●江慶 楊琛 徐楊

略議“十三五”期間財稅體制改革與財政監(jiān)督改革

●江慶 楊琛 徐楊

“十三五”是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要時期，2020年全面建成小康社會的宏偉目標能否實現(xiàn)將取決于“十三五”時期最后五年的實施。財稅體制改革是全面深化改革的重要內(nèi)容，財政監(jiān)督作為公共財政的四大職能之一貫穿于財政運行的全過程，財政監(jiān)督職能的發(fā)揮程度直接關(guān)系到財稅改革能否成功推行。在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的背景下深化財稅改革必然會給財政監(jiān)督帶來新的挑戰(zhàn)，如何加強財政監(jiān)督，保證財稅改革的順利推行成為“十三五”規(guī)劃的重要內(nèi)容。本文結(jié)合“十三五”期間財稅改革的主要任務，探討了財稅改革對財政監(jiān)督的影響，分析了當前財政監(jiān)督存在的問題，最后提出幾點對策建議。

“十三五”財稅改革 財政監(jiān)督改革

財稅體制改革作為全面深化改革的核心內(nèi)容，在現(xiàn)代化國家治理體系和治理能力上扮演著十分重要角色。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，財稅體制改革的重要性不言而喻。中央政府在2014年通過的《深化財稅體制改革總體方案》完成了深化財稅體制改革的頂層設(shè)計，將改進預算管理制度、深化稅收制度改革、調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系作為未來財稅體制改革的重點，要求在2016年基本完成重點工作和任務，2020年基本建立現(xiàn)代財政制度，這也是“十三五”期間我國財稅改革要實現(xiàn)的基本目標。財政監(jiān)督改革既是財稅改革的重要組成部分，也為財稅體制改革順利開展提供支持，因此，財政監(jiān)督應該順應歷史潮流在“十三五”期間繼續(xù)深化改革，從而更好地為全面深化改革提供支撐。

一、“十三五”期間財稅改革的主要任務

十八屆五中全會通過的“十三五”規(guī)劃建議中提出“深化財稅體制改革，建立健全有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、形成全國統(tǒng)一市場、促進社會公平正義的現(xiàn)代財政制度”?，F(xiàn)代財政制度要求建立有利于優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的科學的可持續(xù)的財政制度，主要由全面規(guī)范、公開透明的預算管理制度，公平統(tǒng)一、調(diào)節(jié)有力的稅收制度，中央和地方事權(quán)與支出責任相適應的制度三部分組成，“十三五”期間的財稅改革將集中在這三個方面。

（一）預算體制改革

預算管理制度改革是基礎(chǔ)，要先行。全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預算制度是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，不僅可以引領(lǐng)深化財稅改革的方向，還可以為其他領(lǐng)域的改革營造環(huán)境、奠定基礎(chǔ)。我國于2015年1月1日起開始施行新修訂的《預算法》，新《預算法》對政府全部收支實行全口徑預算、重點審核支出預算、建立跨年度預算平衡機制，在預算的審批、執(zhí)行、調(diào)整和追責等環(huán)節(jié)取得了突破?！笆濉币?guī)劃建議對預算管理提出了更高的要求，一方面用“完善政府預算體系，實施跨年度預算平衡機制和中期財政規(guī)劃管理”替代了原先的“建立跨年度預算平衡機制，建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度”；另一方面在“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”的基礎(chǔ)上提出“建立規(guī)范的地方政府舉債融資體制”，并增加了有關(guān)政府采購的內(nèi)容。

（二）稅收制度改革

“十二五”規(guī)劃提出，擴大增值稅征收范圍，相應調(diào)減營業(yè)稅等稅收；合理調(diào)整消費稅征收范圍、稅率結(jié)構(gòu)和征稅環(huán)節(jié)；逐步建立健全綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度，完善個人所得稅征管機制；繼續(xù)推進費改稅，全面推進資源稅和耕地占用稅改革；研究推進房地產(chǎn)稅改革?！盃I改增”是“十二五”稅制改革的重頭戲，自2012年在上海試點以來，“營改增”在全國范圍內(nèi)陸續(xù)開展，交通運輸業(yè)、部分現(xiàn)代服務業(yè)、鐵路運輸、郵政服務業(yè)、電信業(yè)先后被納入試點范圍。國務院曾明確提出在“十二五”期間力爭全面完成“營改增”，然而，“十二五”收官在即，建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務業(yè)仍未進行“營改增”。在消費稅方面，2014年國家兩次上調(diào)成品油消費稅，取消了對酒精等四項商品的消費稅，并停止征收成品油價格調(diào)節(jié)基金。資源稅方面，在實現(xiàn)全國范圍內(nèi)煤炭資源稅的從價計征改革的同時清理了相關(guān)收費基金?；仡櫋笆濉倍愔聘母锟梢园l(fā)現(xiàn)，在取得部分成就的同時仍有許多目標沒有實現(xiàn)，尤其是個人所得稅和房產(chǎn)稅。“十三五”規(guī)劃建議提出，建立稅種科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法律健全、規(guī)范公平、征管高效的稅收制度。除了要加快稅收立法外，應重點推進個人所得稅和房產(chǎn)稅改革，提高直接稅的比重，發(fā)揮稅收調(diào)控功能，實現(xiàn)收入分配公平。

（三）中央和地方政府間關(guān)系改革

如何理順中央與地方間財政關(guān)系一直是財稅改革的重點，更是難點。中央與地方間的財政關(guān)系體現(xiàn)在三個方面：事權(quán)的劃分、財權(quán)的劃分以及轉(zhuǎn)移支付。中央與地方間事權(quán)和支出責任的劃分是理順政府間財政關(guān)系的基礎(chǔ)。建國以來，為了適應經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國政府間事權(quán)與支出責任曾多次調(diào)整，但目前依然存在政府與市場的邊界模糊、許多事權(quán)劃分不合理、中央承擔的事權(quán)少、事權(quán)執(zhí)行不規(guī)范等問題?！笆濉币?guī)劃建議要求“建立事權(quán)和支出責任相適應的制度，適度加強中央事權(quán)和支出責任。調(diào)動各方面積極性，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分”。事權(quán)劃分是支出責任劃分的前提，只有明確了政府間事權(quán)劃分，才能相應地界定各級政府的支出責任。事權(quán)的有效執(zhí)行需要充足的財力來保障，1994年的分稅制改革對中央與地方收入進行了劃分，將維護國家利益、涉及全國性資源配置、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃歸中央，將同經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅，將適合地方征管的稅種劃為地方稅。過去營業(yè)稅一直充當著地方主體稅種，隨著“營改增”的推進，營業(yè)稅實際上名存實亡，地方政府將面臨主體稅種缺失的問題。

基于此，如何合理劃分中央和地方收入，調(diào)動地方積極性尤為重要。財政轉(zhuǎn)移支付制度是理順中央和地方財政關(guān)系、實現(xiàn)事權(quán)與財力相匹配的重要工具，有助于提高各級政府財力與事權(quán)的匹配程度。而我國當前的轉(zhuǎn)移支付制度卻存在諸多問題，如轉(zhuǎn)移支付項目與政府間事權(quán)和支出責任相關(guān)性不強、專項轉(zhuǎn)移支付項目較多、資金分配不完善、資金管理漏洞較多、績效理念不強等，嚴重阻礙了地區(qū)間公共服務均等化的推進。

二、“十三五”期間財稅改革對財政監(jiān)督的影響

十八屆五中全會關(guān)于財稅改革的論述基本遵循十八屆三中提出的財稅改革路徑，“十三五”期間現(xiàn)代預算制度的建立、稅收制度改革的深化、中央與地方財政關(guān)系的調(diào)整都需要財政監(jiān)督提供保障，這必然會對財政監(jiān)督工作提出新要求，財政監(jiān)督應該明確自己的職責和定位。筆者認為，財政監(jiān)督本身既是財稅體制改革重要組成部分，同時也是為財稅體制改革服務的，因此，財政監(jiān)督一方面要為各種財稅改革順利開展提供支持，同時還要為財稅改革措施有效實施保駕護航。

在預算改革方面，“十三五”規(guī)劃建議提出要建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預算制度。這意味著預算管理模式將更加科學化、精細化、規(guī)范化，需要各個監(jiān)督部門協(xié)調(diào)配合，對預算編制、執(zhí)行、決算實施全過程監(jiān)督，以保證信息的真實、完整。公開透明的預算會促使民眾更加關(guān)注財政資金的使用效果和監(jiān)管情況，這要求財政監(jiān)督也應更加公開透明，財政監(jiān)督部門一方面要嚴格地依法監(jiān)督，另一方面要及時對財政監(jiān)督結(jié)果進行公開?！笆濉逼陂g財政監(jiān)督的重要任務就是為實現(xiàn)全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預算制度服務，財政監(jiān)督工作就是為了促進政府預算制度的公開透明和規(guī)范，同時財政監(jiān)督本身也應該公開、透明、規(guī)范。

在稅制改革方面，“十三五”期間除了繼續(xù)推行“十二五”時期未完成的“營改增”之外，還將推進消費稅擴圍改革、房地產(chǎn)稅改革，以及分類與綜合相結(jié)合的個人所得稅改革。這一系列稅制改革實行，實施過程中的效果反饋、結(jié)果考察都離不開財政監(jiān)督的參與。稅收制度與人們的生活聯(lián)系最為緊密，房產(chǎn)稅、個人所得稅等更是社會大眾能直接切身體驗的改革，這些改革必然是社會各界關(guān)注的焦點，對二者進行改革涉及面廣、難度大，需要通過財政監(jiān)督檢查防范風險。財政監(jiān)督部門應加強對政策執(zhí)行部門的監(jiān)督，保證改革措施能夠規(guī)范地貫徹落實，定期對試點稅種的實施效果進行評估，并將評估結(jié)果及時反饋給上級部門，為政策修改提供參考。

中央與地方財政關(guān)系改革是歷次財稅體制改革的核心，主要包括三層面的內(nèi)容：一是中央和地方稅收收入的劃分；二是中央和地方支出責任的劃分；三是政府間轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計。理順政府間財政關(guān)系是“十三五”期間我國財稅體制改革的核心內(nèi)容之一，按照中央要求改革既要做到中央政府繼續(xù)擁有強大的經(jīng)濟宏觀調(diào)控能力和地區(qū)間財政平衡能力，這就要求中央要掌握足夠多的財源，另一方面又要確保地方政府有足夠積極性進行地方公共服務的建設(shè)和發(fā)展經(jīng)濟的動力。

筆者認為，財政監(jiān)督在中央和地方財政關(guān)系改革中大有可為，特別是在轉(zhuǎn)移支付制度改革中能起到得天獨厚的作用。眾所周知，目前我國轉(zhuǎn)移支付項目多，鏈條長，專項轉(zhuǎn)移支付效果差，隱藏其中的腐敗不時發(fā)生，每年中央對地方巨額的轉(zhuǎn)移支付資金的使用效果需要財政監(jiān)督時刻監(jiān)控，因此，財政監(jiān)督要適應新的改革形勢，財政監(jiān)督應該作為第三方逐步獨立起來，這樣才能更好地起到監(jiān)督作用。財政監(jiān)督部門還應當通過各地專員辦發(fā)揮其駐地優(yōu)勢，通過深入基層進行調(diào)研，促進中央與地方事權(quán)的合理劃分。為調(diào)動各方積極性、推進社會服務均等化，大量的財政資金將通過轉(zhuǎn)移支付的方式用于各民生領(lǐng)域的發(fā)展，財政監(jiān)督部門應當從申請財政資金開始，對其實施全過程監(jiān)督，做到事前審核把關(guān)、事中過程監(jiān)控、事后監(jiān)督檢查，保障資金落實到位，避免財政資金被侵占、挪用。

三、當前財政監(jiān)督不適應財稅體制改革的方面

財政監(jiān)督要適應“十三五”期間財稅改革的要求，為全面深化財稅體制改革服務。目前我國財政監(jiān)督存在諸多問題亟待解決。

（一）財政監(jiān)督法制體系滯后

財政監(jiān)督作為一項經(jīng)濟監(jiān)督活動，必須依法行政，但我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)對財政監(jiān)督工作缺乏獨立完整的規(guī)定。一方面，財政監(jiān)督的法律依據(jù)分散于《預算法》、《監(jiān)督法》、《審計法》、《會計法》、《注冊會計師法》、《行政處罰法》等多部法律法規(guī)中，不同的部門采用不同的監(jiān)督依據(jù)，不利于監(jiān)督主體統(tǒng)一執(zhí)法。2012年《財政部門監(jiān)督辦法》頒布實施，全面規(guī)范了財政監(jiān)督行為，但由于其屬于規(guī)章制度范疇，法律效力還有待進一步提高。另一方面，現(xiàn)行財政監(jiān)督的強制力不足，獨立性不夠，財政監(jiān)督工作在地位、權(quán)利、程序以及處罰手段等方面缺乏強有力的法律保障，常常需要借助行政管理手段來實施監(jiān)督，時常受到其他部門干擾。

（二）財政監(jiān)督方式不規(guī)范

財政監(jiān)督具有多種多樣的監(jiān)督方式。從實施時間上看，我國目前財政監(jiān)督的主要方式是事后檢查，對事前、事中行為的監(jiān)控不足，沒有形成事前審核、事中控制、事后檢查的財政監(jiān)督機制，導致財政資金使用效益低下，財政資金被侵占、挪用的問題依然存在。從財政監(jiān)督的性質(zhì)看，我國的財政監(jiān)督以突擊性的專項檢查為主，對被監(jiān)督對象連續(xù)、經(jīng)常、系統(tǒng)的日常財政監(jiān)督較少，制約了財政監(jiān)督總體效果的發(fā)揮。從財政監(jiān)督職能來看，我國財政內(nèi)部監(jiān)督不健全，財政部門的內(nèi)部監(jiān)督本是財政部門在財政資金分配和管理過程中的自我糾偏機制，能夠從源頭上保障財政資金合法、合規(guī)地分配、使用。目前我國的內(nèi)部監(jiān)督可能基本流于形式，為財政資金的分配和預算的執(zhí)行留下了漏洞，導致財政部門腐敗也時有發(fā)生。

（三）財政監(jiān)督信息系統(tǒng)落后

財政監(jiān)督的有效實施離不開反饋及時、全面、真實、準確的監(jiān)督信息系統(tǒng)。由于我國財政監(jiān)督部門與預算、國庫等部門未能全面實現(xiàn)信息聯(lián)網(wǎng)，財政監(jiān)督機構(gòu)不能及時、準確地掌握被監(jiān)管對象的財政收支變化情況，財政內(nèi)部各部門之間缺乏協(xié)調(diào)、溝通和制約機制，無法共享監(jiān)管信息。因此，我國目前的財政監(jiān)督仍主要通過傳統(tǒng)的查閱賬簿、憑證、文件及相關(guān)財務資料等方式進行，信息化程度比較低，財政監(jiān)督效率也就比較低下。筆者認為借助現(xiàn)代科技，利用大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，建立全國聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)庫，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)稽查監(jiān)督的作用迫在眉睫。

（四）監(jiān)督信息公開不足

筆者認為，任何部門要讓其主動公開自身信息都很困難，任何主體天性上缺乏主動公開財政信息的動力。目前財政監(jiān)督檢查的結(jié)果和處理情況基本都是內(nèi)部通報、透明度不夠，尤其是對涉及大量財政資金的專項檢查，這不僅導致公眾缺乏對財政監(jiān)督的認識，無法參與財政資金和項目的監(jiān)管，而且公開力度不足導致財政監(jiān)督對其他被監(jiān)管對象沒有起到警示作用，財政監(jiān)督結(jié)果沒有被充分利用。要做到政府財政等相關(guān)部門信息的公開，必須依靠法治和外力作用，財政監(jiān)督就是必不可少的外力，運用好，“十三五”期間政府財政部門信息公開就會不斷進步。

四、“十三五”期間財政監(jiān)督改革建議

（一）完善財政監(jiān)督法律體系

作為法治國家，依法行政是任何政府部門行事的基本原則，因此依法監(jiān)督是財政監(jiān)督的基本準則，是提高工作質(zhì)量和效能的法律保障。十八屆四中全會提出全面推進依法治國，建立健全的財政監(jiān)督法律制度是依法治國的重要一步。目前財政監(jiān)督法治建設(shè)相對滯后，必須加快財政監(jiān)督立法進程，從國家層面上用法律手段提升財政監(jiān)督地位、規(guī)范財政監(jiān)督程序和處理辦法，為財政監(jiān)督的實施提供根本保障。

（二）規(guī)范財政監(jiān)督方式

事后檢查的監(jiān)督方式只能發(fā)現(xiàn)問題卻不能阻止問題的發(fā)生，是消極被動的，只有全面的事前審核、事中控制和事后評價機制才能保證財政監(jiān)督效能得到充分發(fā)揮、財政資金得到高效利用。具體而言，事前要嚴格審核，對財政投資項目的可行性、收益性進行評估；事中要加強控制，掌握財政資金額使用、變動情況；事后要重視評價、追究責任，并將評價結(jié)果作為下次資金分配的依據(jù)。財政內(nèi)部監(jiān)督是財政部門內(nèi)部的自我檢查和評價，是對財政管理者自身的監(jiān)督。只有加強對管理者的約束，才能保障財政資金的安全，可以通過建立系統(tǒng)的審批制度，建立規(guī)范的審批程序，進行全流程的系統(tǒng)監(jiān)控，從而保證財政資金的合法合規(guī)使用。

（三）加快財政監(jiān)督信息系統(tǒng)建設(shè)

隨著全國財政收支規(guī)模的擴大，財政監(jiān)督涉及的項目越來越多，財政監(jiān)督部門只有借助信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科技手段，才能提高財政監(jiān)督的效率和質(zhì)量。相關(guān)部門可以參考現(xiàn)有的審計及會計師事務所使用的檢查軟件，結(jié)合財政監(jiān)督工作的實際要求，開發(fā)財政監(jiān)督檢查軟件，提升財政監(jiān)督的信息化水平。同時，可以圍繞“金財工程”構(gòu)建聯(lián)網(wǎng)信息共享平臺，對財政資金的收入、分配、撥付、使用全過程實施監(jiān)督。在財政內(nèi)部構(gòu)筑財政系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)平臺，保證財政管理信息能夠在財政監(jiān)督機構(gòu)和財政業(yè)務部門之間實時流通，為財政有效運行提供支撐。

（四）加大財政監(jiān)督信息公開力度

向社會及時、全面地公開財政監(jiān)督結(jié)果是財政監(jiān)督的職責所在。社會監(jiān)督是財政監(jiān)督的有力補充，通過網(wǎng)絡(luò)、報紙、雜志等媒介向社會公開財政監(jiān)督信息，一方面可以促進民眾關(guān)注和監(jiān)督財政行為，敦促財政監(jiān)督部門切實履行監(jiān)督職責，提升財政監(jiān)督水平；另一方面在媒體上對嚴重違規(guī)違紀的單位進行公開曝光，可以對違規(guī)單位進行懲治，威懾其他被監(jiān)督對象加強對財政監(jiān)督工作的重視，自覺遵守各項財經(jīng)法規(guī)。

（作者單位：安徽大學經(jīng)濟學院）

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（本欄目責任編輯：尹情）