張 繪

我國學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入的共性問題如何解決
——江蘇省鎮(zhèn)江市改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

張 繪

我國學(xué)前教育在整個(gè)教育體系中是最為薄弱環(huán)節(jié)，也是廣受詬病的教育階段。在全面放開二胎政策后，學(xué)前教育將成為我國“十三五”時(shí)期教育領(lǐng)域面臨的最大難題。當(dāng)前我國學(xué)前教育還存在的現(xiàn)實(shí)問題有：“入園難，入園貴”的問題還沒有得到根本解決；學(xué)前教育辦園體制、管理體制和民辦園分類管理問題突出，財(cái)政投入效果不甚理想；財(cái)政投入成本分擔(dān)不合理，基層政府和家庭負(fù)擔(dān)依然很重；教師人員經(jīng)費(fèi)難以獲得合理補(bǔ)償，非在編教師收入過低；學(xué)前教育生均教育經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)沒有確定；學(xué)前教育機(jī)構(gòu)收費(fèi)不規(guī)范，學(xué)費(fèi)和保育費(fèi)差異巨大等。在這方面，江蘇省鎮(zhèn)江市作為國務(wù)院學(xué)前教育改革試點(diǎn)城市取得了非常寶貴的經(jīng)驗(yàn)。本文總結(jié)鎮(zhèn)江學(xué)前教育經(jīng)驗(yàn)和啟示，有針對(duì)性地提出了我國學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入改革的政策建議。

學(xué)前教育 財(cái)政投入 普惠性民辦 收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn) 鎮(zhèn)江

中國的學(xué)前教育自1987年開始實(shí)行地方負(fù)責(zé)管理體制，超過90%的支出由地方政府，主要是縣級(jí)政府負(fù)擔(dān)。由于教育收益緩慢，既缺乏經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力又沒有行政強(qiáng)制力的學(xué)前教育，可稱是整個(gè)教育體系中最薄弱的環(huán)節(jié)。伴隨著全面二孩政策的實(shí)施，可能會(huì)在2017年出現(xiàn)人口生育高峰，并且每年帶來新增人口大約300萬到800萬之間，估計(jì)中間值為500萬左右。加上每年1700萬左右的出生人口，2017年出生的總?cè)丝诖蠹s在2000萬到2500萬之間，中間值為2100萬左右。這樣的水平預(yù)計(jì)只會(huì)持續(xù)一兩年，很快就會(huì)一路走低。生育政策的調(diào)整，“十三五”期間主要影響學(xué)前教育的布局規(guī)劃。因此，相較于其他教育階段，學(xué)前教育面臨更為緊迫的壓力，加之我國學(xué)前教育“三年行動(dòng)規(guī)劃”實(shí)施以來已然面臨很多問題和矛盾，需要我們面對(duì)問題并加快改革步伐。全國多地已經(jīng)展開了積極嘗試，在國務(wù)院選出的試點(diǎn)地區(qū)中，鎮(zhèn)江學(xué)前教育發(fā)展有其自身特色并取得了一系列突出的成績和可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一、我國學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入存在的共性問題

我國自2009年以來，學(xué)前教育財(cái)政投入增長最快，四年累計(jì)投入2436億元，年均增幅43%，明

顯高于其他各級(jí)教育年均增幅，其中國家財(cái)政型教育經(jīng)費(fèi)的提高幅度也明顯高于其他各級(jí)教育。截至2013年底，學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃目標(biāo)任務(wù)圓滿完成。全國學(xué)前三年毛入園率達(dá)67.5%，比2010年提高10.9個(gè)百分點(diǎn)，提前實(shí)現(xiàn)了2015年的發(fā)展目標(biāo)，“入園難”問題逐步獲得了緩解，一些長期制約幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)的編制、績效工資待遇、實(shí)習(xí)培訓(xùn)等突出問題取得初步進(jìn)展。在肯定取得成績的同時(shí)，我們也需要正視學(xué)前教育發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)問題和挑戰(zhàn)。當(dāng)前我國學(xué)前教育發(fā)展的共性問題主要體現(xiàn)在以下六個(gè)方面：

（一）最為突出的問題是：我國學(xué)前教育還處于起步階段，基本辦學(xué)條件還不能滿足需求，“入園難，入園貴”沒有得到根本解決

多數(shù)地區(qū)，即使是北京這樣的大城市，公辦園和普惠性民辦園的學(xué)位也非常緊張，相比其他類型的教育，廣大人民群眾對(duì)加大學(xué)前教育階段的投入力度呼聲最大。由于我國現(xiàn)階段學(xué)前教育沒有具體的普及率指標(biāo)，幼兒入園率特別是貧困地區(qū)的幼兒入園率偏低。從學(xué)前教育2010-2014年投入金額及比例來看，事業(yè)收入（主要是學(xué)雜費(fèi)、解讀費(fèi)）在學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入中的比重上升明顯，財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的占比下降，反映出居民在學(xué)前教育上的負(fù)擔(dān)依然較重。我國大部分地區(qū)學(xué)前“入園難、入園貴”的問題還沒有得到根本解決。

在流動(dòng)人口流入地，許多地區(qū)辦園條件較為緊張，一些城市地區(qū)幼兒園建設(shè)難以滿足需求，農(nóng)村地區(qū)優(yōu)質(zhì)園建設(shè)還存在明顯不足，城鄉(xiāng)不均衡現(xiàn)象還比較突出，許多貧困地區(qū)還沒有建設(shè)幼兒園。

民辦普惠性幼兒園數(shù)量還無法滿足廣大民眾需要，民辦幼兒園收取保育費(fèi)額度較高現(xiàn)象比較普遍，民辦幼兒園辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)還需完善，財(cái)政補(bǔ)助不足以支持民辦普惠性幼兒園提高辦學(xué)質(zhì)量。在教學(xué)資源配置上，有些學(xué)校辦學(xué)條件較差，一些地區(qū)基本的辦學(xué)條件還不能滿足學(xué)校發(fā)展和幼兒身心健康的基本需求，部分地區(qū)幼兒教育所應(yīng)有的教學(xué)器具，比如橡皮泥、油畫棒、拼圖等投入不足。學(xué)前教育階段農(nóng)村辦學(xué)點(diǎn)幼兒園教學(xué)存在小學(xué)化現(xiàn)象，沒有配備適合幼兒身心發(fā)展的教具和圖書。農(nóng)村地區(qū)教師的教學(xué)水平和資質(zhì)偏低，嚴(yán)重影響教育質(zhì)量。

（二）學(xué)前教育辦園體制、管理體制和民辦園分類管理問題突出，財(cái)政投入效果不盡理想

首先，受制于辦園體制和管理體制，我國學(xué)前教育財(cái)政資金分配使用效果不理想主要表現(xiàn)在，由于許多地方公辦幼兒園隸屬于國家黨政部門和軍隊(duì)機(jī)關(guān)、教育部門，因此多數(shù)地區(qū)財(cái)政資金主要向這些政府部門所辦的幼兒園撥款，從地理位置來看這些幼兒園主要位于城鎮(zhèn)市區(qū)，而且能夠到這些幼兒園就讀的多數(shù)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位較高的公務(wù)員和事業(yè)單位職工的子女。有些公辦幼兒園為非獨(dú)立預(yù)算單位，其人員、經(jīng)費(fèi)與其他學(xué)校合并在一起。許多公立幼兒園并沒有向低收入階層傾斜，與私立幼兒園相比，公立幼兒園更傾向于招收受教育程度較高家庭的孩子。部分優(yōu)質(zhì)低價(jià)的公辦園入學(xué)受居住地地理位置的限制，不招收周邊社區(qū)和流動(dòng)兒童入學(xué)，一些公辦幼兒園收取高額擇校費(fèi)，并沒有發(fā)揮普惠性幼兒園的應(yīng)有作用。對(duì)于廣大農(nóng)村地區(qū)的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)和占城市多數(shù)的民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，很少能獲得財(cái)政撥款的支持，發(fā)展?fàn)顩r堪憂。財(cái)政資金主要投入教育部門和黨政機(jī)關(guān)所辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，廣大貧困地區(qū)和落后地區(qū)學(xué)前教育建設(shè)捉襟見肘，很多貧困家庭的子女根本就沒有接受過學(xué)前教育。

其次，受制于民辦園分類管理體制機(jī)制建設(shè)不到位、普惠性民辦幼兒園的建設(shè)力度還不夠，公益性、普惠性的民辦園尚在低水平狀態(tài)下運(yùn)行，民辦園與公辦園未能同步發(fā)展，特別是在一些地區(qū)，民辦園無法成為公辦園的有益補(bǔ)充。雖然大部分普惠性民辦園也在走公益性、普惠性之路，保教費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與公辦園差距不大，實(shí)際上在履行著與公辦園相似的職能，但是，對(duì)普惠性民辦園的財(cái)政

支持力度過小，財(cái)政補(bǔ)助停留在以獎(jiǎng)代補(bǔ)的階段。因成本壓力較大，民辦園不得不通過縮減場地費(fèi)、設(shè)備購置、教學(xué)教具投入等方式來縮減成本，使得民辦園的教學(xué)質(zhì)量得不到保證，也造成民辦園教師薪酬過低、師資隊(duì)伍不穩(wěn)定、發(fā)展乏力的局面。在財(cái)務(wù)制度建設(shè)方面，民辦幼兒園缺乏統(tǒng)一的會(huì)計(jì)核算辦法，且部分民辦園沒有專職、專業(yè)的財(cái)物管理人員，因而造成其預(yù)算管理、資金管理、財(cái)務(wù)核算不規(guī)范、不科學(xué)，賬目較為混亂，開支隨意性大。

（三）財(cái)政投入成本分擔(dān)不合理，基層政府和家庭負(fù)擔(dān)依然很重

學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入不足，經(jīng)費(fèi)使用效率低下與學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制尚不具備實(shí)施條件密切相關(guān)。受制于學(xué)前教育辦學(xué)體制和管理機(jī)制，民辦學(xué)前教育分類管理制度尚未完善。學(xué)前教育成本分擔(dān)不合理主要表現(xiàn)在上級(jí)政府投入比例偏低，基層政府和家庭負(fù)擔(dān)比重過高；從教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，近年來支持學(xué)前教育發(fā)展的主要經(jīng)費(fèi)來源中事業(yè)收入（含擇校費(fèi)、學(xué)雜費(fèi)等）的比重有所提高；中央和省級(jí)政府投入偏低，區(qū)縣及以下政府投入相對(duì)偏高。特別是中西部地區(qū)的區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，在自有財(cái)力十分薄弱的情況下，對(duì)義務(wù)教育的投入尚且力不從心，對(duì)學(xué)前教育投入則更顯得無能為力。這種過分依賴基層特別是區(qū)縣一級(jí)政府投入的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)方式，必然帶來學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)難以充足。

（四）教師人員經(jīng)費(fèi)難以獲得合理補(bǔ)償，非在編教師收入過低

學(xué)前教育教師待遇整體偏低，教師教育投入成本沒有合理考慮到幼兒園辦學(xué)成本中。學(xué)前教育師資面臨的一個(gè)重要問題是，在當(dāng)前編制縮減的情況下，編外教師的工資和福利難以保障。許多地區(qū)幼兒園教師缺編嚴(yán)重，不利于教學(xué)質(zhì)量的提高，也不利于幼兒教育機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展。幼兒園教師素質(zhì)有待提高，很多幼兒園招聘不到合格的幼兒教師，嚴(yán)重影響教育質(zhì)量。教師待遇沒有吸引力，導(dǎo)致很多師范生不愿意從事幼教職業(yè)。

（五）學(xué)前教育生均教育經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)沒有確定

學(xué)前教育生均教育經(jīng)費(fèi)成本高于中小學(xué)，如果沒有科學(xué)合理的經(jīng)費(fèi)投入保障，勢(shì)必會(huì)影響學(xué)前教育發(fā)展。當(dāng)前針對(duì)學(xué)前教育的生均教育經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立，在財(cái)政撥款時(shí)沒有標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，這就給學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)保障帶來了不確定性，也難以形成財(cái)政投入學(xué)前教育的長效機(jī)制。

（六）學(xué)前教育機(jī)構(gòu)收費(fèi)不規(guī)范，學(xué)費(fèi)和保育費(fèi)差異巨大

學(xué)前教育機(jī)構(gòu)很多在收費(fèi)上存在不規(guī)范現(xiàn)象，一些學(xué)校用包括雙語教學(xué)、特色教育等多種方式提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，形成了一些高收費(fèi)的貴族學(xué)校，普通民辦學(xué)校由于地理位置差異等多種原因收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也差異巨大，一些條件好的公辦幼兒園存在收取高額贊助費(fèi)或擇園費(fèi)的現(xiàn)象。城市的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)普遍存在利用興趣班、特長班等開展課外補(bǔ)習(xí)并進(jìn)行額外收費(fèi)的現(xiàn)象，各種代辦費(fèi)名目繁多且辦學(xué)成本不透明，成為很多學(xué)生家長質(zhì)疑的現(xiàn)象。在部分幼兒園收取高額學(xué)費(fèi)的同時(shí)，也存在不少辦學(xué)條件差、區(qū)域位置不占優(yōu)勢(shì)的幼兒園限于低收入家庭較低的支付能力，或者是面臨較為嚴(yán)重的生源競爭，收費(fèi)低廉，甚至低到根本無法承擔(dān)幼兒園基本的辦學(xué)成本，難以提供最基本的保育質(zhì)量和教育服務(wù)。

二、鎮(zhèn)江試點(diǎn)帶來的經(jīng)驗(yàn)與政策改革實(shí)踐

一直以來鎮(zhèn)江市委市政府和教育、財(cái)政部門都非常重視對(duì)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入，通過對(duì)《國務(wù)院

關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（國發(fā)〔2010〕41號(hào)）、《江蘇省學(xué)前教育條例》、《關(guān)于印發(fā)〈江蘇省學(xué)前教育改革發(fā)展示范區(qū)建設(shè)督導(dǎo)評(píng)估實(shí)施辦法〉的通知》（蘇教基〔2012〕20號(hào)）等文件的學(xué)習(xí)研究和貫穿落實(shí)，鎮(zhèn)江很快在2012年4月推出了《鎮(zhèn)江市學(xué)前教育發(fā)展五年行動(dòng)計(jì)劃》，這就為鎮(zhèn)江學(xué)前教育的發(fā)展指明了方向并提供了具體行動(dòng)指南，該計(jì)劃早于《教育部國家發(fā)展改革委財(cái)政部關(guān)于實(shí)施學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃的意見》（教基二〔2014〕9號(hào)）的實(shí)施，在全國具有試點(diǎn)意義。五年行動(dòng)計(jì)劃為推動(dòng)鎮(zhèn)江學(xué)前教育實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)普惠發(fā)展，健全學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。在實(shí)施學(xué)前教育五年行動(dòng)計(jì)劃的過程中，鎮(zhèn)江學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入探索成為我國發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入的先進(jìn)模板。

（一）增加教育經(jīng)費(fèi)投入，著力擴(kuò)大學(xué)前教育資源供給

建立健全學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，是在貫徹落實(shí)公務(wù)員和江蘇省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要的基礎(chǔ)上，推動(dòng)鎮(zhèn)江市作為國家學(xué)前教育體制改革試點(diǎn)的重要舉措。鎮(zhèn)江市各級(jí)教育、財(cái)政部門不斷加強(qiáng)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理和制度建設(shè)，構(gòu)建起了以政府投入主導(dǎo)、社會(huì)參與的學(xué)前教育投入機(jī)制，全面推進(jìn)學(xué)前教育優(yōu)質(zhì)普惠發(fā)展。各類學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的收入來源主要包括財(cái)政撥款與專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)撥入、上級(jí)補(bǔ)助收入、保教費(fèi)收入、經(jīng)營收入與捐贈(zèng)收入等。但從鎮(zhèn)江的實(shí)際調(diào)查來看，經(jīng)營與捐贈(zèng)收入基本可忽略不計(jì)。因此，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)一般正常的收入構(gòu)成主要由財(cái)政性收入（不含基建投資）與保教收入兩部分組成。

1.以政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)為投入主體，進(jìn)一步科學(xué)編制預(yù)算

政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)的投入是促進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展最為關(guān)鍵的因素，鎮(zhèn)江市通過強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)投入，增設(shè)學(xué)前教育專項(xiàng)發(fā)展資金。從2012年起，鎮(zhèn)江學(xué)前教育的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入已經(jīng)占同級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的5%以上，并且這個(gè)比例還在逐步提高，這就為鎮(zhèn)江學(xué)前教育提前完成江蘇省政府第二個(gè)學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃中提出的實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)學(xué)前教育資源充足、均衡發(fā)展的要求及為實(shí)現(xiàn)在城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、校際間提供均衡的學(xué)前教育資源提供了經(jīng)費(fèi)保障，為更進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育內(nèi)涵式發(fā)展和質(zhì)量提升提供了基礎(chǔ)條件。

表1 2014年入學(xué)人數(shù)和教育經(jīng)費(fèi)在各個(gè)教育階段的分布 單位：%

從表1中可以看出，隨著近年來流動(dòng)兒童的涌入，鎮(zhèn)江學(xué)前教育入學(xué)人數(shù)高于全國平均水平；在預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)中學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入所占比例高于全國平均水平3.17%；政府撥款的占比也明顯高于全國平均水平，但非政府資金在全部可獲得資金中所占的比例卻低于全國平均水平13.67%，相對(duì)于非義務(wù)教育階段的普通高中，在生均方面，鎮(zhèn)江預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)和政府撥款在經(jīng)費(fèi)中的比例還比較低。

表2 2014年教育經(jīng)費(fèi)投入與學(xué)前教育發(fā)展?fàn)顩r 單位：%

從表2可以看出，總體上政府撥款占學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的比例，鎮(zhèn)江明顯高于全國水平，而私人投入和學(xué)費(fèi)占比低于全國水平，學(xué)前教育作為我國教育經(jīng)費(fèi)投入的薄弱環(huán)節(jié)，在鎮(zhèn)江形成了政府投入為主體，私人投入為輔，有效減輕家庭學(xué)費(fèi)負(fù)擔(dān)的發(fā)展格局。

在提高財(cái)政投入的過程中，鎮(zhèn)江通過合理地建立教育部門和學(xué)校的預(yù)算制度，有效實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金的合理撥付，提高了教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的使用效益，突出表現(xiàn)在通過將學(xué)前教育財(cái)政進(jìn)行預(yù)算單列，建立起學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入以轄市（區(qū)）財(cái)政為主，新增財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)主要增加學(xué)前教育投入的長效增長機(jī)制。市級(jí)財(cái)政通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式，有效激勵(lì)各區(qū)縣加大投入學(xué)前教育的積極性，實(shí)現(xiàn)了學(xué)前教育的快速發(fā)展。鎮(zhèn)（街道）財(cái)政安排一定的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)，用于本地學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展，具體比例由各轄市（區(qū)）自行確定。同時(shí)鎮(zhèn)江市還制定一些優(yōu)惠政策，大大激勵(lì)了社會(huì)力量投入學(xué)前教育。通過五年的大投入與大發(fā)展，學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)獲得穩(wěn)步增長，社會(huì)資本投入力度加大。

2.建立多渠道投入機(jī)制，經(jīng)費(fèi)投入增速顯著

第一，發(fā)揮財(cái)政投入主渠道作用，學(xué)前教育財(cái)政投入增速明顯快于其他各級(jí)教育。財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入是鎮(zhèn)江學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入的主要來源，近四年來，學(xué)前教育財(cái)政投入增長最快，明顯高于其他各級(jí)教育年均增幅，其中國家財(cái)政型教育經(jīng)費(fèi)的提高幅度也明顯高于其他各級(jí)教育。首先，鎮(zhèn)江市學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入在2014年達(dá)到了57012.6萬元，相較于2009年的9594.4萬元增加了47418.2萬元，增長達(dá)494.22%，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入做到了以公共財(cái)政為主，連續(xù)3年財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占同級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比例高于5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于2009年的1.81%；連續(xù)三年財(cái)政性學(xué)前教育投入占學(xué)前教育總投入的比例超過了56%，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于2009年的38.33%。具體情況見表3。

第二，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，引導(dǎo)社會(huì)捐助資金加大投入。對(duì)于社會(huì)捐助發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，完善社會(huì)捐助的公共服務(wù)體系，積極加大對(duì)捐助者的激勵(lì)和優(yōu)惠政策。通過吸引企業(yè)捐助和投資、加大社會(huì)資金投入力度，不斷拓寬慈善捐贈(zèng)等多種渠道籌措學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)，積極鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用包括信貸等手段支持社會(huì)力量舉辦和投資學(xué)前教育，努力擴(kuò)大學(xué)前教育資源。

表3 學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入情況及其比例 單位：萬元

第三，開辟城市建設(shè)配套投入的新渠道。政府相關(guān)部門加大與開發(fā)商的合作，開辟城市建設(shè)配套投入的新渠道，加強(qiáng)小區(qū)配套幼兒園“四同步”管理（即同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收、同步交付使用），建好、管好、辦好小區(qū)配套幼兒園，通過科學(xué)規(guī)劃，優(yōu)化幼兒園建設(shè)法規(guī)保障，對(duì)于小區(qū)配套幼兒園的給予開發(fā)商相應(yīng)的土地優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠和減免措施。2015年底前，各轄市（區(qū)）完成了對(duì)2012年之前小區(qū)配套幼兒園的清理工作。積極引進(jìn)國內(nèi)外品牌學(xué)前教育機(jī)構(gòu)到鎮(zhèn)江本地投資舉辦優(yōu)質(zhì)民辦幼兒園，以滿足人民群眾對(duì)不同層次和辦學(xué)特色學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的需求，多維度提高學(xué)前教育資源的供給質(zhì)量。

第四，財(cái)政資金和教育資源用好存量進(jìn)一步擴(kuò)大增量投入。為了解決學(xué)前教育資源總量供給不足，提高學(xué)前教育辦學(xué)質(zhì)量，在學(xué)校建設(shè)和改造支出方面，鎮(zhèn)江市在用好支出存量的同時(shí)進(jìn)一步擴(kuò)大增量投入。

首先，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村幼兒園園舍建設(shè)是重點(diǎn)投入，建設(shè)經(jīng)費(fèi)每年達(dá)2.3個(gè)億。積極開展閑置廠房等投入學(xué)前教育的舉措，充分利用現(xiàn)有空置樓宇、廠房和學(xué)校等資源，將其置換或改造成幼兒園，增加學(xué)前教育資源。中小學(xué)布局調(diào)整后的閑置校舍，優(yōu)先改建成為幼兒園。其次，新增教育經(jīng)費(fèi)主要用于提高民辦幼兒園教師工資和非在編教師工資。新進(jìn)教師每年超過100個(gè)，每人大約8萬元，人員經(jīng)費(fèi)每年增加1000萬。第三，提高日常運(yùn)轉(zhuǎn)的生均公用經(jīng)費(fèi)為小學(xué)的一半。逐年增加課程建設(shè)經(jīng)費(fèi)，逐漸達(dá)到小學(xué)的一半，從主要保證公辦園的教師和孩子逐步擴(kuò)展到普惠性民辦園也達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。第四，依據(jù)江蘇省幼兒園設(shè)施設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)在2014年加大幼兒園教材玩具設(shè)備投入。第五，提高幼兒園的維修經(jīng)費(fèi)，達(dá)到小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的一半。第六，增加學(xué)前教育階段的教師培養(yǎng)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，進(jìn)一步提高學(xué)前教育的教育教學(xué)質(zhì)量。

鎮(zhèn)江學(xué)前教育投入增長明顯，然而相較于學(xué)前教育發(fā)展取得的成績，這部分經(jīng)費(fèi)的投入用到了實(shí)處，可以說鎮(zhèn)江學(xué)前教育是花小錢辦大事，相比其他地區(qū)比如江蘇南京、常州，鎮(zhèn)江投入雖然不算多，但是卻達(dá)到了優(yōu)質(zhì)均衡的效果。

第五，足額安排學(xué)前教育扶困資金，完善政府學(xué)前教育學(xué)生資助體系。逐步形成政府資助為主體，幼兒園減免保育費(fèi)等方式為補(bǔ)充，社會(huì)力量積極參與的學(xué)前教育資助政策體系。按照《江蘇省學(xué)前教育家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童政府資助經(jīng)費(fèi)管理暫行辦法》，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童實(shí)行政府資助，所需經(jīng)費(fèi)由所在轄市（區(qū)）財(cái)政保障，資助兒童比例不低于8%，根據(jù)家庭經(jīng)濟(jì)困難程度，分別資助800元、1000元、1200元。對(duì)革命烈士或因公犧牲軍人和警察子女、城鄉(xiāng)最低生活保障家庭和持《特困職

工證》、《殘疾人證》人員的子女及孤殘兒童，全額免除保教費(fèi)。鼓勵(lì)有條件的轄市（區(qū)）實(shí)施在園農(nóng)村幼兒免除一年保教費(fèi)政策。2014年，全市各類幼兒園共資助學(xué)生4876人，共資助資金296.88萬元，其中：政府資助260.94萬元，幼兒園自籌35.15萬元，社會(huì)資助0.79萬元。

3.經(jīng)費(fèi)投入成效顯著，學(xué)前教育數(shù)量和質(zhì)量均有提升

截至2013年底，鎮(zhèn)江學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入取得了可喜的成績，圓滿完成了學(xué)前教育五年行動(dòng)計(jì)劃提出的目標(biāo)。

表4 鎮(zhèn)江學(xué)前教育辦園體制及新增資源分布

鎮(zhèn)江學(xué)前教育投入主要為了擴(kuò)大學(xué)前教育資源的供給，解決入園難和入園貴的難題。教育經(jīng)費(fèi)的分配原則為：首先，著力解決各地市區(qū)在新建、改擴(kuò)建及新增小學(xué)附屬幼兒園方面的資金需求。其次，加大扶持企事業(yè)單位辦園和集體辦園服務(wù)當(dāng)?shù)鼐用竦牧Χ龋瑫r(shí)加大建設(shè)普惠性民辦幼兒園的力度。

通過各轄市區(qū)在將地方教育附加費(fèi)和每年土地出讓凈收入的10%計(jì)提的教育資金按一定比例提取用于學(xué)前教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。資金主要用于學(xué)前教育改革發(fā)展示范區(qū)創(chuàng)建、省優(yōu)質(zhì)園創(chuàng)建、建立園長和教師獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)、落實(shí)優(yōu)秀園長和教師培養(yǎng)的獎(jiǎng)補(bǔ)資金等。到2014年底，按省優(yōu)質(zhì)園的標(biāo)準(zhǔn)新建、改擴(kuò)建幼兒園18所。丹陽市、鎮(zhèn)江新區(qū)、丹徒區(qū)、句容市創(chuàng)建省學(xué)前教育改革發(fā)展示范區(qū)；創(chuàng)建省優(yōu)質(zhì)園5所、市優(yōu)質(zhì)園7所、鎮(zhèn)江市現(xiàn)代化先進(jìn)園47所。到2014年底，一級(jí)及以上成型園在省優(yōu)質(zhì)園中的占比達(dá)到了75%，使80%以上的幼兒能進(jìn)入省優(yōu)質(zhì)園就讀；學(xué)前教育公益性幼兒園比例達(dá)90%，滿足90%以上的流動(dòng)人口子女在公益性幼兒園就讀的需求。鎮(zhèn)江提前實(shí)現(xiàn)了2015年的發(fā)展目標(biāo)，“入園難”問題得到初步緩解。學(xué)前教育逐步實(shí)現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)普惠發(fā)展，下一階段鎮(zhèn)江學(xué)前教育將邁入更加注重內(nèi)涵式發(fā)展的道路，在經(jīng)費(fèi)投入達(dá)到一定程度后，通過經(jīng)費(fèi)投入的體制機(jī)制改革，提高經(jīng)費(fèi)的使用效益，進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校內(nèi)部管理、改善課程設(shè)置等方面來實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育質(zhì)量提升和跨越式發(fā)展。

（二）學(xué)前教育投入管理體制機(jī)制變革，各類型教育機(jī)構(gòu)均衡發(fā)展

1.農(nóng)村學(xué)前教育投入管理體制機(jī)制改革初現(xiàn)成效

農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育投入，按照“政府主導(dǎo)、財(cái)政投入為主、公辦教育為主”的農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展思路，構(gòu)建“轄市（區(qū)）統(tǒng)籌，以鎮(zhèn)為主，市（區(qū)）鎮(zhèn)共建”的農(nóng)村學(xué)前教育管理體制，按照農(nóng)村學(xué)齡人

口合理測算，進(jìn)一步增加農(nóng)村學(xué)前教育資源供給。加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村幼兒園（辦園點(diǎn)）的獎(jiǎng)補(bǔ)力度，對(duì)通過鎮(zhèn)江市標(biāo)準(zhǔn)化驗(yàn)收的改擴(kuò)建、新建農(nóng)村辦園點(diǎn)，市級(jí)財(cái)政給予10萬元的設(shè)施設(shè)備獎(jiǎng)勵(lì)。揚(yáng)中市繼續(xù)實(shí)施農(nóng)村在園幼兒免除小班一年保教費(fèi)政策，減輕了家庭的學(xué)前教育負(fù)擔(dān)。

通過加大對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的投入和改善管理，截至2014年鎮(zhèn)江農(nóng)村幼兒園數(shù)量明顯增加，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園、小學(xué)附設(shè)園還是村辦園的專任教師數(shù)和班級(jí)數(shù)都明顯增長，農(nóng)村民辦幼兒園均建設(shè)為普惠性民辦幼兒園。

2.公辦、社會(huì)公辦和民辦園協(xié)同發(fā)展

在推動(dòng)學(xué)前教育發(fā)展的過程中，鎮(zhèn)江走出了一條三種辦園模式協(xié)同發(fā)展，普惠和諧的辦園和管理體制。鎮(zhèn)江政府提出學(xué)前教育應(yīng)該朝著“多元化”的方向發(fā)展，鼓勵(lì)多元辦園，規(guī)范和扶持社會(huì)力量舉辦學(xué)前教育，有效促進(jìn)了民辦幼兒園多元化、特色化發(fā)展。在規(guī)劃布局、財(cái)政扶持等方面為民辦學(xué)前教育發(fā)展留有空間，逐步做到公辦民辦同等待遇，重點(diǎn)扶持面向大眾、收費(fèi)較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展。

第一，為實(shí)現(xiàn)政府舉辦幼兒園的良性發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。目前，鎮(zhèn)江學(xué)前教育機(jī)構(gòu)中公辦幼兒園的財(cái)政性收入占比較大，為總收入的58.74%。特別是保教費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低、政府投入大的地區(qū)，財(cái)政性收入占比更大，比如揚(yáng)中市財(cái)政性收入已占總收入的79.5%，對(duì)公辦幼兒園來說，財(cái)政性收入是維持其運(yùn)作和支持其發(fā)展的主要支柱。在政府的大力投入支持下，公辦幼兒園正逐步走向良性發(fā)展的軌道。公辦園能夠維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并有合理的盈余，一定程度上保證了幼兒園自身的發(fā)展?？紤]到保教費(fèi)作為公辦幼兒園經(jīng)費(fèi)的另一重要渠道，鎮(zhèn)江還積極探索科學(xué)制定公辦幼兒園保教費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)普惠性民辦幼兒園的保教費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和公辦園相同。

第二，提高社會(huì)公辦幼兒園的財(cái)政支持力度，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源供給。鎮(zhèn)江非常重視社會(huì)公辦幼兒園的發(fā)展，社會(huì)公辦幼兒園的財(cái)政性（包括其上級(jí)給予的補(bǔ)助）收入與公辦類似，僅僅只存在程度上的差異。社會(huì)公辦幼兒園在獲得的各種國有的、社會(huì)的資金支持下，運(yùn)轉(zhuǎn)良好，特別是一些名園或規(guī)模大的幼兒園。由于學(xué)前教育發(fā)展存在一定的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，鎮(zhèn)江通過對(duì)規(guī)模較小的社會(huì)公辦園合并和整合，改善了這些學(xué)校的營運(yùn)環(huán)境，并給予這些學(xué)校進(jìn)一步發(fā)展的資金支持。

第三，加大普惠性民辦幼兒園獎(jiǎng)補(bǔ)力度。鎮(zhèn)江市政府和教育部門非常重視鼓勵(lì)社會(huì)力量參與舉辦普惠性幼兒園，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源，滿足適齡兒童就近入園需求。以“委托代理”、“政府購買服務(wù)”等方式，進(jìn)一步加大公共財(cái)政對(duì)普惠性民辦幼兒園的扶持力度。

市政府通過制定《鎮(zhèn)江市普惠性民辦幼兒園認(rèn)定與管理辦法》，對(duì)民辦幼兒園在認(rèn)定程序、成本核算、限價(jià)收費(fèi)、質(zhì)量監(jiān)管和財(cái)務(wù)審計(jì)等方面做出具體規(guī)定；對(duì)提供優(yōu)質(zhì)普惠性服務(wù)的民辦園（包括未納入事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理范圍的企事業(yè)辦園、集體園），實(shí)行與公辦園統(tǒng)一的辦園成本、辦園質(zhì)量考核與扶持政策掛鉤，給予“人、財(cái)、物”等補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)。

經(jīng)過認(rèn)定的普惠性民辦幼兒園，在生均公用經(jīng)費(fèi)、園舍維修經(jīng)費(fèi)、設(shè)施設(shè)備和教玩具圖書更新補(bǔ)貼、參加人事代理教師的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、人事代理費(fèi)補(bǔ)貼等方面，執(zhí)行與公辦園同等的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。積極探索建立政府購買普惠性民辦園學(xué)位機(jī)制。鎮(zhèn)江市政府通過制定《民辦幼兒園設(shè)立、變更、終止的規(guī)定》，規(guī)范民辦幼兒園財(cái)務(wù)管理、園舍管理、教職工管理。

（三）經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)為建立生均經(jīng)費(fèi)撥款的長效投入機(jī)制提供了條件

幼兒園“入園貴”的問題是重要的民生問題，為深入了解鎮(zhèn)江市幼兒教育發(fā)展的現(xiàn)狀，進(jìn)一步

健全學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，規(guī)范保教費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，鎮(zhèn)江市在2013年在全市范圍內(nèi)開展了幼兒教育機(jī)構(gòu)成本調(diào)查。近年來，鎮(zhèn)江在學(xué)前教育財(cái)政投入領(lǐng)域取得的最大突破就是依據(jù)學(xué)前教育辦學(xué)成本調(diào)查分析，提出了建立科學(xué)合理的學(xué)前教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)，完善學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制。通過拓展經(jīng)費(fèi)收入渠道，合理確定公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在以下四個(gè)方面的改善，使得財(cái)政經(jīng)費(fèi)運(yùn)行保障機(jī)制獲得進(jìn)一步完善。

1.建立合理的生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

生均公用經(jīng)費(fèi)是學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)的必要重要保障，鎮(zhèn)江市通過進(jìn)一步加大對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)辦學(xué)成本及其構(gòu)成和收入狀況的分析，比較各種類型的幼兒教育機(jī)構(gòu)運(yùn)行的平均生均成本。探索建立財(cái)政撥付生均公用經(jīng)費(fèi)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，對(duì)公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園設(shè)立不低于小學(xué)的園舍維修財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)立普惠性民辦幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼政策，逐步提升政府成本分擔(dān)比例和投入比例。

2.在科學(xué)合理的成本核算基礎(chǔ)上建立生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

第一，基于對(duì)學(xué)前教育完全成本的科學(xué)合理核算。通過成本調(diào)查和分析研究，測算出2013年全市學(xué)前教育機(jī)構(gòu)教育培養(yǎng)的平均生均成本為6237元/學(xué)年；其中由教育部門主辦的公辦幼兒教育機(jī)構(gòu)的平均生均成本為6486元/學(xué)年，由其他國有部門主辦的社會(huì)公辦幼兒教育機(jī)構(gòu)平均生均成本為6070元/學(xué)年，民營幼兒教育機(jī)構(gòu)平均生均成本為5238元/學(xué)年。

第二，基于對(duì)公用經(jīng)費(fèi)支出和人員經(jīng)費(fèi)支出的合理測算。以此為基礎(chǔ)，制定新的財(cái)政政策投入標(biāo)準(zhǔn)和生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，探索建立財(cái)政撥付生均經(jīng)費(fèi)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。未納入事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位辦園享受以上同樣的生均財(cái)政撥款政策和標(biāo)準(zhǔn)，所需經(jīng)費(fèi)由所在地轄市（區(qū)）政府承擔(dān)，保教費(fèi)收費(fèi)政策可參照普惠性民辦幼兒園執(zhí)行。

如表5所示，新生均財(cái)政投入政策落實(shí)后，到2018年政策完全到位后新增公辦園和普惠性民辦幼兒園的投入相較于2015年將增加2169.7萬元，增速非常明顯。

表5 新生均財(cái)政投入政策需新增財(cái)政投入?yún)R總表 單位：萬元

（四）提升在編和編外教師工資收入，穩(wěn)定了教師隊(duì)伍

第一，實(shí)施“定編、定崗、不定人”的財(cái)政核撥政策。對(duì)公辦園（特別是農(nóng)村集體幼兒園）非在編

教師工資和社會(huì)保障給予適當(dāng)補(bǔ)助，并逐步納入財(cái)政預(yù)算。各轄市（區(qū)）按照師生1：16的比例核定公辦幼兒園編制總額；按照編制總額和在編教師工資標(biāo)準(zhǔn)核定公辦幼兒園教師工資總額；自2015年起逐步提高撥付比例，到2018年達(dá)到核定工資總額的60%以上。

表6 到2018年投入政策到位后三類教師的收入情況預(yù)測 單位：萬元

第二，足額安排幼兒教師教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)。確保幼兒教師培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)達(dá)到教師工資總額的1.5%以上，市教育部門每年安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)對(duì)全市幼兒園園長和骨干教師進(jìn)行提高培訓(xùn)。

第三，足額安排人事代理獎(jiǎng)補(bǔ)資金。對(duì)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用中幼兒園承擔(dān)部分，財(cái)政按每人每年1000元標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助，人事代理費(fèi)每人每年補(bǔ)助不超過480元，其中鎮(zhèn)江市財(cái)政在市學(xué)前教育發(fā)展專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中承擔(dān)1/4，其余部分由轄市、區(qū)財(cái)政承擔(dān)。

（五）構(gòu)建科學(xué)合理的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制

學(xué)前教育的所有辦學(xué)經(jīng)費(fèi)都由政府來負(fù)擔(dān)不現(xiàn)實(shí)，全由家長承擔(dān)更與學(xué)前教育的公益屬性相違背。為促進(jìn)鎮(zhèn)江市學(xué)前教育可持續(xù)均衡發(fā)展，所需經(jīng)費(fèi)需要政府與家庭合理分擔(dān)、公辦與民辦均衡投入。

鎮(zhèn)江市首先確立一個(gè)客觀、科學(xué)、滿足學(xué)前教育品質(zhì)要求的生均培養(yǎng)成本水平的標(biāo)準(zhǔn)。其次，在客觀生均成本的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)有幼兒教育機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)給予規(guī)范，制定合理的、家庭可承受的保教費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。第三，在確立了生均經(jīng)費(fèi)客觀成本、規(guī)范了保教費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，制定出政府對(duì)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的投入標(biāo)準(zhǔn)。第四，對(duì)公辦園的新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目、大型修繕、大型教具的支出等涉及新增固定資產(chǎn)的項(xiàng)目，由教育行政主管部門編制單獨(dú)預(yù)算進(jìn)行管理與實(shí)施。

通過以上四個(gè)步驟的配套政策實(shí)施，鎮(zhèn)江市逐步建立了一個(gè)政府投入占60%、家庭承擔(dān)40%，在編與聘用教師隊(duì)伍穩(wěn)定，各類型、各等級(jí)幼兒教育機(jī)構(gòu)均衡發(fā)展的鎮(zhèn)江市學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制。

（六）經(jīng)費(fèi)收支管理體系不斷完善，亂收費(fèi)現(xiàn)象明顯改善

第一，科學(xué)合理的預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督。鎮(zhèn)江通過科學(xué)合理的預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督，有效減少了支出預(yù)算數(shù)、實(shí)際執(zhí)行數(shù)和決算數(shù)之間的差異。首先，細(xì)化學(xué)前教育支出預(yù)算編制。學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入將預(yù)算細(xì)化到具體項(xiàng)目和具體的預(yù)算收支分類科目，提高預(yù)算撥款的年初到位率。其次，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，通過加強(qiáng)管理和控制，減少了預(yù)算執(zhí)行過程中的過多調(diào)整，實(shí)現(xiàn)了學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行到位，預(yù)算支出達(dá)到了相應(yīng)的效果。第三，以績效為目標(biāo)，重視提高獎(jiǎng)補(bǔ)資金使用效益，注重加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督和考核。

第二，加強(qiáng)幼兒園會(huì)計(jì)制度建設(shè)。鎮(zhèn)江對(duì)所有的公辦園和接受政府補(bǔ)貼的普惠性民辦園，建立起了較為嚴(yán)格的預(yù)決算制度，并且全部納入當(dāng)?shù)亟逃块T集中管理、統(tǒng)一核算，有條件的地區(qū)納入

教育會(huì)計(jì)結(jié)算中心核算。公辦幼兒園經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算管理，由各地教育會(huì)計(jì)結(jié)算中心統(tǒng)一核算，統(tǒng)一財(cái)稅票據(jù)，統(tǒng)一實(shí)行“收支兩條線”。健全財(cái)務(wù)管理制度，幼兒園所收經(jīng)費(fèi)嚴(yán)格按國家政策規(guī)定的使用范圍合理開支，任何部門不得截留、擠占或挪用。實(shí)行收費(fèi)公示制度，確保學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)使用規(guī)范、監(jiān)管科學(xué)。民辦幼兒園參照《中小學(xué)會(huì)計(jì)制度》逐步完善賬務(wù)制度，做到制度健全，賬目清楚，核算規(guī)范。普惠性民辦園逐步委托教育會(huì)計(jì)結(jié)算中心或社會(huì)機(jī)構(gòu)代理財(cái)務(wù)。

第三，探索“等級(jí)定價(jià)”和“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”相結(jié)合的定價(jià)模式。為鼓勵(lì)鎮(zhèn)江市幼兒園等級(jí)提升和品牌發(fā)展，在目前實(shí)行登記收費(fèi)的前提下，鎮(zhèn)江還積極探索對(duì)部分幼兒園努力改善辦園條件，形成先進(jìn)辦學(xué)理念，開展新穎特色教育和提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，可在同級(jí)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上適當(dāng)浮動(dòng)。通過制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、范圍和評(píng)審評(píng)定，拉開品質(zhì)差價(jià)，進(jìn)一步推動(dòng)鎮(zhèn)江市學(xué)前教育辦出特色、辦出成效，更上層次。公辦幼兒園實(shí)行等級(jí)收費(fèi)，區(qū)分服務(wù)性收費(fèi)和代收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并不斷改革民辦幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。通過督促幼兒園建立和完善資產(chǎn)管理、收費(fèi)公示、財(cái)務(wù)公開等制度，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)幼兒園的收費(fèi)管理，使得學(xué)生家長對(duì)學(xué)校的管理和運(yùn)行更加清楚，使得學(xué)校管理更加公開透明，也起到了防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用。

三、啟示與政策建議

總的來看，鎮(zhèn)江地處江蘇省北部，是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，其財(cái)政收入增長趨勢(shì)明顯，因此其經(jīng)驗(yàn)更多適用于發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)快速增長的人口流入地，而對(duì)于多數(shù)中西部地區(qū)，更多還需要在明確中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任的同時(shí)，測算學(xué)生人數(shù)和辦學(xué)成本，引導(dǎo)社會(huì)資本加大學(xué)前教育投入。

為促進(jìn)鎮(zhèn)江市學(xué)前教育的均衡良好發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政投入也面臨新常態(tài)的形勢(shì)下，學(xué)前教育的發(fā)展只依靠政府的力量難以長期可持續(xù)發(fā)展，更多還要依靠政府與全社會(huì)的共同努力。這一方面需要對(duì)財(cái)政投入政策的可持續(xù)性進(jìn)行分析，另一方面也需要加大財(cái)政對(duì)民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)分類資助政策改革等前瞻性預(yù)判，以更好實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的引導(dǎo)和激勵(lì)作用，發(fā)揮社會(huì)資本的辦學(xué)效率提高辦學(xué)質(zhì)量，形成“多元化”的辦學(xué)模式。總結(jié)鎮(zhèn)江這五年來學(xué)前教育發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)有助于我們實(shí)現(xiàn)《國家教育改革中長期規(guī)劃綱要（2010-2020）》提出的學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)。

（一）當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)仍然是擴(kuò)資源，著力解決“入園難、入園貴”的問題

從鎮(zhèn)江學(xué)前教育發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)中我們可以總結(jié)出，當(dāng)前我國學(xué)前教育發(fā)展的重點(diǎn)依然是如何擴(kuò)大農(nóng)村學(xué)前教育資源供給問題，重點(diǎn)需要解決好連片特困地區(qū)、老少邊窮地區(qū)、留守兒童聚集居住地區(qū)學(xué)前教育資源嚴(yán)重短缺的問題。因此，應(yīng)該分情況、分類別在充分考慮城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)際情況、老城區(qū)改造對(duì)學(xué)前教育資源的重新布局調(diào)整以及流動(dòng)人口的教育需求等實(shí)際情況下，重點(diǎn)解決好城鎮(zhèn)內(nèi)部和城鄉(xiāng)結(jié)合部學(xué)前教育資源總量供給不足的問題。努力加大對(duì)薄弱園改造力度，增加如殘疾適齡兒童、孤兒和流動(dòng)兒童等弱勢(shì)群體的入園機(jī)會(huì)。調(diào)整現(xiàn)有的學(xué)前教育資源結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)公辦園和普惠性民辦園招生的覆蓋面，防止出現(xiàn)“擇園費(fèi)”、“贊助費(fèi)”等不合理現(xiàn)象。調(diào)整學(xué)前教育學(xué)校的布局結(jié)構(gòu)，努力實(shí)現(xiàn)幼兒園所在服務(wù)區(qū)域及周邊地區(qū)的適齡兒童就近入園、方便入

園。調(diào)整政府和社會(huì)對(duì)學(xué)前教育的投入結(jié)構(gòu)，在繼續(xù)擴(kuò)大現(xiàn)有教育資源的基礎(chǔ)上加大對(duì)教學(xué)條件、教學(xué)教具保障的投入力度。健全公辦園教職工編制核定和補(bǔ)充制度，推進(jìn)學(xué)前教育績效工資改革，對(duì)民辦園和社會(huì)辦園教師的合法權(quán)益也要予以保障，在認(rèn)可其勞動(dòng)價(jià)值的基礎(chǔ)上逐步縮小民辦園、社會(huì)辦園教師與公辦園教師在待遇上的差距。

（二）構(gòu)建科學(xué)合理的學(xué)前教育多元投入的成本分擔(dān)機(jī)制

為促進(jìn)學(xué)前教育的持續(xù)均衡發(fā)展，所需辦學(xué)經(jīng)費(fèi)需要在政府與家庭之間合理分擔(dān)、公辦與民辦均衡投入。由于我國地方政府特別是區(qū)縣基層政府財(cái)力相對(duì)薄弱，卻承擔(dān)了學(xué)前教育投入的主要責(zé)任，因此單單基層政府承擔(dān)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)難以為繼，在目前地方政府沒有大量可用財(cái)力且收入增長乏力的情況下，必須要增加中央和省級(jí)政府的支出責(zé)任，重點(diǎn)考慮教師教育成本如何分擔(dān)和補(bǔ)償。鎮(zhèn)江的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐告訴我們，正是由于層級(jí)政府間建立了較好的成本分擔(dān)機(jī)制才促使學(xué)前教育有了很好的發(fā)展，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)才得到很好保障，并推動(dòng)了普及學(xué)前教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，在我國現(xiàn)行的財(cái)稅管理體制下，多數(shù)中西部地區(qū)和不少東部地區(qū)的區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道存在財(cái)力不足的實(shí)際，加之經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)和財(cái)政收入下滑并存，這就對(duì)我國現(xiàn)有學(xué)前教育財(cái)政負(fù)擔(dān)體制提出了挑戰(zhàn)，因此加快建立由中央、省和地市三級(jí)政府共同承擔(dān)的學(xué)前教育財(cái)政投入責(zé)任，構(gòu)建起由五級(jí)政府共同分擔(dān)的政府財(cái)政投入和管理體制，就顯得尤為重要。結(jié)合鎮(zhèn)江學(xué)前教育改革的部分成功經(jīng)驗(yàn)，在各級(jí)政府財(cái)政責(zé)任的劃分上，中央政府應(yīng)該主要承擔(dān)家庭經(jīng)濟(jì)困難幼兒、弱勢(shì)群體兒童的學(xué)前教育資助責(zé)任，同時(shí)中央政府還需要承擔(dān)一定比例的公用經(jīng)費(fèi)支出，負(fù)擔(dān)比例應(yīng)該不低于預(yù)算內(nèi)學(xué)前教育總經(jīng)費(fèi)的20%；省級(jí)政府需要制定出適合本地幼兒園發(fā)展的生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)，與地市級(jí)政府共同承擔(dān)起在新建和改建幼兒園方面的經(jīng)費(fèi)，同時(shí)還需要承擔(dān)一定比例的教師培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)、教職工工資和福利經(jīng)費(fèi)，其負(fù)擔(dān)比例應(yīng)不低于預(yù)算內(nèi)學(xué)前教育總經(jīng)費(fèi)的30%；而最基層的區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道政府應(yīng)該要承擔(dān)起幼兒園建設(shè)和改造的土地供應(yīng)、融資擔(dān)保、一定比例的教職工工資和獎(jiǎng)金福利經(jīng)費(fèi)及幼兒園公用經(jīng)費(fèi)責(zé)任，其負(fù)擔(dān)比例應(yīng)該不高于預(yù)算內(nèi)學(xué)前教育總經(jīng)費(fèi)的50%。

（三）在社會(huì)政策層面形成對(duì)學(xué)前教育投入的引導(dǎo)機(jī)制

借鑒鎮(zhèn)江的經(jīng)驗(yàn)，為了擴(kuò)大學(xué)前教育資源供給，必須要加大社會(huì)資本對(duì)學(xué)前教育的投入力度，這對(duì)于人口流入地政府更具有可行性和重要意義。各級(jí)政府除了增加預(yù)算內(nèi)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)撥款外，還應(yīng)該在其他社會(huì)政策層面積極引導(dǎo)，減輕家庭學(xué)前教育費(fèi)用負(fù)擔(dān)、鼓勵(lì)社會(huì)力量參與學(xué)前教育，不斷拓寬經(jīng)費(fèi)來源和投入渠道。因此，對(duì)于家長繳納的保育費(fèi)，在合理的范圍內(nèi)可以允許在個(gè)人所得稅前進(jìn)行一定比例的扣除；對(duì)公辦和普惠性民辦幼兒園的教學(xué)用地和建設(shè)園舍給予稅費(fèi)減免；對(duì)于投資學(xué)前教育的企業(yè)和機(jī)構(gòu)也給予大力支持，在企業(yè)稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)助上要有所體現(xiàn)。逐步形成財(cái)政投入、社會(huì)投入與家庭投入并重，稅收、土地、財(cái)政補(bǔ)助和社會(huì)捐贈(zèng)等多種方式支持的多渠道學(xué)前教育投入體制。

（四）改革現(xiàn)有財(cái)政資金的分配方式，提高學(xué)前教育的公平和資金使用效率

在擴(kuò)大學(xué)前教育資源供給的同時(shí)，還需要改善學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的投入模式和投入方向。拋棄過去那種財(cái)政資金主要投向少數(shù)教育部門、政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位、軍隊(duì)系統(tǒng)所辦幼兒園和“擠占”教育資源的分配方式，轉(zhuǎn)而建立一種更加促進(jìn)學(xué)前教育公平和有效利用財(cái)政資金的投入模式，今后學(xué)前

教育擴(kuò)圍的大方向轉(zhuǎn)為公益普惠，同時(shí)規(guī)范普惠性民辦園的監(jiān)管和資金使用。第一，完善對(duì)普惠性民辦園的服務(wù)對(duì)象和服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的界定，合理分配財(cái)政資金建立合理的財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和方式，同時(shí)積極探索公辦民助、政府購買服務(wù)、PPP和教育券等方式，激勵(lì)普惠性民辦幼兒園的發(fā)展。第二，明確政府在推進(jìn)學(xué)前教育公平中的主導(dǎo)地位，明確將區(qū)域內(nèi)部薄弱幼兒園作為政府主導(dǎo)推進(jìn)學(xué)前教育公平的著力點(diǎn)；逐步建立以促進(jìn)公平為導(dǎo)向、弱勢(shì)群體為重點(diǎn)的學(xué)前教育財(cái)政投入體制；逐步建立起公立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)和普惠性民辦學(xué)前教育為主體的財(cái)政保障機(jī)制；加大對(duì)弱勢(shì)兒童的學(xué)生資助力度；同時(shí)加強(qiáng)學(xué)前教育資金投入監(jiān)管與質(zhì)量評(píng)估，提高資金使用效率。

（五）進(jìn)一步規(guī)范學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的收費(fèi)管理，建立相應(yīng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

借鑒鎮(zhèn)江在治理學(xué)前教育亂收費(fèi)現(xiàn)象上的經(jīng)驗(yàn)，改革和完善各地學(xué)前教育收費(fèi)管理辦法，為減少收費(fèi)混亂現(xiàn)象提供政策支持，同時(shí)加大監(jiān)督和定期檢查力度將政策落到實(shí)處。首先，國家應(yīng)加快出臺(tái)關(guān)于學(xué)前教育生均成本的核算辦法，對(duì)核算內(nèi)容和具體標(biāo)準(zhǔn)要給予說明，以便于加強(qiáng)對(duì)地方部門在執(zhí)行過程中的指導(dǎo)和監(jiān)督。制定幼兒園辦園質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和幼兒教師的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，要從硬件和軟件兩個(gè)方面全面提升學(xué)前教育的辦學(xué)質(zhì)量。其次，應(yīng)該建立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)成本核算、會(huì)計(jì)管理和財(cái)務(wù)信息公開辦法，要求按規(guī)范的方法計(jì)算出學(xué)前教育辦學(xué)成本，作為確定學(xué)前教育機(jī)構(gòu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的基本依據(jù)。學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的成本信息、會(huì)計(jì)信息和預(yù)算信息要以報(bào)表的形式向政府報(bào)告，并向社會(huì)公開，接受廣大人民群眾的監(jiān)督。第三，物價(jià)部門應(yīng)該抓緊制定和完善成本監(jiān)督及審核辦法，對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)提供的成本報(bào)表進(jìn)行實(shí)質(zhì)審核，或者要求提供社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)報(bào)告并對(duì)審計(jì)報(bào)告進(jìn)行監(jiān)審，確保學(xué)前教育機(jī)構(gòu)提供真實(shí)準(zhǔn)確的成本和其他財(cái)務(wù)信息。第四，以審核后的成本為基礎(chǔ)，由省級(jí)或地市級(jí)政府制定本轄區(qū)內(nèi)各類公辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)、普惠性民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由區(qū)縣政府對(duì)其他類型的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行備案。第五，物價(jià)部門應(yīng)每年在各類學(xué)前教育機(jī)構(gòu)中隨機(jī)抽取一定比例對(duì)其收費(fèi)進(jìn)行監(jiān)督和檢查，將結(jié)果上報(bào)相關(guān)管理部門，并依法對(duì)違法違規(guī)收費(fèi)的機(jī)構(gòu)和相關(guān)管理人員進(jìn)行嚴(yán)厲懲處。

（六）加快制定學(xué)前教育生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)，并納入各級(jí)預(yù)算

學(xué)前教育服務(wù)是成本遞增的服務(wù)，為使學(xué)前教育支出持續(xù)穩(wěn)定增長，建立學(xué)前教育生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)可以為學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入提供長效化、制度化的保障。而且目前義務(wù)教育、高等教育已經(jīng)有了標(biāo)準(zhǔn)，高等職業(yè)院校的生均標(biāo)準(zhǔn)也在推動(dòng)，只有學(xué)前教育、普通高中和中職學(xué)校沒有建立起來。因此，要在抓緊制定學(xué)前教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，將制定各級(jí)各類教育生均經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)和生均撥款標(biāo)準(zhǔn)作為“十三五”期間加大學(xué)前財(cái)政教育投入的一個(gè)重要抓手。一是學(xué)前教育生均撥款標(biāo)準(zhǔn)的制定既要考慮教育需求，也要兼顧財(cái)政承受能力。生均撥款標(biāo)準(zhǔn)的制定要依據(jù)學(xué)前教育發(fā)展的實(shí)際需要，還要考慮地方政府的財(cái)政收入狀況和公共服務(wù)的供給能力，具體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由教育和財(cái)政等各部門協(xié)商討論后共同制定。二是建立動(dòng)態(tài)調(diào)整的學(xué)前教育生均撥款標(biāo)準(zhǔn)。在制定學(xué)前教育生均撥款標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)該充分考慮辦學(xué)需求和物價(jià)水平，建立與之聯(lián)動(dòng)的穩(wěn)定增長機(jī)制，其內(nèi)容應(yīng)該包括基本支出和項(xiàng)目支出，納入各級(jí)預(yù)算統(tǒng)籌安排。三是標(biāo)準(zhǔn)的制定要以明確的事權(quán)和支出責(zé)任劃分為基礎(chǔ)。學(xué)前教育生均撥款標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該將各層級(jí)政府在學(xué)前教育事權(quán)和支出責(zé)任明確劃分清楚的前提下，分別納入各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算草案，最終由同級(jí)人大審議通過后方可執(zhí)行。

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［5］張雪，袁連生，田志磊.地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展水平及其影響因素分析［J］.教育發(fā)展研究，2012（20）.

［6］夏婧，龐麗娟，張霞.推進(jìn)我國學(xué)前教育投入體制機(jī)制改革的政策思考［J］.學(xué)前教育研究，2014（4）.

（責(zé)任編輯：董麗娟）

How to Solve the Common Problems of Chinese Preschool Education Expense?——Zhenjiang Pilot Reform Experience and Lessons

Zhang Hui

Preschool education in China is the weakest link in the whole education system.It is also the most reviled stages of education.After the implementation of the Two-child policy,preschool education will become the biggest problem during the period of 13thFive-Year in the field of education.Currently,the problem of"difficult admission to kindergarten,and high education fee"has not been fundamentally solved.There are also many problems of kindergarten education system,management system and private kindergartens classification.The fiscal investment effect is not ideal.Financing cost sharing is unreasonable,grass-roots government and the family burden is still heavy.Teachers'personnel budget is difficult to get reasonable compensation,the contractual teachers are underpaid.There is no precise preschool education expense standard and preschool education institutions charge standard.There are great realistic problems such as tuition and Bayu Fei differences.Therefore,zhenjiang as the pre-school education reform pilot city of the state council made a very precious experience.It also gives reference and enlightenment to our country preschool education expense reform in the future.In the end,this paper conducts some policy suggestions of the reform of preschool education spending in China.

Preschool Education;Fiscal Input;Private Standards;Preschool;Zhenjiang

F812

A

2096-1391（2016）09-0027-14

張繪，中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院博士后中國財(cái)政科學(xué)研究院教科文研究中心副研究員