周兵

[摘要]全面建立與實(shí)施政府法律顧問制度是中共十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提出的，政府法律顧問制度及其實(shí)施對(duì)法治政府建設(shè)的意義重大。廣西壯族自治區(qū)人民政府也在積極推行政府法律顧問制度，然而在實(shí)施該制度的過程中碰到了一些問題，因此，需要針對(duì)這些問題提出相應(yīng)的解決措施，以進(jìn)一步推進(jìn)廣西政府法律顧問制度和廣西法治政府的建設(shè)進(jìn)程。

[關(guān)鍵詞]政府法律顧問制度；實(shí)施；法治政府

全面建立與實(shí)施政府法律顧問制度是中共十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提出的，政府法律顧問制度及其實(shí)施對(duì)法治政府建設(shè)的意義重大。廣西壯族自治區(qū)人民政府也在積極推行政府法律顧問制度，然而在實(shí)施該制度的過程中碰到了一些問題，因此，需要針對(duì)這些問題提出相應(yīng)的解決措施，以進(jìn)步推進(jìn)廣西政府法律顧問制度和廣西法治政府的建設(shè)進(jìn)程。

一、要充分認(rèn)識(shí)政府法律顧問制度的實(shí)施對(duì)法治政府建設(shè)的重要意義

在我國當(dāng)前全面推進(jìn)依法治國新常態(tài)下，全面推行和實(shí)施政府法律顧問制度，是全面推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府舉措的重要組成部分，對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能、化解政府與社會(huì)的緊張關(guān)系、促進(jìn)政府重大決策科學(xué)化、加快建設(shè)法治政府進(jìn)程，意義重大。具體來說，全面推行和實(shí)施政府法律顧問制度具有以下三個(gè)方面的重要意義

1.有利于創(chuàng)新社會(huì)管理、改善公共服務(wù)

建立、推行和實(shí)施政府法律顧問制度，是充分利用律師、法學(xué)專家等社會(huì)力量，采取購買服務(wù)的方式來解決政府在重大決策、依法行政、建設(shè)法治政府中的難題，這是創(chuàng)新社會(huì)管理的方式之一，充分體現(xiàn)了政府重視社會(huì)力量，利用社會(huì)力量管理社會(huì)的先進(jìn)治理理念。首先，政府法律顧問制度的建立、推行和實(shí)施，讓政府把部分事務(wù)的管理轉(zhuǎn)移到社會(huì)自身管理、維護(hù)中去，可以達(dá)到較為良好的社會(huì)效果；其次，由于政府法制機(jī)構(gòu)普遍存在人員、經(jīng)費(fèi)不足的情況，借助法律顧問制度的建立、推行和實(shí)施，可以利用社會(huì)力量，更好、更及時(shí)地提供相關(guān)服務(wù)，在一定程度上能緩解政府法制機(jī)構(gòu)力量不足的問題；再次，政府法律顧問制度的建立、推行和實(shí)施，有利于在社會(huì)上形成學(xué)法、守法、護(hù)法的良好法治氛圍，有利于公眾參政議政、民主意識(shí)的培養(yǎng)，最終在全社會(huì)形成良性的社會(huì)生態(tài)環(huán)境。

2.有利于促進(jìn)政府重大決策的科學(xué)化、民主化，加快法治政府建設(shè)進(jìn)程

首先，政府法律顧問制度的建立、推行和實(shí)施，有利于充分發(fā)揮法律顧問的專業(yè)特長，借助“外力”來提高政府決策的科學(xué)化、民主化水平。一般來說，政府法律顧問是從知識(shí)淵博、理論素養(yǎng)深厚的法學(xué)專家教授、實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)豐富的資深律師中遴選的，政府可以利用他們豐富的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)和扎實(shí)的專業(yè)理論知識(shí)，提升政府重大決策的科學(xué)化水平，從風(fēng)險(xiǎn)防控、事后危機(jī)處理等方面提高政府依法行政的水平，降低決策的風(fēng)險(xiǎn)，降低政府行政決策的成本。其次，政府法律顧問制度的建立、推行和實(shí)施，有利于提高政府領(lǐng)導(dǎo)的法治意識(shí)和依法治理的能力。法律顧問通過政策解讀、法律咨詢、決策風(fēng)險(xiǎn)防控、訴訟代理等相關(guān)政府法制業(yè)務(wù)，可以促使政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)政府法制工作的重視，從而提高政府領(lǐng)導(dǎo)的法治意識(shí)與運(yùn)用法治思維和法治方式解決問題的能力。再次，政府法律顧問制度的建立、推行和實(shí)施，有助于加強(qiáng)政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)，增強(qiáng)政府法制隊(duì)伍力量。地方政府通過政府法律顧問制度的推行和實(shí)施，完全有可能把那些業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、具備良好職業(yè)操守的人才以法律顧問的形式靈活地吸納到政府法制機(jī)構(gòu)中來，有利于提升政府法制隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

3.有利于推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變

政府職能的轉(zhuǎn)變是我國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)科學(xué)發(fā)展的迫切需要。四中全會(huì)的《決定》提出要全面建設(shè)法治政府，這為政府職能轉(zhuǎn)變提出了新的要求和目標(biāo)，圍繞“陽光政府，有限政府，誠信政府，責(zé)任政府”的目標(biāo)，政府職能方面也要進(jìn)行相應(yīng)的改變。建立、推行和實(shí)施政府法律顧問制度，有利于政府的各項(xiàng)職能在法律的軌道上履行，把法治原則貫穿到行使行政權(quán)力的全過程，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的方向符合法治政府這 新時(shí)代要求。

二、政府法律顧問制度在廣西的實(shí)施及其對(duì)廣西法治政府建設(shè)的影響

黨的十八屆四中全會(huì)閉幕后，廣西根據(jù)全會(huì)《決定》的要求，結(jié)合廣西地方的實(shí)際情況，逐步建立起覆蓋全自治區(qū)的政府法律顧問制度。在四中全會(huì)閉幕以來近年的時(shí)間里，廣西各級(jí)政府在推行和實(shí)施政府法律顧問制度方面，工作迅速，成績十分突出。

2015年初，廣西壯族自治區(qū)人民政府出臺(tái)了《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于建立政府法律顧問制度的意見》（桂政辦發(fā)[2015]4號(hào)）。在2015年春節(jié)假期后上班的第一天，自治區(qū)人民政府就聘請(qǐng)了16位法學(xué)專家、律師為自治區(qū)本級(jí)人民政府的法律顧問。

按照自治區(qū)人民政府文件的要求，廣西各設(shè)區(qū)的市、縣人民政府，自治區(qū)農(nóng)墾局，各級(jí)人民政府各組成部門、各直屬機(jī)構(gòu)也紛紛出臺(tái)推行和實(shí)施政府法律顧問制度的意見，并通過聘請(qǐng)專家、律師組團(tuán)或者以打包形式聘請(qǐng) 家律師事務(wù)所等方式開始了政府法律顧問制度的實(shí)施工作。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處也都在上級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)的具體指導(dǎo)下，聘請(qǐng)了相應(yīng)的政府法律顧問，推行和實(shí)施政府法律顧問制度。

廣西各級(jí)政府在建立和實(shí)施政府法律顧問制度的過程中，首先重視從制度方面對(duì)政府法律顧問的角色定位、遴選程序、工作規(guī)則等方面進(jìn)行規(guī)范，強(qiáng)化制度建設(shè)，自治區(qū)人民政府辦公廳下發(fā)了《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于建立政府法律顧問制度的意見》（桂政辦發(fā)[2015]4號(hào)），各設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府辦公室也紛紛出臺(tái)文件，明確了相關(guān)工作規(guī)則、遴選方案。其次，各地政府還建立專門的政府法律顧問管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)，由法律顧問室負(fù)責(zé)本級(jí)政府法律顧問的聯(lián)絡(luò)、組織、協(xié)調(diào)等具體工作。到目前為止，自治區(qū)人民政府、各設(shè)區(qū)的市、各縣（市、區(qū)）均已設(shè)立了法律顧問室。第三，各地政府明確了政府法律顧問的經(jīng)費(fèi)保障問題。自治區(qū)人民政府辦公廳下發(fā)的《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于建立政府法律顧問制度的意見》（桂政辦發(fā)[2015]4號(hào)）明確規(guī)定“建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。政府法律顧問工作所需經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算予以保障，實(shí)行?？顚Ｓ谩?/p>

總之，近一年來，廣西各級(jí)政府在推行和實(shí)施政府法律顧問制度過程中，確實(shí)做了很多工作，取得了很大的成績，但也還存在著一些問題，其中有些問題還較為復(fù)雜，而且這些問題對(duì)地方法治政府的建設(shè)有較大的影響，需要進(jìn)行深入的研究和探討。

1.政府法律顧問遴選尚缺乏公平、完善的機(jī)制

在政府法律顧問的遴選過程中，面臨著兩個(gè)較為突出的問題。一是政府法律顧問聘請(qǐng)對(duì)象問題，也就是說，政府法律顧問制度如何建立的問題。從廣西各級(jí)政府推行和實(shí)施法律顧問制度的實(shí)踐來看，大部分政府在推行和實(shí)施政府法律顧問制度中采用“學(xué)者+律師”形式，也存在政府聘請(qǐng)一家或多家律師事務(wù)所的形式。二是政府法律顧問遴選的公正、公平問題。在推行和實(shí)施政府法律顧問制度的實(shí)踐中，一些團(tuán)體和個(gè)人被政府法制服務(wù)業(yè)務(wù)的利益所驅(qū)動(dòng)，通過找關(guān)系等不正當(dāng)方式成為政府法律顧問或者成為政府法律顧問單位。政府法律顧問遴選缺乏公平、完善的機(jī)制，這在一定程度上會(huì)影響政府法律顧司制度的實(shí)施，也會(huì)影響政府法律顧問制度對(duì)推動(dòng)法治政府建設(shè)作用的發(fā)揮。

2.政府法律顧問制度實(shí)施的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制仍有待完善，尚缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制

由于政府法律顧問的聘請(qǐng)屬于購買公共服務(wù)的范疇，需要從財(cái)政資金方面進(jìn)行統(tǒng)籌安排，在經(jīng)費(fèi)上予以保障。在廣西，雖然自治區(qū)人民政府年初出臺(tái)了相關(guān)文件，就政府法律顧問制度實(shí)施的經(jīng)費(fèi)問題進(jìn)行了規(guī)定，但是廣西絕大多數(shù)設(shè)區(qū)的市人民政府、縣（市、區(qū)）人民政府、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處仍然尚未出臺(tái)相關(guān)文件對(duì)實(shí)施政府法律顧問制度的工作經(jīng)費(fèi)保障進(jìn)行具體規(guī)定。從目前的情況來看，整個(gè)廣西的政府法律顧問制度實(shí)施的經(jīng)費(fèi)保障中仍然存在以下幾個(gè)方面的突出問題：一個(gè)突出問題是法律顧問的報(bào)酬如何支付、報(bào)酬如何計(jì)算的問題。即政府法律顧問制度在廣西實(shí)施的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制尚未全面建立起來，而且內(nèi)容不夠完善。另一個(gè)突出問題是經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制不健全，尚沒有有建立起相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。目前各級(jí)政府的政府法律顧問的報(bào)酬多少不一樣，相對(duì)偏低。這不利于調(diào)動(dòng)政府法律顧問的積極性。政府法律顧問工作的經(jīng)費(fèi)保障不到位、激勵(lì)機(jī)制缺乏，這種狀況在很大程度上影響了政府法律顧問制度的全面推行和實(shí)施，也影響了政府法律顧問制度的實(shí)施對(duì)推動(dòng)法治政府建設(shè)作用的發(fā)揮。

3.政府法律顧問的角色定位與職責(zé)任務(wù)還不夠明確

關(guān)于政府法律顧問角色定位問題，按照四中全會(huì)的《決定》和國務(wù)院2004年出臺(tái)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的相關(guān)規(guī)定，政府法律顧問的角色應(yīng)當(dāng)是這樣定位的：政府法律顧問是本級(jí)政府依法行政方面的參謀、助手和法律顧問。然而，在實(shí)務(wù)中，政府法律顧問的角色定位存在一定的偏差，政府法律顧問室與政府法制部門的職能在一定程度上區(qū)分度不明顯，當(dāng)前，政府法律顧問對(duì)于政府重大決策的事前風(fēng)險(xiǎn)防范、評(píng)估，依法行政的整體指導(dǎo)等方面工作還做得很不夠，這方面的工作還很薄弱，有待加強(qiáng)。也就是說，政府法律顧問不能把業(yè)務(wù)僅僅集中在處理涉訴信訪、拆遷違法等應(yīng)急性事件上，而是要著重參與政府依法行政、重大行政決策等重大活動(dòng)。目前，政府法律顧問的角色定位與職責(zé)任務(wù)不明確，這一問題既影響了政府法律顧問制度的全面推行和實(shí)施，也在一定程度上影響了政府法律顧問制度的實(shí)施對(duì)推動(dòng)法治政府建設(shè)作用的發(fā)揮。

三、進(jìn)一步推行和實(shí)施政府法律顧問制度，促進(jìn)廣西法治政府建設(shè)

既然推行和實(shí)施政府法律顧問制度，是黨的十八屆四中全會(huì)在推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府方面力推的項(xiàng)重要工作。那么，如何針對(duì)廣西在推行和實(shí)施政府法律顧問制度過程中出現(xiàn)的問題，用制度化、法治化的方式，使廣西政府法律顧問制度的推行和實(shí)施工作能夠取得明顯成效，能有效地推進(jìn)廣西法治政府建設(shè)？對(duì)此，提出以下幾點(diǎn)對(duì)策性建議

1.在明確政府法律顧問角色定位的基礎(chǔ)上創(chuàng)新政府法律顧問工作布局和領(lǐng)域。首先要明確政府法律顧問制度作為推進(jìn)本級(jí)政府依法行政方面的參謀、助手這角色定位；其次要?jiǎng)?chuàng)新工作布局和領(lǐng)域。對(duì)政府重大決策的參與度要提高，主動(dòng)出擊，利用政府法律顧問獨(dú)立于政府的立場，客觀、中立地運(yùn)用其專業(yè)知識(shí)為政府重大決策把關(guān)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。

2.扎實(shí)推進(jìn)法律顧問室建設(shè)，提高服務(wù)水平。政府法律顧問室是各級(jí)政府管理、服務(wù)政府法律顧問工作的機(jī)構(gòu)。應(yīng)當(dāng)扎實(shí)推進(jìn)政府法律顧問室建設(shè)相關(guān)工作，爭取編制和經(jīng)費(fèi)，從人員、經(jīng)費(fèi)等方面保障對(duì)法律顧問的管理和服務(wù)。在為政府法律顧問服務(wù)和管理過程中，應(yīng)當(dāng)做好以下幾方面的工作：一是要提高服務(wù)意識(shí)，讓法律顧問室成為政府法律顧問履行職責(zé)的堅(jiān)強(qiáng)后盾。二是要加強(qiáng)對(duì)政府法律顧問的動(dòng)態(tài)化管理和監(jiān)督。如果發(fā)現(xiàn)政府法律顧問的不當(dāng)行為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制止和提請(qǐng)相關(guān)部門處理。三是在業(yè)務(wù)方面進(jìn)行最后的把關(guān)和處理。由于政府法律顧問是從其專業(yè)的角度對(duì)政府法制事務(wù)提供意見，法律顧問室應(yīng)當(dāng)對(duì)政府法律顧問所提的意見進(jìn)行初步的審查和把關(guān)，在雙方協(xié)同努力下提高工作效率和質(zhì)量。

3.做好法律顧問人才庫的管理工作，提供人才保障?！稄V西壯族自治區(qū)人民政府法律顧問人才庫管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）的出臺(tái)，為廣西政府法律顧問人才的選拔和管理提供了依據(jù)和規(guī)則。然而遺憾的是，《管理辦法》全文共十條，規(guī)定內(nèi)容較為簡單和寬泛，僅僅對(duì)政府法律顧問人才的入庫條件、程序、工作事項(xiàng)內(nèi)容等進(jìn)行了簡單的論述，還難以在實(shí)踐中發(fā)揮其管理職能，也無法全面、及時(shí)地為法治政府提供法治人才的保障。《管理辦法》的問題集中體現(xiàn)在“重審批、輕管理”，進(jìn)而不能導(dǎo)致《管理辦法》失去存在的價(jià)值。如《管理辦法》第八條中關(guān)于“動(dòng)態(tài)管理”的相關(guān)規(guī)定，自治區(qū)法律顧問室對(duì)入庫人才的動(dòng)態(tài)管理主要是指當(dāng)人才庫成員因紀(jì)律或工作變動(dòng)時(shí)，人才庫成員所在單位應(yīng)當(dāng)書面函告自治區(qū)人民政府法律顧問室及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。這并沒有看出人才庫的管理價(jià)值，而且讓自治區(qū)法律顧問室的功能虛化，停留在登記的層面。做好政府法律顧問人才庫的管理工作，需要在管理上加強(qiáng)，對(duì)入庫人員的工作量、工作態(tài)度、本職工作等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行管理，突出其作為入庫人才應(yīng)具備的素養(yǎng)。同時(shí)，要厘清人才庫的功能定位，其在對(duì)入庫人才的管理中不能干擾入庫人才的正常工作。

4.利用制度和規(guī)則來規(guī)范和做好政府法律顧問的遴選、服務(wù)和管理工作。一是扎實(shí)推進(jìn)政府法律顧問室建設(shè)相關(guān)工作，爭取編制和經(jīng)費(fèi)，從人員、經(jīng)費(fèi)等方面保障對(duì)法律顧問的管理和服務(wù)；二是做好政府法律顧問人才庫管理和建設(shè)工作，為政府法律顧問提高充足的人才保障，三是做好政府法律顧問的服務(wù)和管理工作，讓政府法律顧問忠于職守，認(rèn)真履職，實(shí)現(xiàn)高效、動(dòng)態(tài)化管理。四是要完善遴選政府法律顧問的程序性規(guī)定。要從招投標(biāo)、無記名投票等具體制度中吸取些具體的適合于遴選政府法律顧問的做法，逐步出臺(tái)更為規(guī)范的遴選政府法律顧問的相關(guān)制度。