付翠蓮

(浙江海洋學(xué)院　經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，浙江　舟山　316000；

華中師范大學(xué)　政治學(xué)博士后流動站，湖北　武漢　430079)

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我國鄉(xiāng)村治理模式的變遷、困境與內(nèi)生權(quán)威嵌入的新鄉(xiāng)賢治理

付翠蓮

(浙江海洋學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，浙江舟山316000；

華中師范大學(xué)政治學(xué)博士后流動站，湖北武漢430079)

[摘要]進(jìn)入后農(nóng)業(yè)稅時代，我國鄉(xiāng)村治理由間接治理模式向直接治理模式轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村基層組織的財政基礎(chǔ)、治理方式和權(quán)力結(jié)構(gòu)以及治理運(yùn)行邏輯都發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)變，整個國家政權(quán)“懸浮”于鄉(xiāng)村社會之上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政空殼化倒逼下的基層政府幾乎完全喪失治理功能，國家與農(nóng)民之間的聯(lián)系日漸疏遠(yuǎn),傳統(tǒng)地方權(quán)威在鄉(xiāng)村治理中面臨著失效和失語。而鄉(xiāng)村自身的內(nèi)生秩序控制力量離不開鄉(xiāng)村精英力量的形成與推動，當(dāng)前非體制精英的崛起成為村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷顯著的特點(diǎn),鄉(xiāng)村社會的精英政治從一元政治精英向多元精英治理轉(zhuǎn)變。重塑鄉(xiāng)村精英的“新鄉(xiāng)賢治理”模式，能夠有效緩解后農(nóng)業(yè)稅時代直接治理模式下的治理困境。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村治理；后農(nóng)業(yè)稅時代；新鄉(xiāng)賢治理；鄉(xiāng)政村治；鄉(xiāng)村內(nèi)生權(quán)威

作為一個典型的農(nóng)業(yè)大國，幾千年來的中國傳統(tǒng)社會的鄉(xiāng)村治理模式都延續(xù)了“皇權(quán)不下縣”的間接治理傳統(tǒng)。新中國成立至新世紀(jì)初取消農(nóng)業(yè)稅，也一直延續(xù)這一傳統(tǒng)。1949年后國家建立起來的社、隊鄉(xiāng)村集體組織對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行間接治理，之后“政社合一”的人民公社制全能控制型模式在我國農(nóng)村興起，改革開放后鄉(xiāng)村治理體制也相應(yīng)地從“政社合一”逐步過渡到“鄉(xiāng)政村治”的政府主導(dǎo)型模式，但仍然屬于間接治理的范疇。由于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重引致各地底層農(nóng)民抗稅風(fēng)潮不斷，鄉(xiāng)級基層政權(quán)面臨著治理性危機(jī)抑或說政治合法性的困境。這就導(dǎo)致農(nóng)村社會延續(xù)了幾千年的間接治理模式漸趨式微，需要新的治理理念來緩解鄉(xiāng)村治理危機(jī)。2006年我國取消農(nóng)業(yè)稅后國家實(shí)施的一系列惠農(nóng)政策，使得鄉(xiāng)村治理模式發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變：依托于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村集體組織的“背對背”的間接治理模式逐漸解體，而以彰顯農(nóng)民個體權(quán)利為核心的“面對面”的直接治理模式相繼興起。但進(jìn)入后農(nóng)業(yè)稅時代，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在失去了其賴以維持的農(nóng)村稅費(fèi)基礎(chǔ)后，主要依靠上級財政轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)村內(nèi)生權(quán)威逐漸消失，基層政權(quán)從過去的汲取型變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”[1]，直接治理模式同樣陷入困境。我國農(nóng)村公共管理模式由于嚴(yán)重滯后于農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)變革的要求，正成為制約農(nóng)村發(fā)展的瓶頸因素[2]。我國歷來都有鄉(xiāng)村精英憑借其掌握的優(yōu)勢資源對鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)良性治理的傳統(tǒng)。近年來，鄉(xiāng)村治理主體經(jīng)歷了從傳統(tǒng)一元政治精英治理主導(dǎo)向多元精英治理格局的轉(zhuǎn)變過程，非體制精英的崛起成為當(dāng)前村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷顯著的特點(diǎn)。特別是隨著國家資源的輸入，地方權(quán)威與地方體之間的利益分離越加明顯，甚至出現(xiàn)了地方政府與地方勢力的結(jié)盟。而傳統(tǒng)農(nóng)村生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，使農(nóng)村勞動力的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動脫離了地方體，形成了數(shù)量眾多的離散家庭，進(jìn)而影響到鄉(xiāng)土地方權(quán)威的再生產(chǎn)。重新回歸鄉(xiāng)村精英的“新鄉(xiāng)賢治理”模式，能夠有效緩解后農(nóng)業(yè)稅時代直接治理模式下的治理困境。

一、“背對背”：中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村間接治理模式的式微

1949年以前的中國鄉(xiāng)村是獨(dú)特的鄉(xiāng)紳治理結(jié)構(gòu)，國家對鄉(xiāng)村社會的治理模式延續(xù)了“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)，基本上都是以鄉(xiāng)紳為主導(dǎo)的鄉(xiāng)里自治模式，不管是費(fèi)孝通先生提出的“士紳模式”，抑或是黃宗智主張的簡約治理模式[3]，都表明在地主、士紳、宗族等以地方精英群體為主導(dǎo)的鄉(xiāng)里制度和村落社會中，有威望的鄉(xiāng)紳承擔(dān)著國家與社會的中介性角色，在鄉(xiāng)土社會公共治理中擔(dān)當(dāng)了重要角色，以被廣泛認(rèn)同的社會價值和倫理標(biāo)準(zhǔn)維系鄉(xiāng)村社會的運(yùn)轉(zhuǎn)。正如韋伯所言，由于傳統(tǒng)的中華帝國在鄉(xiāng)村的權(quán)力是“巨大而脆弱的”，“中央管轄的強(qiáng)度是相當(dāng)微弱的”[4](P1041-1501)，以鄉(xiāng)紳為首的強(qiáng)大的地方自治勢力是鄉(xiāng)村權(quán)力的實(shí)際擁有者，他們雖然不是通過國家官僚機(jī)構(gòu)由上至下任命，也不具備國家官員的身份，但卻擁有鄉(xiāng)村社會內(nèi)生出來的權(quán)威，鄉(xiāng)紳治理結(jié)構(gòu)的合法性來源于被農(nóng)民廣泛認(rèn)可的權(quán)威性。這種“背對背”的鄉(xiāng)村間接治理模式使國家和鄉(xiāng)村社會雖有隔閡但無直接沖突，傳統(tǒng)國家權(quán)力正是利用和依靠這些中間層非正式權(quán)威的治理力量實(shí)現(xiàn)了對鄉(xiāng)村社會的間接治理。

新中國成立初期，國家通過土地改革運(yùn)動加大了對鄉(xiāng)村社會的整合力度。國家通過強(qiáng)制性的剝奪方式將地主、士紳、宗族等中間層消滅，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會秩序被摧毀。國家主要依靠社、隊鄉(xiāng)村集體組織將鄉(xiāng)村社會納入國家政權(quán)間接管理的范圍。1958年“政社合一”的人民公社制全能控制型模式興起之后，“黨政合一”的權(quán)力支配方式使農(nóng)村全部事務(wù)的決策權(quán)高度集中于黨的各級組織，公社黨委書記和大隊書記實(shí)際掌握著鄉(xiāng)村核心權(quán)力，“黨政合一”和“政社合一”所呈現(xiàn)出的權(quán)力凝固化結(jié)構(gòu)，使“公社權(quán)力以前所未有的規(guī)模和深度直接深入鄉(xiāng)村社會的各個角落”[5](P72)，致使傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的自治能力在高度行政化體制下漸趨式微。國家通過城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度阻斷了勞動力資源的自由流動，以農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制對農(nóng)產(chǎn)品壟斷性低價收購，通過人民公社制依靠以社隊為基礎(chǔ)的基層集體組織從農(nóng)村汲取大量資源，鄉(xiāng)村治理的核心任務(wù)僅局限于為實(shí)現(xiàn)國家工業(yè)化積累輸送農(nóng)村資源。人民公社時期國家包辦鄉(xiāng)村社會一切事務(wù)的全能主義模式建構(gòu)了中國鄉(xiāng)村社會發(fā)展的邏輯起點(diǎn)，高效的權(quán)力運(yùn)作形式和強(qiáng)大的社會動員能力實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村社會的農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施的大量改善，但也同時積累了農(nóng)民對國家政權(quán)的不滿與對抗，國家政權(quán)對鄉(xiāng)村社會的控制成本隨之增加，最終決定了人民公社體制下全能主義治理模式的終結(jié)命運(yùn)[6](P56)。

改革開放后，以“大包干”為主要形式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行最終使全能型的人民公社政治體制瓦解，1983年撤銷人民公社重建鄉(xiāng)體制，“鄉(xiāng)”重新被確立為農(nóng)村基層行政單位。從人民公社變?yōu)猷l(xiāng)級的行政體制，使鄉(xiāng)村社會短期內(nèi)出現(xiàn)了一定程度的無序和混亂。1980年廣西河池地區(qū)的宜山縣等地，部分村民自發(fā)召開村民會議并選舉產(chǎn)生出村民委員會，自行協(xié)商制定了村規(guī)民約，負(fù)責(zé)全村的公共事務(wù)。這一做法得到中央領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和充分肯定，村民委員會這一草根經(jīng)驗(yàn)總結(jié)推廣后被寫進(jìn)1982年憲法，鄉(xiāng)村治理體制也相應(yīng)地從“政社合一”逐步過渡到“鄉(xiāng)政村治”的政府主導(dǎo)型模式?！班l(xiāng)政村治”下鄉(xiāng)村治理體制的路徑發(fā)生了改變：國家權(quán)力與社會權(quán)力的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)作的關(guān)系；在自治組織與農(nóng)民個人的關(guān)系上，村民委員會通過村規(guī)民約對村民施行軟性的、松散的約束；在村民和村民委員會的關(guān)系上，屬于選舉代理人、授權(quán)或者委托之間的代理關(guān)系；在國家權(quán)力和農(nóng)民個體關(guān)系上，國家不再直接控制和制約農(nóng)民個體，而是通過村組織這個中介(包括村委會和村黨支部)來完成稅費(fèi)征收、計劃生育等各項(xiàng)指標(biāo)和任務(wù)?！班l(xiāng)政村治”使村集體組織權(quán)限一定程度上被弱化，但國家基礎(chǔ)權(quán)力仍然通過農(nóng)民繳納農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、出義務(wù)工、計劃生育工作在鄉(xiāng)村社會得以延伸。

鄉(xiāng)政村治”模式是在全能主義治理模式退出鄉(xiāng)村社會后，國家政權(quán)將原子化分散的農(nóng)民吸納到國家體制之中，通過村民自治的形式對農(nóng)民自我管理公共事務(wù)予以確認(rèn)和支持，一定程度上協(xié)調(diào)了國家管理和村民自治二者間的關(guān)系，推動了基層民主政治的發(fā)展。但“鄉(xiāng)政村治”模式從根本上說是一種控制大于自治、地方政府控制處于支配地位的政府主導(dǎo)型治理方式。一方面，我國的村民自治不是經(jīng)過完備公民社會的培育而發(fā)育出來的畸形兒，存在著先天的民主制土壤缺乏、自治精神養(yǎng)料不充分的缺陷。特別是當(dāng)村委會在遇到拒交計劃生育罰沒款、抗稅費(fèi)的“釘子戶”，以及村財經(jīng)費(fèi)用緊張等村治難題時，仍需依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)國家政權(quán)的公共權(quán)威為村治后盾；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨組織的政治網(wǎng)絡(luò)控制著村級黨組織人選，通過出臺“村財鄉(xiāng)管”的目標(biāo)考核體系方法把控村級財權(quán)、影響村務(wù)決策，通過上下級的行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系使鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)下的村民自治某種程度上被弱化和虛置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及黨委采取行政命令和權(quán)威管制手段干預(yù)村治日常工作，習(xí)慣性地把村黨支部和村委會當(dāng)做自己的行政下級機(jī)關(guān)或派出機(jī)構(gòu)，這就導(dǎo)致國家政權(quán)組織在村級治理中相對于村民自治組織享有無法討價的權(quán)威性，實(shí)際上凌駕于村民自治組織之上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村治的控制影響性指導(dǎo)、行政命令性指導(dǎo)進(jìn)一步弱化了村民自治的影響力。這種“縣政—鄉(xiāng)治—村辦”的治理模式雖然降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與分散的農(nóng)戶打交道的“成本”，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村治存在著不規(guī)范、不協(xié)調(diào)甚至相沖突的一面，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部為維護(hù)既得利益不愿下放權(quán)力，通過加強(qiáng)對村級自治組織的滲透、影響和控制，截留國家下放給農(nóng)村社會的權(quán)益，鄉(xiāng)、村兩級組織與民爭利的結(jié)果最終導(dǎo)致其與農(nóng)民之間的隔閡和矛盾，甚至沖突事件的頻繁發(fā)生。

“鄉(xiāng)政村治”模式下國家與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系基本上采取的仍然是索取型，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的財政主要依靠地方工商稅收和農(nóng)業(yè)稅收、各種攤派和各種收費(fèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)問題嚴(yán)重，除繳納農(nóng)業(yè)稅外，“三提五統(tǒng)”①、各種集資收費(fèi)成為壓在農(nóng)民頭上沉重的負(fù)擔(dān)。根據(jù)農(nóng)業(yè)部1999年全國6省12縣820個農(nóng)戶的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，人均農(nóng)民負(fù)擔(dān)總量在100元左右，約占農(nóng)民人均純收入的7%，其中農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”和集資收費(fèi)分別占負(fù)擔(dān)總量的29%、58%、13%[1]。20世紀(jì)90年代，由于農(nóng)民增收有限，農(nóng)業(yè)剩余已難以支撐農(nóng)村的上層建筑體系，由于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重，一些農(nóng)民因承受的生存壓力增加而產(chǎn)生了不滿情緒，引發(fā)了針對基層政府的一些群體性事件的發(fā)生。特別是在一些中西部農(nóng)村地區(qū)，干群關(guān)系非常緊張，群體性抗稅事件頻繁發(fā)生，國家對民眾的動員能力下降，“國家政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化”[7](P51)現(xiàn)象加重，由農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重引致底層農(nóng)民的抗?fàn)帉?dǎo)致部分地區(qū)鄉(xiāng)村基層政權(quán)面臨著政治合法性危機(jī)，國家基礎(chǔ)權(quán)力逐漸弱化，新中國成立以來的鄉(xiāng)村社會延續(xù)五十多年的間接治理模式逐漸式微，需要新的治理理念以緩解鄉(xiāng)村治理危機(jī)。

為化解這場政治合法性困境，2000年國家在安徽省全省范圍內(nèi)啟動了農(nóng)村稅費(fèi)改革的試點(diǎn)工程，到2005年12月十屆全國人大常委會第十九次會議通過《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》，規(guī)定自2006年1月1日起在全國范圍內(nèi)廢止農(nóng)業(yè)稅。這標(biāo)志著在我國延續(xù)了2600余年的農(nóng)民必須上交的“皇糧國稅”的歷史結(jié)束，也意味著我國從此跨入“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”“城市反哺農(nóng)村”的“后農(nóng)業(yè)稅時代”。全面取消農(nóng)業(yè)稅在經(jīng)濟(jì)上徹底將農(nóng)民的負(fù)擔(dān)取消了，同時更意味著農(nóng)村社會治理結(jié)構(gòu)進(jìn)入重大轉(zhuǎn)型期，由幾千年的“背對背”模式向直接治理的“面對面”模式轉(zhuǎn)換。

二、“面對面”：后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)村直接治理模式面臨多重困境

后農(nóng)業(yè)稅時代國家對農(nóng)村的治理方式發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變：國家依托于鄉(xiāng)村集體進(jìn)行的間接治理模式解體，而以個體權(quán)利為核心的直接治理模式在鄉(xiāng)村治理中逐漸興起。所謂直接治理，是指以保障個體權(quán)利為核心、以強(qiáng)化基層代理人監(jiān)控為目的、將國家權(quán)力直接對接農(nóng)戶作為組織機(jī)制的治理模式[8]。在這種直接治理模式下，一方面，國家權(quán)力嵌入鄉(xiāng)村社會的程度超過以往任何時期，通過村民自治、稅費(fèi)改革乃至取消農(nóng)業(yè)稅等一系列制度措施推動了鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型，農(nóng)村治理狀況得到進(jìn)一步改善；但另一方面，農(nóng)村基層組織的運(yùn)作邏輯卻發(fā)生了深刻變化：國家通過一系列制度變革將鄉(xiāng)村基層政權(quán)虛化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村這兩級受到了前所未有的沖擊，使基層政府和組織呈現(xiàn)出“懸浮”狀態(tài)。國家通過廢除農(nóng)業(yè)稅、糧食直補(bǔ)、新農(nóng)合等一系列政策措施試圖建立與農(nóng)民之間的直接、面對面的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)國家對鄉(xiāng)村社會的直接治理，但結(jié)果卻導(dǎo)致基層政府與農(nóng)民之間的聯(lián)系日漸疏遠(yuǎn)，在治理體制、機(jī)制以及治理功能上陷入困境。

一方面，從治理體制上看，在農(nóng)業(yè)稅取消的影響下，鄉(xiāng)村基層組織的財政基礎(chǔ)、治理方式和權(quán)力結(jié)構(gòu)都發(fā)生了很大變化，鄉(xiāng)村政治及治理運(yùn)行邏輯也發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)變。后農(nóng)業(yè)稅時代，由稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重引致大量農(nóng)民群體性抗稅事件而導(dǎo)致的鄉(xiāng)村基層政權(quán)陷入政治合法性困境的局面得以消除，鄉(xiāng)村社會原有的因稅費(fèi)過重引發(fā)的矛盾有所緩解。國家通過新農(nóng)村建設(shè)對鄉(xiāng)村的治理方式從以前的資源提取向資源輸入轉(zhuǎn)變，通過糧食直補(bǔ)、新農(nóng)合、低保、退耕還林補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼等各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，以及義務(wù)教育“三免一補(bǔ)”等方式，依靠現(xiàn)代科技手段在某些領(lǐng)域加深了滲透，使農(nóng)村基本公共物品供給呈“輸入式供給”狀態(tài)，很大程度上改善了農(nóng)民的生存狀態(tài)，切實(shí)減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，農(nóng)民從基層政府的苛捐雜稅中擺脫出來，農(nóng)民的生活水平也在不斷地得到提高。此外，國家開啟了戶籍制度改革進(jìn)程，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差別和消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；村民自治制度和鄉(xiāng)村基層民主的不斷改革、完善和發(fā)展，一定程度上保障了農(nóng)民的民主權(quán)利，農(nóng)民生存狀態(tài)的持續(xù)改善，農(nóng)民對執(zhí)政黨和政府認(rèn)同感上升，進(jìn)一步激活了政權(quán)的合法性來源，農(nóng)村從矛盾最尖銳的地區(qū)變成政權(quán)最受擁護(hù)的地區(qū)。

另一方面，從治理機(jī)制來看，國家試圖通過稅費(fèi)改革乃至徹底取消農(nóng)業(yè)稅，使基層政府與農(nóng)民的之間“汲取型”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N“服務(wù)型”關(guān)系，但卻使得整個國家政權(quán)“懸浮”于鄉(xiāng)村社會之上[1]。農(nóng)業(yè)稅取消后農(nóng)民不再成為地方政府財政的主要來源，國家的各項(xiàng)惠農(nóng)政策如糧食直補(bǔ)改變了過去依托于鄉(xiāng)村集體的方式，繞開鄉(xiāng)村基層組織，直接對接分散的個體農(nóng)戶，有效地避免了基層政府在村莊公共品供給中的搭便車行為。而地方政府在農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)支出是通過轉(zhuǎn)移支付來取代過去對農(nóng)民收取的稅費(fèi)，這樣導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織在村級事務(wù)中的功能弱化，在事權(quán)上收、工資統(tǒng)發(fā)狀態(tài)下，鄉(xiāng)村兩級基層只從事一些次要從屬性的、配合輔助性的工作，如配合上級政府在國家實(shí)施新農(nóng)村合作醫(yī)療政策、糧食直補(bǔ)政策以及推廣農(nóng)技、農(nóng)機(jī)服務(wù)時做一些輔助性的工作以及一些維持治安等輔助性的事務(wù)，基層政府變成了簡單的鎮(zhèn)制工具，完全喪失了治理功能。改革的結(jié)果導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政變得越來越空殼化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為“懸浮型”政權(quán)組織，處于“半癱瘓”狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是能夠更加完善、周密地提供公共服務(wù)、維持一方平安，而是在國家和農(nóng)民中間造成一種“真空”狀態(tài)[1]。雖然基層政府收取稅費(fèi)的壓力得以消解，但同時也失去借機(jī)謀利的可能。這種結(jié)果導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織普遍變得消極無為，既打擊了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部干事的積極性，也削弱了他們?yōu)槊穹?wù)的能力，鄉(xiāng)級政府逐漸變成了無關(guān)緊要、可有可無的一級政府組織，鄉(xiāng)村基層政權(quán)的治理功能進(jìn)一步被削弱，正如有學(xué)者指出的那樣：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)在喪失了‘干壞事’的條件的同時，也失去了為農(nóng)民做好事的動力和基礎(chǔ)?！盵9]這一轉(zhuǎn)型深刻影響著農(nóng)村基層政權(quán)的角色與行為，國家權(quán)力總體上逐漸退出鄉(xiāng)村社會，削弱了基層政權(quán)的治理能力，離間了基層政府與農(nóng)民之間的關(guān)系，造成了中間層的缺失，給農(nóng)村社會秩序的維系帶來諸多負(fù)面影響。

從治理功能上看，在徹底取消農(nóng)業(yè)稅后，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的稅費(fèi)收入被取消，僅靠中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)助來維持，但因資源的有限性及分配的非均衡性,中央的轉(zhuǎn)移支付不足以彌補(bǔ)原來的“三提五統(tǒng)”收費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)面臨困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政呈現(xiàn)出空殼化的狀況。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合配套改革在給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“消腫減肥”的同時，也導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的生存形勢逼仄。由于事權(quán)上收、工資統(tǒng)發(fā)，為了維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，以及提供鄉(xiāng)村的公共服務(wù)和公共開支費(fèi)用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政往往采取“拆東墻補(bǔ)西墻”的辦法，經(jīng)常面臨拖欠工資、欠繳水電費(fèi)、沒錢開會以及道路失修斷行、校舍危房倒塌等窘迫狀況。所有村級公共建設(shè)、公共事業(yè)都依賴于縣級以上政府，而縣級政府由于自身也不能財政自立，尚需依賴于上級財政的轉(zhuǎn)移支付。在稅費(fèi)改革“倒逼”形勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的財政運(yùn)轉(zhuǎn)面臨極大困難，基層政府完全喪失治理功能，致使基層組織的常規(guī)治理職能無法有效實(shí)施。盡管村民自治制度在實(shí)行過程中存在種種弊端，但農(nóng)村自治組織卻遲遲未能發(fā)育，這使得取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)村面臨的治理困局仍然存在，農(nóng)民的生活水平依然沒有大幅度提升，鄉(xiāng)村社會在后農(nóng)業(yè)稅時代出現(xiàn)了公共物品凋敝，公共服務(wù)短缺，公益事業(yè)衰敗，甚至黑惡勢力滲透而導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會的治理狀況惡化的局面。

三、“新鄉(xiāng)賢治理”：鄉(xiāng)村內(nèi)生權(quán)威嵌入的治理路徑

城鎮(zhèn)化步伐的加快使得鄉(xiāng)土人才向城市社會單向流動，造成鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)驅(qū)力缺乏。目前中國鄉(xiāng)村正經(jīng)歷史無前例的衰變，拷問著農(nóng)村空殼化背后鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的諸多問題。如何在新的歷史時期構(gòu)建適合我國國情的鄉(xiāng)村治理模式，成為當(dāng)前解決由鄉(xiāng)村社會的治理性危機(jī)而引發(fā)的新一輪政治合法性困境的關(guān)鍵。在對基層農(nóng)村長期的實(shí)證調(diào)研基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，當(dāng)前鄉(xiāng)村社會的精英政治應(yīng)從一元精英政治向多元精英治理轉(zhuǎn)變，“新鄉(xiāng)賢治理”是鄉(xiāng)村治理方式的一種有益探索，應(yīng)納入國家治理體系建設(shè)的范疇。

在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，地方政府是承擔(dān)經(jīng)濟(jì)市場化大潮下地方發(fā)展的權(quán)力實(shí)體，國家通過地方權(quán)威、而不是企圖取代它來完成局部整合作用，黃宗智將這種治理形態(tài)稱為“集權(quán)的簡約治理”，并被現(xiàn)代學(xué)者應(yīng)用于解釋國家政策落地過程中的糾紛調(diào)解與政策執(zhí)行[10]。整合完成的必要條件在于地方權(quán)威的權(quán)力來源與地方共同利益的建構(gòu)密切相關(guān)，即“這個權(quán)威必須有能力促使一個地方性的利益共同體形成——它內(nèi)部的各方利益必須被相關(guān)化，即分散的利益被政治地或經(jīng)濟(jì)地組織化為一體”[11](P19)。與之相對的是，現(xiàn)代鄉(xiāng)村政治制度的建設(shè)呈現(xiàn)出地方權(quán)威官僚化的變化：其權(quán)力來源主要為國家而非社會，由“共同利益”聯(lián)系起來的內(nèi)聚結(jié)構(gòu)被瓦解，地方權(quán)威與地方社會形成了一個“利益分離結(jié)構(gòu)”[11](P33)。賀雪峰對稅費(fèi)改革后的農(nóng)村研究表明，鄉(xiāng)土社會中的“利益分離結(jié)構(gòu)”出現(xiàn)新的結(jié)構(gòu)性變化，那就是伴隨著國家資源輸入出現(xiàn)的地方政府與地方勢力的結(jié)盟，“若是不采取有力措施，這一結(jié)盟的全新結(jié)構(gòu)將吸取大部分自上而下輸入農(nóng)村的資源，并不斷侵蝕鄉(xiāng)村社會的公共利益，由此導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化”[12]。

有研究者指出，在傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村社會一直都存在著兩種不同性質(zhì)和向度的力量：一是以國家強(qiáng)制力為后盾的自上而下的政治和行政控制力量；二是鄉(xiāng)村自身的內(nèi)生秩序控制力量。在這兩種形式的力量中，鄉(xiāng)村自身的內(nèi)生秩序控制力量離不開鄉(xiāng)村精英力量的形成與推動[13]。鄉(xiāng)村精英就是在鄉(xiāng)村社區(qū)中具有非正式的權(quán)威，在鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中掌握傳統(tǒng)的社會資源且握有一定的社會話語資源，具有一定的社會整合功能的有重要影響力的人。而在后農(nóng)業(yè)稅時代，鄉(xiāng)村精英一般可以分為體制內(nèi)精英和體制外精英兩類。體制內(nèi)精英是國家承認(rèn)的權(quán)力機(jī)構(gòu)內(nèi)成員，如村黨支部書記、村委會主任，屬于外生性權(quán)威。體制外精英則是在村內(nèi)頗有威望和影響力的非國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的組織或個人，包括由血緣紐帶關(guān)系形成的宗族精英，由幫派組織、匪盜、不法商人等組成的宗派勢力，由農(nóng)村體制改革后出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)能人、賢人等組成的經(jīng)濟(jì)鄉(xiāng)紳，有從政經(jīng)歷、有政治靠山和村內(nèi)一定影響力、敢于發(fā)言的人，或擁有暴力資源的無賴潑皮“大社員”，有影響力的宗教精英等，他們均屬于內(nèi)生性權(quán)威。其中，經(jīng)濟(jì)能人與傳統(tǒng)權(quán)威，或者兩者合一的體制外精英，由于掌握著豐富的集體資源而且能力突出，威信較高，通過村委會選舉，他們很可能成為體制內(nèi)精英。這些鄉(xiāng)村精英與鄉(xiāng)政形成一種既博弈又合作的關(guān)系。在稅費(fèi)征繳時代，面對數(shù)以億計的原子化分散的農(nóng)民，國家為了低成本收取稅費(fèi)，不得不依賴于村級組織和被稱為“鄉(xiāng)村體制內(nèi)精英”的村干部的協(xié)助，村集體不僅代理國家征繳稅款，而且以“提留”等“費(fèi)”的形式參與利益的分享，這就在國家和農(nóng)民之間形成了一種因稅費(fèi)征繳而構(gòu)成的委托代理“中介關(guān)系”[6](P60)。在后農(nóng)業(yè)稅時代，在國家—村莊精英—普通村民的村落場域的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，村莊精英居于承上啟下的中介地位，是國家與農(nóng)民互動的中介與橋梁，既是國家政策傳達(dá)者，也是村民利益分配和執(zhí)行政策的代言人，在與中央政府、地方政府、普通村民之間的互動與博弈中起著舉足輕重的作用。

后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)村社會的精英政治經(jīng)歷了從一元政治精英向多元精英治理的轉(zhuǎn)變，非體制精英的崛起成為村莊權(quán)力場域中顯著的特點(diǎn)。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會分化的加劇，在鄉(xiāng)村社會涌現(xiàn)了一大批率先富裕起來的“能人”及愿意帶領(lǐng)農(nóng)民走向共同富裕的“賢人”，即“新鄉(xiāng)賢”。當(dāng)前要重塑鄉(xiāng)村精英的“新鄉(xiāng)賢治理”模式，應(yīng)著力做好以下兩方面的工作。

一是要弘揚(yáng)鄉(xiāng)賢文化，提升鄉(xiāng)村社會共建力?！班l(xiāng)賢文化”是一種具有鮮明區(qū)域特色的榜樣文化、先進(jìn)文化；新鄉(xiāng)賢是行德行善、做公益事業(yè)的先導(dǎo)者，是鄉(xiāng)土文化、鄉(xiāng)風(fēng)文明和社會主義核心價值觀的踐行者。在鄉(xiāng)村治理過程中，應(yīng)鼓勵鄉(xiāng)賢回歸，弘揚(yáng)鄉(xiāng)賢文化，凝聚“鄉(xiāng)賢”力量，借助各類鄉(xiāng)賢的財力、智力、影響力，以加快我國美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的步伐。

二是要培育和發(fā)展村(組)鄉(xiāng)賢理事會等新型社會組織。要充分組織和培育鄉(xiāng)村中有威望、有能力的經(jīng)濟(jì)能人、退休干部、復(fù)退軍人、外來工代表等組成鄉(xiāng)賢理事會，發(fā)展介于官方與民間的新型社會組織，讓他們廣泛參與鄉(xiāng)村治理事務(wù)。鄉(xiāng)賢理事會可以充分利用其非正式權(quán)威的影響力，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮輔助“村兩委”的作用，成為具有非官方特質(zhì)、能夠解決后農(nóng)業(yè)稅時代政府治理能力不足的新型社會組織，在政府與民眾之間發(fā)揮橋梁作用。

隨著農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型的加快，部分鄉(xiāng)干部或體制外精英在鄉(xiāng)村治理過程中腐敗與蛻化現(xiàn)象嚴(yán)重。他們稀釋公共資源，損害村莊政治民主，造成國家資源浪費(fèi)。充分發(fā)揮好“新鄉(xiāng)賢”見賢思齊、崇德向善的示范引領(lǐng)作用，有利于純鄉(xiāng)風(fēng)樹正氣，進(jìn)一步提升鄉(xiāng)村管理自治力，彌補(bǔ)政府縱向治理能力的不足和村民橫向自治能力的缺失。注釋：

①三提五統(tǒng)即“三項(xiàng)提留”“五項(xiàng)統(tǒng)籌”的統(tǒng)稱，三提五統(tǒng)是鄉(xiāng)村兩級自收自用的費(fèi)用，國家并沒有明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。三項(xiàng)提留指村級組織的管理費(fèi)、公積金和公益金三項(xiàng)；五項(xiàng)統(tǒng)籌則是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用于鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村教育、計劃生育、民兵訓(xùn)練和優(yōu)撫等公共事業(yè)的五類費(fèi)用。

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責(zé)任編輯劉云華

地方治理研究2016.1

[作者簡介]付翠蓮(1973-)，女，內(nèi)蒙古烏蘭察布人，博士，浙江海洋學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院博士后研究人員，主要從事政治學(xué)理論、鄉(xiāng)村治理研究。

[基金項(xiàng)目]國家社科基金項(xiàng)目“基于利益博弈的農(nóng)民集體行動及鄉(xiāng)村治理研究”(15BSH072)。

[收稿日期]2015-09-11

[中圖分類號]D638

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]2096-1243(2016)01-0067-07