郭春燕

[摘要]法治政府是按照法治原則運(yùn)作的政府，即要求行政主體自覺(jué)運(yùn)用體現(xiàn)人民根本利益和社會(huì)發(fā)展要求的法律，按照合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求，管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和社會(huì)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府的組織、職權(quán)、行為、程序和責(zé)任的法定化。權(quán)責(zé)法定原則貫穿于依法行政進(jìn)程的始終，適用于行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的一切行政活動(dòng)，有著十分重要的意義。從法治政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，目前破壞法治政府建設(shè)的很大一部分阻力就在于行政公權(quán)力的擴(kuò)張，行政行為得不到法律的全面控制，行政職權(quán)泛濫，所以，為了真正達(dá)到法治政府建設(shè)的目的，必然要將職權(quán)法定落到實(shí)處，并且越來(lái)越成為當(dāng)前建設(shè)法治政府所亟須解決的重要問(wèn)題，權(quán)責(zé)法定必然成為法治政府建設(shè)的核心。

[關(guān)鍵詞]權(quán)責(zé)法定；法治政府；依法行政

一、權(quán)責(zé)法定與法治政府建設(shè)的理念基礎(chǔ)

（一）我國(guó)“法治”建設(shè)進(jìn)程及“法治政府”基本內(nèi)涵

改革開(kāi)放以來(lái)，特別是十五大以后，我國(guó)的法治建設(shè)進(jìn)程呈加速度發(fā)展。2014年中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）更是應(yīng)運(yùn)了歷史發(fā)展的必然邏輯，適時(shí)地提出并詳細(xì)描繪了我國(guó)法治建設(shè)的藍(lán)圖。為了全面實(shí)現(xiàn)四中全會(huì)提出的法治建設(shè)任務(wù)，我們必須以法治應(yīng)有的方式來(lái)推進(jìn)法治建設(shè)進(jìn)程，使其按照法治“新常態(tài)”科學(xué)有序地運(yùn)行。由于政府是國(guó)家治理中涉及面最廣的治理主體，所以，國(guó)家治理現(xiàn)代化主要是指政府治理的現(xiàn)代化。政府作為執(zhí)法者在整個(gè)法律運(yùn)行中扮演著極其重要的角色?？梢赃@么說(shuō)，一個(gè)國(guó)家政府的行政行為直接決定著該國(guó)法律的實(shí)施狀況，甚至決定了該國(guó)法治成效和命運(yùn)?！敖⒎ㄖ握歉鲊?guó)走向現(xiàn)代化的必要途徑。健全的法治政府又成為各國(guó)保持現(xiàn)代化的基本手段?！笔藢盟闹腥珪?huì)《決定》用了八分之一的篇幅部署法治政府建設(shè)，對(duì)依法治國(guó)這關(guān)鍵層面的問(wèn)題做出了非常周密、非常細(xì)致的安排，為在2020年基本建成法治政府的宏偉目標(biāo)設(shè)計(jì)了整體的路線圖和具體的實(shí)施舉措。

對(duì)于法治政府的涵義，學(xué)者們有的界定不勝枚舉。但不管對(duì)法治政府如何理解，其核心都在于，法治政府就是政府在行使行政權(quán)力、履行行政職責(zé)過(guò)程中堅(jiān)持法治原則，嚴(yán)格依法行政，政府的各項(xiàng)權(quán)力都在法治軌道上運(yùn)行。簡(jiǎn)單而言，法治政府就是政府權(quán)力的來(lái)源、行使及對(duì)其監(jiān)督均納入法治軌道。國(guó)務(wù)院2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出了法治政府的建設(shè)目標(biāo)，也確立了依法行政的基本要求，即合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。十八屆四中全會(huì)吸收理論研究的新成果，總結(jié)實(shí)踐發(fā)展新成就，對(duì)法治政府的內(nèi)涵作出更加全面而又清晰的界定?！稕Q定》提出，各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開(kāi)展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。

（二）權(quán)責(zé)法定原則的實(shí)質(zhì)

權(quán)責(zé)法定原則體現(xiàn)了歷史發(fā)展的必然。從近代資產(chǎn)階級(jí)革命開(kāi)始，人民主權(quán)和法律至上等學(xué)說(shuō)，肯定了行政權(quán)的所有者是人民，政府只是權(quán)力的行使者。我國(guó)憲法確認(rèn)國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，國(guó)家行政機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。依法行政體現(xiàn)了憲法的本質(zhì)要求，行政權(quán)不是行政主體本身固有的，而是經(jīng)法律或權(quán)力機(jī)關(guān)授予的，行政權(quán)的來(lái)源要有法律的明文依據(jù)，政府及其部門自己不能給自己授權(quán)，行政行為不得違反法律。職權(quán)法定的核心是行政權(quán)力的取得和存在必須有法律依據(jù)，沒(méi)有法律依據(jù)的行政權(quán)從根本上說(shuō)是種非法的權(quán)力；行政主體必須在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)行使其行政職權(quán)，必須依據(jù)法定的程序，法定職權(quán)之外的事務(wù)由私人通過(guò)自治方式解決。職權(quán)法定要求行政主體不得越權(quán)，如果越權(quán)則不具有法律效力。這是因?yàn)椋尚ЯΡ仨毞墒谟?，如不在法律授?quán)范圍內(nèi)，它就在法律上站不住腳。行政職權(quán)法定的法理意義在于，它明示了行政權(quán)是有限的，并為行政機(jī)關(guān)劃定了行使行政權(quán)的外圍邊界。

二、權(quán)責(zé)法定與法治政府建設(shè)的邏輯關(guān)系

（一）權(quán)責(zé)法定是依法行政的基礎(chǔ)，是法治政府建設(shè)的核心

權(quán)責(zé)法定是行政法治的基礎(chǔ)，在依法行政原則中有非常重要的地位，英國(guó)行政法學(xué)權(quán)威——韋德教授對(duì)之有很高的評(píng)價(jià)，認(rèn)為權(quán)責(zé)法定是行政法治的核心。在個(gè)奉行法治的社會(huì)，之所以對(duì)行政機(jī)關(guān)提出嚴(yán)格地依法行政要求，不僅因?yàn)樗泄残姓P(guān)系主體都不得凌駕于法律之上或者超越于法律，而且更主要是因?yàn)橐?guī)范和制約行政權(quán)，素來(lái)都是以權(quán)責(zé)法定為基礎(chǔ)，這是由強(qiáng)大的行政權(quán)的運(yùn)作方式這種自身特點(diǎn)所決定的。就行政權(quán)與公民權(quán)利關(guān)系而言，前者往往具有強(qiáng)制性、單方性、優(yōu)益性等特點(diǎn)，在作為強(qiáng)者的政府面前，行政相對(duì)人通常屬于行政法律關(guān)系的“弱者”；相對(duì)于立法權(quán)或司法權(quán)而言，行政權(quán)又具有主動(dòng)性、廣泛性、自由裁量性、強(qiáng)制性、不斷擴(kuò)張等特點(diǎn)，這就使得如何防止因行政權(quán)的非理性行駛而致公民合法權(quán)益受到侵犯，這從來(lái)都是法治化所要解決的核心問(wèn)題。就此而言，盡管法治實(shí)踐是由立法機(jī)關(guān)創(chuàng)制規(guī)則、行政機(jī)關(guān)實(shí)施規(guī)則、法院適用規(guī)則和要求公民普遍遵守規(guī)則等共同構(gòu)成，行政機(jī)關(guān)只是其中個(gè)環(huán)節(jié)或者部分，法治化似乎應(yīng)當(dāng)對(duì)所有國(guó)家公共機(jī)構(gòu)與私人提出樣的要求，平等對(duì)待，但事實(shí)并非如此，法治對(duì)行政機(jī)關(guān)的要求是“法無(wú)授權(quán)即禁止”，而對(duì)公民法人和其他組織的要求卻只是“法無(wú)禁止即可為”。權(quán)責(zé)法定總是圍繞著行政權(quán)的規(guī)范和制約展開(kāi)，確保行政機(jī)關(guān)守法的的基礎(chǔ)上都應(yīng)嚴(yán)格遵循法律規(guī)定，不允許行政機(jī)關(guān)自我授權(quán)。這些要求能否得到遵循，成為法治政府目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵所在。正是在這個(gè)意義上，法治政府建設(shè)盡管需要全面解決“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的問(wèn)題，但其核心要求是政府嚴(yán)格遵守權(quán)責(zé)法定原則，依法行政。言以蔽之，法治政府建設(shè)的實(shí)質(zhì)是在權(quán)責(zé)法定框架下依法治權(quán)、治官、而非治事、治民。

（二）法治政府建設(shè)對(duì)權(quán)責(zé)法定的依賴

1.法治政府的自由是有限自由?！叭松杂?，卻無(wú)往不在枷鎖之中”。政府既可以通過(guò)保護(hù)每個(gè)人不受他人干涉來(lái)維護(hù)自由，也可能通過(guò)以其武力威脅為后盾的強(qiáng)制性法律和命令來(lái)威脅自由。因此，政府的權(quán)力必須有所限制。

2.政府的有限自由需要權(quán)責(zé)法定的規(guī)制。奧地利裔英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主哈耶克在《通往奴役的道路》一書(shū)中指出“法治的意思就是指政府在切行動(dòng)中都要受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束——這種規(guī)則使得個(gè)人有可能十分肯定地預(yù)見(jiàn)到當(dāng)局在某 情況中會(huì)怎樣使用他的強(qiáng)制力，進(jìn)而據(jù)此的控制他自己的個(gè)人事務(wù)”。由于行政權(quán)是憲法和法律賦予國(guó)家行政機(jī)關(guān)管理政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等事務(wù)的最重要和最強(qiáng)大的國(guó)家權(quán)力，因此，此種權(quán)利必然成為一種有限的自由，只有落實(shí)行政權(quán)或行政執(zhí)法權(quán)的行政法制約，確保行政權(quán)的合法行使，才能真正實(shí)現(xiàn)依法行政。

如前文所述，行政執(zhí)法權(quán)是行政機(jī)關(guān)專有的權(quán)力，是國(guó)家權(quán)力的重要體現(xiàn)，具有強(qiáng)制性、單方性、主動(dòng)性、廣泛性、自由裁量性、強(qiáng)制性、不斷擴(kuò)張性等特點(diǎn)。行政權(quán)力廣泛存在于國(guó)家行政管理的各個(gè)部門，是一種最廣泛的國(guó)家權(quán)力，凡是有行政權(quán)力存在的地方，幾乎就有行政執(zhí)法權(quán)的存在。行政執(zhí)法權(quán)面對(duì)千變?nèi)f化的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，為了提高行政效率和盡快解決問(wèn)題，法律賦予行政執(zhí)法權(quán)的自由裁量度往往比賦予司法權(quán)的自由裁量度大得多。行政執(zhí)法權(quán)擁有較大的自由裁量度，這在客觀上為解決復(fù)雜的行政管理問(wèn)題，提高行政效率提供了重要的保障，但是，自由裁量度大也容易產(chǎn)生執(zhí)法的任意性，甚至人為地?cái)U(kuò)大行政執(zhí)法范圍，加大處罰的力度，造成行政執(zhí)法的違法，侵害公民的正當(dāng)權(quán)益。此外行政執(zhí)法權(quán)是國(guó)家行政管理權(quán)威的具體體現(xiàn)，因此，任何國(guó)家對(duì)行政執(zhí)法權(quán)都非?？粗兀研姓?zhí)法權(quán)看成是國(guó)家權(quán)威的重要組成部分，以國(guó)家的強(qiáng)制力保證行政執(zhí)法權(quán)的實(shí)現(xiàn)，而權(quán)責(zé)法定原則要求運(yùn)用實(shí)體法律制度明確行政法關(guān)系主體的權(quán)力或職責(zé)范圍等，運(yùn)用程序法律制度規(guī)定主體行為選擇的方式、步驟、期限等，保證行政主體行為的合法性，進(jìn)而保護(hù)公民的合法權(quán)益不受侵害。

（三）權(quán)責(zé)法定原則對(duì)法治政府建設(shè)的重要意義。權(quán)責(zé)法定原則是依法行政的基本原則之一。它是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員在依法行政中必須首先遵循的原則。當(dāng)前，我國(guó)正在大力推進(jìn)法治政府的建設(shè)，而所謂法治政府，它是歷史發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，其所包含的基本原則權(quán)責(zé)法定原則也體現(xiàn)了歷史發(fā)展的客觀必然性，堅(jiān)持這一原則，對(duì)于我國(guó)行政機(jī)關(guān)的依法行政、建設(shè)法治政府具有十分重要的意義。

首先，權(quán)責(zé)法定原則是創(chuàng)建約束型政府的先決條件。在憲政思想下，政府是在憲法的框架下，由人民所選舉出來(lái)的進(jìn)行管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的機(jī)構(gòu)，政府所執(zhí)行的每一項(xiàng)事務(wù)，都應(yīng)該被憲法和法律所約束，而不能夠由政府任意為之。政府不能夠隨意地行使具有暴力和強(qiáng)制色彩的公權(quán)力，公務(wù)人員也不應(yīng)當(dāng)被賦予過(guò)多的“自由”，這主要是為了約束政府的行為防止其任意迫害公民的權(quán)利。創(chuàng)建約束型政府是憲政思想的必然要求，也是現(xiàn)代國(guó)家的必然選擇，通過(guò)職權(quán)法定，人民的意愿就通過(guò)法律的形式對(duì)政府的行為進(jìn)行規(guī)范，達(dá)到了約束政府行為的目的，也在定意義上實(shí)現(xiàn)了憲政和法治。

其次，職權(quán)法定是建立契約型政府和服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。根據(jù)社會(huì)契約理論，公民和法人作為納稅人，通過(guò)向政府繳納賦稅來(lái)?yè)Q取政府公權(quán)力的服務(wù)和保護(hù)，所以，政府與公民是建立在民法契約關(guān)系上的類平等主體，政府提供服務(wù)的質(zhì)量決定著其是否“對(duì)得起”公民和法人的稅費(fèi)。因此，強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)法定原則，就可以讓每個(gè)公務(wù)員都懂得其手中的權(quán)力是人民授予的，人民通過(guò)平等的契約“雇傭”公務(wù)人員和政府在法律的范圍內(nèi)“自由”地行使國(guó)家權(quán)力，通過(guò)服務(wù)來(lái)?yè)Q取國(guó)家稅費(fèi)轉(zhuǎn)化成為的勞動(dòng)報(bào)酬，徹底打消“官與民”的隔閡，真正做到“全心全意為人民服務(wù)”。

再次，職權(quán)法定原則是建立廉潔型政府的客觀要求。人是有私欲和權(quán)欲的動(dòng)物，憲政就是為了控制執(zhí)政者的權(quán)力濫用。權(quán)力的行使一旦違背人民授權(quán)的初衷，將出現(xiàn)政治異化。對(duì)此，美國(guó)憲法之父麥迪遜對(duì)世人警告說(shuō)“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何外來(lái)的或內(nèi)在的控制了?！币虼?，行政機(jī)關(guān)在法律范圍內(nèi)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵循職權(quán)法定原則，遏止權(quán)力濫用及腐敗，通過(guò)對(duì)職權(quán)的約束來(lái)達(dá)到建立廉潔型政府的目的。強(qiáng)調(diào)職權(quán)法定原則，還能夠使行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員都在法律范圍內(nèi)活動(dòng)，自覺(jué)接受人民監(jiān)督，更加有利于公民對(duì)政府的信任，有利于整個(gè)社會(huì)的全面發(fā)展。

由此可見(jiàn)，為了實(shí)現(xiàn)依法行政，并且達(dá)到建立約束型、契約型、服務(wù)型、廉潔型的政府的目的，權(quán)責(zé)法定都是要遵守的首要原則，所以說(shuō)，法治政府建設(shè)依賴于權(quán)責(zé)法定，權(quán)責(zé)法定是依法行政的核心。

三、權(quán)責(zé)法定框架下南寧市推進(jìn)法治政府建設(shè)的現(xiàn)狀分析

（一）南寧市法制政府建設(shè)實(shí)踐及成效

自2004年起，南寧市開(kāi)啟了全面推進(jìn)依法行政的新里程，為建設(shè)法治政府、法治南寧進(jìn)行了不懈的努力和探索。

1.在立法上廣開(kāi)言路，突出地方特色，強(qiáng)化用制度管權(quán)、管事、管人，順應(yīng)城市建設(shè)、城市管理、服務(wù)百姓，著力構(gòu)建完備的政策法規(guī)體系。目前南寧市現(xiàn)行有效的法規(guī)、規(guī)章共有120余部、政府規(guī)范性文件500多件，逐步建立起與國(guó)家法律相配套的城市治理法規(guī)政策體系，基本實(shí)現(xiàn)“有法可依”。

2.按照“法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”的要求，建立健全科學(xué)民主決策機(jī)制，著力構(gòu)建高效的法治實(shí)施體系。10年來(lái)，僅政府立法項(xiàng)目領(lǐng)域就組織召開(kāi)論證會(huì)100多次，政府部門組織召開(kāi)涉及行政許可、行政處罰、行政事業(yè)性收費(fèi)等各類聽(tīng)證會(huì)480余次。其中，2015年組織召開(kāi)了《南寧市水庫(kù)管理?xiàng)l例》《南寧市五象嶺條例》《南寧市經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》《南寧市停車場(chǎng)管理辦法》《南寧市公共租賃住房保障辦法》等法規(guī)、規(guī)章專家論證會(huì)、專題討論會(huì)，廣泛聽(tīng)取群眾和專家對(duì)立法草案的意見(jiàn)，確保民主科學(xué)立法，貼合實(shí)際。

3.全面建立政府法律顧問(wèn)制度。按照黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于積極推進(jìn)政府法律顧問(wèn)制度的精神和《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于建立政府法律顧問(wèn)制度的意見(jiàn)》（桂政辦發(fā)[2015]4號(hào)）要求，南寧市政府積極推進(jìn)政府法律顧問(wèn)制度建立工作。其中，南寧市政府確定了20名法制工作人員為政府法律顧問(wèn)，并聘請(qǐng)了20名專家、律師擔(dān)任政府法律顧問(wèn)，六縣六城區(qū)確定的法律顧問(wèn)人數(shù)共為185人，聘請(qǐng)的法律顧問(wèn)人數(shù)共為85人。另外，為了彌補(bǔ)政府法制機(jī)構(gòu)人員不足，市政府及各縣區(qū)政府均給法制機(jī)構(gòu)落實(shí)了一定數(shù)量的法律顧問(wèn)助理，協(xié)助開(kāi)展重大行政決策審查、規(guī)范性文件審查、合同審查以及其他法律事務(wù)工作。南寧市充分發(fā)揮政府及部門法制機(jī)構(gòu)參謀、助手和政府法律顧問(wèn)作用，最大程度防止“拍腦袋決策”，確保重大決策事項(xiàng)科學(xué)化、民主化、合法化。

4.構(gòu)筑制度籠子，大力推進(jìn)行政執(zhí)法法全過(guò)程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度、行政執(zhí)法投訴舉報(bào)制度、權(quán)力清單制度等，著力促使權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。目前南寧市已有90%以上的行政執(zhí)法部門完成了上述制度的建設(shè)和完善工作。其中，權(quán)力清單制度取得初步成效。201 5年1月26日，南寧市正式啟動(dòng)政府部門權(quán)力清單工作，并明確市、縣區(qū)同步推進(jìn)。2015年7月12日，南寧市人民政府向社會(huì)公布了第一批19個(gè)政府部門的權(quán)力清單和責(zé)任清單，于10月21日向社會(huì)公布了第二批35個(gè)部門的權(quán)力清單和責(zé)任清單。南寧市54個(gè)部門單位的權(quán)力清單和責(zé)任清單已全部梳理公布，共保留權(quán)力事項(xiàng)2496項(xiàng)，承接上級(jí)下放的權(quán)力事項(xiàng)82項(xiàng)，下放的權(quán)力事項(xiàng)825項(xiàng)，審核轉(zhuǎn)報(bào)的權(quán)力事項(xiàng)66項(xiàng)，各部門的共性權(quán)力事項(xiàng)10項(xiàng)，主要職責(zé)578項(xiàng)，細(xì)化明確具體工作事項(xiàng)2744項(xiàng)；明確部門間職責(zé)邊界事項(xiàng)187項(xiàng)；明確部門公共服務(wù)事項(xiàng)259項(xiàng)；建立事中事后監(jiān)管制度364項(xiàng)，下放825項(xiàng)管理事權(quán)。極大地規(guī)范了行政執(zhí)法行為。

5.強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督，著力構(gòu)建嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系。法律的高效實(shí)施，離不開(kāi)強(qiáng)有力的法治監(jiān)督。南寧市人民政府著力構(gòu)建包括自我監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督在內(nèi)的全方位的監(jiān)督體系，確保法律的嚴(yán)格、公正實(shí)施。如“12345”市長(zhǎng)公開(kāi)電話24小時(shí)開(kāi)通，2015年1-10月共受理市民有效來(lái)電47481個(gè)。堅(jiān)持舉辦“政風(fēng)行風(fēng)熱線”欄目，全市各職能部門負(fù)責(zé)人輪流上線為群眾答疑解惑。由市委、市政府主辦的“向人民承諾——電視問(wèn)政”直播節(jié)目，2015年繼續(xù)開(kāi)播，至11月底，已播出9期，直面群眾反映強(qiáng)烈的城市建設(shè)管理問(wèn)題，由相關(guān)執(zhí)法部門“一把手”現(xiàn)場(chǎng)接受市民代表的質(zhì)詢并作出承諾，接受市民評(píng)議，有力地發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，促進(jìn)機(jī)關(guān)改進(jìn)工作作風(fēng)，全面、正確履行職責(zé)。

6.依法履行行政復(fù)議職責(zé)。市政府行政復(fù)議辦公室依法受理行政復(fù)議申請(qǐng)，積極采取書(shū)面審查與聽(tīng)證、調(diào)查取證、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)相結(jié)合的方式審理行政復(fù)議案件，堅(jiān)持集體議決和有錯(cuò)必糾的原則，依法、公正作出行政復(fù)議決定。在依法裁決的前提下，結(jié)合案件實(shí)際情況靈活運(yùn)用調(diào)解、和解等方式解決爭(zhēng)議，努力實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了，定紛止?fàn)帯?。全年，市政府行政?fù)議辦公室共接待來(lái)訪群眾1013人次，收到行政復(fù)議申請(qǐng)329件，其中受理302件，不予受理7件，告知當(dāng)事人選擇其他方式解決糾紛20件。深入基層勘察案件現(xiàn)場(chǎng)14件，召開(kāi)案件聽(tīng)證會(huì)9件。審結(jié)行政復(fù)議案件357件（含上期結(jié)轉(zhuǎn)），其中調(diào)解結(jié)案55件，調(diào)解成功率15.4%。依法履行行政復(fù)議被申請(qǐng)人職責(zé)，作為復(fù)議被申請(qǐng)人參加行政復(fù)議案件審理26件，均及時(shí)向上級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)提交答復(fù)和作出具體行政行為的證據(jù)材料，積極配合上級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)開(kāi)展調(diào)查、調(diào)解工作。

7.注重法治能力培訓(xùn)，著力培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部及執(zhí)法人員真誠(chéng)的法治信仰。為提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式解決問(wèn)題的意識(shí)和能力，南寧市開(kāi)設(shè)了“法治南寧講堂”，建立了政府常務(wù)會(huì)議學(xué)法制度，并積極推行領(lǐng)導(dǎo)干部任職前法律知識(shí)考試制度，與此同時(shí)，為加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)，南寧市每年都把對(duì)全市行政執(zhí)法人員、法制工作人員的培訓(xùn)納入干部教育計(jì)劃，結(jié)合全區(qū)執(zhí)法人員資格考試在市委黨校對(duì)市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)參考執(zhí)法人員在考前進(jìn)行封閉式集中培訓(xùn)，培訓(xùn)規(guī)模逐年擴(kuò)大，2014年達(dá)5900多人，2015年達(dá)6200多人，不斷增強(qiáng)行政執(zhí)法人員的法治意識(shí)。

經(jīng)過(guò)多年的不斷探索及實(shí)踐，南寧市法治政府建設(shè)也取得一定成效在2009-2014年連續(xù)6年依法行政考核成績(jī)?cè)谌珔^(qū)各市、區(qū)直部門中，南寧市排名第一，被自治區(qū)人民政府評(píng)為2009-2010年和2011-2012年自治區(qū)依法行政先進(jìn)市，2013-2014年度全區(qū)依法行政先進(jìn)單位南寧市共獲得4個(gè)名額。在中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院發(fā)布的《中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告（2014）》中，南寧市在全國(guó)100個(gè)被評(píng)城市中名列第8位，在西部區(qū)域20個(gè)城市中名列第2位，其中“依法行政的組織領(lǐng)導(dǎo)”“行政執(zhí)法”“行政決策”這三項(xiàng)指標(biāo)排在全國(guó)第二、第三位。

（二）南寧市法治政府建設(shè)的社會(huì)評(píng)價(jià)

在2014年中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院針對(duì)全國(guó)100多個(gè)市級(jí)政府所做的一份《中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告2014》中，南寧市人民政府評(píng)估總分為715.49分，超過(guò)全國(guó)平均水平（597.01分）118.48分，在全部評(píng)估的100個(gè)城市中排名第8位，在西部區(qū)域20個(gè)城市中排名第2位。南寧市政府得分按一級(jí)指標(biāo)分析如下（見(jiàn)表1）

（三）南寧市法治政府建設(shè)存在問(wèn)題及原因分析

從上述《中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告2014》南寧市各項(xiàng)指標(biāo)的得分情況看，南寧市政府在政府機(jī)構(gòu)職能、依法行政組織領(lǐng)導(dǎo)、行政決策、政府信息公開(kāi)、社會(huì)矛盾化解與行政爭(zhēng)議解決等方進(jìn)行了卓有成效的嘗試和實(shí)踐，但在政府制度建設(shè)、監(jiān)督問(wèn)責(zé)、社會(huì)公眾滿意度方面尚需進(jìn)一步提高。究其產(chǎn)生上述情況的主要原因在于：一是制度建設(shè)并未完全貼合實(shí)際，法律體系尚未完備。二是權(quán)責(zé)不明，行政執(zhí)法不作為、亂作為仍然存在，法律并未得到完全有效實(shí)施。三是法制機(jī)構(gòu)力量薄弱，監(jiān)督問(wèn)責(zé)不足。四是部分執(zhí)法人員法治觀念淡薄，把握權(quán)責(zé)法定實(shí)質(zhì)不夠。五是法治及改革的關(guān)系難以協(xié)調(diào)，法治難行，改革受阻。

四、法治政府建設(shè)中貫徹權(quán)責(zé)法定原則的思路

權(quán)責(zé)法定原則是法治政府的最基本要求，貫穿于依法行政進(jìn)程的始終，適用于行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的一切行政活動(dòng)。貫徹這一基本準(zhǔn)則，應(yīng)從以下幾個(gè)方面努力

（一）加強(qiáng)權(quán)責(zé)法定理念的教育，正確把握職權(quán)法定的本質(zhì)

“只有讓法律抵達(dá)人心，只有在全社會(huì)高度弘揚(yáng)法治精神，法治方能“形神兼具”，有鑒于此，伯爾曼指出沒(méi)有信仰的法律將退化成為僵死的教條，而沒(méi)有法律的信仰也易于變?yōu)榭裥?，并認(rèn)為“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)。”只有強(qiáng)化對(duì)公務(wù)員職權(quán)法定理念的教育，樹(shù)立法律至上的權(quán)威，并使這種信仰轉(zhuǎn)化為依法行政的實(shí)踐，才能不斷提高法治政府建設(shè)能力。要讓廣大公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識(shí)到，政府權(quán)力的運(yùn)行規(guī)則并非“法無(wú)禁止即可為”，而是“法無(wú)授權(quán)不可為”。權(quán)責(zé)法定的本質(zhì)是各級(jí)政府及其部門行使的權(quán)力都來(lái)源于法律法規(guī)的明文規(guī)定，行政行為只能在法定范圍之內(nèi)，依照法律規(guī)定實(shí)施。

（二）堅(jiān)持用法治思維和法治方式，全面履行政府職能

我國(guó)憲法和相關(guān)組織法概括規(guī)定了各級(jí)人民政府的廣泛職權(quán)，各級(jí)行政機(jī)關(guān)要在法律框架下，學(xué)會(huì)運(yùn)用法治思維和法治方式全面履行政府職能，依法化解社會(huì)糾紛和矛盾。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府全面履行職能，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管，還是社會(huì)管理和公共服務(wù)，都必須依法進(jìn)行，特別是在涉及行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的情況下，行政主體即使是從事公益事業(yè)、提供社會(huì)福利亦必須于法有據(jù)，堅(jiān)持依法辦事。

（三）厘清行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)，加強(qiáng)政府制度建設(shè)

為妥善解決以上問(wèn)題，應(yīng)擴(kuò)大公眾參與度，順應(yīng)社會(huì)管理需要、以服務(wù)人民為出發(fā)點(diǎn)，構(gòu)建完備的政策法規(guī)體系，建立健全政府法律制度。

（四）妥善處理權(quán)責(zé)法定與行政改革創(chuàng)新的關(guān)系

目前，一些領(lǐng)導(dǎo)干部把依法行政與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)立起來(lái)、把法治和改革對(duì)立起來(lái)，存在“改革就是要突破現(xiàn)有法律”的誤區(qū)，盲目推崇“先發(fā)展，后治理”的“超常規(guī)發(fā)展”思路，為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不顧法律約束、擅闖法律禁區(qū)，拍腦袋決策，導(dǎo)致行政訴訟敗訴情況發(fā)生，引發(fā)不穩(wěn)定因素，政府信用受到嚴(yán)重?fù)p害，代價(jià)沉重。因此，要妥善處理權(quán)責(zé)法定與改革創(chuàng)新的關(guān)系，一方面，要堅(jiān)持法定原則，不能突破憲法和法律的規(guī)定去搞改革，另一方面，又要大力推進(jìn)改革并先行試點(diǎn)，不能以不完善的制度抵制改革。按照《實(shí)施綱要》的要求，要把推進(jìn)依法行政與深化行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能有機(jī)結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)持開(kāi)拓創(chuàng)新與循序漸進(jìn)的統(tǒng)一，既要體現(xiàn)改革創(chuàng)新的精神，又要有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)法治政府建設(shè)。

（五）規(guī)范行政執(zhí)法行為和程序

職權(quán)法定原則最終要落實(shí)到執(zhí)法的行為和程序上。要進(jìn)一步加強(qiáng)和改善行政執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法主體，界定執(zhí)法權(quán)限，減少執(zhí)法層級(jí)，整合執(zhí)法資源。政府不僅要按照法定權(quán)限辦事，還要按照法定程序辦事。各級(jí)政府及公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，都要樹(shù)立程序意識(shí)，嚴(yán)格按程序辦事。堅(jiān)持職權(quán)法定原則，給政府職能權(quán)限的界定和規(guī)范提出了更高要求。行政機(jī)關(guān)在履行職能過(guò)程中，要實(shí)行政企分開(kāi)、政事分開(kāi)，政府公共管理職能與政府履行出資人職能分開(kāi)，進(jìn)一步減少行政審批。要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管的方式，切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來(lái)，完善政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。

總之，在建設(shè)法治政府的進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)將把權(quán)責(zé)法定原則作為法治政府建設(shè)的核心，并在進(jìn)行社會(huì)管理過(guò)程中貫穿始終，加強(qiáng)行政執(zhí)法人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)責(zé)意識(shí)，以權(quán)責(zé)法定理念為指導(dǎo)建立完備的政策法規(guī)體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，大力推進(jìn)法治政府、法治社會(huì)建設(shè)，讓權(quán)責(zé)法定成為法治政府核心。