楊曉宇

特許經(jīng)營與PPP的關(guān)系
——以發(fā)達國家為背景

楊曉宇

特許經(jīng)營（concession）是一個古老的制度創(chuàng)新，有關(guān)特許經(jīng)營的現(xiàn)代理論至少可追溯至19世紀，而其實踐活動則更為久遠。1992年英國發(fā)起私人融資計劃PFI（Private Finance Initiative）。從此，特許經(jīng)營與PFI共同構(gòu)成驅(qū)動PPP（public-private partnerships）發(fā)展的“雙輪”。特許經(jīng)營與PPP之間的關(guān)系可概括為：PPP是對特許經(jīng)營制度的繼承與發(fā)展，特許經(jīng)營是PPP的一種具體實現(xiàn)形式。

特許經(jīng)營 PPP 基礎(chǔ)設(shè)施 公共服務(wù)

本文是以西方發(fā)達國家基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式及公共服務(wù)提供方式的演變過程為背景，從歷史的角度，研究特許經(jīng)營（concession）與PPP（public-private partnerships）之間的內(nèi)在關(guān)系。①本文的題目雖然被定為“特許經(jīng)營與PPP的關(guān)系”，但實則是研究concession與PPP的關(guān)系，因為盡管concession作為英文單詞可翻譯成“特許經(jīng)營”、“特許權(quán)”、“許可”等中文詞匯，但作為一項提供公共服務(wù)的方式或制度安排，concession的內(nèi)涵又是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而變化的，很難找到與其含義完全對應(yīng)的中文詞匯，所以，這里用“特許經(jīng)營”或“特許”暫代之。特許經(jīng)營是一個古老的制度創(chuàng)新，有關(guān)特許經(jīng)營的現(xiàn)代理論至少可追溯至19世紀，而其實踐活動則更為久遠。在經(jīng)過19世紀末期至20世紀70年代的“沉寂”之后，特許經(jīng)營再度受到普遍重視，并與1992年英國發(fā)起的私人融資計劃（PFI）共同構(gòu)成驅(qū)動PPP發(fā)展的“雙輪”。在西方發(fā)達國家，將特許經(jīng)營制度應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)領(lǐng)域有著悠久的歷史。如果說早期的特許經(jīng)營制度因包涵有“唯一性”授權(quán)等因素，而使其具有行政許可的成分，那么，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，今天的特許經(jīng)營制度已發(fā)生了深刻變化，特許經(jīng)營與行政許可已無必然聯(lián)系，實質(zhì)上，現(xiàn)代意義上的特許經(jīng)營是公共部門與私人部門之間就“責(zé)任委托”（私人部門承擔(dān)公共產(chǎn)品的提供責(zé)任）與“權(quán)利讓渡”（公共部門向私人部門讓渡部分權(quán)利）等事項達成的一種契約關(guān)系。因此，特許經(jīng)營與PPP之間的關(guān)系可概括為：PPP是對特許經(jīng)營制度的繼承與發(fā)展，特許經(jīng)營是PPP的一種具體實現(xiàn)形式。

一、特許經(jīng)營的邏輯及歷史演變

（一）特許經(jīng)營的含義

從全球視角來看，對特許經(jīng)營這一概念，目前并沒有一個被普遍認可的定義。無論是主權(quán)國

家，還是國際組織（機構(gòu)），都有自己對特許經(jīng)營的不同理解和定義，由此給比較分析各國特許經(jīng)營制度帶來了極大的困擾。

1.主要國際機構(gòu)對特許經(jīng)營的定義

（1）國際金融公司（IFC）的定義。特許經(jīng)營是（私人部門）與政府當(dāng)局簽訂的、在某段時間內(nèi)運營一個項目或提供指定服務(wù)的協(xié)議①IFC1999年定義為：an agreement，usually with a government authority，to operate one project or provide specified services for a certain period。。

（2）經(jīng)合組織（OECD）的定義（OECD，2007）：特許指的是對私人公司經(jīng)營某項指定服務(wù)設(shè)施，并允許其收取相應(yīng)費用的授權(quán)（grant）。一般地，依據(jù)合同條款，特許權(quán)人（concessionaire）可以占用相應(yīng)的公共資產(chǎn)（但該公共資產(chǎn)的所有權(quán)通常仍為政府所有），并以此提供相應(yīng)的產(chǎn)品或服務(wù)②A grant to a private firm of the right to operate a defined infrastructure service and to receive revenues deriving from it. The concessionaire generally takes possession of the relevant public assets（but ownership usually remains with the government）and uses them to provide the relevant product or service according to the terms of the contract。。

（3）聯(lián)合國國際貿(mào)易法律委員會的定義（UNCITRAL，2001）：特許合同（concession contract）是公共部門（特許人）與特許權(quán)人之間簽訂的、具有相互約束力的協(xié)議。通過該協(xié)議，雙方將基礎(chǔ)設(shè)施項目的實施條款與條件事先予以約定③A Concession contract means the mutually binding agreement or agreements between the contracting authority and the concessionaire that set forth the terms and conditions for the implementation of an infrastructure project。。

（4）歐洲復(fù)興開發(fā)銀行（ERBD）的定義（Garsse，2008）：特許是政府的一項行為，經(jīng)此行為，政府有關(guān)部門可將通常由其負責(zé)的服務(wù)全部或部分地委托（entrust）給第三方進行管理，而第三方需要就此承擔(dān)全部或部分管理風(fēng)險④The European Bank for Reconstruction and Development（EBRD）defines the concession as an act attributable to the State whereby a contracting authority entrusts to a third party the total or partial management of services for which that authority would normally be responsible and for which the third party assumes all or part of the risk。。

（5）歐盟的定義：歐盟在其2014年頒布的《特許合同指令2014/23/EU》⑤Directive 2014/23/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on the award of concession contracts。中，將特許經(jīng)營分為“工程特許”（works concession）⑥A contract for pecuniary interest concluded in writing by means of which one or more contracting authorities or contracting entities entrust the execution of works to one or more economic operators the consideration for which consists either solely in the right to exploit the works that are the subject of the contract or in that right together with payment。與“服務(wù)特許”（services concession）⑦A contract for pecuniary interest concluded in writing by means of which one or more contracting authorities or contracting entities entrust the provision and the management of services other than the execution of works referred to in point（a）to one or more economic operators，the consideration of which consists either solely in the right to exploit the services that are the subject of the contract or in that right together with payment。。其中，“工程特許”是指以書面形式簽訂的、具有金錢利益關(guān)系的合同，通過該合同，一個或多個合同授予方將有關(guān)工程的實施任務(wù)委托（entrust）給一個或多個經(jīng)濟運營主體，后者獲得的合同對價或是工程的開發(fā)經(jīng)營權(quán)，或是工程的開發(fā)經(jīng)營權(quán)加相應(yīng)的補償。“服務(wù)特許”是指以書面形式簽訂的、具有金錢利益關(guān)系的合同，經(jīng)由該

合同，一個或多個合同授予方將有關(guān)服務(wù)的提供及管理任務(wù)委托（entrust）給一個或多個經(jīng)濟運營主體，后者獲得的合同對價或是服務(wù)的經(jīng)營權(quán)，或是服務(wù)的經(jīng)營權(quán)加相應(yīng)的補償。

綜合以上各種對特許經(jīng)營的定義來看，特許經(jīng)營可歸納為是政府與私人部門之間簽訂的一項協(xié)議或合同，盡管有的定義（如OECD）將特許經(jīng)營看成是政府對私人部門的一種“授權(quán)”（grant）行為，但這并不能將特許經(jīng)營理解為政府對私人部門的特別許可或行政許可（administrative permissions）。從歐洲復(fù)興開發(fā)銀行及歐盟的定義，更能看清這一點，因為二者直接將特許經(jīng)營定義成政府部門對私人部門的“委托”（entrust）行為或合同，沒有使用“授權(quán)”一詞。同時，歐盟還在其有關(guān)文件中，直接將行政許可（administrative permissions）排除在特許經(jīng)營之外。

2.特許經(jīng)營概念使用范圍的限定

國際上，特許經(jīng)營在很多領(lǐng)域都有應(yīng)用，且目的各異。如公共服務(wù)領(lǐng)域、商業(yè)領(lǐng)域，以及其他領(lǐng)域的特許經(jīng)營或特許等。其中，對于涉及政府部門作為當(dāng)事一方的特許經(jīng)營，可分為三大類：（1）公產(chǎn)私用合同。即政府與第三方簽訂的、同意后者使用公共財產(chǎn)的合同。這類特許合同在大陸法系國家較為常見，一般稱為“行政合同”（administrative contract），或是受行政法規(guī)制的特殊合同。（2）自然資源開采合同。如，礦產(chǎn)、油氣資源的開采，這類特許表現(xiàn)為政府部門頒發(fā)的開采許可證（licences or permissions）。（3）工程或服務(wù)特許。這類特許包括基礎(chǔ)設(shè)施特許（infrastructure concession）與租賃（affermage）兩種。

本文在研究特許經(jīng)營概念時，相關(guān)分析主要是圍繞上述第三種情況展開的。不包括自然資源開發(fā)許可，也不包括任何無關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公共服務(wù)提供的特許或許可。同時，前面所列國家或國際組織（機構(gòu)）對特許經(jīng)營的定義也主要針對第三種情況而言的，其代表性雖不一定全面，但亦可管窺一斑。另外，國際上，人們對特許的法律性質(zhì)也有不同的認識，觀點主要有三種：行政型（administrative）特許、司法型（adjudicative）特許以及契約型（contractual）特許等。在行政型特許制度下，特許是政府單方面的行政授權(quán)行為，政府部門具有較大的自由裁量權(quán)，并往往傾向于作出對自身有利的決定。司法型特許制度下，特許是由司法機關(guān)或其官員對有關(guān)事項作出授權(quán)或撤銷授權(quán)的決定，該制度的前提是要有穩(wěn)定、獨立的司法系統(tǒng)。在契約型特許制度下，相關(guān)當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)是通過合同的形式來約定的?？梢姡跫s型特許凸顯了政府部門與私人部門之間的合作關(guān)系，而弱化了行政許可或?qū)徟某煞帧?/p>

盡管對特許經(jīng)營有各種不同的定義，但在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，可將其廣義地定義為：公共部門與私人部門之間就公共產(chǎn)品生產(chǎn)及公共服務(wù)的提供簽訂的一項授權(quán)或委托協(xié)議。

（二）特許經(jīng)營的邏輯

在傳統(tǒng)意義上，特許經(jīng)營的主要作用是為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供私人融資，以及減少公共部門的財政支出壓力。而現(xiàn)代意義上的特許經(jīng)營，除了傳統(tǒng)的融資功能外，還具有促進創(chuàng)新、提高公共服務(wù)領(lǐng)域效率的作用。因為在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，存在著政府管制的“兩難”問題，而特許經(jīng)營則是優(yōu)化政府管制措施、促進自然壟斷領(lǐng)域競爭的工具。

1.政府管制的“兩難”問題

基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域大多是屬于涉及公共利益、公共安全的領(lǐng)域，從履行社會治理職責(zé)的角度看，政府對其實施管制是必要的和合理的。一方面，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域所形成的產(chǎn)品與

服務(wù)均具有公共性或準(zhǔn)公共性，為了實現(xiàn)規(guī)模效益，在一定時空內(nèi)，只能允許一家或少數(shù)幾家企業(yè)存在，這便形成了基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的自然壟斷性或公共壟斷性。而少數(shù)企業(yè)在取得壟斷地位后，會安于現(xiàn)狀，缺少創(chuàng)新及降低成本的動力。同時，還可能在成本上虛高報價，尋求行業(yè)壟斷利潤，損害公共利益與消費者權(quán)益。另一方面，如果基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域沒有政府管制，已有企業(yè)能夠獲得壟斷利潤的情形會誘使?jié)撛诘母偁幷叽罅窟M入，造成重復(fù)投資，導(dǎo)致惡性競爭。可見，對于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，如果政府管制過嚴，缺少潛在競爭者的威脅，已有企業(yè)會憑其壟斷地位坐享其成；如果缺乏管制或管制過松，進入者過多，又會導(dǎo)致過度競爭，形成資源浪費。無論哪種情況的出現(xiàn)，都會有損消費者或公共的利益，此即政府管制的“兩難”問題。

2.特許是促進自然壟斷領(lǐng)域競爭的有效工具

在自由競爭領(lǐng)域中，一般無需政府的介入，通過企業(yè)之間的直接競爭，市場就能發(fā)揮其配置資源的決定性作用。而在自然壟斷領(lǐng)域，要么因技術(shù)或制度“屏障”的存在，使企業(yè)感受不到外部的競爭壓力，要么因企業(yè)間的壟斷同盟，而使內(nèi)部競爭壓力驟然降低。為了化解管制上的“兩難”問題，首先，政府可借助特許經(jīng)營機制，利用競爭性的合同授予方式，在投標(biāo)人之間形成一種“可競爭的市場”，將競爭機制引入自然壟斷領(lǐng)域中。在授予合同時，可通過縮短唯一性授權(quán)時間（即享有獨家經(jīng)營的權(quán)利短于整個合同期），或根本不給予唯一性授權(quán)，利用潛在的場外進入威脅（the threat of entry）迫使已有企業(yè)不斷提高運營效率。其次，還可利用合同的競爭性授予過程，掌握公共服務(wù)的真實成本信息，以提高自然壟斷領(lǐng)域的監(jiān)管效率。在競標(biāo)過程中，投標(biāo)人一般不可能脫離公共產(chǎn)品或服務(wù)的實際產(chǎn)出成本，而虛高報價，正如普通競爭市場上的供應(yīng)商，出于競爭壓力而主動降價或限制自身的利潤空間一樣，否則，出價高的投標(biāo)人中標(biāo)的可能性不大。當(dāng)然，也要防止投標(biāo)人先惡意低價競標(biāo)，再與政府單方面討價現(xiàn)象的產(chǎn)生。更為重要的是，通過競爭性招標(biāo)，政府無需估算投標(biāo)人獲取最低利潤額所對應(yīng)的產(chǎn)品或服務(wù)價格水平（“最低價格”），然后以此監(jiān)督中標(biāo)后的任意提價的行為。因為投標(biāo)人通常比政府擁有更充分的價格信息，在競爭性招標(biāo)過程中，投標(biāo)人會“自動”披露有關(guān)價格信息，其報價應(yīng)是“最低價格”的真實估計。最后，特許經(jīng)營機制還是政府甄別投標(biāo)人經(jīng)營效率高低、激勵中標(biāo)人降低產(chǎn)品或服務(wù)產(chǎn)出成本的手段，因為在一般情況下，只有經(jīng)營效率高的投標(biāo)人，才會以真實的成本為基礎(chǔ)，擬定競標(biāo)報價，然后通過節(jié)約成本來獲取利潤，而經(jīng)營效益低的投標(biāo)人則不容易做到這一點（即使其通過惡意低價競標(biāo)的方式中標(biāo)，但中標(biāo)后，也難以維持盈利）。

因此，在自然壟斷領(lǐng)域營造競爭壓力，是現(xiàn)代特許經(jīng)營的最主要邏輯，或者說特許經(jīng)營是在自然壟斷領(lǐng)域引入競爭機制的一項制度創(chuàng)新。

（三）特許經(jīng)營的歷史演變

1.17世紀-19世紀末：特許經(jīng)營的快速發(fā)展期

在傳統(tǒng)意義上，特許經(jīng)營是私人部門為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目提供融資的一種制度創(chuàng)新，其實踐活動歷史悠久，最遠甚至可以追溯到中世紀的早期。從17世紀開始，特許經(jīng)營便在西方國家受到越來越多的重視與運用，并在19世紀末達到高峰。這一時期，特許經(jīng)營涉及的領(lǐng)域主要有：城市供水、供氣、公路，以及鐵路、橋梁、運河等。（1）城市供水。在法國、英國、美國等國，早期的城市供水設(shè)施都是由私人資本開發(fā)建設(shè)的。如，1777年，法國政府將巴黎的城市供水權(quán)以特許的形式授予皮埃爾兄弟，期限15年。后因皮埃爾兄弟陷于財務(wù)困境，其公司被收歸國有。在英國，到19世紀20年

代，倫敦共有6家水務(wù)公司在同時運營。（2）公路。英國議會在17世紀就開始將公共道路的維護以特許經(jīng)營的方式授予私人公司，并允許私人公司向公路的使用者收取費用。到19世紀30年代，英國共有1000多家收費公路公司，運營的道路里程達32000公里。19世紀30年代以后，隨著鐵路大規(guī)模的興建與運營，收費公路公司受到來自鐵路的不斷加大的競爭壓力，盈利狀況日趨惡化。在美國，早期的收費公路項目均由地方政府負責(zé)開發(fā)，后來則由私人部門負責(zé)運營。18世紀之初，美國的收費公路均為盈利性企業(yè)。到1850年，許多收費公路都陷入虧損之中，不得不由縣級政府接管。（3）鐵路。17世紀法國的重農(nóng)思想與18世紀斯密的《國富論》為西方“工業(yè)革命”的爆發(fā)提供了“催產(chǎn)素”，而蒸汽機的發(fā)明又為19世紀以后鐵路的大規(guī)模修建與運營提供了技術(shù)條件，更為私人資本投資鐵路項目提供了機會。如，英國的維多利亞鐵路（The Victorian Railways）、倫敦地鐵（London’s Underground）均由私人設(shè)計并出資修建，并由公共部門發(fā)放運營許可證。1825年，由英國斯托克頓市至達林頓市的世界首條鐵路開通運營。1863年，世界首條地鐵——倫敦地鐵正式開通。直到1948年，英國政府對鐵路、碼頭、民航、公路貨運等實施國有化之前，這些鐵路（地鐵）均由私人運營。在美國內(nèi)戰(zhàn)（1861-1865）期間，為了修建“太平洋聯(lián)合鐵路”（the Union Pacific Railroad），美國聯(lián)邦政府將該鐵路的修建權(quán)以特許的方式授予了私人公司。同時，為了鼓勵私人資本參與鐵路的建設(shè)，聯(lián)邦政府還將鐵路沿線兩側(cè)半英里之內(nèi)的公共土地授予私人公司進行商業(yè)開發(fā)，作為回報，私人公司將降低聯(lián)邦政府使用鐵路的服務(wù)費用。（4）運河。17世紀以來，盡管在西方國家亦有運河的修建，但其影響程度遠比不上1859年開始修建的蘇伊士運河（Suez Canal）。雖然蘇伊士運河屬于埃及，但投資方卻來自法國。蘇伊士運河的修建者是一位名為斐迪南·萊塞布斯（Ferdinand de Lesseps）的法國駐埃及外交官，他獲得埃及政府的唯一性授權(quán)，設(shè)立“蘇伊士運河環(huán)球公司”（Universal Company of the Suez Maritime Canal），從事運河相關(guān)設(shè)施的開發(fā)建設(shè)。特許期為99年。蘇伊士運河1869年11月開始正式運行，1956年7月被埃及政府收歸國有。

2.19世紀末-20世紀70年代：特許經(jīng)營的緩慢發(fā)展期

從19世紀末期開始，特許經(jīng)營的發(fā)展就已經(jīng)駛?cè)搿奥嚨馈?。究其原因，主要是受到以下幾個方面的因素制約：

首先，私人資本濫用壟斷權(quán)力，遭到社會的反對。經(jīng)過工業(yè)革命的洗禮及資本主義的自由發(fā)展期，私人資本的力量得到了迅速擴張。同時，私人資本也開始利用手中的定價壟斷權(quán)力，實施不公平競爭活動。如，在19世紀70年代，美國鐵路運營商隨意提高貨物運費的行為，就曾遭到美國“格蘭其運動”①“格蘭其運動”是美國的一個強大的農(nóng)場主互助組織，該組織因不滿鐵路運營商過高收取農(nóng)產(chǎn)品運輸費用而成立。（the Granger Movement）的抵制。其次，隨著時間的推移，當(dāng)初在許多國家實施的特許經(jīng)營項目都沒能成功，投資人和金融機構(gòu)損失慘重，使私人資本對特許經(jīng)營失去信心。如，始于1882年的巴拿馬運河（the Panama Canal）項目，最終就失敗了。巴拿馬運河項目與蘇伊士運河項目的開發(fā)者是同一人，就是那位法國駐埃及的外交官斐迪南·萊塞布斯先生，他從哥倫比亞政府獲得特許經(jīng)營權(quán)后，很快著手項目的設(shè)計與建設(shè)工作，但由于受地理條件、氣候、熱帶疾病，以及勞動力短缺、項目設(shè)計缺陷等因素的影響，項目運作不久便陷入困境之中。1888年，巴拿馬運河項目停止施工，

并宣告破產(chǎn)。第三，政府的作用不斷得到加強，私人部門的作用被弱化。19世紀末期以來，由于受周期性經(jīng)濟危機的影響，人們開始對自由資本主義制度產(chǎn)生懷疑，同時，對政府與市場職能的認識也發(fā)生了重大變化，認為政府一般不會濫用手中的壟斷權(quán)力，其行為比私人部門更加理性和更具計劃性。顯然，20世紀上半葉發(fā)生的一系列重大標(biāo)志性事件，對人們這種認識上的變化具有深遠的影響，如俄國十月革命（1917年）、第一次世界大戰(zhàn)（1914-1919年）、經(jīng)濟大蕭條（1929-1933年）、第二次世界大戰(zhàn)（1939-1945年）。無論是戰(zhàn)后各國國內(nèi)經(jīng)濟的恢復(fù)，還是國際間重大事務(wù)的協(xié)調(diào)，都需要加強、發(fā)揮國家或政府“有形之手”的作用。而在兩次世界大戰(zhàn)期間，凱恩斯《就業(yè)、利息與貨幣通論》（1936年）的面世，標(biāo)志著凱恩斯主義的誕生。二次世界大戰(zhàn)之后，凱恩斯主義不僅為西方發(fā)達國家強力干預(yù)經(jīng)濟的行為提供了“正當(dāng)性”注釋，也為國家資本主義的發(fā)展奠定了理論基礎(chǔ)。在美國，凱恩斯國家干預(yù)主義的思想元素已被吸收到相關(guān)法律之中，如，1946年美國國會制定的《就業(yè)法》（the Employment Act）即是佐證，該法的頒布，也就意味著美國對自由放任經(jīng)濟政策的正式放棄。1948年，英國也完成了對鐵路公司國有化的進程。另外，隨著19世紀以來共產(chǎn)主義思想的迅速傳播，以及俄國十月革命的勝利，國家應(yīng)控制經(jīng)濟的意識進一步得到了強化。20世紀初期，很多國家的基礎(chǔ)設(shè)施都是由政府直接投資建設(shè)的。

3.20世紀70年代-90年代：特許經(jīng)營的再度興起

20世紀70年代以來，西方國家普遍出現(xiàn)的滯脹問題使得凱恩斯主義受到了極大的挑戰(zhàn)，政府干預(yù)行為也遭到了廣泛的質(zhì)疑。失業(yè)增加、物價上漲等成為困擾西方國家與激起民意反彈的主要經(jīng)濟問題。為了化解社會矛盾和尋求自救，20世紀70代末-80年代初，西方國家掀起了一場聲勢浩大的行政改革浪潮，這場行政改革也被看成是一場“重塑政府”的新公共管理運動。對這場運動產(chǎn)生重大影響及指導(dǎo)意義的理論就是新公共管理理論。新公共管理理論主張：政府職能應(yīng)實現(xiàn)由“劃槳”向“掌舵”的轉(zhuǎn)變，通過導(dǎo)入競爭機制，逐步取消政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷地位，讓私人部門參與公共服務(wù)的生產(chǎn)與供給，以提高公共服務(wù)的水平與質(zhì)量。

在對行政體制予以改革的同時，西方國家對其法律制度也實施了相應(yīng)的改革。如，通過立法對行政機關(guān)廣泛的自由裁量權(quán)進行規(guī)范，實施限制等。與此相對應(yīng)，隨著政府干預(yù)范圍的縮小，管制的放松，私人資本的活力再次得到釋放。如，1978年，美國《公用事業(yè)監(jiān)管政策法》的頒布推動了私人發(fā)電市場的發(fā)展。因此，隨著西方國家基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)λ饺速Y本的不斷開放，特許經(jīng)營又一次獲得“重生”。

4.20世紀90年代至今：特許經(jīng)營與PFI“并軌”發(fā)展

20世紀90年代之初，國際政治再度進入多事之秋。1991年，前蘇聯(lián)解體，隨后東歐國家相繼脫離社會主義陣營，紛紛倒向西方。1992年2月，歐盟最初的12個成員國簽訂了《馬斯特里赫特條約》（Maastricht Treaty，簡稱《馬約》），拉開了建立歐洲經(jīng)貨聯(lián)盟（Economic and Monetary Union）與歐元區(qū)的序幕。其中，《馬約》的簽訂與東歐國家經(jīng)濟的對外開放等對特許經(jīng)營的發(fā)展產(chǎn)生了重大影響，也提供了眾多機會。其中，對于申請加入歐洲經(jīng)貨聯(lián)盟的國家，需要滿足的兩個最重要條件就是：（1）預(yù)算赤字不得高于GDP的3%；（2）國家負債率不得高于GDP的60%。因此，為了滿足加入歐盟的條件，利用私人部門提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，以及運營管理服務(wù)，將政府的“表內(nèi)融資”變?yōu)椤氨硗馊谫Y”，成了許多歐洲國家的必要選擇。其中，最為值得關(guān)注的就是英國。

1990年，英國加入歐洲匯率機制。兩年后，由于受英國經(jīng)濟形勢持續(xù)惡化（1992年第二季度

GDP下降3.6%，當(dāng)年的經(jīng)常賬戶赤字近137億英鎊，財政赤字達375億英鎊）的影響，英鎊成了金融市場上匯率投機商的攻擊對象。1992年，英國被迫宣布退出歐洲匯率機制，進而將工作重心轉(zhuǎn)移到國內(nèi)政策目標(biāo)的實現(xiàn)上。在此背景下，尋找一條既能減少財政支出壓力，又能使政府的行為符合市場邏輯的路子就成了政府的當(dāng)務(wù)之急。由此，英國決定啟動“私人融資計劃”（PFI），一個新的吸引私人部門投資公共服務(wù)領(lǐng)域的機制應(yīng)運而生。相較于傳統(tǒng)的特許經(jīng)營，在操作層面，雖然PFI也是利用私人部門為公共項目的建設(shè)提供融資的一項制度安排，但在理念層面，與傳統(tǒng)的特許經(jīng)營最大的不同之處則在于：在PFI模式下，政府更多關(guān)注的是私人部門提供服務(wù)的水平及質(zhì)量，而非“硬”設(shè)施本身，同時，私人部門獲得的報酬也只與其提供服務(wù)的質(zhì)量相掛鉤，這也是PFI的創(chuàng)新之處——政府只為私人部門提供的服務(wù)“買單”。正是這種注重設(shè)施“產(chǎn)能”——“服務(wù)供給”（service provision）能力——的理念，擴大了私人部門介入公共服務(wù)領(lǐng)域的范圍，如學(xué)校、醫(yī)院、監(jiān)獄等傳統(tǒng)特許經(jīng)營不涉及的領(lǐng)域，如今也在PFI的覆蓋范圍之內(nèi)。傳統(tǒng)的特許經(jīng)營主要運用于公路、鐵路、橋梁等“硬”設(shè)施的建設(shè)，而PFI則拓展了傳統(tǒng)特許經(jīng)營的使用范圍，即實現(xiàn)了由注重建設(shè)“硬”設(shè)施向注重提供“軟”服務(wù)的轉(zhuǎn)變。另外，PFI的創(chuàng)新還表現(xiàn)在：通過制訂合同指南文本，將采購程序標(biāo)準(zhǔn)化，引入“物有所值”、“全生命周期成本控制”，以及“綜合供應(yīng)鏈管理”等理念。

21世紀以來，由于PFI模式在英國的成功運行，許多歐洲國家或域外國家紛紛效仿英國的做法，將PFI模式引入到本國的公共服務(wù)提供過程之中。如，法國的CP合同就相當(dāng)于英國的PFI。當(dāng)前，特許經(jīng)營與PFI已經(jīng)進入“并軌”發(fā)展時期。

二、PPP興起的原因及其發(fā)展趨勢

（一）PPP溯源

什么是PPP？現(xiàn)代PPP的源頭在哪里？不同的人有不同的回答。毋容置疑，在國際上，PPP是一個定義含糊的概念。雖然各國都在使用PPP（Public-Private Partnerships）這一由三個英文單詞首字母構(gòu)成的術(shù)語，但其所指的含義可能完全不同。盡管有很多人一直都在試圖厘清PPP概念的邊界，但給出的定義依然是開放性的（open-ended），不僅無助于既有混亂局面的澄清，反而使問題變得更加復(fù)雜，甚至出現(xiàn)了很多誤導(dǎo)性的陳述。如，有研究者認為是英國工黨政府在20世紀90年代末期最先提出了PPP的概念，顯然這種認識是錯誤的，因為至少在20世紀70年代末、80年代初，PPP概念就已正式出現(xiàn)了①1982年，美國經(jīng)濟開發(fā)委員會（the Committee for Economic Development）在其開拓性的論文《PPP：城市社區(qū)的機遇》（Public-private partnerships：An Opportunity for Urban Communities）中，對PPP做出了如下的定義：“Pubic-private partnership means cooperation among individuals and organizations in the public and private sectors for mutual benefit.Such cooperation has two dimensions：the policy dimension，in which the goals of the community are articulated，and the operational dimension，in which those goals are pursued.The purpose of public-private partnership is to link these dimensions in such a way that the participants contribute to the benefit of the broader community while promoting their own individual or organizational interests”。，其源頭最早還可追溯至20世紀50年代美國的城市重建計劃。

二次世界大戰(zhàn)后，由于美國中心城市人口的持續(xù)外流，出現(xiàn)了城市郊區(qū)化現(xiàn)象，加之工業(yè)及零

售業(yè)的外遷，城市商業(yè)中心衰退問題日趨嚴重，因此，美國成為了率先利用PPP模式推動城市重建與開發(fā)、促進地方經(jīng)濟恢復(fù)與發(fā)展的最主要國家。作為一種城市開發(fā)工具，PPP發(fā)端于戰(zhàn)后經(jīng)濟大繁榮時期（1950年代—1960年代），廣泛運用于經(jīng)濟不景氣的1980年代。上世紀70年代末至整個80年代，鼓勵私人部門參與公共領(lǐng)域事務(wù)，以化解公共部門面臨的難題，是美國政府應(yīng)對經(jīng)濟不景氣最主要的對策之一。城市的企業(yè)化運作（City entrepreneurship）及PPP的推廣運用構(gòu)成了城市公共政策的重要組成部分。1977年卡特政府公布了“城市開發(fā)行動撥款計劃（UDAG-Urban Development Action Grant program）”，以強力推行公私合作關(guān)系的運用。1981年，里根就任美國總統(tǒng)后，除了繼續(xù)推行PPP政策外，還對聯(lián)邦政府的城市開發(fā)政策做了根本性的改革，支撐其城市政策的三大支柱是：（1）國家經(jīng)濟復(fù)蘇計劃；（2）新聯(lián)邦主義；（3）地方自立。其實，里根政府“新聯(lián)邦主義”的本質(zhì)是將城市復(fù)興的更多責(zé)任由聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移至地方政府。在新的政策要求下，地方政府需要尋找新的城市開發(fā)融資渠道，而PPP正是一種既能滿足地方政府融資需求，又能遵守聯(lián)邦政府新規(guī)的辦法。與20世紀50年代直至70年代實施的PPP有所不同的是，在里根政府時期，聯(lián)邦政府已從城市的開發(fā)活動中退出，地方政府在運用PPP模式時，需要在方式上做出相應(yīng)的創(chuàng)新，以提高私人部門在城市開發(fā)活動中的參與度。所以，20世紀80年代，PPP在美國城市開發(fā)建設(shè)中得到廣泛運用的兩個主要因素是：（1）聯(lián)邦政府淡出地方發(fā)展事務(wù)；（2）美國經(jīng)濟嚴重衰退。

（二）PPP興起的原因

從20世紀90年代初期開始，PPP在許多國家的經(jīng)濟社會實踐中都受到了高度的重視，且其使用范圍越來越廣。隨之而來的則是人們對PPP概念及其本質(zhì)的認識不僅未能趨于統(tǒng)一，反而日漸分化，爭議也越來越大。作為一種實踐，PPP在發(fā)達國家出現(xiàn)的時間雖早，但其功能尚在演變之中。作為一個“舶來品”，PPP進入發(fā)展中國家公共政策領(lǐng)域的時間并不長，對其理論的研究也剛剛開始。因此，PPP在國際上并無公認的定義。根據(jù)應(yīng)用領(lǐng)域的不同，PPP可分為：（1）城市開發(fā)類PPP；（2）基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類PPP；（3）社會治理類PPP；（4）國際合作開發(fā)類PPP等。其中，第一類就是最早起源于美國的PPP，第二類則是最根本、最一般意義上的PPP，也是在英國PFI基礎(chǔ)上發(fā)展而來的一類PPP。

雖然PPP的概念源于美國，但其實踐則興于英國。1992年，為吸引更多的私人資本投資公共服務(wù)領(lǐng)域，英國保守黨政府頒布實施私人融資計劃（PFI）。1997年，英國工黨上臺執(zhí)政后，決定繼續(xù)推廣運用PFI，并對不利于PFI發(fā)展的政策進行全面改革。由于在推動PFI發(fā)展的過程中，取得了許多成功經(jīng)驗，英國不僅成為眾多國家學(xué)習(xí)PPP模式的榜樣，也成為現(xiàn)代PPP發(fā)展潮流的主導(dǎo)者。目前，PPP的運用范圍已拓展至歐洲、北美、東南亞、中東、非洲，以及波羅的海沿岸等地區(qū)的國家。PPP興起的主要原因，可歸結(jié)為在以下三個方面政府需要私人部門的積極參與：一是政府行政管理體制改革；二是提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的水平及質(zhì)量；三是緩解公共財政的支出壓力。

（三）PPP發(fā)展趨勢

2010年以來，由于受歐美金融危機的影響，全球PPP項目年均成交數(shù)量呈現(xiàn)持續(xù)下降的趨勢。其中，即使作為全球PPP發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)者的英國也不例外，2011—2014年，英國年均成交的PPP項目數(shù)量要比2006—2010年的平均數(shù)降低接近50%。另外，對于PPP市場規(guī)模也較大的葡萄牙、西班牙等國，若按上述方式比較，其PPP項目年均成交量的降幅都在50%以上。而在加拿大、法國等國，

PPP項目的成交數(shù)量和成交金額都有所增加。目前，英國PPP市場發(fā)展出現(xiàn)停滯不前的主要原因，在于PFI制度改革所帶來的不確定性在增加，同時，由PF2引入的新理念，要為市場所接受還需要一個過程。因此，一些原設(shè)立在英國的投資基金已將目光移向了海外，焦點主要集中在加拿大、澳大利亞等PPP市場成熟的國家。而下一個即將興起的PPP市場可能在美國。由于美國的大部分道路、橋梁都是上世紀60—70年代修建的，現(xiàn)在需要大面積更新和維修。據(jù)估計，到2020年，美國在基礎(chǔ)設(shè)施方面的總投資需求大約在3.6萬億美元。為此，美國從聯(lián)邦政府到州政府都在積極采取措施，以吸引私人投資和擴大PPP模式的運用范圍。如，在美國聯(lián)邦政府層面，出臺了《建設(shè)美國投資計劃》（the Build American Investment Initiative），頒布了《交通基礎(chǔ)設(shè)施融資與創(chuàng)新法》（Transportation Infrastructure Finance and Innovation Act），根據(jù)該法，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目可獲得政府的信貸支持，還可發(fā)行免稅“私人行動債券”（Private Activity Bonds）。在州政府層面，目前已有36個州制定了PPP法律制度，為推動PPP的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

近年來，由于主要新興市場國家加大了對PPP的推廣力度（如金磚國家中的印度、巴西等國），其PPP項目成交數(shù)量也呈現(xiàn)了增長的趨勢。

三、特許經(jīng)營與PPP的關(guān)系分析

（一）在適用范圍上，PPP包括了特許經(jīng)營涉及的領(lǐng)域

從時間順序來看，PPP可追溯至上世紀50年代，而特許經(jīng)營則由來久遠。在歷史上，特許經(jīng)營制度的出現(xiàn)與公共部門在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域缺少資金高度相關(guān)。特許經(jīng)營不僅為私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)過程提供了通道，也為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本身提供了資金來源。相對而言，PPP是一個新概念，它不僅與緩解公共財政支出壓力有關(guān)，也與改革政府行政管理體制有關(guān)。在微觀上，PPP同樣是公共部門利用私人部門為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供融資的一種工具，所以，包括世界銀行、歐盟等在內(nèi)的國際機構(gòu)或組織都認為特許經(jīng)營是PPP的一種具體形式和組成部分。沿著歷史發(fā)展的邏輯，也能看到特許經(jīng)營與PPP之間的這種關(guān)系。傳統(tǒng)上，特許經(jīng)營的應(yīng)用范圍主要包括公路、鐵路、橋梁等“經(jīng)濟性”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，而PPP的應(yīng)用范圍除了“經(jīng)濟性”基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域外，還包括學(xué)校、醫(yī)院、保障房等“社會性”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域?？梢姡琍PP是一個內(nèi)涵更為廣泛的概念，它包含了特許經(jīng)營與PFI。

（二）在發(fā)展邏輯上，PPP是傳統(tǒng)特許經(jīng)營的更高發(fā)展階段

現(xiàn)代PPP發(fā)端于英國的PFI，其發(fā)展是與后者的演變直接相關(guān)的。在英國保守黨政府于1992年推出PFI時，私人部門對PFI的認可度并不如預(yù)期的那么高，真正執(zhí)行的項目也很少。為此，英國工黨在1997年上臺執(zhí)政伊始，就在原PFI的基礎(chǔ)上重新規(guī)劃了公私伙伴關(guān)系的發(fā)展路徑，以求在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)的提供過程中，更好地發(fā)揮私人部門的作用。2008年以來，由于受美國次貸危機及歐洲債務(wù)危機的影響，公共部門項目對私人資本的吸引力大幅降低，英國PFI項目亦不例外。2012年，英國政府（由保守黨與自由民主黨聯(lián)合組閣而成）再次宣布對PFI實施改革，決定將原來的PFI名稱改為PF2。其中，最為顯著的改革事項就是，英國政府將在所有的項目公司中都以聯(lián)

合投資人的身份持有相應(yīng)的股權(quán)。由于很多國家是以英國的PFI為“母板”來推廣PPP模式的，無疑，此次英國PFI改革成敗與否將會對其他國家PPP的發(fā)展產(chǎn)生重要影響。

現(xiàn)代PPP是建立在傳統(tǒng)特許經(jīng)營與PFI的基礎(chǔ)上的，它對傳統(tǒng)特許經(jīng)營與PFI二者的基本功能（融資工具）既有繼承，也有拓展（治理手段）。尤其值得注意的是，現(xiàn)代PPP的出現(xiàn)還打破了市場與科層制（hierarchy）之間傳統(tǒng)的二元分法。早期的交易成本理論認為市場與科層制是截然相反的兩極，因此，介于二者之間的組織結(jié)構(gòu)被視為混合型組織。顯然，PPP就是一種混合型組織，即：介入公共部門與私人部門之間的組織形態(tài)。PPP之所以存在，是因為它既有著科層制所沒有的激勵機制和靈活性，又有著市場所沒有的行政管理控制力?；旌闲徒M織很好地適應(yīng)了市場上既需要靈活性又需要控制力的交易特點。正是從混合型組織結(jié)構(gòu)這個角度看，PPP具備了傳統(tǒng)特許經(jīng)營更高發(fā)展階段的特征。

（三）在合作實踐中，特許經(jīng)營是PPP的一個技術(shù)操作環(huán)節(jié)

在傳統(tǒng)的特許經(jīng)營實踐中，政府（或公共部門）在大多數(shù)情況下都會賦予私人資本提供某項公共服務(wù)的“唯一性”權(quán)利（the exclusive right），一般地，該項權(quán)利可持續(xù)到特許經(jīng)營期結(jié)束。為什么要賦予私人資本“唯一性”權(quán)利？其理由可能存在于：（1）用一部分客戶來“補貼”另一部分客戶。私人資本有時會被要求以同樣的價格向所有的客戶提供服務(wù)，不管其服務(wù)成本是否有差異，有時又會被要求以低價向居民客戶提供服務(wù)的同時，可向企業(yè)客戶收取較高的服務(wù)費用。由于存在“唯一性”權(quán)利，就排除了其他私人資本參與同類服務(wù)競爭的可能，也就杜絕了原來被收取高額服務(wù)費用的客戶流向競爭對手的可能性。其實際效果就是用一部分（被收高費的）客戶“補貼”另一部分（被收低費的）客戶，如城市用電戶“補貼”邊遠農(nóng)村用電戶。（2）增加PPP項目對私人資本的吸引力。由于競爭會降低私人資本的利潤和增加其經(jīng)營風(fēng)險，所以，“唯一性”權(quán)利的授予就等同于對私人資本的競爭保護，能夠增加PPP項目對潛在投資人及其債權(quán)人（銀行）的吸引力。另外，當(dāng)存在其他不利情形時（如項目的政治風(fēng)險較大等），給予私人資本“唯一性”權(quán)利，可盡快在政府與私人資本之間達成交易。

無論是出于何種理由對PPP項目實施“特許”，其核心目的就是要構(gòu)建項目自身的“財務(wù)平衡”機制，增加項目對私人資本的吸引力。因此，特許經(jīng)營是政府與私人資本建立合作伙伴關(guān)系時，可能需要的一個技術(shù)操作環(huán)節(jié)。

（四）在支付機制上，特許經(jīng)營多為使用者付費類PPP項目

按項目付費機制的不同，PPP可分為特許類PPP（concession model PPP）與PFI類PPP（PFI model PPP），其中，前者多為使用者付費項目，后者多為政府付費項目。在特許類PPP模式中，私人部門往往與相關(guān)公共產(chǎn)品的最終用戶直接相聯(lián)系，即私人部門在公共部門的監(jiān)督下，代替公共部門向社會公眾提供相關(guān)服務(wù)。在此模式下，私人部門可以直接向公眾收取服務(wù)使用費，由此收回投資成本，并獲取相應(yīng)的收益。

［1］M.KERF，et al.Concessions for Infrastructure：A Guide to Their Design and Award［R］.World Bank Technical Paper No.399. Washington，D.C.：World Bank，1998.

［2］UNCITRAL.Legislative Guide in Privately Financed Infrastructure Projects［R］.United Nations，NewYork，2001：65-67.

［3］Grimsey，D.&Lewis，M.K.Public Private Partnerships：The Worldwide Revolution in Infrastructure Provision and Project Finance［M］.Edward Elgar，2004：62.

［4］W.J.HENISZ.Governance issues in public private partnerships［R］.International Journal of Project Management，2006（24）：537-538.

［5］R.HEMMING.Public-Private Partnerships，Government Guarantees，and fiscal Risk［R］.Washington，DC：IMF，2006.

［6］Yescombe E R.Public Private Partnerships：Principles of Policy and Finance［M］.Butterworth-Heinemann，2007.

［7］Ye，Sudong.Patterns of Financing PPP Projects［M］//Policy，F(xiàn)inance&Management for Public-Private Partnerships.2009：181-197.

［8］OECD.Dedicated Public-Private Partnership Units：A Survey of Institutional and Governance Structures［R］.OECD Publishing，Paris，2010.

［9］Van Garsee，S.Public-Private Partnerships，Concessions and Public Procurement Law［R］.3rd International Public Procurement Conference Proceedings，August 2008：28-30.

作者單位：華東師范大學(xué)工商管理學(xué)院

（責(zé)任編輯：邢荷生）

Relationships between Concessions and PPPs——From the Perspective of Developed Countries’Scenarios

Yang Xiaoyu

Concessions are an old innovation，the modern theory of concessions dates back at least to the nineteenth century.The practice of concessions traces back from even earlier，to the middle ages.In 1992，the British government announced the Private Finance Initiative,concessions and PFI have become the"double wheels"which are promoting the development of PPPs since then.Hence,the relationships between concessions and PPPs can be summarized as:PPPs are the development of concessions on the basis of inheritance,and concessions are one of the forms of PPPs.

Concession;PPP;Infrastructure;Public Services

F813

A

2096-1391（2016）09-0061-11