楊文靜

(蘭州理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 甘肅 蘭州　730050)

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我國征地制度的歷史沿革與發(fā)展期望*

楊文靜

(蘭州理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 甘肅 蘭州730050)

摘要：征地制度是我國現(xiàn)行土地制度的重要內(nèi)容。征地制度的演變發(fā)展見證了我國社會經(jīng)濟發(fā)展的歷程。不同時期征地制度呈現(xiàn)不同時代特征，反映當(dāng)時社會經(jīng)濟發(fā)展的特點。把握未來我國征地制度的改革方向，首先要梳理征地制度發(fā)展的歷史脈絡(luò)，分析制度變遷的基本特點，在此基礎(chǔ)上才能客觀地提出征地制度改革的期望。

關(guān)鍵詞：征地制度；歷史沿革；發(fā)展期望

一定時期的社會經(jīng)濟形態(tài)總是會衍生相對應(yīng)的社會制度。我國現(xiàn)行征地制度創(chuàng)建于計劃經(jīng)濟時代，發(fā)展于商品經(jīng)濟時代，積極地推動了我國社會建設(shè)與發(fā)展。但隨著時代變遷，現(xiàn)行征地制度難以滿足市場經(jīng)濟發(fā)展的需求，改革勢在必行。

一、我國征地制度的歷史沿革

從新中國成立至今，我國征地制度的發(fā)展大致經(jīng)歷過四個階段：1949-1954年，征地制度的創(chuàng)建階段；1955-1977年，征地制度的調(diào)整階段；1978-1999年，征地制度的發(fā)展階段；2000年至今，征地制度的提高階段。

(一)第一階段:1949-1954年征地制度的創(chuàng)建階段

新中國成立后很長一段時期內(nèi)，我國有關(guān)征地制度的國家立法一直處于空白。實踐中，地方政府、部門規(guī)定、行業(yè)辦法等成為早期征地制度的雛形。現(xiàn)有相關(guān)資料顯示，最早提及征地是1949年出臺的《處理無主土地暫行辦法》，第一次提出政府可以對代管土地進(jìn)行征用。隨后，1950年《鐵路留用土地辦法》針對鐵路建設(shè)提出：鐵路局可以通過地方政府收買或征購?fù)恋亍Ｍ?《城市郊區(qū)土地改革條例》出臺，該條例第一次分別表述“土地征收”和“土地征用”，但實際操作中兩者通用，并首次提出征用農(nóng)民耕種的國有土地時，應(yīng)當(dāng)對農(nóng)民適當(dāng)安置及補償損失。1953年《國家建設(shè)征用土地的辦法》是我國第一部比較完整的有關(guān)征地的行政法規(guī)。該《辦法》對征地原則、審批權(quán)限、征地程序、補償標(biāo)準(zhǔn)和安置辦法等都做了相關(guān)規(guī)定。1954年《中華人民共和國憲法》頒布，其中第十三條明確規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征購、征用或收歸國有。可見，1954年《憲法》確立了國家征地的法律地位，也標(biāo)志著我國征地制度初創(chuàng)完成。

(二)第二階段：1955-1977年征地制度的調(diào)整階段

1956年，農(nóng)業(yè)社會主義改造基本完成，農(nóng)村土地由農(nóng)民私有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，城市的私有住宅也通過上交、捐獻(xiàn)、沒收和征收等方式進(jìn)一步被國有化。由于生產(chǎn)資料所有制發(fā)生改變，現(xiàn)有的土地政策已不能適應(yīng)國家建設(shè)的要求，在這種背景下國務(wù)院于1958年重新頒布《國家建設(shè)征用土地辦法》，在原有規(guī)定的基礎(chǔ)上，主張節(jié)約用地原則，防止土地浪費現(xiàn)象。新《辦法》將節(jié)約用地原則和克服多征少用、早征遲用甚至征而不用等浪費土地的現(xiàn)象上升到法律的高度加以規(guī)范。此后20多年，1958年新《辦法》一直是我國征地制度的基本規(guī)定。1975年和1978年制定的《憲法》中關(guān)于征地制度的規(guī)定，都是根據(jù)1958年實施的《國家建設(shè)征用土地辦法》而來。文革十年，征地制度的調(diào)整基本處于停滯狀態(tài)。

(三)第三階段：1978-1999年征地制度的發(fā)展階段

1978年是中國社會發(fā)展的轉(zhuǎn)折點，也是征地制度發(fā)展的重要時期。伴隨社會經(jīng)濟的復(fù)蘇，建設(shè)用地的需求量大幅度增加，國家征地工作開始進(jìn)入活躍期。這一時期，中央集中出臺了一系列有關(guān)征地的法律法規(guī)，推動了我國征地制度的快速發(fā)展。

1982年《國家建設(shè)征用土地條例》頒布，細(xì)化規(guī)定有關(guān)征地程序、審批權(quán)限、補償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。1986年，我國結(jié)束土地管理無法可依的局面，出臺首部《土地管理法》。此后，《土地管理法》歷經(jīng)1988年、1998年、2004年三次修訂，不斷適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。20世紀(jì)90年代，我國城市建設(shè)進(jìn)入高速發(fā)展時期。在這個歷史時期，征地制度也發(fā)生了重大變革。1990年《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條例》拉開了征地制度改革的序幕。這一階段征地制度圍繞“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的發(fā)展思路，更多地表現(xiàn)出服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展的職能，但對征地過程中社會經(jīng)濟關(guān)系的調(diào)整明顯重視不足。

(四)第四個階段：2000年至今征地制度的提高階段

2000年以來，征地制度中存在的問題開始全面爆發(fā)，尤其集中在補償安置方面。由此引發(fā)一系列沖突事件，甚至出現(xiàn)人員傷亡，被征地農(nóng)民權(quán)益嚴(yán)重受損，影響十分惡劣。中央為了進(jìn)一步加強征地管理，保護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，著手對征地制度進(jìn)行大規(guī)模的調(diào)整。

2004年3月，《憲法》第四次修正案公布實施，第一次對土地征收和征用進(jìn)行了區(qū)分，并賦予征地補償最高法律效力。8月，《土地管理法》依照《憲法》精神進(jìn)行了第三次修訂，明確區(qū)分了土地征收和土地征用。11月,國土資源部發(fā)布了《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》，就征地補償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑、征地程序和征地監(jiān)管作出操作性規(guī)定。2007年《物權(quán)法》頒布，該法作為對公民財產(chǎn)權(quán)利尊重和保護的體現(xiàn)，對征地制度加以完善并開始強調(diào)公平性，突出征地中民事關(guān)系的調(diào)整，但這些規(guī)定還只是原則性的。2012年黨的十八大報告首次提出改革征地制度，強調(diào)要“提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。同時，國務(wù)院擬出臺《農(nóng)村集體土地征收補償條例》，以切實保護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。十八屆三中全會再次強調(diào)“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制?！泵鞔_了征地制度改革的方向和任務(wù)。2015年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，表明我國征地制度改革將進(jìn)入新階段。

二、我國征地制度變遷的基本特點

(一)節(jié)約用地、保護耕地意識不斷強化

在我國征地史上,土地濫征與浪費現(xiàn)象屢見不鮮。作為以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的大國,土地資源的保護和合理利用是一個關(guān)系國計民生的大問題。近年來，基于對土地資源的重視，我國逐漸將節(jié)約土地、保護耕地納入征地制度中，而且不斷強化這一基本原則。1953年《關(guān)于國家建設(shè)征用土地的辦法》第三條指出，凡屬有荒地、空地可資利用者，應(yīng)盡量利用，而不征用或少征用人民的耕地良田。1957年明確規(guī)定，國家建設(shè)征用土地，必須貫徹節(jié)約用地的原則。1982年《國家建設(shè)征用土地條例》中將節(jié)約土地上升到國策的高度。1998年修訂的《土地管理法》在原有基礎(chǔ)上進(jìn)一步強調(diào)節(jié)約用地，指出：“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策?！蓖瑫r，新法增加第四章為“耕地保護”。這一規(guī)定一直沿用至今。同年12月，《基本農(nóng)田保護條例》修訂，第十五條規(guī)定：“基本農(nóng)田保護區(qū)經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得改變或者占用?！痹诖嘶A(chǔ)上，十七屆三中全會提出“劃定永久基本農(nóng)田”，一經(jīng)劃定，意味著“一寸都不能占”。目前，各地已紛紛展開永久基本農(nóng)田的劃定，將城鎮(zhèn)周邊、交通沿線現(xiàn)有易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃為永久性基本農(nóng)田,這樣征地行為必須繞道而行。所以，從立法層面我們不難看出我國節(jié)約土地、保護耕地意識的強化，并已上升到基本國策的高度。

(二)征地強制性與補償安置人性化并存

我國土地所有制決定了國家是征地行為的唯一主體，只有國家才有權(quán)力對集體土地進(jìn)行征收或征用,各級政府代表國家進(jìn)行征地，這本身就使征地行為具有一定的強制色彩。改革開放后，為了推動社會經(jīng)濟發(fā)展、減少征地阻力，國家對征地強制性進(jìn)行了明確規(guī)定。1982年《國家建設(shè)征用土地條例》規(guī)定：“國家建設(shè)征用土地，凡符合本條例規(guī)定的，被征地社隊的干部和群眾應(yīng)當(dāng)服從國家需要，不得妨礙和阻撓。”2004年《土地管理法》修訂后再一次重申：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”這是第一次國家從政策層面規(guī)定征地具有強制性。因此，我國征地行為具有國家強制性。

同時，“以人為本”的思想體現(xiàn)在國家強制性征地行為中，即被征地農(nóng)民安置方式的人性化、多樣化。我國補償安置方式主要歷經(jīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補償安置、招工進(jìn)廠補償安置、一次性貨幣補償安置等幾個階段。隨著征地制度的發(fā)展，征地補償安置方式不再采取單一固定模式，因地制宜、因時制宜、因人制宜，采取多種模式綜合的人性化補償安置方式。

(三)補償內(nèi)容多元化，補償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高

建國初期，土地征收幾乎不涉及征地補償。追溯歷史，最早提到補償意愿的是1950年《鐵路留用土地辦法》中提及的“收買和征購”。同年11月，《城市郊區(qū)土地改革條例》提到補償被征土地上的生產(chǎn)投資(如鑿井、植樹等)及其他損失。1953年《國家建設(shè)征用土地辦法》首次提及征用土地的補償標(biāo)準(zhǔn)，但僅限于補償被征用土地上房屋、水井、樹木等附著物和農(nóng)作物，被征土地本身不做補償。直到1982年《國家建設(shè)征用土地條例》對補償內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，規(guī)定征地補償費包含土地補償費、安置補助費、青苗補償費和地上附著物補償費。在此期間，國家雖然相繼出臺了多部法律、法規(guī)規(guī)范征地，但主要是倡導(dǎo)農(nóng)民要服從國家利益，配合征地工作。隨著征地補償制度的完善，征地補償內(nèi)容趨于細(xì)化，例如土地補償費將考慮土地增值收益分配問題。

補償內(nèi)容在多元細(xì)化的同時，補償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。由“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的二十倍”增至到“三十倍”，有些地區(qū)已經(jīng)突破法定上限，以確保被征地農(nóng)民“生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障”。究其遞增的原因，主要是人們逐漸認(rèn)識到土地蘊含的經(jīng)濟價值，被征地農(nóng)民不滿補償標(biāo)準(zhǔn)而與政府產(chǎn)生的矛盾激增，國家已經(jīng)意識到國家建設(shè)與被征地農(nóng)民土地權(quán)益保護的矛盾所在。

(四)征地審批權(quán)限收緊,監(jiān)察規(guī)范力度加強

縱觀我國征地制度改革歷程,征地審批權(quán)限呈現(xiàn)由下到上收緊的過程。建國初期，地方政府尤其是市級以下政府及土改機關(guān)具有直接決定權(quán)。審批權(quán)限過寬造成大量土地濫征浪費，也造成地方政府權(quán)力腐敗現(xiàn)象激增。

1998年《土地管理法》修訂后，規(guī)定取消市、縣級政府的征地審批權(quán)限，征地審批權(quán)限于省、自治區(qū)、直轄市人民政府及國務(wù)院范圍。同時明確規(guī)定基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的、其他土地超過七十公頃的審批權(quán)限牢牢鎖定在國務(wù)院。除此以外的土地由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報國務(wù)院備案。另外，基本農(nóng)田的征收或征用，只有國務(wù)院具有審批權(quán)限。

征地審批權(quán)限收緊的同時，國家加大了對各級政府征地審批的監(jiān)察力度。建國初期，由于缺乏有效的監(jiān)察體系，基本是地方政府自征自查。1982年《國家建設(shè)征用土地條例》第二十五條規(guī)定，對違反條例規(guī)定的，分情況給予經(jīng)濟制裁、行政處分，直至追究刑事責(zé)任?！锻恋毓芾矸ā穾捉?jīng)修訂，對征地權(quán)力的監(jiān)察也在不斷完善。該法規(guī)定：對無權(quán)、越權(quán)、非法批準(zhǔn)征收土地，或者違反法律規(guī)定的程序批準(zhǔn)占用、征收土地的，其批準(zhǔn)文件無效。同時，依法對直接負(fù)責(zé)人員給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。我國《刑法》第四百一十條進(jìn)一步規(guī)定：國家機關(guān)工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規(guī)，濫用職權(quán)，非法批準(zhǔn)征用、占用土地，或者非法低價出讓國有土地使用權(quán)，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑。

通過相關(guān)土地立法可見，我國征地審批政策不斷收緊，征地權(quán)力監(jiān)察力度進(jìn)一步加強。

三、我國征地制度的改革期望

征地制度的改革是一項持續(xù)、動態(tài)的過程。不同發(fā)展背景下，對改革、完善征地制度有不同的期望。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制?！边@為現(xiàn)階段我國征地制度改革提供了目標(biāo)和方向。在此基礎(chǔ)上，我們可以多元思考實現(xiàn)征地制度改革的目標(biāo)：

(一)始終堅持耕地保護制度和節(jié)約用地制度

糧食需求大，人均耕地占有量少，是我國的基本國情。近年來，城市發(fā)展進(jìn)入了快速擴張階段，各地新城、新區(qū)建設(shè)層出不窮，城郊土地面臨被城市蠶食的危險。從數(shù)據(jù)來看，2000年至2010年，城市建設(shè)用地面積擴大83.41%。與此同時，土地利用粗放和閑置浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，城鎮(zhèn)低效率用地占到40%以上。2014年，國土資源部調(diào)查顯示，近五年內(nèi)，全國批而未供土地1 300.99萬畝，閑置土地10 527萬畝。由此可見，我國保護耕地的壓力在短時間內(nèi)不會減少，節(jié)約土地的觀念必須法制化、常態(tài)化、意識化。

土地問題尤其是耕地問題，關(guān)系到我國國家糧食安全、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定等長遠(yuǎn)大計，必須始終保持高度關(guān)注。我國征地制度改革必須圍繞耕地保護、土地節(jié)約這一基本原則展開。

(二)實現(xiàn)土地增值合理分配，保護農(nóng)民合法利益

十八大報告中提出:“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例?！边@成為征地制度改革的一個方向，可以切實保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益。

土地增值收益就是土地改變現(xiàn)有用途或者進(jìn)行相應(yīng)開發(fā)，達(dá)到某種利用條件而新增的純收益。近年來，由于我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城市建設(shè)用地需求量加劇膨脹，而農(nóng)村土地尚未進(jìn)入建設(shè)用地一級市場，因此，集體土地征收過程中產(chǎn)生的土地增值收益總量很大。另外，建設(shè)用地一級市場由國家壟斷，因此土地增值收益分配比例中，政府占有份額偏高，作為土地使用權(quán)所有者的集體和農(nóng)民占有份額偏低。征地制度改革雖然在不斷提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，但征地補償標(biāo)準(zhǔn)提高幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上地價上漲幅度，致使集體和農(nóng)民土地增值收益分配比例不升反降。土地增值收益分配不合理，致使集體和農(nóng)民的利益受損嚴(yán)重，因此引發(fā)的群體性事件不斷增加。這是土地增值收益分配格局改革的重要原因。

征地制度的調(diào)整，歸根結(jié)底就是尋找集體利益、農(nóng)民利益與城市發(fā)展之間的適當(dāng)平衡點，絕不能以犧牲農(nóng)民的利益為代價推動城市化和社會經(jīng)濟發(fā)展。因此，征地制度改革要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求，合理分配土地增值收益,保護農(nóng)民的合法權(quán)益，妥善協(xié)調(diào)和處理國家、集體和農(nóng)民之間的土地經(jīng)濟關(guān)系。

(三)明確“公共利益”界限，嚴(yán)格控制征地范圍

縱觀我國征地制度改革歷程，立法表達(dá)一直將政府征地行為鎖定在“公共利益”中，但現(xiàn)行法律卻對“公共利益”沒有明確界定，這成為現(xiàn)行征地制度一大詬病?！肮怖妗苯缍ú幻鞔_為地方政府濫征和低價征地留下了巨大空間。調(diào)查顯示，地方政府征用農(nóng)村集體土地，商業(yè)性用地面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過“公共利益”用地面積，農(nóng)民利益損失嚴(yán)重。這就極易使農(nóng)民產(chǎn)生“公共利益”等于“政府利益”的認(rèn)識誤區(qū)，從而對抗政府征地。一旦形成這樣的局面，一方面影響社會“公益性”建設(shè)的速度，另一方面影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定和“三農(nóng)”發(fā)展。

因此，國家在深化征地制度改革過程中，必須嚴(yán)格界定“公共利益”的含義，或者清晰劃定征地范圍，以防止征地權(quán)濫用和土地利用不當(dāng)。

(四)規(guī)范征地程序，嚴(yán)格約束地方政府行政權(quán)

程序是依法行政的保障。征地過程中，必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定，規(guī)范征地程序，防止地方政府行政權(quán)濫用。規(guī)范征地程序，首先尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民知情權(quán)，確保被征地農(nóng)民真正知情。其次，在征地過程中，實現(xiàn)征地項目公開、征地標(biāo)準(zhǔn)公開、征地流程公開、征地執(zhí)法公開的“陽光”征地。再次，將“兩公告、一登記”的征地程序前移，避免“未批先征”、“未批先用”等違法行為，杜絕征地程序隨意性，從根本上保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

征地制度的變遷是國家、地方政府和被征地農(nóng)民三者利益之間的博弈過程。國家層面不斷收緊土地審批權(quán)，約束地方政府“尋租”行為。事實上，由于我國征地過程都是通過地方政府實施，地方政府在征地過程中利用國家征地權(quán)不當(dāng)干預(yù)或過渡行政，極易造成對農(nóng)民利益的侵害?？梢哉f，征地制度改革最大阻力來自于地方政府，這是由于地方政府通過賣地形成穩(wěn)定的地方財政，進(jìn)而推動地方城市發(fā)展。所以，一方面，要嚴(yán)格限制地方政府在征地中的“尋租”行為，減少對農(nóng)民合法利益的侵害。另一方面，應(yīng)推進(jìn)地方財稅體制改革，減少地方財政對土地的依賴性。十八大報告提出征地制度改革，表明國家、地方政府和被征地農(nóng)民三者利益平衡點要重新調(diào)整，以緩解矛盾。

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(責(zé)任編輯：張蕾)

收稿日期：2015-11-18

*基金項目：2015年蘭州市社科規(guī)劃項目“蘭州市城郊失地農(nóng)民收入增長機制研究”(項目編號：15-061E)。

作者簡介：楊文靜(1978-)，女，蘭州理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師。

中圖分類號：F301.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1004-342(2016)03-14-05