●楊正蘭 李崇科

資產(chǎn)管理視域下行政事業(yè)單位內(nèi)控機制探討
——對某市政管理中心案例的分析

●楊正蘭 李崇科

本文針對某行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理案件進行分析，指出了如何避免資產(chǎn)管理接受捐贈、購置、處置風險，提出了資產(chǎn)管理相關防控措施，進而明確地提出了完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的有效措施。

資產(chǎn)管理 風險點 防控措施 行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制

在會計監(jiān)督檢查中,筆者發(fā)現(xiàn)某縣市政管理中心財務管理過程中存在著一些問題，結合目前如何完善行政事業(yè)單位（以下簡稱“單位”）內(nèi)部控制制度建設作一探討。

一、案件分析

(一)單位基本情況

某縣市政管理中心是該縣住房和城鄉(xiāng)建設局的財政全額撥款二級事業(yè)單位，主要負責縣城環(huán)境衛(wèi)生清掃保潔、生活垃圾的收運及處理、市政公共設施的維修維護等任務。該中心有編制職工30人，長期聘請環(huán)衛(wèi)保潔人員360人，公益性崗位人員33人，被檢查單位在2014年收到某房地產(chǎn)開發(fā)有限公司等14家單位捐贈的環(huán)衛(wèi)電動車102輛，總價值66.3萬元；2015年收到某市商業(yè)銀行等4家銀行捐贈環(huán)衛(wèi)電動車110輛，總價值71.5萬元，收到某保險公司捐贈1輛環(huán)衛(wèi)巡查車，未標示價格，因此無法反映價值信息。有些捐贈資產(chǎn)是自制的，無出廠信息、合格證、生產(chǎn)批號等資料，在使用、管理上存在嚴重的安全隱患。上述接受捐贈的213輛環(huán)衛(wèi)巡查車、電動車僅做了資產(chǎn)輔助賬，未辦理正式入賬手續(xù),交給生產(chǎn)一線操作人員使用165輛。此后,劃撥給縣公安局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學校等單位共21輛，車庫現(xiàn)有庫存27輛。

（二）問題分析

在檢查過程中，筆者發(fā)現(xiàn)該單位存在以下問題：一是資產(chǎn)接受捐贈沒有簽訂捐贈協(xié)議,沒有明確雙方的權利和義務，受贈方?jīng)]有把握住受贈的資產(chǎn)必須是具有合格、符合國家產(chǎn)品質(zhì)量標準的產(chǎn)品，適合單位工作職能和事業(yè)發(fā)展需要的資產(chǎn)，有可能把廢舊淘汰、落后、不安全的產(chǎn)品接受過來。二是受贈方?jīng)]有完全按照捐贈方的意愿管理和使用接受捐贈資產(chǎn),單位領導個人說了算，尤其是將捐贈的資產(chǎn)調(diào)撥給行政單位使用，性質(zhì)發(fā)生根本變化。三是存在著固定資產(chǎn)管理松懈，擅自處置資產(chǎn)、劃撥沒有辦理審批手續(xù)，增減變化不能完全及時登記核算等問題。四是內(nèi)部管理制度缺失，財務審批缺乏監(jiān)督，沒有形成規(guī)范合理的內(nèi)部控制體系，有令不行，有禁不止。五是基層工作人員要么超越自己的授權范圍，越權行事；要么不恪守職責，在簽訂合同等環(huán)節(jié)上馬馬虎虎，給單位、國家造成巨大的損失。

二、內(nèi)控風險點分析

風險評估是單位建立與實施有效內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)，貫穿于全部業(yè)務環(huán)節(jié)、工作崗位，也是促進單位完善風險預警，提升整體化解風險能力，建設內(nèi)部控制體系，實行民主科學決策，有效提高單位管理水平的核心。

（一）捐贈風險點

捐贈資產(chǎn)管理中存在著以下風險：①雙方捐贈主體不明確，捐贈方有惡性捐贈，貪圖名義；②捐贈資產(chǎn)不符合受贈單位的具體情況;③自制捐贈品沒有產(chǎn)品生產(chǎn)許可證，存在嚴重的安全隱患；④捐贈方將毀損殘次、報廢、變質(zhì)物品捐贈給受贈單位;⑤捐贈方毀約、不履行捐贈事項；⑥單位領導未經(jīng)會議研究,個人說了算，隨意處置、隨意調(diào)撥、再贈送；⑦協(xié)議不能明確權利義務，無后續(xù)服務；⑧簽訂協(xié)議不嚴謹、不完整；⑨法人代表或授權委托人不依據(jù)授權范圍簽訂協(xié)議；⑩捐贈方改變捐贈數(shù)量、品種、規(guī)格型號；⑾資產(chǎn)管理松懈，資產(chǎn)使用效益低下，損失浪費較多；⑿資產(chǎn)入賬手續(xù)不詳細，無規(guī)格型號、產(chǎn)地、出廠編號、合格證等詳細信息。

（二）資產(chǎn)處置風險點

資產(chǎn)處置過程中存在著以下風險點：①處置未經(jīng)集體會議決定,主要領導個人說了算,擅自處置資產(chǎn)；②法人代表或授權委托人不依據(jù)授權范圍辦理處置事項；③資產(chǎn)處置不履行審批手續(xù)，或者不以上級部門批復的內(nèi)容進行處置；④應由資產(chǎn)專業(yè)機構鑒定、評估的，沒有經(jīng)過專業(yè)機構鑒定、評估；⑤資產(chǎn)專業(yè)機構鑒定、評估過程中徇私舞弊,故意評低資產(chǎn)使用性能、價值；⑥資產(chǎn)使用尚未到期，提前報廢；⑦資產(chǎn)出租不履行審批手續(xù)，出租未簽訂正式合同；⑧故意降低出租價格，出租收入不入賬，或者入賬不及時，設置“小金庫”賬外賬；⑨資產(chǎn)對外隨意投資，投資收益不入賬，設置賬外賬“小金庫”，領導牟取私利或者為“小集團”牟利；⑩改變資產(chǎn)性質(zhì)，將行政事業(yè)單位國有性質(zhì)資產(chǎn)轉移給下屬企業(yè)或者私有企業(yè)，收益由單位私自使用；⑾資產(chǎn)處置殘值收入不入賬，私設“小金庫”賬外賬；⑿以舊充新，將實際的舊資產(chǎn)抵頂賬面的新資產(chǎn)；⒀庫管人員不履行保管責任，丟失、毀損、維修不及時反眏，出入庫記錄不完整。

在風險點分析基礎上對癥下藥，制定出切實可行的防控措施，把握好關鍵點，從而實現(xiàn)配置合理、計價正確、使用安全完整、處置合法的目標。

三、資產(chǎn)管理相關防控措施

（一）資產(chǎn)捐贈管理環(huán)節(jié)應當采取的防控措施

第一，明確捐贈雙方主體及其授權人，必須防止越權和不恪守職責行為發(fā)生，在協(xié)商階段就要客觀、準確地掌握捐贈方的真實目的，防止洗錢行為。第二，在商討捐贈的具體事項環(huán)節(jié)，必須依據(jù)國家合同法等有關法律法規(guī)，保證捐贈產(chǎn)品符合提高公共管理服務職能的需要，明確雙方的權利和義務，確定捐贈品的名稱、規(guī)格、型號、質(zhì)量標準等，細化交貨時間、交貨期限、保證措施、后期服務等內(nèi)容。第三，在簽訂合同環(huán)節(jié)，仔細審查合同資產(chǎn)的交付、品質(zhì)是否符合國家行業(yè)部門的標準、保質(zhì)期。第四，在合同履行環(huán)節(jié)，規(guī)范驗收程序，必須高度重視專家意見，對每個型號、參數(shù)必須依據(jù)協(xié)議文件，尤其注重品牌，復雜的問題邀請更高級別專家進行鑒定、把關，確保捐贈品質(zhì)量符合國家有關標準，符合單位的具體情況，保證正確、安全使用。第五，在資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)，建立資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，完善資產(chǎn)的型號、產(chǎn)地、參數(shù)、生產(chǎn)日期、質(zhì)量標準、管理部門、管理責任人員和技術服務部門等詳細信息。

（二）資產(chǎn)購置環(huán)節(jié)應當采取的防控措施

第一，建立完善的資產(chǎn)管理風險防控機制，嚴格劃分使用部門、資產(chǎn)管理部門、采購部門、技術部門、辦公室、財務審計部門等各內(nèi)設機構的職責及職權范圍，將制衡機制嵌入到單位運行體系之中，使其更具針對性和可操作性，應盡的職責必須無條件執(zhí)行，從而堵塞漏洞，消除隱患，真正達到以制度管權、管事、管人的目的。

第二，應當完善不相容職務、崗位分離的原則，請購與內(nèi)部審核審批相分離，明確授權的范圍，確保經(jīng)辦人員熟練、全面掌握國家、省、市、縣規(guī)定的資產(chǎn)配置標準，嚴格執(zhí)行配置規(guī)定，避免超規(guī)格、超檔次、貪大求洋、不切合實際的無預算設備采購行為發(fā)生。詳細分析各環(huán)節(jié)存在的風險點和采取的措施，明確采購的范圍、品種、價值量、采購方式、付款、簽訂合同、合同執(zhí)行、驗收、交付、使用等具體方法步驟，加強控制與監(jiān)督，尤其在驗收環(huán)節(jié)專家必須嚴格按照招標文件、投標書、合同規(guī)定的品牌、參數(shù)進行，確保質(zhì)量和檔次符合要求。

第三，大宗設備采購應當按照會議集體議事決策機制，通過單位黨組織會議、行政會議等領導班子集中審議決策。

（三）資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)應當采取的防控措施

第一，加強授權批準控制。一是按照國有資產(chǎn)管理相關法規(guī)，明確各級國資部門、主管部門在資產(chǎn)的調(diào)劑、對外投資、報廢、處置過程中的權限和責任；二是調(diào)撥資產(chǎn)必須經(jīng)上級主管部門批準，履行有關手續(xù)；三是嚴格依照資產(chǎn)評估法規(guī)，監(jiān)督中介機構評估活動，對中介機構評估不合理、惡意評估的堅決不予確認，并建議有關機構嚴肅進行處罰；四是嚴格對外出租的資產(chǎn)管理程序，采取對外集中招標、公開招租等方式促進依法管理對外出租資產(chǎn)；五是單位必須明確資產(chǎn)處置中的授權審批人、范圍、權限、程序、責任等內(nèi)容；六是建立資產(chǎn)處置重大事項會議集體研究制度，嚴格執(zhí)行單位“一把手五個不直接分管”規(guī)定，杜絕法人代表獨斷專行、直接審批的不合規(guī)做法；七是細化內(nèi)設機構和崗位的任務和職責，強化對有形資產(chǎn)、無形資產(chǎn)配置、使用和處置等關鍵環(huán)節(jié)的管控；八是單位內(nèi)部各級管理者必須在授權范圍內(nèi)行使職權和承擔責任。

第二，嚴格預算控制。通過預算的編制、審定、執(zhí)行、分析、考核和獎懲，明確單位的權、責、利關系，建立事前編制、事中控制、事后評價的動態(tài)管控機制，為資產(chǎn)收益管理、規(guī)范收入分配秩序奠定基礎；將資產(chǎn)的出租、處置收入列入當年預算；收入按照“收支兩條線”管理規(guī)定及時上繳國庫，支出由財政部門根據(jù)單位業(yè)務狀況確定預算指標額度。

第三，加強資產(chǎn)的實物管理，明確資產(chǎn)使用和保管責任人，貴重、危險、保密等特殊資產(chǎn)應當指定專人保管、使用，嚴格接觸的限制條件和程序；結合本單位經(jīng)濟活動調(diào)整實際和管理工作特色，不斷修訂和完善資產(chǎn)管理規(guī)程。

第四，強化信息反饋控制，依據(jù)層級管理的要求，緊密部門間聯(lián)系，建立資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)，充實資產(chǎn)臺賬，做好統(tǒng)計、報告、分析工作，迅捷反映單位經(jīng)營活動的資產(chǎn)流動、增減變化，實現(xiàn)全方位動態(tài)監(jiān)控管理。

第五，徹底開展財產(chǎn)清查。單位應當定期或不定期抽查盤點資產(chǎn)，財會、保管、使用等部門應當定期對賬，確保賬實相符，發(fā)現(xiàn)異常應當及時查明原因，損益按照相關規(guī)定處理，真實、完整地反映資產(chǎn)和財務狀況，全面摸清家底。

四、加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的建議

我國行政事業(yè)單位決策程序、執(zhí)行程序等方面存在著一些刻不容緩的問題,必須提高組織透明度和管理效率，促進其良性發(fā)展。

一是積極構建并優(yōu)化包括內(nèi)部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督的內(nèi)部控制五要素，領導帶頭重點抓好內(nèi)部控制規(guī)章制度的建立和實施工作，努力做到立說立行，有令必行，有禁必止。

二是根據(jù)單位性質(zhì)、業(yè)務范圍和經(jīng)濟活動的特點、風險水平、內(nèi)外環(huán)境等，按照不相容職務相分離的原則，把握要害崗位、關鍵環(huán)節(jié)，完善相互監(jiān)督與相互制約的權力運行監(jiān)控措施，從源頭上預防貪污腐敗行為。

三是建立單位內(nèi)部控制委員會（以下簡稱“內(nèi)控委”，下設內(nèi)控辦，負責具體內(nèi)控事務），由其負責審定業(yè)務管理及單位運行風險防控政策制度，審定風險事件解決方案、定級和責任追究建議，提出加強和改進的要求，牢牢把握單位重要經(jīng)濟活動的重大風險。

四是單位內(nèi)控委依據(jù)制衡性原則，對業(yè)務管理內(nèi)部控制辦法有效性進行檢查、考核和評價，組織對業(yè)務管理風險事件進行調(diào)查，研究制訂業(yè)務管理風險事件解決方案、風險定級和責任追究建議并向內(nèi)控委報告，督促落實內(nèi)控委決定，定期披露內(nèi)控執(zhí)行情況。

五是單位業(yè)務管理機構負責風險防控的組織實施，及時發(fā)現(xiàn)業(yè)務管理風險防控中存在的問題并提示有關內(nèi)設機構，定期向內(nèi)控辦報送業(yè)務管理風險防控情況。業(yè)務管理風險事件發(fā)生后，其內(nèi)設業(yè)務管理部門會同有關內(nèi)設機構及時采取應對措施，最大程度避免或減少負面影響；在分清責任的基礎上，深入查找風險事件發(fā)生的原因，有針對性地制定或完善制度措施。按情節(jié)輕重、影響范圍和程度確定，分析出一般風險、重大風險和責任主體。

六是單位各內(nèi)設機構對業(yè)務管理重點業(yè)務環(huán)節(jié)實施持續(xù)、有效的風險防控，及時向內(nèi)控辦和業(yè)務管理機構報送本內(nèi)設機構業(yè)務管理風險防控及異常情況，積極協(xié)助專項檢查和調(diào)查；業(yè)務管理機構及時向內(nèi)控辦報告本單位業(yè)務管理風險防控情況。

七是通過對容易發(fā)生問題的環(huán)節(jié)、崗位進行常規(guī)稽核和重點檢查，建立以查為主，防、堵、查相結合的內(nèi)控監(jiān)督體系，及時發(fā)現(xiàn)、分析問題，提出切實可行的解決策略，防范和化解經(jīng)營和財務風險，有效發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督的作用?！?/p>

（作者單位：寧夏中衛(wèi)市文物管理所、寧夏中衛(wèi)市財政局）

1.財政部.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）[Z].2012-11-29。

2.財政部會計司.2013.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范講座[M].北京：經(jīng)濟科學出版社。

3.馮延明.2010.行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理若干問題的思考[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務，12。

（本欄目責任編輯：尹情）