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績(jī)效評(píng)價(jià)公平性探究
——A地區(qū)殘疾人聯(lián)合會(huì)助聽(tīng)器適配項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)解讀

●上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰?/p>

在預(yù)算管理的范疇內(nèi)，績(jī)效反映的是財(cái)政資金投入及其所形成的產(chǎn)出效果之間的配比問(wèn)題，其本質(zhì)是資源配置的效率問(wèn)題。通用的績(jī)效衡量標(biāo)準(zhǔn)是“3E”原則，即“經(jīng)濟(jì)性”（Economy）、“效率性”（Efficiency）和“效益性”（Effectiveness）。在“3E”的基礎(chǔ)上，有學(xué)者專家提出了第四個(gè)“E”，即“公平性”（Equity），即公共資金投入以后，社會(huì)公眾，尤其是弱勢(shì)群體是否得到公平的待遇和享受公共服務(wù)。本文結(jié)合A地區(qū)殘疾人聯(lián)合會(huì)助聽(tīng)器適配項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，重點(diǎn)解讀在公益福利性財(cái)政支出項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，引入“公平性”這一評(píng)價(jià)維度的可操作性，并進(jìn)一步探討預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)從“3E”到“4E”的可行性和必要性。

績(jī)效評(píng)價(jià) 4E 公平性

一、項(xiàng)目概況

A地區(qū)殘疾人聯(lián)合會(huì)助聽(tīng)器適配項(xiàng)目已持續(xù)開(kāi)展多年。項(xiàng)目由A地區(qū)殘疾人聯(lián)合會(huì)下設(shè)輔助器具資源中心負(fù)責(zé)具體開(kāi)展，旨在為具有A地區(qū)戶籍的成年聽(tīng)障人士免費(fèi)發(fā)放助聽(tīng)器，滿足聽(tīng)障人士助聽(tīng)器適配需求，擴(kuò)大其助聽(tīng)器選擇范圍，改善服務(wù)對(duì)象生活質(zhì)量，幫助他們重新融入社會(huì)生活。

項(xiàng)目經(jīng)過(guò)多年的不斷總結(jié)和完善，形成了一套較為明確、可行的實(shí)施方案和管理制度，也形成較為成熟的政府牽頭、監(jiān)督，供應(yīng)商提供適配、售后服務(wù)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式。為了更好地指導(dǎo)全市助聽(tīng)器適配工作，A地區(qū)殘疾人輔助器具資源中心在往年實(shí)施方案的基礎(chǔ)上更新出臺(tái)了《A地區(qū)成年聽(tīng)力障礙者助聽(tīng)器適配實(shí)施方案（試行）》（X殘輔具〔20Y3〕X號(hào)），搭建起以3家供應(yīng)商（XMZ、RSD、FL）、24款不同性能助聽(tīng)器、3個(gè)不同價(jià)位（2000元、6000元、11000元）以及2套補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)（低保、非低保）構(gòu)成的助聽(tīng)器適配譜系，滿足了不同聽(tīng)力和經(jīng)濟(jì)條件的聽(tīng)障人士對(duì)助聽(tīng)器的需求。

根據(jù)實(shí)施方案規(guī)定，2000元價(jià)位的助聽(tīng)器對(duì)所有適配者免費(fèi)適配，6000元價(jià)位助聽(tīng)器對(duì)低保申請(qǐng)者免費(fèi)適配，對(duì)非低保申請(qǐng)者補(bǔ)貼4000元，11000元價(jià)位助聽(tīng)器對(duì)低保申請(qǐng)者補(bǔ)貼90%，對(duì)非低保對(duì)象補(bǔ)貼70%。20Y3年項(xiàng)目為A地區(qū)7個(gè)區(qū)的7738名符合條件的申請(qǐng)者提供了助聽(tīng)器適配服務(wù)，共計(jì)配發(fā)8146臺(tái)（部分聽(tīng)障人士在政策允許范圍內(nèi)適配了2臺(tái)）。其中低保聽(tīng)障者134人，占適配總?cè)藬?shù)1.7%。

二、績(jī)效評(píng)價(jià)思路及過(guò)程

從20Y3年開(kāi)始，A地區(qū)殘疾人聯(lián)合會(huì)助聽(tīng)器適配項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)工作連續(xù)兩年開(kāi)展，評(píng)估中介在前期溝通、指標(biāo)體系設(shè)計(jì)、社會(huì)調(diào)查、數(shù)據(jù)采集和最終實(shí)施評(píng)價(jià)的過(guò)程中積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。連續(xù)兩年的評(píng)價(jià)也使得評(píng)價(jià)具有較強(qiáng)的延續(xù)性，可以更好地對(duì)比前后兩年項(xiàng)目實(shí)施情況，鞏固項(xiàng)目取得的積極成果，也可以對(duì)尚未及時(shí)整改的問(wèn)題給出進(jìn)一步反饋，對(duì)結(jié)果應(yīng)用情況進(jìn)行綜合考察。兩次評(píng)價(jià)也分別有各自的側(cè)重點(diǎn)，有助于全面了解、評(píng)價(jià)項(xiàng)目。

為了更深入地反映上一年項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用情況，評(píng)價(jià)組對(duì)于指標(biāo)體系的大框架基本沿用20Y2年的設(shè)計(jì)，部分較能反映項(xiàng)目效益的關(guān)鍵性指標(biāo)因此得以保留。由于文章篇幅限制，本文選取最重要的幾個(gè)指標(biāo)進(jìn)行分析和解讀。

根據(jù)“3E”原則，評(píng)價(jià)組對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性分析。經(jīng)濟(jì)性主要由“成本控制合理性”指標(biāo)體現(xiàn)，評(píng)價(jià)組通過(guò)比較項(xiàng)目涉及助聽(tīng)器的采購(gòu)價(jià)格和實(shí)際市場(chǎng)價(jià)格以及當(dāng)年和往年的價(jià)格，得出24款助聽(tīng)器的采購(gòu)價(jià)格平均比市場(chǎng)價(jià)低69.88%。由于A地區(qū)輔助器具資源中心和助聽(tīng)器供應(yīng)商事前協(xié)商較為到位，采購(gòu)成本的控制比較合理，項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性得到保證。

項(xiàng)目的效率性著眼于項(xiàng)目投入和產(chǎn)出的配比關(guān)系。本項(xiàng)目投入主要是財(cái)政資金投入、制度建設(shè)投入、政策宣傳投入、人力服務(wù)投入等方面，產(chǎn)出體現(xiàn)在助聽(tīng)器適配數(shù)量、助聽(tīng)器質(zhì)量和適配響應(yīng)時(shí)間上。評(píng)價(jià)組通過(guò)收集財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、制度性文件、供應(yīng)商適配和售后服務(wù)制度、助殘員工作情況等信息，全面了解了項(xiàng)目的各項(xiàng)投入工作開(kāi)展情況，結(jié)合產(chǎn)出指標(biāo)開(kāi)展效率性分析。

本次評(píng)價(jià)的分析重點(diǎn)是項(xiàng)目的效益性。評(píng)價(jià)組以10%為抽樣標(biāo)準(zhǔn)，從7個(gè)區(qū)的7738名已領(lǐng)取助聽(tīng)器的聽(tīng)障人士中隨機(jī)抽取了1000名進(jìn)行電話回訪調(diào)研，最終獲得有效問(wèn)卷594份。評(píng)價(jià)組通過(guò)調(diào)研全面地了解聽(tīng)障人士政策知曉情況、對(duì)申請(qǐng)和適配過(guò)程的滿意程度、助聽(tīng)器使用時(shí)長(zhǎng)、使用便捷性、聽(tīng)力改善程度、供應(yīng)商售后服務(wù)情況、助殘員工作有效性等項(xiàng)目全部環(huán)節(jié)，取得了豐富的第一手資料。其中最具重要性的指標(biāo)是“助聽(tīng)器棄用率”和“聽(tīng)障人員滿意度”兩個(gè)指標(biāo)。“助聽(tīng)器棄用率”指標(biāo)借助對(duì)樣本的分析得出，而“聽(tīng)障人員滿意度”通過(guò)對(duì)助聽(tīng)器價(jià)格、驗(yàn)配過(guò)程、使用培訓(xùn)、質(zhì)量、使用便捷性、使用舒適度、售后服務(wù)、生活質(zhì)量改善情況和助殘員工作完成情況等九個(gè)方面的滿意度綜合分析得出。

鑒于項(xiàng)目的公益福利性質(zhì)，評(píng)價(jià)組在“3E”原則基礎(chǔ)上，特別增加了對(duì)項(xiàng)目的公平性考察。由于項(xiàng)目設(shè)立初衷是為A地區(qū)貧困聽(tīng)障人士適配助聽(tīng)器，所以評(píng)價(jià)組設(shè)計(jì)了“低保聽(tīng)障人員配發(fā)率”，專門(mén)考察低保人數(shù)占所有適配人數(shù)的比例。該指標(biāo)以A地區(qū)20Y3年低保人口比例（1.6%）為標(biāo)桿值，實(shí)際低保聽(tīng)障人士配發(fā)率為1.7%，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，一定程度保證了公平性。但是，由于公平性是一個(gè)相對(duì)定性的概念，用定量指標(biāo)去評(píng)判只能從表面作出基本判斷，項(xiàng)目真正的公平性仍需要深入分析，下文將作出詳細(xì)闡述。

三、從“3E”到“4E”——績(jī)效評(píng)價(jià)公平性探究

首先，公平是一個(gè)相對(duì)的概念，不可能存在絕對(duì)的公平。試圖推進(jìn)絕對(duì)公平的政策并不符合實(shí)際，也會(huì)在事實(shí)上影響公平。就政策設(shè)計(jì)而言，項(xiàng)目經(jīng)過(guò)多年完善，總體建立起了能夠滿足不同聽(tīng)力補(bǔ)償需求的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，也通過(guò)補(bǔ)貼政策最大程度地照顧到了聽(tīng)障人士不同的經(jīng)濟(jì)承受能力。但是經(jīng)過(guò)問(wèn)卷調(diào)查，評(píng)價(jià)組發(fā)現(xiàn)20Y3年助聽(tīng)器棄用率達(dá)到21.99%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于20Y2年的15.81%，且棄用現(xiàn)象主要發(fā)生在申領(lǐng)2000元低端機(jī)型的用戶中。由于政策規(guī)定2000元機(jī)型面向所有申請(qǐng)者免費(fèi)發(fā)放，部分申請(qǐng)者抱著試用的心態(tài)，或者單純處于“占便宜”的目的去申領(lǐng)。此外，低端機(jī)型往往是供應(yīng)商面臨淘汰的機(jī)型，聽(tīng)力補(bǔ)償效果不能達(dá)到預(yù)期，于是很多低端機(jī)適配者對(duì)機(jī)器不夠愛(ài)惜，一旦發(fā)現(xiàn)助聽(tīng)器無(wú)法滿足需求便直接棄用。因此，不加以區(qū)別地免費(fèi)發(fā)放低端助聽(tīng)器，實(shí)現(xiàn)了“絕對(duì)公平”，但結(jié)果卻造成了公共資金的浪費(fèi)。

其次，項(xiàng)目面向所有具有A地區(qū)戶籍的成年聽(tīng)障人士，且實(shí)施方案中規(guī)定了統(tǒng)一的聽(tīng)力標(biāo)準(zhǔn)要求，但是實(shí)際開(kāi)展過(guò)程中仍然存在宣傳工作不到位而影響公平的現(xiàn)象。作為投入的一部分，政策宣傳投入是該項(xiàng)目開(kāi)展的必要前提。本項(xiàng)目政策宣傳由各區(qū)殘聯(lián)輔助器具資源中心負(fù)責(zé)推進(jìn)，所以各區(qū)宣傳力度的不同直接影響到受益面大小。20Y3年，部分區(qū)政策宣傳力度較大，助殘員培訓(xùn)、宣傳到位，政策知曉率較高，造成申請(qǐng)適配人數(shù)激增，相應(yīng)享受的財(cái)政資金投入份額也更大。而另一些區(qū)由于宣傳工作不夠到位，造成部分聽(tīng)障人士對(duì)政策并不知曉，也就變相剝奪了這部分人群享受該項(xiàng)政策的權(quán)利，影響項(xiàng)目公平性。

四、案例總結(jié)

財(cái)政資金使用的“3E”原則反映的是“投入——產(chǎn)出——效果”的邏輯，是財(cái)與事的統(tǒng)一，責(zé)與權(quán)的統(tǒng)一。而第四個(gè)“E”則直接關(guān)系到受益群體的直觀感受，即公共資金最終服務(wù)對(duì)象的滿意程度。注重“3E”而不注重“4E”雖然能保證資金準(zhǔn)確到位、?？顚Ｓ?，項(xiàng)目按期完成，達(dá)成目標(biāo)，卻也可能帶來(lái)“好心辦壞事”的后果。從上文案例的分析中，可以看出，解析公平性的最重要數(shù)據(jù)支撐是社會(huì)調(diào)查。社會(huì)調(diào)查過(guò)程中應(yīng)注重對(duì)受益對(duì)象進(jìn)行分層調(diào)查，以直接反映不同受益群體的滿意度，進(jìn)而通過(guò)比較分析推導(dǎo)造成滿意度差異的原因，一定程度上可以幫助評(píng)價(jià)人員更好識(shí)別出不公平的問(wèn)題所在。此外，公平性分析不僅要關(guān)注受益方層面的公平性，還應(yīng)該考察投入層面的公平性。投入不僅僅只局限于資金的投入，還包括制度的建設(shè)、人力的投入、時(shí)間的投入等，特別是機(jī)制和體制設(shè)計(jì)。更重要的是，公平并不是追求絕對(duì)的平均，不是政策受益方獲得絕對(duì)相等的投入和收益，而是不同屬性的受益方均有獲得與之相匹配的投入和收益的權(quán)利。一個(gè)項(xiàng)目或者一項(xiàng)政策中，只有這個(gè)權(quán)利得到充分尊重，才能夠?qū)崿F(xiàn)公平。

1.余坤蓮.2010.財(cái)政支出與社會(huì)公平關(guān)系的實(shí)證分析[J].企業(yè)導(dǎo)報(bào)，11。

2.屈娜.2012.社會(huì)公平視角下財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)研究[D].中南大學(xué)碩士學(xué)位論文。

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）