張 建 姜金良

(中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088； 揚(yáng)州市中級(jí)人民法院，江蘇 揚(yáng)州 225609)

同質(zhì)與建構(gòu)：作為反思法官員額制的切入點(diǎn)
——基于J市基層人民法院案件結(jié)構(gòu)與法官工作量的實(shí)證研究

張 建 姜金良

(中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088； 揚(yáng)州市中級(jí)人民法院，江蘇 揚(yáng)州 225609)

法官員額制改革是當(dāng)前重要的司法改革舉措之一，目的在于推動(dòng)公正司法的實(shí)現(xiàn)。改革假定，當(dāng)前法官被非審判業(yè)務(wù)占據(jù)很多精力、重新分工能帶來公正和效率提升及存在法官行政化問題。對(duì)J市基層人民法院的調(diào)查表明，法官行政事務(wù)花費(fèi)時(shí)間并不多、案件結(jié)構(gòu)常規(guī)而簡(jiǎn)單、法官工作量十分飽和及改革后的法官助理與法官職能高度重疊。由于對(duì)不同層級(jí)法院進(jìn)行了同質(zhì)假設(shè)及建構(gòu)方法的支配，使得不符合基層人民法院實(shí)際需求的改革被推進(jìn)，導(dǎo)致法官流失、人心不穩(wěn)、改革流于形式等后果。有必要對(duì)上述問題及背后的假設(shè)、方法等進(jìn)行分析與反思。

法官員額制；基層人民法院；同質(zhì)假設(shè)；建構(gòu)方法

一、問題的緣起

所謂法官員額制，指的是根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)遴選與確定法官的員額,并由被遴選的法官來集中行使國家審判權(quán)的制度。2002年，最高人民法院在《關(guān)于加強(qiáng)法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)的若干意見》中就已提出，“實(shí)行法官定額制度，在綜合考慮中國國情、審判工作量、轄區(qū)面積和人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各種因素的基礎(chǔ)上，在現(xiàn)在編制內(nèi)，合理確定各級(jí)人民法院法官員額”。*最高人民法院：《關(guān)于加強(qiáng)法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)的若干意見》，《最高人民法院公報(bào)》2002年第8期。2004年，最高人民法院在《最高人民法院政治部關(guān)于在部分地區(qū)人民法院開展法官助理試點(diǎn)工作的意見》中又對(duì)法官“員額改革”的內(nèi)容進(jìn)行了說明，“試點(diǎn)法院應(yīng)當(dāng)以保證本法院依法高效地完成審判工作為前提，以案件和案件數(shù)的發(fā)展變化為基本因素，并綜合考慮本法院法官的素質(zhì)，法院轄區(qū)的人口、面積等情況確定審判法官所需的員額”?！度嗣穹ㄔ旱谒膫€(gè)五年改革綱要(2014—2018)》(以下簡(jiǎn)稱“四五綱要”)規(guī)定：“建立中國特色社會(huì)主義審判權(quán)力運(yùn)行體系，必須堅(jiān)持以審判為中心、以法官為重心，全面推進(jìn)法院人員的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)。到2017年底，初步建立分類科學(xué)、分工明確、結(jié)構(gòu)合理和符合職業(yè)特點(diǎn)的法院人員管理制度?！?最高人民法院：《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014—2018)》 ，《中華人民共和國最高人民法院公報(bào)(2015年卷)》，人民法院出版社2015年版，第181頁。法官員額制就是其中一個(gè)非常重要的改革方向。

對(duì)于法官員額制改革取得的實(shí)際效果形成了兩種不同的意見：一種意見認(rèn)為，法官員額制改革是一種歷史發(fā)展趨勢(shì)，當(dāng)前的改革所預(yù)先期待的效果已基本達(dá)到，雖然在改革過程中有一些小的毛病，但總體上是可控的。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，法官員額制改革給法官尤其是青年法官主觀上帶來了較為悲觀的預(yù)期、客觀上也造成了法官流失。王袁焰法官的一項(xiàng)關(guān)于D縣法院的調(diào)查顯示：“相比那些有行政職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)和較長工作時(shí)間的資深法官，年青法官被擠出員額的概率無疑更大，因此青年法官對(duì)員額制產(chǎn)生了種種憂慮。87.5%的青年法官表示最擔(dān)心的是法官遴選機(jī)制不公平?！?王袁焰：《堅(jiān)守還是離開：基于法官員額制背景下D縣法院的調(diào)查分析》，《第八屆中部崛起法治論壇論文集》2015年。由此而產(chǎn)生了堅(jiān)守還是離開的困惑。

法官員額制并非是針對(duì)某一級(jí)法院而開展的一項(xiàng)改革工作，而是針對(duì)所有層級(jí)的法院。以同一種方案來要求情況各異的法院開展改革，這是否符合實(shí)際呢？又能取得何種效果呢？為此，本文主要是從員額制改革在基層人民法院的實(shí)踐切入，通過對(duì)J市基層人民法院的案件結(jié)構(gòu)、法官工作量的實(shí)際及改革的舉措等的實(shí)證，來分析與檢驗(yàn)當(dāng)前的改革思路。本文主要通過對(duì)以下問題的討論來回應(yīng)上述問題：一是當(dāng)前法官員額制改革的目標(biāo)為何？假設(shè)又為何呢？二是作為調(diào)查對(duì)象的J市基層人民法院的案件結(jié)構(gòu)、法官工作量及改革措施表現(xiàn)如何呢？三是法官員額制改革應(yīng)如何面對(duì)基層人民法院的實(shí)際情況呢？是何種原因?qū)е聠T額制改革窘境的出現(xiàn)呢？

二、法官員額制改革的目標(biāo)與假設(shè)

中國的司法改革始終在精英化、職業(yè)化司法與大眾化司法之間進(jìn)行徘徊，上個(gè)世紀(jì)90年代法院系統(tǒng)的改革主要是以精英化、職業(yè)化為價(jià)值取向，進(jìn)入到21世紀(jì)之后則逐漸過渡至大眾化司法(這點(diǎn)可從對(duì)司法調(diào)解的過分主張和要求中加以驗(yàn)證)，為了克服大眾化司法帶來的法治權(quán)威弱化的問題，新一輪的司法改革則又重新回到職業(yè)化、專業(yè)化的路子中來。無論是哪種思路下的改革，所針對(duì)的問題大致都是相同的，即：法院過度行政化問題、法院案多人少問題、法官能否獨(dú)立判案問題等。法官員額制改革也大致圍繞這些問題而展開，具體而言，最高人民法院對(duì)員額制有如下的一些假設(shè)與目標(biāo)：

第一，法官被非審判性工作占據(jù)了大量的時(shí)間和精力，有必要將法官從非審判性事務(wù)中解放出來。審判輔助性和行政性兩項(xiàng)非審判性工作，造成了“審”與“判”的重點(diǎn)不突出，使審判效率降低。審判性輔助性工作包括立案排期、流程管理、訴訟保全等程序性工作，司法行政工作包括法官承擔(dān)記錄、送達(dá)、歸檔等工作。提出推行法官助理制度，讓法官助理在審判活動(dòng)中承擔(dān)草擬判決書、協(xié)助進(jìn)行調(diào)解等大量輔助工作，把法官從繁瑣的程序性、事務(wù)性工作中解脫出來，使法官能夠集中精力和時(shí)間專司審判，從根本上解決基層法官人數(shù)不足的問題。*方輝：《中國法官員額配置的優(yōu)化選擇——運(yùn)用量化分析方法整合相關(guān)因素》 ，《第一資源》2010第2期。

第二，在法官隊(duì)伍中進(jìn)行分工和崗位重新配置，有助于推進(jìn)司法公正的實(shí)現(xiàn)，有助于解決案多人少的矛盾。通過將中國法官數(shù)量、每萬人法官數(shù)、人均辦案量等方面與國外如美國等進(jìn)行比較后，研究者們認(rèn)為我國法官數(shù)額太過于龐大，業(yè)務(wù)能力也是參差不齊，有必要將理論素養(yǎng)高、實(shí)踐能力強(qiáng)的法官選撥出來，讓不合格的法官退出去。比如，何帆就認(rèn)為：“機(jī)制創(chuàng)新和‘添油’式的擴(kuò)編，解決不了根本問題，也無法化解外界對(duì)部分‘不辦案’的法官的質(zhì)疑，只有根據(jù)轄區(qū)和審級(jí)實(shí)際，建立法官員額制，才有望從體制上破解難題?！?何帆：《法官多少才夠用》，《人民法院報(bào)》2013年6月7日。對(duì)于改革后的結(jié)果，趙昕則樂觀地預(yù)測(cè)到：“人是生產(chǎn)力的第一要素，審判人員配置合理并充分發(fā)揮其積極性，借助信息化平臺(tái)，一定能極大提高‘審判生產(chǎn)力’?！?趙昕：《法官員額制是化解人案矛盾的根本出路》，《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》2015年12月9日。

第三，直接從事審判的一線法官偏少，法官的行政化傾向比較嚴(yán)重。我國法院人員的配置中，大量具有法官資格的人并沒有直接從事案件審理工作，而是分布在非審判業(yè)務(wù)部門，如綜合部門、立案庭、執(zhí)行局等，很多法院中直接從事審判業(yè)務(wù)的比例可能在50%左右，甚至更低，這種現(xiàn)象已成為當(dāng)前法院運(yùn)作的常規(guī)性狀態(tài)。所以，如豐霏所言：“法官員額制所應(yīng)當(dāng)破除的是法官職業(yè)行政化的制度情境，實(shí)現(xiàn)法官身份的‘去行政化’?！?豐霏：《法官員額制的改革目標(biāo)與策略》，《當(dāng)代法學(xué)》2015年第5期。

三、J市法院的案件結(jié)構(gòu)與法官工作量

為了不至于空泛地對(duì)員額制改革進(jìn)行評(píng)判，我們主要對(duì)J市基層人民法院刑庭法官的工作時(shí)間安排、案件的特征及法官助理職能與法官職能關(guān)系等情況進(jìn)行了調(diào)查。J市基層人民法院是江蘇省蘇中地區(qū)的一個(gè)法院，之所以選擇該院，原因在于該院的轄區(qū)既不像蘇南地區(qū)現(xiàn)代化程度非常高，又不像蘇北地區(qū)發(fā)展較為落后，具有一定的代表性。

J市法院刑庭共有31名法官，我們主要對(duì)其中的四位*四位法官的基本情況如下：陳某，44周歲，大學(xué)本科，工作26年，審書(書記員)配置為一審一書，審結(jié)案件158件。史某，50周歲，大學(xué)本科，從事刑事審判工作21年，審書配置為三審一書，審結(jié)案件88件。袁某(女)，41周歲，法律碩士，從事刑事審判工作22年，審書配置為二審一書，審結(jié)案件142件。張某，48周歲，法律本科學(xué)歷，從事刑事審判工作25年，審書配置為一審一書，審結(jié)案件100件。進(jìn)行了深度訪談和調(diào)查，并對(duì)他們2014年的案件審理及工作量進(jìn)行了測(cè)算。之所以選擇對(duì)刑事法官的工作量進(jìn)行測(cè)算，一是，刑事案件的結(jié)案方式以判決為主，撤訴、裁定、決定作為結(jié)案方式的比例很小，全年只有9件，占案件總數(shù)的1.9%，有助于統(tǒng)計(jì)誤差的減少；二是，以判決為主的結(jié)案方式?jīng)Q定了訴訟流程基本一致，均以開庭為原則，工作事項(xiàng)基本相同，有助于工作的量化計(jì)算，相比而言，民事案件由于采用調(diào)解、撤訴、判決、裁定等多種方式結(jié)案，導(dǎo)致工作事項(xiàng)不一致，程序節(jié)點(diǎn)不一致，難以對(duì)案件審理工作進(jìn)行量化計(jì)算。測(cè)算主要是通過數(shù)據(jù)分析法(對(duì)訪談人員2014年審結(jié)案件共計(jì)485件案件的罪名、合議、調(diào)解、卷宗頁碼等數(shù)據(jù)進(jìn)行編碼與解碼)、深度訪談法(與調(diào)研法官訪談，了解調(diào)解、送達(dá)、文書制作等流程節(jié)點(diǎn)耗時(shí))、典型事例法(對(duì)不同審理方式案件進(jìn)行抽樣，分析不同訴訟程序下案件流程和耗費(fèi)時(shí)間的共性和差異；對(duì)難以書面反映的工作量情況進(jìn)行了解)等方式來進(jìn)行的。

1.法官行政事務(wù)花費(fèi)時(shí)間少

有效工作時(shí)間，即全年總工作時(shí)間減去會(huì)議、培訓(xùn)、休假等非審判性工作事務(wù)活動(dòng)占用的工作時(shí)間。有效工作時(shí)間能夠反映被調(diào)研法官專門從事審判或者與審判相關(guān)工作的時(shí)間。全年總工作時(shí)間測(cè)算，按照全年251工作日，每天有效工作時(shí)間約為6小時(shí)(即每天均以滿負(fù)荷理想狀態(tài)工作計(jì)算，實(shí)際工作時(shí)間為8小時(shí)，扣除日?；顒?dòng)時(shí)間損耗)，全年工作總時(shí)間約為1506小時(shí)。

通過對(duì)四位法官的深度訪談及輔之以查閱會(huì)議通知會(huì)議記錄等方式，統(tǒng)計(jì)出了休假、外出培訓(xùn)、參加各類會(huì)議及其他行政類會(huì)議等次數(shù)、時(shí)間。通過訪談，根據(jù)個(gè)人工作習(xí)慣對(duì)其他活動(dòng)的工作時(shí)間進(jìn)行計(jì)算，進(jìn)而反映出調(diào)研法官的工作時(shí)間分布，統(tǒng)計(jì)出有效工作時(shí)間，發(fā)現(xiàn)法官行政事務(wù)花費(fèi)的時(shí)間并不多。2014年，4名法官外出培訓(xùn)平均天數(shù)為8.75天，參加各類會(huì)議平均為20次共計(jì)67小時(shí)，各類事由休假平均為1.25天，全年有效工作時(shí)間平均為1264.25小時(shí)，有效工作時(shí)間比為83.95%。

2.專業(yè)化程度不高

核心審判工作范圍一般包括證據(jù)判斷、認(rèn)定事實(shí)、法律適用及作出法律裁決。在案件審理程序上方面，通過對(duì)485件案件適用的程序進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)適用簡(jiǎn)易程序的案件為404件，占83.8%；適用普通程序的案件為81件，占16.7%；以判決結(jié)案的案件為474件，其他方式結(jié)案的案件為11件。根據(jù)《刑事訴訟法》規(guī)定，簡(jiǎn)易程序案件以事實(shí)清楚、被告人自動(dòng)認(rèn)罪為前提，從卷宗厚度上也可以顯示案情比較簡(jiǎn)單，卷宗少于100頁的案件占所有案件的1/2，判決書直接確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)起訴指控事實(shí)，簡(jiǎn)單羅列證據(jù)目錄，不需要展示認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)規(guī)則和裁判思維。

在法律適用方面，由于罪名集中，案情模式化，法律適用類型化，因此也并沒有太多需要說理和論述的要求。通過SPSS對(duì)罪名進(jìn)行描述頻度分析，顯示出485件案件中共涉及相關(guān)罪名507個(gè)，罪名分布具有集中性，以盜竊、危險(xiǎn)駕駛、故意傷害、交通肇事、詐騙罪為主，出現(xiàn)的頻次分別為129次、99次、48次、44次及50次，上述五類案件占所有案件的73%，輕微刑事案件占大多數(shù)。對(duì)案件審理程序、結(jié)案方式及案件所涉罪名、案件的性質(zhì)分析說明了，基層人民法院所面對(duì)的案件并不復(fù)雜，并不需要很高的法律專業(yè)化水平。

3.法官工作量普遍飽和

法官的工作量，主要是通過對(duì)工作意義上案件進(jìn)行計(jì)件計(jì)算方式而獲得的。之所以采用計(jì)件方式計(jì)算工作量而非是法官有效上班時(shí)間，原因就在于計(jì)件能減少了許多“主觀統(tǒng)治”與“籠統(tǒng)管理”成分，能達(dá)到“以技術(shù)吸納個(gè)人好惡”的目的。*朱桐輝：《“數(shù)目字管理”下的刑事訴訟》，《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》2010年4月6日。在計(jì)算單位選取上，采用工作意義上的案件數(shù)量(絕對(duì)的案件數(shù)量)，將同一類案件由于法院內(nèi)部職權(quán)分工而形成于不同訴訟階段或由不同審判組織審理的司法活動(dòng)分別統(tǒng)計(jì)，作為一個(gè)案件。*與此對(duì)應(yīng)的是實(shí)質(zhì)意義的上案件數(shù)量，擬將進(jìn)入人民法院最初審查階段、作出終局的處理結(jié)果、直至執(zhí)行完畢等過程中的某一社會(huì)矛盾及人民法院因其所開展的所有司法活動(dòng)作為一個(gè)實(shí)質(zhì)案件。實(shí)質(zhì)的案件數(shù)量，反映法院處理社會(huì)矛盾數(shù)量；絕對(duì)的案件數(shù)量反映法院的工作量。張軍：《人民法院司法統(tǒng)計(jì)理論與實(shí)踐》，人民法院出版社2012年版，第6頁。在具體的工作量計(jì)算方式上，采取的計(jì)算公式為：工作總量=個(gè)案工作時(shí)間(工作事項(xiàng)×單項(xiàng)工作事項(xiàng)時(shí)間)×案件數(shù)量。

《刑事訴訟法》規(guī)定的刑事審判流程包括：閱卷、調(diào)查審問(送達(dá)起訴書、征求是否適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖?、開庭審理、合議庭評(píng)議(普通程序和可能判處有期徒刑三年以上簡(jiǎn)易程序案件)以及其他工作(其他或然性出現(xiàn)的工作，主持調(diào)解、刑事和解、向?qū)徫瘯?huì)或上級(jí)法院等匯報(bào)案件、與檢察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)案件等)。通過對(duì)案件所適用的程序進(jìn)行分類調(diào)查，發(fā)現(xiàn)：簡(jiǎn)易程序的閱卷平均時(shí)間為3.6小時(shí)、送達(dá)時(shí)間為1.6小時(shí)*說明：關(guān)于送達(dá)及調(diào)查審問，對(duì)被告人看守所訴訟材料送達(dá)(按照一次送達(dá)計(jì)算，起訴書及開庭傳票一并送達(dá))及開庭前對(duì)被告人提訊一次合并按照1.6小時(shí)計(jì)算。、庭審時(shí)間為1.1小時(shí)、合議時(shí)間為0.6小時(shí)、撰寫文書時(shí)間為3.5小時(shí)、網(wǎng)上報(bào)結(jié)時(shí)間為1.3小時(shí)，其他事項(xiàng)為2小時(shí)，合計(jì)為13.7小時(shí)；普通程序的閱卷平均時(shí)間為19小時(shí)、送達(dá)時(shí)間為1.6小時(shí)、庭審時(shí)間為4.1小時(shí)、合議時(shí)間為1.4小時(shí)、撰寫文書時(shí)間為7.1小時(shí)、網(wǎng)上報(bào)結(jié)時(shí)間為1.3小時(shí)，其他事項(xiàng)為2小時(shí)，合計(jì)為36.5小時(shí)。

J市基層法院2014年共審結(jié)案件3444件，人均結(jié)案111.1件，似乎人均辦案量并不高。但是，要是將有效工作時(shí)間與個(gè)案工作時(shí)間的比值作為是否飽和的計(jì)算方式的話，按目前調(diào)研的485件案件來算的話，404件簡(jiǎn)易程序案件則花費(fèi)法官13.7×404=5534.8小時(shí)，81件普通程序案件則花費(fèi)法官36.5×81=2956.5小時(shí)，如此算來，4名法官的總工作時(shí)間應(yīng)為5534.8+2956.5=8491.3小時(shí)，每位法官的平均工作時(shí)間為2122.8小時(shí)，這與全年有效工作時(shí)間1264.2小時(shí)顯然有很大的差距。由此可認(rèn)為，J市基層人民法院刑庭一線法官的工作量明顯飽和。

4.法官與法官助理職能重合度高

關(guān)于法官助理的配置上，各地法院也進(jìn)行了一些探索，如江蘇省常州市鐘樓區(qū)人民法院試行的“二二一模式”，確定由二名法官、一名法官助理和一名書記員組成一個(gè)相對(duì)固定的審判組合；北京豐臺(tái)區(qū)人民法院實(shí)行“一二一一模式”，即每名審判長配備二名法官助理、一名書記員和一名速錄員。無論人員如何搭配，基本模式都是以法官+法官助理+書記員方式為基礎(chǔ)，包含的基本假設(shè)就是分工能帶來效率的提升。但由于最高人民法院對(duì)法官助理的工作職責(zé)并沒有進(jìn)行清晰而準(zhǔn)確的描述，這使得法官與法官助理在職能上出現(xiàn)了高度的重合。

根據(jù)2015年最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)合議庭職責(zé)的若干規(guī)定》及J市基層人民法院對(duì)法官、法官助理及書記員職責(zé)的理解，對(duì)三者的職能進(jìn)行了規(guī)定，案件承辦法官的職責(zé)包括庭前程序準(zhǔn)備中的組織調(diào)解、證據(jù)交換及送達(dá)等事務(wù)，庭審中的擬定庭審提綱、閱卷、組織庭審活動(dòng)，開庭后的制定審理報(bào)告、擬定裁判文書及向?qū)徫瘯?huì)報(bào)告，及案件審理結(jié)束后的后續(xù)工作如處理信訪、報(bào)結(jié)案等；法官助理的職責(zé)為庭前準(zhǔn)備程序中的組織調(diào)解、證據(jù)交換、接待律師、協(xié)助辦理保全措施及辦理委托鑒定評(píng)估等，庭審中的審查訴訟材料、歸納摘錄證據(jù)、調(diào)查收集核對(duì)證據(jù)，開庭后的草擬法律文書、查找參考資料等及案件審理結(jié)束后的案件管理及其他輔助性工作；書記員的基本職責(zé)為庭前程序中的事務(wù)性準(zhǔn)備工作，庭審中的檢查開庭時(shí)訴訟參與人出庭情況、宣布法庭紀(jì)律、擔(dān)任記錄等，及案件審理結(jié)束后的整理裝訂歸檔案卷材料及其他事務(wù)性事項(xiàng)。

要是將案件承辦法官與法官助理的職責(zé)進(jìn)行比對(duì)的話，會(huì)發(fā)現(xiàn)他們?cè)谕デ皽?zhǔn)備中的組織調(diào)解、證據(jù)交換及送達(dá)等實(shí)務(wù)，開庭后的法律文書草擬、查找參考資料及案件審理結(jié)束后的案件管理等方面都存在高度的重疊。其實(shí)，不僅是職能上的高度重疊，就是在實(shí)際案件審理過程中，法官與法官助理也并不存在分工問題，他們之間的區(qū)別更像是一種資歷上的區(qū)別，即法官助理是走向法官崗位的一個(gè)前奏。

總之，經(jīng)由對(duì)J市基層人民法院法官的時(shí)間分配、案件結(jié)構(gòu)及工作量的實(shí)證調(diào)查后發(fā)現(xiàn)：一是，被行政占用的時(shí)間可能并非如想象中的那么嚴(yán)重，法官的主要時(shí)間和精力還是集中在案件審理上，這從法官已飽和的工作量中就可以發(fā)現(xiàn)端倪。二是，在工作呈現(xiàn)超飽和狀態(tài)的情況下，法官還能夠結(jié)案，主要是通過延長工作時(shí)間(加班加點(diǎn)現(xiàn)象呈常態(tài)化，周末全天加班情況較多，甚至有法官認(rèn)為“白加黑”“七加二”都成為常態(tài)了)及加快結(jié)案速度(如對(duì)醉酒駕駛案件進(jìn)行集中審理，對(duì)多案被告人權(quán)利進(jìn)行一次性告知，節(jié)約庭審時(shí)間)等策略來加以實(shí)現(xiàn)的。三是，J市基層人民法院的案件是以常規(guī)的案件為主，很少甚至幾乎沒有太多疑難復(fù)雜的案件，這意味著審理上述案件并不需要太高深的法學(xué)素養(yǎng)和高超的審判技巧。四是，恰恰因?yàn)榘讣耐|(zhì)性較高，使得法官無法通過案件審理來體現(xiàn)自身的“與眾不同”?？赡芤彩怯捎谏鲜鲈虻拇嬖?，使得法官與法官助理不僅職能上沒有厘清，實(shí)際工作上更是高度一致。

四、同質(zhì)假設(shè)與法官員額制改革

如上所述，法官員額制的一個(gè)基本假設(shè)就是，通過將現(xiàn)有法官進(jìn)行重新分工，從而達(dá)到資源配置最優(yōu)的狀態(tài)。這里暗含的前提是：從法官的角度看，就是當(dāng)前法官配置不合理，一些不能夠滿足法官要求的人混進(jìn)了法官隊(duì)伍之中，有必要將這些法官從法官隊(duì)伍中清理出去，從事較為合適他們的工作如法官助理、書記員等。從案件審理的角度看，就是當(dāng)前的案件審理所需要的法學(xué)素養(yǎng)和實(shí)踐能力，并非是所有法官都能夠滿足的，有必要將那些能夠滿足案件審理要求的法官選撥出來，將能力不能滿足要求的法官清除出去。從純邏輯的角度看，法官員額制的假設(shè)是不存在任何問題的，因?yàn)椤坝袡C(jī)體所支配的各種行為總是被天然地分配在各種不同的時(shí)間段里來完成。因此，如果某有機(jī)體在同一時(shí)間從事不同的工作，其結(jié)果要么不可能，要么做不好?！?梁志勇：《社會(huì)分工起源：有機(jī)體的自組織性和時(shí)間的專用性》，《求索》2006年第3期。法官作為有機(jī)體的一種類型，同樣要受制于時(shí)間有限性的約束，也就是說，他(她)們并非每個(gè)人都一定擅長案件的審理工作，能成為一名合格的法官。

但是，法官員額制為什么在改革過程中，尤其在基層人民法院中“屢屢碰壁”呢？有人在對(duì)法官流失的特征進(jìn)行歸納時(shí)，就指出法官流失體現(xiàn)為三個(gè)不穩(wěn):“基層不穩(wěn)——基層法院成為法官流失的重災(zāi)區(qū)；一線不穩(wěn)——直接從事一線審判執(zhí)行工作的法官成為流失的主力；青年不穩(wěn)——大量具備一定工作經(jīng)驗(yàn)的年輕法官選擇離職?！?韓振：《基層法院法官為何辭職現(xiàn)象突出》，《新華每日電訊》2014年5月29日。這意味著，對(duì)法官員額制的分析不能僅僅停留在純理論層面，還要深入到司法實(shí)踐之中，要重新思考理論與實(shí)踐的相互關(guān)系。

其實(shí)，如上文所言，在J市基層人民法院刑庭法官所處理的案件的難度并不是很大，由于他們處理的案件的類型、難易程度大致相當(dāng)，而且他們大致都能滿足案件審理的要求，或如李學(xué)堯所言，“大部分普通法官所面對(duì)的，是具有很強(qiáng)重復(fù)性、不需要很多創(chuàng)新性思維的糾紛解決工作。因此，要提倡法官的精英化，也要在遴選中對(duì)法官的精英化特別是對(duì)基層法官精英化程度的把握，應(yīng)該是有限度的?！?李學(xué)堯、王靜：《厘清法官員額制改革中的認(rèn)識(shí)誤區(qū)》，《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》2014年10月8日。更為緊迫的是，他們的工作量都已嚴(yán)重飽和，所以以J市基層人民法院為代表的基層人民法院，可能最急需的并非是將法官進(jìn)行分流和重新分工，而應(yīng)是一線法官人手的補(bǔ)充。

雖然《四五綱要》對(duì)員額制改革的適用對(duì)象有所區(qū)分，要求“根據(jù)法院轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、人口數(shù)量(含暫住人口)、案件數(shù)量、案件類型等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，結(jié)合法院審級(jí)職能、法官工作量、審判輔助人員配置、辦案保障條件等因素，科學(xué)確定四級(jí)法院的法官員額?！钡@僅僅是員額數(shù)量上的差別而已，并非是根本的結(jié)構(gòu)性考慮。員額制作為一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，并沒有能充分顧及到法院尤其是基層人民法院的案件結(jié)構(gòu)，沒有能顧及到基層人民法院、中級(jí)人民法院及地方高級(jí)人民法院之間存在的區(qū)別。這一區(qū)別主要體現(xiàn)在不同層級(jí)的法院在案件受理方面的差別，如根據(jù)《刑事訴訟法》第19、20及21條規(guī)定：基層人民法院管轄第一審普通刑事案件，但是依照本法由上級(jí)人民法院管轄的除外。中級(jí)人民法院管轄下列第一審刑事案件：(一)危害國家安全、恐怖活動(dòng)案件；(二)可能判處無期徒刑、死刑的案件。高級(jí)人民法院管轄的第一審刑事案件，是全省(自治區(qū)、直轄市)性的重大刑事案件。這意味著，不同層級(jí)的法院所面對(duì)的案件結(jié)構(gòu)、案件的難易程度是不一樣的，中級(jí)人民法院及高級(jí)人民法院由于審理的案件更為疑難、更為復(fù)雜，所以必須要有相應(yīng)能力的法官才能很好地完成此項(xiàng)工作，而對(duì)于能力符合要求的法官，要是讓他(她)們?cè)诎讣徖磉^程中的一些程序性事情花費(fèi)時(shí)間精力的話，肯定是不符合效率最大化的要求。

由于沒有能估計(jì)到不同層級(jí)的法院案件結(jié)構(gòu)的不同及絕大多數(shù)案件都是由基層人民法院審結(jié)的現(xiàn)實(shí)，*如江蘇省2015年1-12月份，全省法院新收案件為1406319件，其中基層法院新收案件為1280609件、占比為91.06%；中級(jí)法院新收113404件，占比為8.06%；高級(jí)法院新收案件為12306件，占比為0.88%.由此可見，案件主要由基層人民人員審理的現(xiàn)實(shí)。參見江蘇省高級(jí)人民法院審管辦：《江蘇全省2015年1-12月審判工作基本情況》，《江蘇省高級(jí)人民法院公報(bào)》2015年第6期。使得員額制改革在推進(jìn)過程中，對(duì)基層人民法院造成法官流失或人心穩(wěn)定的問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他層級(jí)的法院。忽略不同層級(jí)法院之間的案件結(jié)構(gòu)與職能的差異，并非僅僅是在員額制改革中得到體現(xiàn)，在法院績效考評(píng)制度中同樣的邏輯也被貫徹著，一如艾佳慧所言：“中國法院系統(tǒng)實(shí)行的是一套以‘?dāng)?shù)字化管理’ 為特征的、包括了指標(biāo)設(shè)定、指標(biāo)考核和指標(biāo)激勵(lì)的、基本同構(gòu)化的績效考評(píng)制度?！?艾佳慧：《中國法院績效考評(píng)制度研究》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2008年第5期。多年前，在對(duì)案件審理職能分工問題加以分析時(shí)，傅郁林就曾指出，“我國現(xiàn)行的四級(jí)兩審終審制是一種柱型結(jié)構(gòu)的司法等級(jí)。自塔基至塔頂，各級(jí)法院的價(jià)值目標(biāo)、職能配置及運(yùn)作方式幾乎沒有分別……這種司法等級(jí)制沒有職能分層，已經(jīng)失去程序結(jié)構(gòu)意義上的‘審級(jí)’的價(jià)值，多一級(jí)法院只是增加了一層行政級(jí)別而已”*傅郁林：《民事司法制度的功能與結(jié)構(gòu)》，北京大學(xué)出版社2006年版，第19頁。。其實(shí)，無論“同構(gòu)性”的法院績效考評(píng)制度還是法官員額制，它們僅僅都是職能不加分化的柱型司法結(jié)構(gòu)的外化表現(xiàn)而已，而“這一力求客觀真實(shí)、無視審級(jí)差異的司法體制已經(jīng)越來越無力回應(yīng)以匿名性、流動(dòng)性為特點(diǎn)的當(dāng)代工商社會(huì)的需要”*艾佳慧：《中國法院績效考評(píng)制度研究》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2008年第5期。。這說明，重視不同層級(jí)的法院在功能上的分化應(yīng)是更為根本的社會(huì)分工，遺憾的是，由于沒有意識(shí)到這點(diǎn)，使得司法改革僅僅停留在表面。當(dāng)然，這種停留并非是基于某種偶然因素所致，而是有著內(nèi)在的必然性。

五、建構(gòu)方法與法官員額制改革

對(duì)于這種必然性，蘇力在對(duì)司法知識(shí)的生產(chǎn)方式予以分析時(shí)就曾尖銳地指出：“現(xiàn)在的所謂司法知識(shí)和技術(shù)絕大部分都是圍繞上訴審發(fā)展起來的知識(shí)。由于基層法院與上訴法院的制度空間不同，面臨的問題不同，因而，這些知識(shí)很難為基層法院的法官所使用?！?蘇力：《送法下鄉(xiāng)——中國基層司法制度研究》，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第163頁。蘇力的言語之中隱含著一個(gè)方法論的判斷，即我們總是希望通過用一種單一的方式應(yīng)對(duì)復(fù)雜的世界。哈耶克就認(rèn)為秩序可以分成自發(fā)秩序與建構(gòu)秩序兩種，“建構(gòu)秩序是與外部規(guī)則相對(duì)應(yīng)且與社會(huì)滋生自發(fā)形成的內(nèi)部規(guī)則相區(qū)別的一種社會(huì)秩序，是為了某一目的而依據(jù)組織或治理者的意志制定的?！薄白园l(fā)秩序只提供競(jìng)賽的一般規(guī)則。”*張進(jìn)銘、高雪萍：《自發(fā)秩序與建構(gòu)秩序的相容性》，《江西社會(huì)科學(xué)》2010第8期。在此可以沿著哈耶克和蘇力的觀點(diǎn)，對(duì)法官員額制的改革方法及其限度予以一定的討論。

法官員額制的目標(biāo)就是對(duì)現(xiàn)有的法官重新進(jìn)行分工，這實(shí)際是在法官內(nèi)部進(jìn)行的一次社會(huì)分工，不可否認(rèn)，社會(huì)分工有利于社會(huì)整合能力的提升，法官內(nèi)部的分工有利于司法公正和效率的提升。在現(xiàn)代社會(huì)之中，不同領(lǐng)域的社會(huì)分化是社會(huì)分工不斷深化的一種表現(xiàn)形式?！吧鐣?huì)分工的深化不僅僅意味著職業(yè)種類的增加，更為重要的是社會(huì)分化為功能明確、界限分明、規(guī)則清晰的不同社會(huì)領(lǐng)域?！?宣曉偉：《國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度安排：從社會(huì)分工理論觀瞻》，《改革》2014年第4期。法院系統(tǒng)、法官隊(duì)伍作為社會(huì)的一個(gè)領(lǐng)域，本身也會(huì)遵循著社會(huì)分工不斷深化的邏輯，隨著這套邏輯的逐漸深入，不同類型不同層次的法院、法官隊(duì)伍內(nèi)部也會(huì)開始逐漸地分化。從邏輯上看，上述所有的論述都是沒有問題的，但當(dāng)前法官內(nèi)部的分工究竟應(yīng)以何種方式來加以實(shí)現(xiàn)，這一關(guān)鍵問題卻被很多人有意無意地忽略了?！皩?duì)于我們的觀察而言，整體本身從來就不是既定的，它們無一例外是我們心智的建構(gòu)?！?[英]哈耶克：《科學(xué)的反革命：理性濫用之研究》，馮克利譯，譯林出版社2012年版，第53頁。依照哈耶克的看法，由于理性不及信息的高度分化等因素的存在，使得憑借意志的建構(gòu)主義秩序無法實(shí)現(xiàn)，自發(fā)秩序的實(shí)際是社會(huì)行動(dòng)而非人為設(shè)計(jì)之結(jié)果，這一看法投射到法官問題上就是，法官的分化和重新分工也應(yīng)該是法官們?cè)诎讣徖磉^程中而自發(fā)形成的結(jié)果，而不應(yīng)是人為強(qiáng)制所致，否則即使依靠意志強(qiáng)制推進(jìn)，也不會(huì)取得預(yù)設(shè)的結(jié)果。

僅有理論、原理上的反思是不夠的，還需要與具體實(shí)踐結(jié)合起來。當(dāng)前各地各級(jí)法院為了確定哪些法官更適合進(jìn)入到員額之中，都推出了大同小異的措施，如成立法官遴選委員會(huì)、進(jìn)行法官入額考試等。如果以J市基層人民法院的刑事案件結(jié)構(gòu)與法官工作量為例的話，會(huì)發(fā)現(xiàn)法官們?cè)诿鎸?duì)那些常規(guī)性刑事案件時(shí)，大致上都能滿足案件審理的要求，并且他們可能很難碰到疑難復(fù)雜案件。*基層人民法院院長蔣飛指出，“如果將案件難度值分為簡(jiǎn)單、較難、很難三個(gè)等級(jí)的話，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)，基層法院這三類案件的比值大致為6∶3∶1，也就是說有60%的案件屬于簡(jiǎn)單等級(jí)，30%的案件屬于較難等級(jí)，只有10%的案件達(dá)到很難等級(jí)?！笔Y飛：《基層法院法官員額制改革設(shè)想》，《人民法院報(bào)》2015年5月28日。具言之，法官們的素養(yǎng)、能力、水準(zhǔn)及年齡、經(jīng)歷都大致相當(dāng)?shù)那闆r下，僅僅通過法官遴選和入額考試而強(qiáng)制性地將法官們分成兩類不同的人，這種強(qiáng)制性分化本身所具有的正當(dāng)性在何處呢？更進(jìn)一步而言，當(dāng)前所推進(jìn)的以當(dāng)前法官的30%作為員額比例所具有的正當(dāng)性又在何處呢？顯然，由于上述方式正當(dāng)性的缺失，使得法官流失、人心不穩(wěn)等問題頻出?！耙欢ㄕ蔚暮侠硇匀绻麖母旧吓c社會(huì)發(fā)展所能接受的合理性完全相悖，這種政治的合理性也就失去了基礎(chǔ)，也就不再有合理性?！?李瑜青、張建：《司法研究方法的反思與批判》，《學(xué)術(shù)界》2014年第7期?！吧鐣?huì)分工的產(chǎn)生和發(fā)展是以生產(chǎn)力的發(fā)展、人口的增加以及人們?nèi)找嬖鲩L的需要為前提條件的?！?楊芳：《論馬克思社會(huì)分工理論的特點(diǎn)》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2008年第3期。就我們理解來說，法官隊(duì)伍的分化應(yīng)是建立在案件結(jié)構(gòu)發(fā)生變化的基礎(chǔ)之上，是對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)需求的一種回應(yīng)，而不是通過強(qiáng)制性手段予以強(qiáng)制分流所達(dá)致的結(jié)果。

顯然，法官員額制的改革隱含著很強(qiáng)的建構(gòu)主義風(fēng)格，或如于浩所言，“通過行政手段來推進(jìn)改革進(jìn)程， 以‘大干快上’‘只爭(zhēng)朝夕’ 的躍進(jìn)來打破制度藩籬,攻克制度障礙,盡管改革的決心和勇氣值得肯定,但卻有忽視長期行政化帶來的體制慣性之虞，這難免出現(xiàn)減損改革效果的負(fù)面效應(yīng)?！?于浩：《當(dāng)代中國司法改革的話語、實(shí)踐及其反思》，《山東社會(huì)科學(xué)》2015年第10期。如上文在對(duì)J市基層人民法院對(duì)法官、法官助理職責(zé)梳理比較后所顯示的那樣，他們的工作相互間有著高度的重疊，一些法官之所以還留在法官崗位上，并非是他們比分流出去的法官更適合法官崗位，而是因?yàn)閱T額指標(biāo)的有限所致。推進(jìn)法官員額制改革，可以理解但不應(yīng)作為我們思考推進(jìn)司法公正和提高效率的前提， “法官員額制應(yīng)當(dāng)是審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的自然結(jié)果而不是其前提條件?！?傅郁林：《以職能權(quán)責(zé)界定為基礎(chǔ)的審判人員分類改革》，《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第4期。其實(shí)，組織是有著很強(qiáng)的自分化能力的，套用梁志勇的話就是，“人們?cè)陂L期的干中學(xué)過程中逐漸習(xí)得：在專門的時(shí)間內(nèi)從事專門的作業(yè)比在專門的時(shí)間內(nèi)從事多種作業(yè)，效率高，收獲大?！?梁志勇：《社會(huì)分工起源：有機(jī)體的自組織性和時(shí)間的專用性》，《求索》2006年第3期?；谶@點(diǎn)及馬克思有關(guān)社會(huì)分工的看法，有理由相信法院尤其是基層人民法院隨著時(shí)間的流矢及客觀環(huán)境的變化，為了滿足環(huán)境的需求，它們會(huì)逐漸地發(fā)生分化、重新分工。

當(dāng)前法官員額制改革應(yīng)該是讓不從事審判工作的法官重新回歸審判崗位或者離開法官隊(duì)伍，通過充實(shí)法院尤其是基層人民法院一線法官的隊(duì)伍，以此來推動(dòng)案件審判質(zhì)量、效果和效率的提升。而不應(yīng)該將過多的時(shí)間和精力用于測(cè)算和確定法官員額的比例、數(shù)量等問題，恰如西蒙所言，“人們?cè)噲D按照理性去行動(dòng)，但由于理性本身是有限度的，人們只能在有限理性的范圍內(nèi)行為。”*周雪光：《組織社會(huì)學(xué)十講》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第161頁。法院作為一組織何嘗不是如此，面對(duì)一個(gè)變動(dòng)不居的世界，試圖以一勞永逸的方式去解決問題的思路本身是需要審慎對(duì)待的。

六、結(jié)語

經(jīng)由上述的討論，可以發(fā)現(xiàn)員額制改革中所設(shè)定的假設(shè)與基層人民法院的實(shí)際是有很大差距的，當(dāng)基層人民法院被強(qiáng)制性地推上改革的征程中時(shí)，必然會(huì)導(dǎo)致很多意外的后果?！叭绻f司法是正義的最后一道防線，那法官就可以稱之為實(shí)現(xiàn)司法公正的操盤手，建立何種制度來評(píng)價(jià)與激勵(lì)操盤手，其中所具有的意義固不待言?！?張建：《指標(biāo)最優(yōu)：法官行動(dòng)異化的邏輯及反思》，《北方法學(xué)》2015年第5期。由于員額制改革背后牽扯很多因素，如財(cái)政負(fù)擔(dān)的承受能力等，使得改革出現(xiàn)口惠而實(shí)不至的問題。這些問題和現(xiàn)象的存在不應(yīng)該被員額制本身的美好承諾遮住，現(xiàn)實(shí)雖然殘忍，但仍應(yīng)直面。

其實(shí)，法院在自身的能力范圍內(nèi)，可以做更多有效的改革，如不斷地充實(shí)一線法官的人數(shù)，如讓案件審理者真正地成為案件的裁決者等，這些所受制的要素相對(duì)較小，既容易實(shí)現(xiàn)，也更符合司法的實(shí)踐規(guī)律。行文至此，更需要交代的是，由于本文主要基于J市基層人民法院實(shí)際與員額制改革要求進(jìn)行的比較，進(jìn)而所得出的結(jié)論就具有很大的限度，如就不能得出法官員額制改革不適合于中級(jí)人民法院、高級(jí)人民法院改革的結(jié)論。只有知道了理論所具有的限度，這樣才能使得理論更具有解釋力。

(責(zé)任編輯：張婧)

2016-06-10

張 建(1983—)，中國政法大學(xué)法學(xué)院博士后，常州大學(xué)史良法學(xué)院講師，研究方向?yàn)榉缮鐣?huì)學(xué)。 姜金良(1984—)，揚(yáng)州市中級(jí)人民法院助理審判員，研究方向?yàn)樵V訟法學(xué)。

本文系最高人民法院重大理論課題“司法公正的社會(huì)認(rèn)同研究”(項(xiàng)目編號(hào)：2014SPZD013)、中國法學(xué)會(huì)課題“陪審員制度試點(diǎn)改革狀況實(shí)證研究”(項(xiàng)目編號(hào)：CLS(2015)Y13)的階段性成果。

D926

A

1003-4145[2016]08-0124-07