●黃濟(jì)美 陳強(qiáng) 韓蘇東

新常態(tài)下地方財政監(jiān)督改革發(fā)展目標(biāo)研究
——以江蘇省蘇州市為例

●黃濟(jì)美 陳強(qiáng) 韓蘇東

經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)是黨中央、國務(wù)院關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期的重大戰(zhàn)略判斷，認(rèn)識和適應(yīng)新常態(tài)是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大邏輯。新常態(tài)下，地方財政監(jiān)督工作面臨新的特點和要求，江蘇省蘇州市財政針對性地尋找不適應(yīng)改革發(fā)展目標(biāo)要求的短板，不斷提高財政監(jiān)督的質(zhì)量和效益，堅持依法履職、深化“大監(jiān)督”工作機(jī)制，緊密圍繞財政中心工作提檔升級。以江蘇省蘇州市為例，本文綜合分析了新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展對地方財政監(jiān)督提出的新要求，并從多角度提出了改革發(fā)展目標(biāo)的建議。

新常態(tài) 地方財政 財政監(jiān)督

2014年5月，習(xí)近平總書記在蘭考提出了新常態(tài)，12月中旬的中央經(jīng)濟(jì)工作會議作出了新常態(tài)九大調(diào)整的戰(zhàn)略判斷，標(biāo)志著新常態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)基本形成。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)是黨中央、國務(wù)院關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期的重大戰(zhàn)略判斷，認(rèn)識新常態(tài)適應(yīng)新常態(tài)是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大邏輯。新常態(tài)的出現(xiàn)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然階段，在這變化轉(zhuǎn)換中，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)一系列新的矛盾和問題，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，各領(lǐng)域風(fēng)險因素增加，服務(wù)轉(zhuǎn)型、民生保障等剛性支出持續(xù)增加。就江蘇省蘇州市情況看，原有的經(jīng)濟(jì)增長動力正在減弱，新增長動力尚未完全形成，傳統(tǒng)行業(yè)效益下滑，穩(wěn)定發(fā)展?jié)撛陲L(fēng)險增加，經(jīng)濟(jì)增長動力正在從要素投入向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變。

在新常態(tài)下，地方財政監(jiān)督工作也面臨新的特點和要求，蘇州財政通過針對性地尋找不適應(yīng)改革發(fā)展目標(biāo)要求的短板，不斷提高財政監(jiān)督的質(zhì)量和效益，堅持依法履職、深化“大監(jiān)督”工作機(jī)制，并提出了“優(yōu)化結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新驅(qū)動、內(nèi)外并舉、廣泛聯(lián)系”的地方財政監(jiān)督改革發(fā)展目標(biāo)，緊密圍繞財政中心工作提檔升級。

一、構(gòu)建財政“大監(jiān)督”機(jī)制，財政監(jiān)督工作提檔升級

（一）做大做強(qiáng)專職監(jiān)督檢查隊伍

通過有效整合資源、統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)、增強(qiáng)人員配備、強(qiáng)化內(nèi)部分工，著力打造一支“精干高效”的專職監(jiān)督隊伍。隨著財政改革的加速推進(jìn)和“大監(jiān)督”理念逐步深化，大環(huán)境越來越有利于監(jiān)督檢查工作的開展，蘇州市財政局黨組提出財政監(jiān)督“做大做強(qiáng)”的戰(zhàn)略方向。2013年8月監(jiān)督檢查處（局）與財政稽查大隊實行合署辦公，實現(xiàn)了相近崗位的歸并，重復(fù)環(huán)節(jié)的簡化，風(fēng)險點控制的加強(qiáng)。經(jīng)過兩年的運(yùn)行，合署辦公不再是簡單的“物理反應(yīng)”，它有效地提升了工作效率，保持了高效運(yùn)轉(zhuǎn)，從而達(dá)到了“1+1＞2”的“化學(xué)反應(yīng)”。目前，監(jiān)督部門實有專職監(jiān)督人員13人，其中行政編制4人、行政附屬編制9人。3人具有高級會計師職稱、2人具有注冊會計師執(zhí)業(yè)資質(zhì)，35歲以下4人，本科學(xué)歷以上人員占85.71%。

（二）打造財政監(jiān)督“六個轉(zhuǎn)變”

一是以創(chuàng)新監(jiān)督檢查方式促轉(zhuǎn)變。要提高財政監(jiān)督檢查計劃的針對性，專項監(jiān)督與日常監(jiān)督有機(jī)融合，在全局上下形成財政監(jiān)督合力。每年年初，由業(yè)務(wù)處室根據(jù)各自的業(yè)務(wù)特點與管理實際，在強(qiáng)調(diào)日常監(jiān)督的基礎(chǔ)上，重點突出服務(wù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、保障社會民生事業(yè)優(yōu)先發(fā)展等財政專項資金項目的跟蹤使用管理監(jiān)督，提出各自的監(jiān)督計劃。專職監(jiān)督部門匯總后召開專題討論會進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，廣泛征求意見、明確牽頭和配合部門，并經(jīng)局領(lǐng)導(dǎo)審閱批準(zhǔn)以文件形式明確了包括日常監(jiān)督、專項檢查和調(diào)查、核查項目的《年度監(jiān)督檢查計劃》，科學(xué)謀劃財政監(jiān)督工作。同時，明確要求各處室年終要對監(jiān)督檢查情況進(jìn)行書面報告，實施綜合考評，實現(xiàn)監(jiān)督成果共享。

二是以注重政策執(zhí)行情況促轉(zhuǎn)變。開展財政專項檢查和調(diào)查、核查項目時，除了檢查財政資金使用的合法合規(guī)性外，同時對政策執(zhí)行情況重點關(guān)注并提出改進(jìn)意見。例如針對以往檢查中預(yù)算單位普遍反映的定額標(biāo)準(zhǔn)偏低問題，2014年監(jiān)督處（局）與預(yù)算處密切配合對預(yù)算定額進(jìn)行調(diào)整，在綜合檢查的同時開展調(diào)研。通過對近40家行政事業(yè)單位的綜合定額排查摸底，檢查組將預(yù)算安排與實際支出進(jìn)行了對比分析并將數(shù)據(jù)提供給預(yù)算部門，在2015年度部門預(yù)算編制時對公用經(jīng)費定額進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，定額的調(diào)整既堅持厲行節(jié)約，又適當(dāng)調(diào)高標(biāo)準(zhǔn)，對財政管理的“科學(xué)化”、“精細(xì)化”起到了積極作用，得到部門預(yù)算單位的一致好評，為“嵌入式預(yù)算監(jiān)督”探索出新的成果。

三是由事后檢查向全過程監(jiān)督轉(zhuǎn)變。建立檢查、復(fù)核、審理、整改及日常監(jiān)管相互協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，發(fā)揮職能部門日常監(jiān)管優(yōu)勢，形成專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)和相關(guān)職能部門會簽的復(fù)核審理機(jī)制。在監(jiān)督檢查處（局）初審復(fù)核的基礎(chǔ)上，處理處罰案件均組織相關(guān)業(yè)務(wù)處室召開聯(lián)合審理會。聯(lián)合審計機(jī)制既保證了檢查結(jié)論事實清楚、定性準(zhǔn)確、內(nèi)容完整，也對后續(xù)整改措施的落實到位和加強(qiáng)日常管理長效機(jī)制起到積極作用。

四是由檢查處理型向促進(jìn)管理型轉(zhuǎn)變。繼續(xù)探索開展績效監(jiān)督，開拓財政監(jiān)督模式。以財政資金使用效果為監(jiān)督重點，與績效評價相結(jié)合，有序推進(jìn)績效監(jiān)督，努力探索績效監(jiān)督的方式方法，提高財政資金使用效益，豐富財政監(jiān)督內(nèi)涵。監(jiān)督檢查處（局）與績效管理處建立緊密的協(xié)作機(jī)制，通過每年對所選擇專項資金開展評價和檢查，總結(jié)出“三個同步、四個創(chuàng)新”的相關(guān)工作經(jīng)驗并在《中國財經(jīng)報》上發(fā)表。“三個同步”：其一，同步開展專項資金項目基本情況的前期培訓(xùn)；其二，同步制定項目績效評價工作方案和專項資金使用管理情況專項檢查方案；其三，評價工作組和專項資金檢查組同步進(jìn)場，同時開展執(zhí)法檢查和績效評價工作?！八膫€創(chuàng)新”：其一，在項目管理指標(biāo)上納入合規(guī)性指標(biāo)，設(shè)立“財務(wù)管理合規(guī)性”、“資金?？顚Ｓ寐省焙汀绊椖颗涮踪Y金到位率”等資金支出管理指標(biāo)，使評價與檢查相互結(jié)合；其二，在專項資金績效評價報告中引入專項資金檢查的成果，對部分日常經(jīng)費納入到專項資金預(yù)算以及經(jīng)費支出管理上不規(guī)范、不合理等現(xiàn)象加以警示；其三，構(gòu)建多方打分，共同協(xié)商的評價機(jī)制；其四，引入執(zhí)法人員數(shù)據(jù)復(fù)核機(jī)制，提高被評價項目提供數(shù)據(jù)的真實性和可靠性。

五是由單一檢查向聯(lián)動檢查轉(zhuǎn)變。認(rèn)真貫徹落實省廳和市局財政監(jiān)督檢查工作精神，進(jìn)一步加強(qiáng)對縣級市、區(qū)財監(jiān)工作的指導(dǎo)，形成“縱向聯(lián)動”的監(jiān)督合力，積極配合省廳開展省、市、縣聯(lián)動檢查項目。同時，市級財政每年安排2-3個縣（市）、區(qū)聯(lián)動檢查或調(diào)查項目，把全市財政部門監(jiān)督檢查力量整合起來，形成集團(tuán)作戰(zhàn)優(yōu)勢。

六是由手工檢查向監(jiān)督信息化轉(zhuǎn)變。在財政監(jiān)督的信息化方面開始探索。通過對檢查資料的分析、匯總、歸納，自主創(chuàng)新研發(fā)了符合該局實際的財政監(jiān)督檢查系統(tǒng)，將歷年監(jiān)督檢查檔案以電子文檔形式加以固化，便于對核心數(shù)據(jù)進(jìn)行采集，提高了檢查成果利用的信息化水平。該系統(tǒng)的建立對查前閱檔、查中建議、查后分析等方面提供了全新的工作手段，為健全監(jiān)督檢查工作的信息化打下了基礎(chǔ)。

（三）財政“大監(jiān)督”機(jī)制更趨完善

一是橫向聯(lián)系機(jī)制。在日常監(jiān)督工作中，各業(yè)務(wù)部門根據(jù)自身管理工作需要與專職監(jiān)督部門密切聯(lián)系，在監(jiān)督與預(yù)算編制、監(jiān)督與預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督與績效管理、監(jiān)督與會計監(jiān)管等各項財政管理工作中，通過會商、會簽、會審、信息簡報、聯(lián)合督查、聯(lián)合座談、聯(lián)合調(diào)查等各種方式加強(qiáng)日常監(jiān)督部門與專職監(jiān)督部門的橫向聯(lián)系機(jī)制。近年，又建立了監(jiān)督與投資評審聯(lián)動機(jī)制，根據(jù)部門不同職能，充分發(fā)揮投資評審與財政監(jiān)督部門各自優(yōu)勢，形成互補(bǔ)，達(dá)到共同規(guī)范財經(jīng)紀(jì)律、節(jié)約財政資金的目的。通過聯(lián)合調(diào)查評審，取得了明顯效果，在財政資金評審過程中及時糾正了違規(guī)行為，有效規(guī)范財政資金的正常使用，確保財政資金運(yùn)行的效益和安全。

二是縱向聯(lián)動機(jī)制。按照市、區(qū)財政監(jiān)督聯(lián)動機(jī)制，該市財政監(jiān)督條線通過聯(lián)合檢查、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、案例分析、演講比賽等多種形式，上下聯(lián)系得更加緊密，形成了全市的監(jiān)督合力，進(jìn)一步推進(jìn)了財政“大監(jiān)督”工作的開展。每年通過安排涉農(nóng)專項資金的檢查項目，財政監(jiān)督觸角直接延伸到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分局（所），甚至是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織和農(nóng)戶個人，從而聽了真話，查了實情，真正為財政資金的保駕護(hù)航發(fā)揮了作用。

三是創(chuàng)新約談機(jī)制。2014年創(chuàng)新建立了財政監(jiān)督約談機(jī)制，日常監(jiān)督中根據(jù)監(jiān)督需要或發(fā)現(xiàn)監(jiān)督管理對象存在違規(guī)情形的，可對其進(jìn)行約見談話、風(fēng)險提示、提出建議和意見，運(yùn)用行政指導(dǎo)方式前移財政監(jiān)督關(guān)口，提高財政監(jiān)督效率。出臺的約談制度具有以下特點：一是財政監(jiān)督關(guān)口前移、防患于未然，日常監(jiān)督增添新手段；二是為便于操作，制度制訂采取實質(zhì)重于形式的原則，約談程序既規(guī)范又簡化；三是制度實施后能夠使得日常監(jiān)督和專職監(jiān)督的聯(lián)系和溝通更加密切。

四是內(nèi)部控制機(jī)制。構(gòu)建局內(nèi)部控制制度體系。構(gòu)建內(nèi)部控制制度是建立現(xiàn)代財政制度的必然要求；是完善財政內(nèi)部“大監(jiān)督”體系，做到“內(nèi)外并舉”的有效手段，也是我局踐行黨的群眾路線教育實踐活動的重要舉措。按照分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，強(qiáng)化流程控制、依法合規(guī)運(yùn)行的要求，通過全面排查風(fēng)險點、構(gòu)建風(fēng)險防范管理體系等措施構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范、完善的權(quán)力內(nèi)控機(jī)制，至2014年8月《局內(nèi)部控制制度》編印成冊，標(biāo)志內(nèi)部控制制度體系業(yè)已形成。充分運(yùn)用局內(nèi)審機(jī)制，按照《蘇州市市級部門（單位）內(nèi)部管理領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計辦法》和《蘇州市財政局內(nèi)部審計辦法》，結(jié)合局內(nèi)部管理要求，有計劃地開展內(nèi)部監(jiān)督。同時積極配合審計部門完成同級審計。通過開展內(nèi)部監(jiān)督，健全管理制度、堵塞管理漏洞、提高管理水平，保障財政資金安全運(yùn)行。

五是完善規(guī)章制度。新形勢下，財政監(jiān)督部門自身首先要堅持依法監(jiān)督。近年來不斷總結(jié)實踐中的成熟經(jīng)驗，制定了包括《局財政檢查工作紀(jì)律》、《局財政監(jiān)督檢查結(jié)果落實辦法》、《局財政監(jiān)督檔案管理規(guī)定》等一系列工作制度。同時，根據(jù)人員機(jī)構(gòu)調(diào)整等新情況對《蘇州市財政檢查工作辦法》進(jìn)行了修訂以優(yōu)化檢查流程、為進(jìn)一步提高檢查工作效率提供了制度保障。

（四）財政監(jiān)督依法履職范圍更廣

財政監(jiān)督必須堅持有紀(jì)必執(zhí)、執(zhí)紀(jì)必嚴(yán)、違紀(jì)必究，嚴(yán)厲懲處違反財經(jīng)紀(jì)律的各種行為，增強(qiáng)對財經(jīng)紀(jì)律的“高壓線”意識和敬畏之心。近年來該市探索構(gòu)建了審計監(jiān)督、行政監(jiān)察與其他經(jīng)濟(jì)部門的大監(jiān)督格局，配合市紀(jì)委的“清風(fēng)行動”暨反浪費反奢侈專項督查已形成常態(tài)。根據(jù)深化財稅體制改革建立現(xiàn)代財政制度的相關(guān)要求，財政監(jiān)督與審計部門在項目制定、檢查單位安排以及“小金庫”專項治理工作中都開展了密切合作，形成了良好的共同監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)市紀(jì)委開展“清風(fēng)行動”、購物卡專項整治等專項督查工作的統(tǒng)一部署，年內(nèi)各大節(jié)日前，該局積極參與專項督查，重點檢查各部門各單位貫徹落實作風(fēng)建設(shè)的情況、厲行節(jié)約反對浪費的情況、公務(wù)活動經(jīng)費使用情況等。派出專職監(jiān)督檢查人員，參與檢查各市、區(qū)及部分市級機(jī)關(guān)，重點檢查了包括市、區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的財務(wù)支出情況，對檢查出的問題提出整改意見，得到了市紀(jì)委的充分肯定。

（五）財政監(jiān)督成果得到轉(zhuǎn)化

通過電視報紙等媒體展示財政監(jiān)督威力，進(jìn)一步加大該市財政監(jiān)督檢查工作的宣傳力度。創(chuàng)建了《財政監(jiān)督專報》，2013年以來共刊發(fā)11期合計18篇專題文章。通過“專報”把工作中了解的情況、發(fā)現(xiàn)的問題、收集的資料及時進(jìn)行總結(jié)、提煉，提出改進(jìn)管理、完善制度的意見和建議，發(fā)揮好決策參謀作用，有效地促進(jìn)了財政運(yùn)行體制、機(jī)制和各項制度的建設(shè)和完善，擴(kuò)大了財政監(jiān)督檢查的影響力。通過取得的一手資料，及時反映、交流和總結(jié)財政監(jiān)督檢查工作的新進(jìn)展、新經(jīng)驗，做好財政監(jiān)督信息宣傳，及時報送財政監(jiān)督檢查信息。狠抓科研工作，以創(chuàng)新的思維不斷總結(jié)和轉(zhuǎn)化監(jiān)督檢查成果，撰寫了《財政部門構(gòu)建內(nèi)控制度路徑探索》、《財政監(jiān)督檢查成果運(yùn)用問題研究》等調(diào)研文章在《財政監(jiān)督》雜志發(fā)表。

二、新常態(tài)下地方財政監(jiān)督面臨的新要求

在取得一定成績的同時，財政監(jiān)督工作同時也存在一些不足之處，面臨著一些矛盾和困難。一是面臨著新形勢對財政監(jiān)督更高要求與現(xiàn)實環(huán)境中的職能定位之間的矛盾，缺少高位監(jiān)督的優(yōu)勢；二是面臨知識結(jié)構(gòu)更新緩慢與監(jiān)督檢查對象復(fù)雜的矛盾，缺少專業(yè)化的優(yōu)勢；三是面臨新進(jìn)人員缺乏與中堅力量不斷老化的矛盾，缺少年輕化的優(yōu)勢；四是面臨財政監(jiān)督手段還較為原始與日常財政管理普遍實施流程化、電子化之間的矛盾，缺少信息化的優(yōu)勢；五是面臨監(jiān)督檢查成果運(yùn)用的不足與社會公眾監(jiān)督信息公開之間的矛盾，財政監(jiān)督成果宣傳的方式方法有待進(jìn)一步提高。

（一）抓住機(jī)遇，促進(jìn)監(jiān)督內(nèi)嵌式融合發(fā)展

改革開放以來，蘇州財政部門緊抓機(jī)遇，加速發(fā)展，各項財政收入迅速增長。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)是黨中央、國務(wù)院關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期的重大戰(zhàn)略判斷，認(rèn)識新常態(tài)適應(yīng)新常態(tài)是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大邏輯。就蘇州情況看，蘇州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展走在全國前列，經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的表現(xiàn)形式，既有全國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的共同特征，也有蘇州經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)自身的特點，加大經(jīng)濟(jì)增長動力從要素投入向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變。對于財政監(jiān)督工作必須圍繞中心工作推動管理創(chuàng)新，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的長效機(jī)制。財政監(jiān)督作為財政工作的重要組成部分必須緊緊抓住機(jī)遇，服務(wù)于財政中心工作，內(nèi)嵌式融合發(fā)展。財政監(jiān)督在貫徹落實堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)中應(yīng)該主動作為，創(chuàng)新發(fā)展。

（二）聚焦改革，確保各項改革措施落實到位

十八屆三中全會《決定》指出財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政部門是貫徹治國理政綱領(lǐng)的重要職能部門?？茖W(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。地方財政部門要做好充分的準(zhǔn)備迎接和適應(yīng)現(xiàn)代財政制度的各項轉(zhuǎn)變。財政監(jiān)督改革發(fā)展應(yīng)該密切關(guān)注及時反饋各項財稅制度實施的效果，確保各項改革措施落實到位。

（三）規(guī)范行為，形成“四位一體”的監(jiān)督合力

新預(yù)算法強(qiáng)化了預(yù)算的外部監(jiān)督，構(gòu)建人大的預(yù)算審查監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督與財政部門內(nèi)部監(jiān)督“四位一體”的全方位預(yù)算監(jiān)督體系。要充分發(fā)揮好各監(jiān)督主體的監(jiān)督作用，必須明確不同主體分工，加強(qiáng)不同主體間的溝通銜接，形成監(jiān)督合力。新預(yù)算法以“強(qiáng)化預(yù)算約束、規(guī)范政府行為、實現(xiàn)有效監(jiān)督，加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度”為目標(biāo)推進(jìn)預(yù)算體制改革，是盤活財稅體制改革甚至整體改革的突破口和關(guān)鍵點，是落實黨的十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革特別是深化財稅體制改革精神的謀篇之舉。新預(yù)算法將“規(guī)范政府收支行為”作為立法宗旨，是實現(xiàn)政府依法行政的有力保障。對預(yù)算審批、執(zhí)行、調(diào)整、結(jié)轉(zhuǎn)資金的使用、支出績效的開展、債務(wù)的舉借等作出明確規(guī)定，是有效增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力和規(guī)范性的重要舉措。通過將政府的一切收支行為置于預(yù)算的規(guī)范之下，保證通過預(yù)算控制和規(guī)范財政權(quán)力實現(xiàn)對政府的硬約束，進(jìn)而達(dá)到“以財控政”的目的。

（四）創(chuàng)新管理，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的長效機(jī)制

一是完善預(yù)算編制與績效監(jiān)督結(jié)果相互銜接的機(jī)制。建立全過程預(yù)算績效監(jiān)督管理模式，推進(jìn)績效目標(biāo)管理，增強(qiáng)部門預(yù)算支出管理的績效導(dǎo)向，制定《中期預(yù)算編制管理辦法》。二是加大結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金清理統(tǒng)籌力度。進(jìn)一步落實部門支出責(zé)任，建立結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金實時監(jiān)控和定期清理制度，建立預(yù)算支出進(jìn)度與預(yù)算安排掛鉤機(jī)制。三是全面推進(jìn)依法理財。切實增強(qiáng)法制觀念，堅持以法治思維推進(jìn)財稅改革，貫徹執(zhí)行好新預(yù)算法，解決影響和制約依法理財?shù)耐怀鰡栴}。進(jìn)一步推進(jìn)依法治稅，完善稅保平臺建設(shè)，深化數(shù)據(jù)應(yīng)用。建成覆蓋全市范圍的稅收數(shù)據(jù)保障交換平臺，啟動建設(shè)“一戶式”企業(yè)信息庫，開發(fā)建立財政收入模擬分析系統(tǒng)。四是進(jìn)一步嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律。加大監(jiān)督檢查力度，重點檢查中央八項規(guī)定落實情況，“三公”經(jīng)費和會議培訓(xùn)費以及重點項目資金的管理使用情況，突出服務(wù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、保障社會民生事業(yè)發(fā)展等專項資金管理。五是進(jìn)一步完善內(nèi)部控制制度，按照預(yù)算管理改革要求，建立和實施預(yù)算執(zhí)行實時動態(tài)監(jiān)控，重點監(jiān)控運(yùn)行效率和資金安全。加強(qiáng)內(nèi)部管理，強(qiáng)化財政權(quán)利運(yùn)行過程中的監(jiān)督制約，通過機(jī)制堵塞管理漏洞，提高政策信息透明度，使財政資金在陽光下操作，真正把權(quán)利關(guān)在制度的籠子里。

三、新常態(tài)下地方財政監(jiān)督改革發(fā)展目標(biāo)的建議

為適應(yīng)新常態(tài)，本文提出了“優(yōu)化結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新驅(qū)動、內(nèi)外并舉、廣泛聯(lián)系”的地方財政監(jiān)督改革發(fā)展的目標(biāo)，堅持依法履職、深化“大監(jiān)督”工作機(jī)制，緊密圍繞財政中心工作提檔升級。轉(zhuǎn)變工作理念，構(gòu)建內(nèi)外并舉的財政監(jiān)督新格局；加強(qiáng)對財政改革和財政政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查力度，切實提高監(jiān)督檢查工作實效；提升監(jiān)督檢查隊伍整體素質(zhì)、提高監(jiān)督檢查工作質(zhì)量、強(qiáng)化監(jiān)督檢查成果利用；推進(jìn)財政監(jiān)督信息化，探索預(yù)算全過程財政監(jiān)督保障機(jī)制建設(shè)，積極推進(jìn)地方財政監(jiān)督工作全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）做實做強(qiáng)財政監(jiān)督職能，探索高位監(jiān)督

1、強(qiáng)化財政監(jiān)督職能。公共財政的職能，是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)下，具有資源配置、收入分配、調(diào)控經(jīng)濟(jì)和監(jiān)督管理等職能。在財政的資源配置、收入分配和調(diào)控經(jīng)濟(jì)各項職能中，都隱含了監(jiān)督管理職能。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于利益主體的多元化、經(jīng)濟(jì)決策的分散性、市場競爭的自發(fā)性和排他性，都需要財政的監(jiān)督和管理，以規(guī)范財經(jīng)秩序、促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。我國是以公有制為基礎(chǔ)的社會主義國家，必須保證政令統(tǒng)一，維護(hù)國家和人民的根本利益，這就更需要強(qiáng)化財政的監(jiān)督管理職能。當(dāng)前地方財政部門仍然應(yīng)該繼續(xù)穩(wěn)步構(gòu)建專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)和日常監(jiān)督職能部門密切聯(lián)系、相互合作的財政內(nèi)部“大監(jiān)督”格局，實現(xiàn)“全員參與、全程控制、全面覆蓋、全部關(guān)聯(lián)”的財政部門“大監(jiān)督”。適時有機(jī)整合監(jiān)督與績效、監(jiān)督與工程項目評審、監(jiān)督與稅收保障等監(jiān)管職能。以專題報告等形式將財政監(jiān)督工作情況定期報告地方人民政府，創(chuàng)造條件、逐步探索在同級人民代表大會常務(wù)委員會報告預(yù)決算草案時，一并報告財政監(jiān)督工作情況。

2、構(gòu)建外部“大監(jiān)督”機(jī)制。按照省委要求，財政監(jiān)督應(yīng)該與人大監(jiān)督、審計監(jiān)督、行政監(jiān)察與其他經(jīng)濟(jì)部門共同構(gòu)建大監(jiān)督格局，實現(xiàn)更有效監(jiān)督。在人大監(jiān)督的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下探索構(gòu)建財政部門與監(jiān)察、審計及其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門的信息互通和成果共享。財政部門履行財政監(jiān)督職責(zé)時，可以適時提請公安、監(jiān)察、稅務(wù)、海關(guān)、價格、工商行政管理等部門予以協(xié)助，取得有關(guān)部門和單位支持、配合。

3、建立內(nèi)部制衡的監(jiān)督模式。前些年河南焦作從財政內(nèi)部制衡機(jī)制方面開展了有益的嘗試，因種種原因而中斷，其中的重要原因是財政監(jiān)督如何定位的問題。從財政部門的職能看，脫離不了預(yù)算這一核心工作，預(yù)算分配、預(yù)算執(zhí)行以及財政監(jiān)督是財政部門履行財政職能的內(nèi)部分工，但是長期以來形成了重預(yù)算分配和執(zhí)行、輕視財政資金使用績效和監(jiān)督的一種定式。如何定位做到不越位、不缺位，是地方財政監(jiān)督部門適應(yīng)新常態(tài)必須要思考的問題。淡化職責(zé)分工、強(qiáng)化職能配合，探索有效的高位監(jiān)督，使得預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督評價相互制衡，形成“三權(quán)分離”的管理機(jī)制，重預(yù)算的編制和監(jiān)督評價，強(qiáng)化兩頭，最終實現(xiàn)啞鈴型的內(nèi)部“大監(jiān)督”模式。

（二）財政監(jiān)督要深入貫徹依法理財?shù)膽?zhàn)略方針

1、加強(qiáng)自身法制化建設(shè)。積極配合地方財政監(jiān)督條例的調(diào)研和修改，做到有法可依。不斷豐富和完善地方財政監(jiān)督工作的各項規(guī)定和辦法，既約束自身行為做到有章可循，也能較好地總結(jié)提升財政監(jiān)督工作的地位和效能。規(guī)范內(nèi)控制度施行后的監(jiān)督檢查行為，制定相應(yīng)的內(nèi)控制度監(jiān)督檢查辦法。配合信息化監(jiān)控手段的落實，研究和制定財政監(jiān)督動態(tài)監(jiān)控相關(guān)實施管理辦法。

2、限制和規(guī)范自行的監(jiān)督管理行為，減少自由裁量權(quán)。在財政監(jiān)督實踐中，自由裁量權(quán)貫穿于監(jiān)督活動的全過程，涉及到財政監(jiān)督檢查、調(diào)查、監(jiān)控、評價等所有行為，其使用得當(dāng)可以有效彌補(bǔ)立法不足，提高財政監(jiān)督的效率，有利于維護(hù)和促進(jìn)良好的財經(jīng)秩序。一是建立統(tǒng)一的財政監(jiān)督行為標(biāo)準(zhǔn)體系，實現(xiàn)財政監(jiān)督的“流程化”和“標(biāo)準(zhǔn)化”，使各地區(qū)、各崗位在執(zhí)法尺度、工作標(biāo)準(zhǔn)和操作程序上實現(xiàn)統(tǒng)一。二是建立財政違法行為處罰的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)體系，使每項監(jiān)督行為都能找到裁量尺度坐標(biāo)，防止執(zhí)法的隨意性。三是建立財政監(jiān)督先例制度，由財政部搜集各地財政監(jiān)督部門的典型案例，彌補(bǔ)成文法運(yùn)行方式不足，保障財政監(jiān)督行為的大體一致性。

3、強(qiáng)化行政指導(dǎo)，建立財政監(jiān)督的預(yù)防機(jī)制。約談是具有中國特色的一種監(jiān)管制度。根據(jù)國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》和省、市人民政府關(guān)于全面推行行政指導(dǎo)工作的實施意見精神，進(jìn)一步創(chuàng)新行政管理方式，提高政府辦事效率。各地方財政部門可以制定約談辦法，適時靈活地采取指導(dǎo)、勸告、建議等非強(qiáng)制性方法謀求行政相對人同意或協(xié)力，引導(dǎo)其作出或不作出某種行為，以有效實現(xiàn)行政管理目的。約談制度是加強(qiáng)財政管理夯實基礎(chǔ)的一項有效的舉措，約談制度的實施是貫徹財政“大監(jiān)督”理念的探索和實踐。推進(jìn)財政監(jiān)督約談制度的實施是貫徹依法行政、建設(shè)法治財政的有力舉措，是財政監(jiān)督預(yù)防機(jī)制的重大創(chuàng)新。

（三）構(gòu)建和完善內(nèi)部控制體系

完善財政內(nèi)控體系，加強(qiáng)預(yù)算全過程監(jiān)管。作為公共財政的四大職能之一，財政監(jiān)督區(qū)別于人大、審計、監(jiān)察等外部監(jiān)督的一大特色就是內(nèi)外兼顧，是財政內(nèi)部控制體系的重要組成部分，是以維護(hù)國家的財經(jīng)紀(jì)律、完善內(nèi)部控制機(jī)制、提高財政管理工作的綜合效益為目標(biāo)的有目的的預(yù)防和糾錯活動。作為新預(yù)算法“規(guī)范政府收支行為”的第一道關(guān)口，要將財政部門內(nèi)部控制貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行和決算的各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)對財政資金運(yùn)行的全口徑、全過程監(jiān)督。事前加強(qiáng)對預(yù)算編制工作的有效審核，及時發(fā)現(xiàn)并糾正問題，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性，提前為外部監(jiān)督把好質(zhì)量關(guān)；事中對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行有效控制，依法糾正違反預(yù)算的行為，提高預(yù)算執(zhí)行的及時性、規(guī)范性、有效性；立足事前、事中監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的重大問題，有針對性地開展事后檢查，維護(hù)國家的財經(jīng)紀(jì)律，提高財政管理工作的綜合效益。內(nèi)外并舉把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

（四）繼續(xù)整合隊伍，提高整體素質(zhì)，改進(jìn)工作作風(fēng)

1、加強(qiáng)隊伍建設(shè)，改進(jìn)工作作風(fēng)。嚴(yán)格遵守檢查紀(jì)律，堅持做到打鐵先要自身硬。認(rèn)真落實黨風(fēng)廉政建設(shè)的各項要求，不斷提升干部廉潔從政的思想道德境界，筑牢思想防線。強(qiáng)化政治意識、組織意識和紀(jì)律意識，全面提升監(jiān)督團(tuán)隊的創(chuàng)造力和戰(zhàn)斗力。適應(yīng)新形勢下對財政監(jiān)督干部的素質(zhì)要求，以創(chuàng)先爭優(yōu)為目標(biāo)，繼續(xù)加強(qiáng)財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)力量，整合監(jiān)督檢查資源，強(qiáng)化財政監(jiān)督職能，進(jìn)一步提升財政監(jiān)督干部依法行政、依法監(jiān)督的工作水平。

2、注重業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提升創(chuàng)新能力。認(rèn)真學(xué)習(xí)中央和省、市有關(guān)財政、經(jīng)濟(jì)的方針政策，加強(qiáng)對財政、金融、稅務(wù)等理論和業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)。營造積極的學(xué)習(xí)氛圍，注重財政政策法規(guī)、業(yè)務(wù)技能和檢查工作規(guī)程培訓(xùn)。開闊視野，提升創(chuàng)新能力。以學(xué)習(xí)、研討、案例分析等多種形式，全面提高監(jiān)督人員素質(zhì)。

3、統(tǒng)一構(gòu)建平臺，提升檢查質(zhì)量。依法依規(guī)開展各項檢查工作，進(jìn)一步促進(jìn)檢查與審理銜接，防范財政監(jiān)督檢查處理處罰的法律風(fēng)險。在檢查中樹立“精品意識”，做到查得清、講得透、分析和建議有前瞻性。要運(yùn)用好法律法規(guī)知識庫、監(jiān)督檢查公文的統(tǒng)一格式、同類型問題規(guī)范性表述以及財政監(jiān)督檢查成果數(shù)據(jù)庫來抓好監(jiān)督檢查的質(zhì)量，全面提升基礎(chǔ)工作水平。

（五）提高財政監(jiān)督檢查成果的利用水平

監(jiān)督檢查成果的運(yùn)用是發(fā)揮財政監(jiān)督對財政管理積極作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必須補(bǔ)齊財政監(jiān)督成果利用和成效宣傳的短板。一是建立健全成果運(yùn)用的制度保障，規(guī)范財政監(jiān)督檢查成果落實的方式、方法、程序和規(guī)范，使成果運(yùn)用有規(guī)可依、有據(jù)可查。二是針對檢查中存在的“處理處罰難”所導(dǎo)致的財政監(jiān)督處罰流于形式現(xiàn)象，在保持財政監(jiān)督獨立性的同時，要加強(qiáng)后續(xù)追蹤回訪，督促其進(jìn)行整改，確保處理處罰意見得到落實。三是參與財政資金全過程監(jiān)管，利用監(jiān)督成果提高預(yù)算編制的科學(xué)性和預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性。四是要綜合分析運(yùn)用監(jiān)督檢查成果，為完善、優(yōu)化各項財政政策措施提供決策依據(jù)。五是要建立完善的財政監(jiān)督檢查成果公開和報送制度。六是加快推進(jìn)財政監(jiān)督的信息化建設(shè)，建設(shè)財政監(jiān)督管理信息系統(tǒng)。七是要用財政監(jiān)督檢查成果，開展財政干部的教育培訓(xùn)警示活動。八是要建立健全監(jiān)督檢查部門與各業(yè)務(wù)處室的監(jiān)督檢查聯(lián)動工作機(jī)制。

（六）強(qiáng)化信息化監(jiān)督

盡管財政監(jiān)督給人的印象是內(nèi)部監(jiān)督、自我監(jiān)督，但地方財政監(jiān)督也具有先天的潛在優(yōu)勢，要在技術(shù)創(chuàng)新上尋找突破口，不僅要有“透明錢柜”，還要有“電子錢柜”、“智慧錢柜”，要形成“云財政”，并分析財政大數(shù)據(jù)。通過監(jiān)管平臺的建設(shè)，完善財政內(nèi)控制度體系。監(jiān)管覆蓋財政全部核心業(yè)務(wù)，尤其對各個業(yè)務(wù)模塊銜接數(shù)據(jù)進(jìn)行重點監(jiān)控。預(yù)警財政業(yè)務(wù)風(fēng)險點，保障財政資金的使用安全。構(gòu)建信息交換標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議，可采集不同結(jié)構(gòu)、不同技術(shù)路線的信息數(shù)據(jù)。逐步建立監(jiān)管平臺數(shù)據(jù)中心，實現(xiàn)監(jiān)管規(guī)則庫、分析模型庫、政策法規(guī)庫等，實現(xiàn)強(qiáng)大的統(tǒng)計分析模塊，通過模型分析結(jié)論指導(dǎo)監(jiān)督檢查工作，實現(xiàn)業(yè)務(wù)督辦，有效促進(jìn)工作進(jìn)度。對預(yù)算單位提供服務(wù)功能，幫助其提高財務(wù)業(yè)務(wù)能力及風(fēng)險意識。最終實現(xiàn)監(jiān)管平臺延伸到預(yù)算單位財務(wù)系統(tǒng)、銀行交易系統(tǒng)的全面覆蓋、全部關(guān)聯(lián)的財政監(jiān)管數(shù)據(jù)體系，建設(shè)“大監(jiān)督”平臺。

（作者單位：江蘇省蘇州市財政局）

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