張羽君

[摘要]在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治生活中，企業(yè)管理制度深嵌于法制框架之下，成為法律社會(huì)化過程中的一股重要力量。通過選取地方立法較為完善的北京市為例，運(yùn)用法學(xué)規(guī)范分析方法，研究北京市地方性法規(guī)與企業(yè)管理制度的銜接現(xiàn)狀，剖析地方法指引企業(yè)管理制度建設(shè)的類型、重點(diǎn)、缺陷和對(duì)策，闡明法治的實(shí)施有賴于企業(yè)管理制度的合作與推展，法律秩序的形成得益于法的衍生性規(guī)則的良好自治，同時(shí)也提供企業(yè)制度建置以法規(guī)指南。

[關(guān)鍵詞]北京市地方性法規(guī)；企業(yè)管理制度；立法傾向；罰則設(shè)定；企業(yè)實(shí)施

法治的實(shí)施不僅有賴于法律自身，也有賴于其他社會(huì)規(guī)范對(duì)法的延伸和補(bǔ)白，以共同形成社會(huì)的法律秩序。企業(yè)管理制度就是這樣一種深嵌于法制框架之下的重要社會(huì)自治規(guī)則，它激活了從紙面法到活法的轉(zhuǎn)換過程，成為法的社會(huì)化進(jìn)程中一股重要力量，客觀上推動(dòng)了法在商業(yè)場(chǎng)域中的秩序建構(gòu)作用。澳大利亞法理學(xué)家艾蘭就曾指出，法人法不能被看做是完全不同于般法律的規(guī)則，這些自治規(guī)則源自特定的法律許可。本文運(yùn)用法學(xué)規(guī)范分析方法，以地方為實(shí)例做 微觀實(shí)證研究，探討北京市地方性法規(guī)和企業(yè)管理制度的銜接現(xiàn)狀、制度規(guī)律、存在問題和改善對(duì)策。

截至2015年10月，北京市現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)145件，其中涉及企業(yè)的100件，又其中68件與企業(yè)密切相關(guān)，法已成為企業(yè)重要的非經(jīng)濟(jì)影響力量。這68件法規(guī)中，企業(yè)需要以制度化形式做出回應(yīng)的有57件，占總法規(guī)數(shù)39%，即近四成北京市地方性法規(guī)有賴于企業(yè)通過建規(guī)立制的方式予以實(shí)施。這充分說明了企業(yè)內(nèi)部制度環(huán)境的構(gòu)建，不再是科學(xué)管理的獨(dú)立需求，也是現(xiàn)代法治的明確要求；不僅是政府立法干預(yù)企業(yè)的重要內(nèi)容，也是企業(yè)制度化地承擔(dān)法定社會(huì)責(zé)任的基本義務(wù)；不僅關(guān)平企業(yè)和市場(chǎng)的有序健康運(yùn)行，關(guān)乎區(qū)域性社會(huì)利益和目標(biāo)的達(dá)成，而且作為法的社會(huì)化延伸，它也廣泛和深切地影響著法治的狀況。

法對(duì)企業(yè)管理制度建設(shè)的指引是一個(gè)復(fù)雜的實(shí)踐理性問題，解決好它首先必須細(xì)致辨析四種情形哪些法不涉及企業(yè)制度建設(shè)；哪些法對(duì)企業(yè)提出的為非純粹制度建設(shè)問題；哪些法企業(yè)應(yīng)當(dāng)付諸企業(yè)制度建設(shè)，后者又包括法定的企業(yè)制度建設(shè)事項(xiàng)，和雖非法定但根據(jù)企業(yè)實(shí)踐普遍應(yīng)當(dāng)付諸制度建設(shè)的事項(xiàng)。下文即循此思路對(duì)69件與企業(yè)密切相關(guān)的法規(guī)做出分析。

一、非制度建設(shè)問題

本類所屬11件法規(guī)的義務(wù)和立法目的可通過企業(yè)具體行為予以實(shí)現(xiàn)，無需采用抽象行為進(jìn)行制度化管理，可分為四種情形

（一）保護(hù)特殊主體權(quán)益的法規(guī)

主體的特殊性決定了他們不是企業(yè)管理的主要對(duì)象，一般企業(yè)不必就此制定規(guī)章，但應(yīng)從兩方面予以遵守 是在管理規(guī)章中不規(guī)定與之相抵觸的條款；二是當(dāng)涉及這類主體或者事項(xiàng)出現(xiàn)時(shí)，依法履行義務(wù)。如《北京市少數(shù)民族權(quán)益保障條例》規(guī)定少數(shù)民族公民的平等就業(yè)權(quán)、享受符合民族飲食習(xí)慣的配套措施的權(quán)利，由于北京不是少數(shù)民族聚居區(qū)，多數(shù)企業(yè)不需制定專項(xiàng)規(guī)章。又如《北京市實(shí)施（中華人民共和國殘疾人保障法）辦法》規(guī)定企業(yè)保障殘疾人的就業(yè)和勞動(dòng)，《北京市見義勇為人員獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)條例》規(guī)定企業(yè)對(duì)見義勇為人員的待遇和獎(jiǎng)勵(lì)，企業(yè)依法履行義務(wù)即可。

（二）規(guī)定涉企行政審批、行政許可事項(xiàng)的法規(guī)

此類事項(xiàng)屬于企業(yè)外部程序性事務(wù)，故不涉及內(nèi)部管理制度。如《北京市實(shí)施（中華人民共和國土地管理法）辦法》規(guī)定企業(yè)用地的行政審批和其他程序，《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例》規(guī)定企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)的取得或喪失。

（三）規(guī)定企業(yè)社會(huì)責(zé)任的法規(guī)，分為防災(zāi)類和環(huán)保類

防災(zāi)類法規(guī)規(guī)定企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的防災(zāi)責(zé)任，但災(zāi)害屬于偶發(fā)事件，北京亦非多災(zāi)地區(qū)，故防災(zāi)不屬于企業(yè)重復(fù)性管理內(nèi)容，無需制度化。如《北京市實(shí)施（中華人民共和國防洪法）辦法》規(guī)定企業(yè)防洪自保的物質(zhì)籌備，《北京市人民防空條例》規(guī)定了企業(yè)防空工程的建設(shè)和責(zé)任，《北京市實(shí)施（中華人民共和國防震減災(zāi)法）辦法》規(guī)定企業(yè)履行建筑物抗震評(píng)價(jià)和鑒定的義務(wù)和其他防震減災(zāi)的配合義務(wù)。環(huán)保類法規(guī)本應(yīng)同企業(yè)制度建設(shè)關(guān)系密切，但此類環(huán)保法規(guī)以確立政府職責(zé)為主，輔以企業(yè)協(xié)助，所涉事項(xiàng)不屬于企業(yè)生產(chǎn)性污染，故般不必制度化。如《北京市綠化條例》規(guī)定了企業(yè)的植樹義務(wù)、綠地管屬義務(wù)等，《北京市森林資源保護(hù)管理?xiàng)l例》規(guī)定了森林資源的權(quán)屬、病蟲害防治的責(zé)任主體等。

（四）規(guī)定企業(yè)政治責(zé)任的法規(guī)，即《北京市信訪條例》

信訪所涉企業(yè)僅限于提供公共服務(wù)的企業(yè)、由國家行政機(jī)關(guān)任命或派員的企業(yè)。由于企業(yè)人事糾紛通常以勞動(dòng)仲裁予以救濟(jì)，信訪事件很少，一旦出現(xiàn)，直接以國務(wù)院和北京市的信訪條例為依據(jù)即可。

二、非純粹制度建設(shè)問題

本類所屬11項(xiàng)法規(guī)對(duì)相關(guān)事項(xiàng)提出禁止性的消極義務(wù)，或者原則性、鼓勵(lì)性條款，較少給出積極作為義務(wù)，更未提出建立特定管理制度的要求，因而不屬于純粹制度建設(shè)問題。企業(yè)應(yīng)酌情研究確定，哪些屬于制度司題，哪些不屬于制度問題，哪些屬于可以制度化的事項(xiàng)，哪些屬于未來需要制度化的事項(xiàng)。判斷是否需要制度化的標(biāo)準(zhǔn)有二：其一，企業(yè)具體情況，如所屬行業(yè)、人員規(guī)模、管理事項(xiàng)的普遍性和重要性等。其二，企業(yè)實(shí)際需要，如法治觀念和規(guī)則意識(shí)越強(qiáng)，精細(xì)化和機(jī)制化管理水平越高，就越重視以制度管理代替人的管理，制度需求越高。

（一）市場(chǎng)規(guī)制法

包括《北京市反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)條例》和《北京市實(shí)施（中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法）辦法》。盡管企業(yè)是市場(chǎng)規(guī)制法最重要的調(diào)整對(duì)象，但本類法規(guī)未對(duì)企業(yè)提出內(nèi)部規(guī)章的要求，原因有二：其一，在與行政法的比較中可以發(fā)現(xiàn)，同樣以企業(yè)為規(guī)范對(duì)象，兩者運(yùn)用的規(guī)制方式不同。行政法主要運(yùn)用管理型規(guī)范模式，設(shè)定“應(yīng)當(dāng)為”的命令性義務(wù)規(guī)則進(jìn)行積極調(diào)控，通過對(duì)行政相對(duì)人提出作為要求，追求特定行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本類市場(chǎng)規(guī)制法主要運(yùn)用底線干預(yù)型規(guī)范模式，設(shè)定“不得為”的禁止性義務(wù)規(guī)則進(jìn)行消極規(guī)范，通過為市場(chǎng)主體設(shè)置不得違背的底線要求，搭建公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則平臺(tái)。企業(yè)只要不觸犯法規(guī)底線，法就不予干預(yù)。至于企業(yè)如何避免違法，是否需要制定內(nèi)部規(guī)章，則由企業(yè)自治。其二，本類法規(guī)的作用般不及于企業(yè)內(nèi)部管理，而僅針對(duì)企業(yè)的外部市場(chǎng)活動(dòng)和外部市場(chǎng)關(guān)系，給企業(yè)設(shè)定外部約束，企業(yè)未必需要做出制度性回應(yīng)。實(shí)踐中，法定交易規(guī)則往往是商業(yè)慣例或者最低限度商業(yè)倫理的法制化表現(xiàn)，企業(yè)可以自律性地在營銷活動(dòng)中執(zhí)行，也可以制定專門的市場(chǎng)營銷制度予以強(qiáng)化實(shí)施，當(dāng)然對(duì)于銷售公司或者營銷業(yè)務(wù)規(guī)模大的企業(yè)，制定專項(xiàng)管理規(guī)則更為妥當(dāng)。

（二）與生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的環(huán)保節(jié)能類法規(guī)

環(huán)保責(zé)任在企業(yè)管理中的地位日益凸顯，不過它不是所有企業(yè)都需制度化的事項(xiàng)。本類法規(guī)規(guī)定環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和禁止性行為，一般企業(yè)遵照?qǐng)?zhí)行即可。只有大量排污和用能的特殊企業(yè)，才需通過制度化管理來細(xì)化法規(guī)要求，確保企業(yè)經(jīng)常性的排污用能行為符合法定標(biāo)準(zhǔn)。如《北京市實(shí)施（中華人民共和國大氣污染防治法）辦法》規(guī)定的向大氣散發(fā)有毒有害氣體或粉塵物質(zhì)、排放惡臭氣體的企業(yè)，機(jī)動(dòng)車生產(chǎn)、銷售或維修企業(yè)等，《北京市實(shí)施（中華人民共和國水法）辦法》規(guī)定的服務(wù)業(yè)用水企業(yè)，《北京市水污染防治條例》規(guī)定的向水體排放水污染物的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)制定專門規(guī)章來實(shí)施法規(guī)規(guī)定。

此外，《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》規(guī)定了市容環(huán)境衛(wèi)生的責(zé)任歸屬，企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)所在地周邊區(qū)域的環(huán)境衛(wèi)生負(fù)責(zé)。對(duì)于辦公占地較大特別是有生產(chǎn)用地的企業(yè)，內(nèi)外環(huán)境衛(wèi)生雖然不直接影響經(jīng)營績(jī)效但不宜不管，企業(yè)可以制定層級(jí)較低的規(guī)程或守則，如果有綠化管理規(guī)則的則可合并規(guī)定。另需注意的是該事項(xiàng)不屬于國家立法范圍，而屬于地方性事務(wù)由地方立法調(diào)整，因此北京市企業(yè)如制定相關(guān)管理規(guī)則應(yīng)當(dāng)注意本地法規(guī)。

（三）促進(jìn)型法規(guī)

本類法規(guī)的特點(diǎn)是，義務(wù)性條款的設(shè)置對(duì)象主要是政府，對(duì)企業(yè)則以授權(quán)性、特別是鼓勵(lì)性條款為主，立法意圖在于為企業(yè)提供友好的制度環(huán)境。企業(yè)可自行斟酌是否需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)相應(yīng)制度來充分利用法規(guī)提供的政策優(yōu)惠。這類法規(guī)有《北京市專利保護(hù)和促進(jìn)條例》《北京市就業(yè)援助規(guī)定》《北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》。以《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》為例，八成以上以企業(yè)為調(diào)整對(duì)象的條文為授權(quán)性規(guī)則，其中又有半數(shù)以上為鼓勵(lì)性或支持性條款。嚴(yán)格來講，授權(quán)性條款和鼓勵(lì)性條款存在區(qū)別，前者設(shè)定法律權(quán)利，理論上侵犯該權(quán)利將招致法律責(zé)任，故為剛性規(guī)則；后者只表明 種姿態(tài)或建議，違反規(guī)定不承擔(dān)法律責(zé)任，實(shí)踐中難以執(zhí)行，故為柔性規(guī)則，更多體現(xiàn)政策導(dǎo)向性而非法律強(qiáng)制性色彩。所以，雖然該法對(duì)企業(yè)提出了建立自主創(chuàng)新制度、專利預(yù)警制度，但由于均采用了鼓勵(lì)性、支持性和引導(dǎo)性表述，企業(yè)對(duì)是否進(jìn)行制度創(chuàng)設(shè)有充分自主權(quán)。

（四）是否付諸制度取決于企業(yè)規(guī)模的法規(guī)

主要是《北京市人口與計(jì)劃生育條例》，規(guī)定了企業(yè)計(jì)生工作的責(zé)任人、計(jì)生獎(jiǎng)勵(lì)措施、違反計(jì)生的處罰等內(nèi)容。由于該法規(guī)定的獎(jiǎng)勵(lì)和處罰措施比較詳細(xì)，可操作性強(qiáng)，一般企業(yè)可直接遵照?qǐng)?zhí)行。對(duì)于大型企業(yè)，特別是女職工較多的企業(yè)，則需要在人事管理規(guī)則中規(guī)定有關(guān)計(jì)生的條款，特別是對(duì)法規(guī)中留給企業(yè)自主決定的內(nèi)容做出細(xì)化規(guī)定，既可確保員工切身權(quán)益，又可減少相關(guān)事宜的重復(fù)解釋和審批。

三、應(yīng)當(dāng)付諸制度建設(shè)的問題

法規(guī)雖然沒有直接提出制度建設(shè)要求，但所涉事項(xiàng)屬于企業(yè)管理制度普遍涉及的主題，企業(yè)應(yīng)當(dāng)付諸制度建設(shè)。民商法、經(jīng)濟(jì)法、行政法和社會(huì)法的13件法規(guī)，涉及了企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、人力資源兩類職能和特殊行業(yè)企業(yè)。為增強(qiáng)企業(yè)實(shí)用性，下文從企管角度加以分析。

（一）針對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理制度的法規(guī)，3件

對(duì)企業(yè)影響最大的是《北京市招標(biāo)投標(biāo)條例》，規(guī)定了企業(yè)法定招標(biāo)的范圍、規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)、方式、程序和監(jiān)督等內(nèi)容，是北京市企業(yè)制定招標(biāo)管理規(guī)則的重要依據(jù)之一。招投標(biāo)是企業(yè)的一項(xiàng)重要生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，不過從管理角度看，招標(biāo)和投標(biāo)性質(zhì)不同，對(duì)制度需求亦差異很大。在投標(biāo)活動(dòng)中，企業(yè)主要根據(jù)招標(biāo)方的規(guī)則開展工作，是否需要專門制定規(guī)則取決于企業(yè)投標(biāo)活動(dòng)的經(jīng)常性和重大性。對(duì)于招標(biāo)活動(dòng)，中型以上企業(yè) 般都需制定招標(biāo)管理規(guī)則，原因有三：其一，許多職能部門都需通過招標(biāo)進(jìn)行優(yōu)化選擇，如原材料和辦公用品采購，重大商業(yè)活動(dòng)的合同簽訂等；其二，凡經(jīng)招標(biāo)簽訂的合同金額較大，不僅影響企業(yè)的成本核算和財(cái)務(wù)管理，還影響企業(yè)重大物資采購的公開、公平、公正和重大工程項(xiàng)目的質(zhì)量，其三，國家在招投標(biāo)方面有較完整的法律體系，企業(yè)如不自我規(guī)范，潛在法律風(fēng)險(xiǎn)很大。因此，為了防止合同中的商業(yè)腐敗，維護(hù)企業(yè)重大利益，規(guī)范招標(biāo)活動(dòng)，降低法律風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)通常將招標(biāo)制度作為財(cái)務(wù)制度體系中的一項(xiàng)重要規(guī)則予以制定，有時(shí)也將其歸入采購管理制度體系中。另2件是《北京市農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理?xiàng)l例》和《北京市技術(shù)市場(chǎng)條例》，前者規(guī)定了鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)的會(huì)計(jì)記賬，后者規(guī)定了企業(yè)支付的技術(shù)相關(guān)費(fèi)用的會(huì)計(jì)記賬，相關(guān)企業(yè)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度應(yīng)與之銜接。

（二）針對(duì)人力資源管理制度的法規(guī)，2件

同企業(yè)直接相關(guān)的是《北京市實(shí)施（中華人民共和國工會(huì)法）辦法》，詳細(xì)規(guī)定了工會(huì)的建立、組織機(jī)構(gòu)、權(quán)利義務(wù)、經(jīng)費(fèi)保障等內(nèi)容。實(shí)踐中，大中型企業(yè)般都建立工會(huì)組織或者職工代表大會(huì)，有組織就必須有組織規(guī)章，工會(huì)管理制度或者職工代表大會(huì)制度就成為人力資源管理制度體系中的一個(gè)重要專項(xiàng)規(guī)則。值得注意的是，職工代表大會(huì)制度的創(chuàng)新還可以使之上升到公司治理領(lǐng)域，如賦予職工代表大會(huì)以更為實(shí)質(zhì)化的權(quán)利，包括分享企業(yè)重大事項(xiàng)的審議批準(zhǔn)權(quán)，在直接關(guān)系員工切身利益的事項(xiàng)上，以通過職工代表大會(huì)作為股東大會(huì)決議的前置程序等。這些賦權(quán)的實(shí)質(zhì)是使職工代表大會(huì)參與企業(yè)權(quán)力和利益的分割與制衡中去，此時(shí)職工代表大會(huì)作為一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)已不再是人力資源管理職能下的一個(gè)分支，而上升為公司組織機(jī)構(gòu)的部分，職工代表大會(huì)議事規(guī)則亦上升為公司治理制度?？梢姡?huì)或者職工代表大會(huì)規(guī)則可以在企業(yè)中扮演十分重要的作用，如能充分利用法律和法規(guī)的授權(quán)規(guī)定，同時(shí)確保合法合規(guī)，十分有利于企業(yè)的管理治理創(chuàng)新。此外，《北京市實(shí)施（中華人民共和國婦女權(quán)益保障法）辦法》中許多男女平等和保護(hù)女員工權(quán)益的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)貫徹于企業(yè)的各項(xiàng)人事管理規(guī)則中。

（三）針對(duì)特殊行業(yè)企業(yè)的法規(guī)，8件，又可分為三類

1.針對(duì)公共服務(wù)業(yè)企業(yè)?！侗本┦蓄A(yù)防和查處竊電行為條例》同供電企業(yè)規(guī)章制度密切相關(guān)。首先，供電企業(yè)應(yīng)當(dāng)健全供電用電管理規(guī)則，不僅因?yàn)楣╇娮鳛橹鳡I業(yè)務(wù)，必須制度化管理，而且供電還是一項(xiàng)公共服務(wù)事業(yè)，關(guān)涉公眾利益，具有重大社會(huì)性。其次，企業(yè)供電用電管理規(guī)則應(yīng)當(dāng)特別注重同國家法的對(duì)接。因?yàn)楣卜?wù)市場(chǎng)化后，提供公共服務(wù)的企業(yè)承載了一定的社會(huì)管理職能，即針對(duì)作為消費(fèi)者的公眾，確立正確使用公共服務(wù)產(chǎn)品的行為規(guī)范并據(jù)此進(jìn)行監(jiān)督檢查，比如供電企業(yè)的規(guī)章制度可以規(guī)范用電行為、規(guī)定用電檢查、對(duì)竊電行為提請(qǐng)有關(guān)部門查處。這意味著供電企業(yè)的內(nèi)部規(guī)章不僅具有內(nèi)部效力，規(guī)范企業(yè)員工，而且還在一定程度上具有外部效力，對(duì)社會(huì)公眾產(chǎn)生約束力，可視為某種意義上的委托立法。這種特殊性決定了國家法必然要更為詳細(xì)地劃定企業(yè)的權(quán)限和職責(zé)，它們是供電企業(yè)制定業(yè)務(wù)管理制度的直接依據(jù)。

2.針對(duì)衛(wèi)生、環(huán)保和安全密切相關(guān)企業(yè)。衛(wèi)生方面主要是與動(dòng)物有關(guān)的《北京市實(shí)施（中華人民共和國動(dòng)物防疫法）辦法》和《北京市實(shí)驗(yàn)動(dòng)物管理?xiàng)l例》，前者規(guī)范動(dòng)物相關(guān)企業(yè)的防疫和無害化處理事項(xiàng)，后者對(duì)從事實(shí)驗(yàn)動(dòng)物科研、生產(chǎn)和應(yīng)用的企業(yè)設(shè)定了許多具體義務(wù)性規(guī)則，涉及資質(zhì)許可、環(huán)境保護(hù)、動(dòng)物保護(hù)、人員培訓(xùn)、質(zhì)量檢測(cè)和存檔、無害化處理等事項(xiàng)。環(huán)保方面主要是《北京市礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》和《北京市實(shí)施（中華人民共和國水土保持法）辦法》，前者規(guī)范礦山企業(yè)的測(cè)量、采礦、環(huán)保等事項(xiàng)，后者為有生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的大中型工業(yè)企業(yè)設(shè)定了水土流失預(yù)防和治理方面的義務(wù)。安全方面主要是《北京市實(shí)施（中華人民共和國礦山安全法）辦法》，規(guī)定了工會(huì)職權(quán)、職工權(quán)利義務(wù)、安全教育、生產(chǎn)條件等內(nèi)容。這些法規(guī)事項(xiàng)均涉及企業(yè)主營業(yè)務(wù)，企業(yè)應(yīng)當(dāng)將法規(guī)規(guī)定轉(zhuǎn)化、細(xì)化為企業(yè)的專項(xiàng)規(guī)章。

3.其他類。有2件，分別是《北京市實(shí)施（中華人民共和國文物保護(hù)法）辦法》，規(guī)定了文物商店、文物拍賣企業(yè)中的文物流通記錄和報(bào)備工作，企業(yè)應(yīng)將之吸納如工作規(guī)程中；《北京市圖書報(bào)刊電子出版物管理?xiàng)l例》規(guī)定了出版企業(yè)的出版、印刷、復(fù)制、發(fā)行等事宜，大型出版單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)法規(guī)制定細(xì)化規(guī)章。

四、法定制度建設(shè)問題

法規(guī)明確提出企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立健全某方面或者全方位管理制度。民商法、經(jīng)濟(jì)法、行政法和社會(huì)法的33件法規(guī)，涉及了企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、人力資源、行政總務(wù)、安全生產(chǎn)和產(chǎn)品質(zhì)量四類職能部門的管理制度，企業(yè)綜合管理制度，和特殊行業(yè)企業(yè)的管理制度。

（一）針對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理制度的法規(guī)，2件

《北京市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》對(duì)占有集體資產(chǎn)份額的企業(yè)提出了建立健全固定資產(chǎn)登記和保管使用制度、低值易耗品的物資出入庫和保管領(lǐng)用制度、財(cái)務(wù)和現(xiàn)金管理制度、開支審批制度、農(nóng)村集體資產(chǎn)報(bào)告制度等有關(guān)加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理的制度建設(shè)要求?！侗本┦袑徲?jì)條例》對(duì)國有企業(yè)提出了建立健全內(nèi)部審計(jì)制度、根據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)的建議健全企業(yè)各項(xiàng)規(guī)章制度的要求。會(huì)計(jì)作為一種經(jīng)濟(jì)交流的語言，對(duì)通用性要求很高，企業(yè)應(yīng)當(dāng)首先遵循《公司法》、《會(huì)計(jì)法》和國務(wù)院、財(cái)政部制定的適用于全國的法律、法規(guī)和規(guī)章，而北京市地方性法規(guī)則針對(duì)需要強(qiáng)化會(huì)計(jì)管理的特殊企業(yè)提出了特殊要求，相關(guān)企業(yè)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度應(yīng)當(dāng)遵照?qǐng)?zhí)行。

（二）針對(duì)人力資源管理制度的法規(guī)，4件

比較重要的是《北京市集體合同條例》，詳盡提出了有關(guān)員工切身利益的企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定的規(guī)章制度，包括薪酬制度、工時(shí)制度、福利制度、考核與獎(jiǎng)懲制度、履行集體合同的監(jiān)督檢查制度等，企業(yè)可以直接比照來設(shè)計(jì)和完善各項(xiàng)人事管理規(guī)則。另3件是《北京市實(shí)施（中華人民共和國職業(yè)教育法）辦法》，規(guī)定企業(yè)建立健全職業(yè)教育規(guī)章制度，建立培訓(xùn)、考核、使用與待遇相結(jié)合的制度；《北京市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》，規(guī)定企業(yè)制定專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育管理制度、接受繼續(xù)教育登記和考核制度；《北京市科學(xué)技術(shù)普及條例》規(guī)定企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)現(xiàn)代科學(xué)知識(shí)、接受科普教育的制度，不過由于該規(guī)定內(nèi)容較虛，在實(shí)踐中不具有現(xiàn)實(shí)性和必要性，更宜作為社會(huì)倡導(dǎo)而非法律義務(wù)的形式提出，實(shí)務(wù)中能予以遵循的企業(yè)很少。

（三）針對(duì)行政總務(wù)管理制度的法規(guī)，9件

根據(jù)法規(guī)事項(xiàng)在企業(yè)管理中的重要性和復(fù)雜性，決定是否需要制定專項(xiàng)規(guī)則，可劃分出三個(gè)層次，每一層次3件法規(guī)

1.需要單獨(dú)設(shè)立專項(xiàng)規(guī)則的?！侗本┦袑?shí)施（中華人民共和國檔案法）辦法》規(guī)定企業(yè)檔案管理機(jī)構(gòu)應(yīng)建立健全檔案管理制度。檔案管理規(guī)則是中型以上企業(yè)必備的一個(gè)專項(xiàng)管理制度。這不僅出于遵守檔案法，亦為管理所必須，因?yàn)槠髽I(yè)在運(yùn)營過程中會(huì)產(chǎn)生許多具有參考、保存價(jià)值的資料和物件，其中財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料和人事檔案的歸存還需遵守其他相關(guān)法的規(guī)定，因此規(guī)范檔案的收集、歸檔、保存、調(diào)閱、移交、銷毀等事項(xiàng)對(duì)完整保護(hù)和有效利用企業(yè)記憶至關(guān)重要，專項(xiàng)規(guī)則必不可少?！侗本┦袑?shí)施（中華人民共和國保守國家秘密法）若干規(guī)定》規(guī)定涉及國家秘密的企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立保密制度。一般而言，中型以上企業(yè)為降低因泄露重要經(jīng)營信息、技術(shù)信息和其他資料而可能帶來的損失，需要制定專門的保密管理規(guī)則，以設(shè)定保密事項(xiàng)、保密級(jí)別和保密措施，不過究竟制定與否取決于企業(yè)自身，但是涉及國家秘密的企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法建立保密制度?！侗本┦袑?shí)施（中華人民共和國道路交通安全法）辦法》規(guī)定企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立和落實(shí)道路交通安全防范責(zé)任制度，其中包括對(duì)企業(yè)所屬車輛的使用、保養(yǎng)、維修和檢查制度，對(duì)企業(yè)所屬專職機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)说牡缆方煌ò踩逃嘤?xùn)和考核制度。車輛管理制度雖然不是企業(yè)的一項(xiàng)重要經(jīng)營管理制度，但是對(duì)設(shè)有車隊(duì)的企業(yè)卻必不可少。企業(yè)制定車輛管理制度必須嚴(yán)格遵守國家法律和當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)、規(guī)章，并對(duì)所屬車輛的配備和使用，安全行車和事故處理，車輛的購置、維修和報(bào)廢等關(guān)鍵活動(dòng)做出規(guī)范，以合理和有效地使用車輛，保障人員和行車安全。

2.因管理簡(jiǎn)單或者分散而不必設(shè)立專項(xiàng)規(guī)則，可同其他事項(xiàng)合并規(guī)定的?！侗本┦泄矆?chǎng)所禁止吸煙的規(guī)定》要求企業(yè)建立健全禁止吸煙的公共場(chǎng)所的管理責(zé)任制度。同時(shí)，根據(jù)《北京市公共場(chǎng)所禁止吸煙范圍若干規(guī)定》，企業(yè)禁止吸煙的場(chǎng)所包括辦公、會(huì)議等工作場(chǎng)所和食堂、通道、電梯、衛(wèi)生間等內(nèi)部公共場(chǎng)所。企業(yè)應(yīng)當(dāng)至少對(duì)這些場(chǎng)所的有關(guān)禁煙管理作出制度規(guī)定。《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》規(guī)定企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立生活垃圾分類日常管理制度。一般企業(yè)較少就禁煙事項(xiàng)和垃圾管理事項(xiàng)制定專門規(guī)則，通?？珊喜⒂谄渌C合性行政管理規(guī)則中。《北京市社會(huì)治安綜合治理?xiàng)l例》規(guī)定企業(yè)建立內(nèi)部治安責(zé)任制，說明企業(yè)對(duì)內(nèi)部社會(huì)治安治理負(fù)有最終責(zé)任，出現(xiàn)治安事故應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。不過企業(yè)一般不會(huì)專門就內(nèi)部治安治理制定規(guī)章，因?yàn)槠髽I(yè)治安實(shí)質(zhì)上是企業(yè)小環(huán)境中社會(huì)秩序的安定問題，可通過各種管理規(guī)章、特別是人事和行政總務(wù)規(guī)章的綜合調(diào)整來維護(hù)。

3.特殊企業(yè)需要制定專項(xiàng)規(guī)則、普通企業(yè)可以合并規(guī)定的?！侗本┦写笮蜕鐣?huì)活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》規(guī)定大型活動(dòng)主辦企業(yè)應(yīng)當(dāng)落實(shí)安全責(zé)任制度，參加大型活動(dòng)的人員應(yīng)當(dāng)遵循活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)管理規(guī)則。對(duì)于這問題，其實(shí)存在兩種性質(zhì)的規(guī)則：一種是為特定大型活動(dòng)專門制定的現(xiàn)場(chǎng)規(guī)則；另一種是針對(duì)舉辦大型活動(dòng)這一事項(xiàng)制定的一般性規(guī)則。根據(jù)法規(guī)可知，企業(yè)只要舉辦大型活動(dòng)，就必須制定前種規(guī)則，其規(guī)制重點(diǎn)是安全保障；后一種規(guī)則不是每個(gè)企業(yè)都需要制定的，只有經(jīng)常舉辦大型活動(dòng)的企業(yè)，為更好地規(guī)范活動(dòng)審批和管理，保障生命和財(cái)產(chǎn)安全，減少和控制活動(dòng)開支，才需要制定可以反復(fù)適用的一般性規(guī)則。《北京市實(shí)施（中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法）辦法》規(guī)定企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定和適時(shí)修訂突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，公共設(shè)施和公共服務(wù)相關(guān)企業(yè)除制定預(yù)案外還應(yīng)當(dāng)建立安全巡查制度、安全運(yùn)營制度及操作規(guī)程。根據(jù)條文，從事高危行業(yè)和提供公共服務(wù)的企業(yè)，肩負(fù)員工和社會(huì)公眾的雙重安全保障責(zé)任，應(yīng)當(dāng)制定突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理規(guī)則。《北京市消防條例》規(guī)定企業(yè)制定消防安全制度和消防安全操作規(guī)程，特別是針對(duì)建設(shè)工程施工企業(yè)、文物和歷史建筑管理企業(yè)等消防安全重點(diǎn)企業(yè)提出了更為具體的制度建設(shè)要求，包括制定用電用火管理制度、易燃易爆危險(xiǎn)品管理制度等，并要求重點(diǎn)企業(yè)將相關(guān)管理制度報(bào)行政主管機(jī)關(guān)備案。實(shí)踐中，除了消防重點(diǎn)企業(yè)需要制定專門的消防安全管理規(guī)則外，其他企業(yè)可以將消防管理事項(xiàng)合并于其他制度當(dāng)中，如制定一部統(tǒng)一的安全管理規(guī)則，囊括消防、食品、交通、用電、辦公環(huán)境等企業(yè)范圍內(nèi)人、財(cái)、物的安全管理工作。

（四）針對(duì)安全節(jié)能生產(chǎn)和產(chǎn)品質(zhì)量管理制度的法規(guī)，4件

《北京市產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》規(guī)定生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)建立健全質(zhì)量檢驗(yàn)制度和質(zhì)量責(zé)任制度，銷售者應(yīng)當(dāng)建立健全質(zhì)量責(zé)任制度、進(jìn)貨檢查驗(yàn)收制度和售前報(bào)檢制度。我國就產(chǎn)品質(zhì)量方面有綜合性的法律《產(chǎn)品質(zhì)量法》和行政法規(guī)《產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督試行辦法》，前者僅提出銷售者建立進(jìn)貨檢查驗(yàn)收制度，后者規(guī)定質(zhì)量監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)和幫助企業(yè)建立健全產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)制度，對(duì)企業(yè)尚不構(gòu)成明確的強(qiáng)制性義務(wù)。對(duì)此，北京市法規(guī)作了有效補(bǔ)充，具體提出了生產(chǎn)和銷售企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定哪些產(chǎn)品質(zhì)量管理規(guī)則，有利于從管理流程的源頭上提高產(chǎn)品質(zhì)量保障。

《北京市食品安全條例》是對(duì)企業(yè)制度建設(shè)規(guī)定地比較好的法規(guī)。體現(xiàn)于三方面：其一，在總則中規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立健全食品安全管理制度，這在所有要求企業(yè)建規(guī)立制的北京市法規(guī)中絕無僅有。由于總則內(nèi)容對(duì)法的文本具有統(tǒng)領(lǐng)作用，這就表明法規(guī)確立了企業(yè)通過制度建設(shè)來提高食品安全的立法指導(dǎo)思想，體現(xiàn)了立法者重視對(duì)企業(yè)進(jìn)行制度化引導(dǎo)這一重大進(jìn)步。其二，該法規(guī)幾乎沒有重復(fù)規(guī)定《食品安全法》中對(duì)企業(yè)提出的制度建設(shè)要求，而是由分則對(duì)法律作出補(bǔ)償規(guī)定，明確了企業(yè)食品安全管理制度應(yīng)具體包括食品安全責(zé)任制、食品安全具體規(guī)章和操作規(guī)程、職工食品安全知識(shí)培訓(xùn)考核、健康檢查及相關(guān)檔案管理制度，以及為執(zhí)行政府食品安全追溯制度而進(jìn)行的全過程信息記錄與保存管理制度。其三，罰則完全對(duì)應(yīng)了之前的行為模式，使得違反制度建設(shè)要求的企業(yè)難逃法規(guī)制裁。

另2件法規(guī)：《北京市安全生產(chǎn)條例》規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)建立健全安全生產(chǎn)責(zé)任制度、安全生產(chǎn)規(guī)章制度和相關(guān)操作規(guī)程，《安全生產(chǎn)法》也有同樣規(guī)定。本法規(guī)的地方特色在于，對(duì)安全生產(chǎn)規(guī)章制度究竟應(yīng)包含哪些具體規(guī)章做出了細(xì)化規(guī)定，即第十八條以列舉方式規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)制定的十類具體的安全生產(chǎn)規(guī)章。這是唯一以專條多項(xiàng)的形式集中系統(tǒng)地列舉企業(yè)具體管理規(guī)則的北京市地方性法規(guī)，具有清晰明了、易于把握的優(yōu)點(diǎn)。《北京市實(shí)施（中華人民共和國節(jié)約能源法）辦法》規(guī)定用能企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定節(jié)能管理制度，包括節(jié)能目標(biāo)責(zé)任和獎(jiǎng)懲制度，能源消費(fèi)統(tǒng)計(jì)和利用狀況分析制度等。

（五）提出綜合管理制度要求的法規(guī)，5件

法規(guī)要求企業(yè)建立和完善各職能領(lǐng)域的經(jīng)營管理制度。本類法規(guī)特點(diǎn)是，半數(shù)以上屬于市場(chǎng)主體法，表明了立法者強(qiáng)化本地特定市場(chǎng)主體的內(nèi)部管理制度建設(shè)的立法意圖?！侗本┦朽l(xiāng)村集體企業(yè)承包經(jīng)營條例》規(guī)定實(shí)行承包經(jīng)營的企業(yè)建立健全企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營管理責(zé)任制，《北京市農(nóng)村股份合作企業(yè)暫行條例》規(guī)定企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定章程和規(guī)章制度，《北京市促進(jìn)私營個(gè)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展條例》規(guī)定私營企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部管理制度，《北京市音像制品管理?xiàng)l例》規(guī)定從事音像制品批發(fā)業(yè)務(wù)和錄像放映業(yè)務(wù)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)有健全的管理制度；《北京市統(tǒng)計(jì)管理?xiàng)l例》規(guī)定企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立健全原始統(tǒng)計(jì)記錄、統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬以及統(tǒng)計(jì)資料的審核、交接、檔案和保密等各項(xiàng)管理制度。

（六）針對(duì)特殊行業(yè)企業(yè)的業(yè)務(wù)管理制度的法規(guī)，9件

對(duì)于涉及公共服務(wù)、人身安全或其他具有特殊性的行業(yè)，立法者通過專項(xiàng)立法審慎擴(kuò)大政府的管理職權(quán)，從嚴(yán)規(guī)范市場(chǎng)主體的經(jīng)營活動(dòng)和社會(huì)責(zé)任。這種更強(qiáng)勢(shì)的政府干預(yù)與更嚴(yán)格的企業(yè)管理之間的關(guān)系表現(xiàn)在，法規(guī)深度參與企業(yè)的內(nèi)部事務(wù)管理，包括提出企業(yè)應(yīng)當(dāng)至少制定哪些具體業(yè)務(wù)規(guī)章，達(dá)到什么樣的制度建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)不作為、不達(dá)標(biāo)企業(yè)設(shè)定法律責(zé)任加以處罰?！侗本┦朽]政通信條例》規(guī)定郵政企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立郵政設(shè)施保護(hù)責(zé)任制度?！侗本┦谐鲎馄嚬芾?xiàng)l例》規(guī)定出租車經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)管理制度，包括服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，駕駛員和乘務(wù)員守則，車輛檢修、安全行車、治安保衛(wèi)、從業(yè)人員培訓(xùn)等規(guī)章制度。《北京市燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》規(guī)定燃?xì)夤?yīng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立燃?xì)鈿赓|(zhì)檢測(cè)制度、安全管理制度、氣瓶檔案管理制度、員工崗位培訓(xùn)制度、用戶服務(wù)制度等規(guī)章制度?！侗本┦袑?shí)施（中華人民共和國國防教育法）辦法》規(guī)定從事國防相關(guān)任務(wù)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定國防教育制度?！侗本┦袑?shí)施（中華人民共和國種子法）辦法》規(guī)定種子生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立健全企業(yè)種子質(zhì)量?jī)?nèi)部控制制度?！侗本┦袆趧?dòng)力市場(chǎng)管理?xiàng)l例》規(guī)定職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備規(guī)范的職業(yè)介紹管理制度并予以公開?！侗本┦腥瞬攀袌?chǎng)管理?xiàng)l例》規(guī)定人才市場(chǎng)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備健全可行的工作規(guī)則?！侗本┦腥窠∩?xiàng)l例》規(guī)定從事全民健身經(jīng)營活動(dòng)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備健全的管理和安全制度、健全的服務(wù)規(guī)范?！侗本┦芯裥l(wèi)生條例》規(guī)定精神疾病的診斷、治療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全管理制度。

五、結(jié)語

（一）地方立法

1.立法傾向

根據(jù)表1可知，涉及企業(yè)制度建設(shè)的地方立法大多屬于經(jīng)濟(jì)法和行政法，民商法和社會(huì)法的數(shù)量較少。這表明：其一，地方立法更多承載了本地行政管理和經(jīng)濟(jì)干預(yù)職能，對(duì)本地企業(yè)實(shí)現(xiàn)社會(huì)責(zé)任和經(jīng)營發(fā)展的地方特色進(jìn)行了積極立法引導(dǎo)。其二，民商法數(shù)量較少并不意味著民商法對(duì)企業(yè)制度建設(shè)不予關(guān)注。民商法主要解決市場(chǎng)主體和市場(chǎng)秩序，國家統(tǒng)性至關(guān)重要，故主要由法律、行政法規(guī)和部委規(guī)章等中央立法予以調(diào)整，地方立法空間相對(duì)較小，并以強(qiáng)制性最弱的促進(jìn)型法規(guī)為主，企業(yè)制度建設(shè)主要受到來自《公司法》等中央立法的調(diào)控為主。其三，社會(huì)法同民商法雖然數(shù)量不相上下，但不能認(rèn)為地方立法在這領(lǐng)域的作用有限。因?yàn)樯鐣?huì)法是新興部門法，本身規(guī)模不大，在地方立法中的現(xiàn)有數(shù)量已顯示出它在引導(dǎo)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任方面大有作為。

根據(jù)表2可知，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、人力資源、行政總務(wù)和生產(chǎn)與產(chǎn)品管理制度是立法規(guī)制的重點(diǎn)，企業(yè)的研發(fā)、市場(chǎng)與銷售管理制度幾未受到地方立法干預(yù)。這表明：其一，地方立法側(cè)重于規(guī)制勞動(dòng)權(quán)保障、民生安全、社會(huì)秩序、環(huán)境保護(hù)等政府管理事項(xiàng)中的企業(yè)行為，要求企業(yè)通過制度化管理進(jìn)行事前預(yù)防，從源頭防止事故發(fā)生。其二，營銷和研發(fā)雖是企業(yè)管理的重要內(nèi)容，但自主經(jīng)營、自主創(chuàng)新的特性明顯，企業(yè)在遵守市場(chǎng)秩序和知識(shí)產(chǎn)權(quán)的國家統(tǒng)立法前提下，制度創(chuàng)新的空間相當(dāng)大，地方立法不予過多限制。其三，特殊行業(yè)企業(yè)受到地方立法更為嚴(yán)格的干預(yù)，并且直指企業(yè)制度建設(shè)，說明立法者意識(shí)到強(qiáng)化管理要從強(qiáng)化企業(yè)制度建置做起。

對(duì)表1和表2的分析相互印證了地方立法和企業(yè)制度建設(shè)相銜接的重心、傾向和特點(diǎn)。不過無論從哪個(gè)角度觀察兩者互動(dòng)的多少，不可否認(rèn)的是，立法對(duì)企業(yè)的強(qiáng)制性干預(yù)使得企業(yè)活動(dòng)更加規(guī)范化和復(fù)雜化，并且干預(yù)的強(qiáng)度和滲透力正在增強(qiáng)。立法干預(yù)企業(yè)的動(dòng)因已不僅僅限于彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，也出于社會(huì)的建設(shè)性要求，如保護(hù)自然資源、降低企業(yè)外部性、提升公眾生活質(zhì)量、保護(hù)個(gè)人權(quán)利等，這些都可以成為要求企業(yè)完善內(nèi)部制度的重要理由，并且制度化干預(yù)的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)于事前預(yù)防和管理效率，它能更好地幫助企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，幫助社會(huì)達(dá)到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)雙重目標(biāo)。

2.罰則設(shè)定

北京市立法存在的一個(gè)普遍問題是，當(dāng)法規(guī)對(duì)企業(yè)提出制度建設(shè)的義務(wù)時(shí)，缺少相應(yīng)罰則，致使行為模式與結(jié)果模式無從對(duì)應(yīng)，法律規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)缺失，相應(yīng)條文不能構(gòu)成個(gè)完整的法律規(guī)則。罰則缺失對(duì)義務(wù)性條款造成很大損害，原本的法律義務(wù)淪為不具制裁性后果的建議或者倡導(dǎo)，立法意圖無法通過條文獲得完滿體現(xiàn)，企業(yè)違法不遭處罰，法規(guī)實(shí)效大打折扣。

在33件明確提出企業(yè)制度建設(shè)的法規(guī)中，僅有12件法規(guī)的有關(guān)條款有對(duì)應(yīng)罰則，處罰種類包括限期改正、警告、罰款、停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證等，罰則大都符合立法技術(shù)要求，處罰有據(jù)可依，易于操作，但也有部分罰則設(shè)定不完善。從立法質(zhì)量看，這12件法規(guī)的罰則設(shè)計(jì)可分為三種情況

明確完備型。罰則不僅能與之前關(guān)于制度建設(shè)的行為模式相對(duì)應(yīng)，處罰種類和范圍明確，沒有疏漏?！侗本┦袑?shí)施（中華人民共和國道路交通安全法）辦法》《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》《北京市食品安全條例》《北京市安全生產(chǎn)條例》《北京市出租汽車管理?xiàng)l例》《北京市燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》《北京市全民健身?xiàng)l例》均屬此類。還有《北京市消防條例》對(duì)與《消防安全法》有重合的義務(wù)和罰則，采用準(zhǔn)用性規(guī)則作了交叉引證，對(duì)大法未規(guī)定的補(bǔ)充性義務(wù)條款，在法律責(zé)任中單設(shè)罰則。

明確但不完備型。法規(guī)雖然設(shè)定相應(yīng)罰則，但由于前文多處規(guī)定了不同主題的制度建設(shè)義務(wù)，而罰則僅對(duì)應(yīng)其中一部分、或僅就一種情形做出規(guī)定，因此存在疏漏。如《北京市實(shí)施（中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法）辦法》規(guī)定相關(guān)企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立安全巡查制度、安全運(yùn)營制度及操作規(guī)程，而該法規(guī)僅就未建立安全巡查制度并導(dǎo)致重大突發(fā)事件的企業(yè)設(shè)定了罰則，對(duì)未建立安全運(yùn)營制度及操作規(guī)程、未建立安全巡查制度且未導(dǎo)致重大突發(fā)事件的企業(yè)，沒有處罰。又一例是《北京市實(shí)施（中華人民共和國節(jié)約能源法）辦法》，罰則僅涉及重點(diǎn)用能企業(yè)，而法規(guī)對(duì)所有用能企業(yè)都提出節(jié)能管理制度要求。

模糊籠統(tǒng)型。處罰內(nèi)容模糊，或者援引其他法律法規(guī)導(dǎo)致不明確，這類罰則因缺乏可操作性而難以執(zhí)行。如《北京市實(shí)施（中華人民共和國保守國家秘密法）若干規(guī)定》沒有專門就企業(yè)建立保密制度的義務(wù)性條款設(shè)置罰則，僅于第二十六條集合式地設(shè)定罰則，實(shí)質(zhì)是將本法罰則推至其他法中，并將產(chǎn)生另外兩個(gè)弊端：一是需準(zhǔn)用的法律、法規(guī)既分散、繁多又不甚明確，全憑用法者的法律素養(yǎng)和個(gè)人判斷，不具有確定性；二是其他法的法律責(zé)任是與它們自身的法律義務(wù)相對(duì)應(yīng)的，而未必對(duì)應(yīng)于本法規(guī)，立法者試圖運(yùn)用這種兜底式罰則涵蓋之前所有行為模式，其結(jié)果恰恰造成責(zé)任推諉和疏漏。《北京市實(shí)施（中華人民共和國檔案法）辦法》第三十七條的規(guī)定同屬此類。

從12件法規(guī)的頒行時(shí)間看，越晚近的法規(guī)，罰則設(shè)計(jì)越規(guī)范，這雖體現(xiàn)了喜人的立法進(jìn)步，但更令人不無憂慮的是，六成余法規(guī)在企業(yè)制度建設(shè)義務(wù)的對(duì)應(yīng)性罰則方面仍付闕如，其中不乏許多新近出臺(tái)者。這既表明了立法者在立法技術(shù)方面有待進(jìn)步，更反映出對(duì)企業(yè)制度建設(shè)的法律調(diào)控亟待從法律倡導(dǎo)上升為真正的法律約束。

（二）企業(yè)實(shí)施

企業(yè)可以根據(jù)法規(guī)的具體要求和自身的實(shí)際需要，選擇三種方式實(shí)施法規(guī)提出的制度建設(shè)義務(wù)。其一，制定某一方面的規(guī)則集群。若法規(guī)提出比較具體的數(shù)項(xiàng)管理主題，涵蓋企業(yè)管理的某一職能領(lǐng)域，企業(yè)無法通過一個(gè)規(guī)則解決所有問題，那么就該領(lǐng)域設(shè)計(jì)一套規(guī)則集群是比較合宜的做法。企業(yè)還可以在規(guī)則集群內(nèi)，根據(jù)管理級(jí)別和內(nèi)容細(xì)化程度，區(qū)分效力層級(jí)，最終形成整個(gè)企業(yè)管理制度體系中的一個(gè)子體系。在產(chǎn)品質(zhì)量、食品安全和安全生產(chǎn)方面就需要采用這種制度設(shè)計(jì)方案，以全面實(shí)現(xiàn)法規(guī)要求。其二，就法規(guī)提出的事項(xiàng)制定一個(gè)專項(xiàng)管理制度。其三，將法規(guī)所涉事項(xiàng)納入企業(yè)上一級(jí)主題的專項(xiàng)管理制度中。如何在后兩種方案中做出選擇？主要取決于規(guī)制事項(xiàng)在企業(yè)中的重要程度、管理的細(xì)化要求、涉及的員工人數(shù)等因素。比如根據(jù)《北京市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》，關(guān)于專業(yè)技術(shù)人員的繼續(xù)教育管理制度，一般企業(yè)可以將它作為員工培訓(xùn)管理制度中的一章來規(guī)定，如果該企業(yè)是高科技或者技術(shù)性企業(yè)，技術(shù)人員的培養(yǎng)關(guān)平企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，那就有必要制定技術(shù)人員培訓(xùn)管理的單項(xiàng)規(guī)則。

北京市企業(yè)是否忠實(shí)地服從了法規(guī)提出的各種制度建設(shè)要求？顯然沒有。企業(yè)內(nèi)部制度建設(shè)與外部制度要求的對(duì)接尚不完全。一些政府重點(diǎn)管理領(lǐng)域?qū)嵤┑煤眯?，如產(chǎn)品質(zhì)量、食品安全等，一些相對(duì)次要領(lǐng)域差些，如科技普及、繼續(xù)教育、垃圾管理等。實(shí)施不力的原因很復(fù)雜，既有立法方面的弊端，突出表現(xiàn)在罰則缺失導(dǎo)致法律強(qiáng)制性削弱，也有執(zhí)法方面的偏頗，即政府關(guān)注企業(yè)的具體經(jīng)營行為甚于抽象制度建設(shè)行為；既有企業(yè)自身的問題，如對(duì)法規(guī)政策不敏感，企業(yè)內(nèi)部“立法者”對(duì)國家和地方法規(guī)了解不全面，也有社會(huì)整體規(guī)則意識(shí)薄弱，發(fā)生事故后才去追溯制度缺失的責(zé)任，才意識(shí)到規(guī)則的事前預(yù)防功能的重要性。改變這種狀況，應(yīng)當(dāng)從改進(jìn)立法和執(zhí)法做起，樹立法的權(quán)威，提高違法成本，逐步培養(yǎng)企業(yè)對(duì)外部制度的敏感性，進(jìn)而提升企業(yè)規(guī)則意識(shí)。