思考

（一）建設跨年度預算平衡機制成為勢在必行

1、建立預算赤字的非本年度補充機制。將以支出相關政策確定的支出主導預算作為確定年度預算的主導方向，放棄過去那種量入為出的傳統(tǒng)平衡預算。在這期間可能會出現(xiàn)這么一種狀況，那就是預算收入與預算支出不對等。當預算收入突破支預算支出時，那么所有的安排都沒有被迫花費的更多，則是將收入結轉，放到下年去使用；在當年預算支出大于預算收入時，也就是預算出現(xiàn)了赤字的狀況，不再強行削減該年度支出，而是通過大數(shù)據分析的有效預測，通過非本年度精確的預測來彌補預算赤字。長期的預算平衡是動態(tài)的平衡，而不是強制的短期靜態(tài)平衡。

2、經科學論證確立宏觀長遠的重大事項機制。多年度聯(lián)動的平衡預算方式將體現(xiàn)在細節(jié)的擴張和大體的緊縮，所以年預算超支是可以被允許的，因為其具有相對的可控性，這正是建立在宏觀長遠的預算平衡的基礎之上。為了實現(xiàn)長期的預算平衡控制，必須有重大項目實施的連續(xù)性，政策不一定是要一年一定，更應該是要有長遠考慮。宏觀的財政規(guī)劃和管理，其中不僅要加強各年度的預算管理，也需要謹慎地完成宏觀預算的編制工作，提升國家財政相關政策在實施過程中的長遠性和可持續(xù)性。

（二）實行權責發(fā)生制事業(yè)單位會計綜合報告制度，完善財政統(tǒng)一支付制度兩者要做到齊頭并進

需要改進預算管理制度的稅收制度，不斷優(yōu)化預算的政府間關系。收入預算解決方案要及時在各級部門公布，逐步推廣所有收入和支出預算單位，應劃分收入階層，從而不斷提高預算管理。與此同時，資金的財政統(tǒng)一支付，還起到了事業(yè)單位對其自身收入的有效監(jiān)督。除此之外，預算的集中管理在自行支付集中外部工作的時候也應該采取額外的預算資金的集中管理，財政部門以及預算單位要建立詳盡的明細賬，按照收入的來源不同，劃分為上級補助資金、其他收入、預算內收入、預算外收入、自有資金等科目進行做賬。此外，還要完成財務部門和預算單位對于每個會計科目的上下級之間內部邏輯聯(lián)系的工作，并對標準化的寫入模式進行定期和不定期的檢查。在進行財務部門的內部工作時，財政部及其下屬的支付中心可以定期將收入預算的完成情況反饋出來進行支出管理，由此方便了分析和執(zhí)行對應的預算制度，政府可以做出適時、合理地提供財政撥款改善項目的內部控制成效的資金使用情況說明。

國庫集中支付是密切聯(lián)系在各個部門的，在該年度的按照預算指標金額各單位達成的形式掛鉤的金融機構支付良好的部門預算和經批準追加預算調整準備支付每月的計劃，然后提交給上級主管部門等待審批的結果匯總，由財政部門根據各單位的預算發(fā)給其相應的額度，各單位再根據預算批準后的額度和計劃層次再確定支付開支。在這方面，按照財政部門單位預算必須批準該項目，部門預算與單位的實際情況，制定合理的計劃用途為該年度每月的資金。

（三）將提升財經紀律，加強預算透明度，完善制度考核作為轉變的堅強后盾

第一，在新形勢下，事業(yè)單位會計的首要任務就是要確立和完備預算管理的監(jiān)督機制。在事業(yè)單位日常會計中，必須盡快完善預算方面的相關監(jiān)督機制，以確保整個預算的實施和執(zhí)行過程能夠順利進行。具體的實施要求為：前期審核、過程監(jiān)控、完結檢查核證。要想做到前期審核，事業(yè)單位會計就要對預算的編制過程先進行信息匯總核對，并建立預算編制審查工作組。要想做到過程監(jiān)控，就要對預算的執(zhí)行情況實行定期審查與不定期抽查相結合的管控辦法。要想做到完結檢查核證，就要提高監(jiān)督結果的透明度。加強上級部門的預算外部監(jiān)督，審計局、財政局應組織檢查預算的執(zhí)行情況，不時地、全面的審計或特定審計，逐步建立和完善預算執(zhí)行監(jiān)督機制。防止財政撥款或專項資金被非法使用，由此提升相關資金的使用成效。

第二，為了加強預算的透明度，應在以下幾點著力：一是加強政府的行政前瞻性和財務有序性；二是盡快實現(xiàn)成果共享，做到政府內部共享的同時，重點要放在政府和人民大眾之間，讓大多數(shù)人享受成果，這樣才能提高大眾對政府預算行為的監(jiān)督力度；三是加強對相關人員的技術培訓。政府的財務規(guī)劃和遠景規(guī)劃公之于眾，是為制定和執(zhí)行政府政策提供參考，提高政府預算行為的效率，更有利于政府預算行為，使公眾對政府的政策導向、發(fā)展目標等理解得更加深刻，提高政府預算透明度。

第三，在當前的新形勢下，加快事業(yè)單位會計考察體系的相關工作，這對于預算管理有著不容小覷的作用。在日常的預算執(zhí)行管理過程中，重視考核工作的同時，強化事業(yè)單位考察體系也不可忽視。對事業(yè)單位的日常預算執(zhí)行管理而言，強化事業(yè)單位考察體系，應當以總結預算指標運行的情況為基礎，進而對年度預算的執(zhí)行做出科學全面的分析。從基礎做起，聯(lián)系事業(yè)單位的實際狀況，建立一整套可行的考察指標體系，強化事業(yè)單位預算管理機制。與此同時，盡可能地根據年度預算的結果對各執(zhí)行部門的績效考察給予對應的評級，并做出適當?shù)莫剳痛胧?，最終達到提高資金使用效率的目標。

三、結語

在此輪預算管理制度改革公布之后，事業(yè)單位會計的變革將是一項綜合的系統(tǒng)工程，實施起來也會具有一定的復雜性。在新的國家經濟形勢之下，為了發(fā)揮行政機構在預算管理過程中的有效性，內部控制的機制在行政事業(yè)單位不斷強化，這就意味著各單位要更加正視內部管理在預算工作中的運用，重視預算單位的編制，提升預算機構的執(zhí)行力，保障預算監(jiān)督機制的有效發(fā)揮，完善預算會計的考察制度，積極探索此次改革開始之后事業(yè)單位會計預算管理的有效實施辦法，只有這樣，才能使事業(yè)單位會計不斷適應國家經濟形勢的新要求,促進事業(yè)單位突破以往發(fā)展的瓶頸，進而為國家和人民作出其應有的貢獻。

（作者單位：西安石油大學經濟管理學院）

1.李勝平.2014.對于行政事業(yè)單位而言預算會計制度改革所帶來的影響分析[J].商，7。

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3.王英.2015.事業(yè)單位財政國庫集中支付問題[J].財經界（學術版），1。

4.張宇.2015.新形勢下事業(yè)單位預算管理的有效途徑[J].中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計，1。