何得桂，黨國英，楊彥寶

(1.西北農(nóng)林科技大學(xué)　a.農(nóng)村社會研究中心；b.團委，陜西　楊凌　712100；

2.中國社會科學(xué)院　農(nóng)村發(fā)展研究所，北京　100732)

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集中連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的結(jié)構(gòu)性制約及超越
——基于陜南移民搬遷的實證分析

何得桂1a，黨國英2，楊彥寶1b

(1.西北農(nóng)林科技大學(xué)a.農(nóng)村社會研究中心；b.團委，陜西楊凌712100；

2.中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京100732)

[摘要]通過移民搬遷安置一批鄉(xiāng)村貧困人口是新常態(tài)下集中連片特困地區(qū)推進精準(zhǔn)扶貧的一種有效實現(xiàn)形式。嚴(yán)峻的土地資源和環(huán)境承載壓力，高昂的遷移安置成本與建設(shè)配套資金供給困境，產(chǎn)業(yè)支撐不足與移民生計脆弱等問題是大規(guī)模移民搬遷的主要結(jié)構(gòu)性制約因素。精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的實現(xiàn)不僅在于制度設(shè)計者的決心和能力，還取決于減貧政策的社會基礎(chǔ)狀況。結(jié)構(gòu)性制約對精準(zhǔn)扶貧方略實施所產(chǎn)生的影響，應(yīng)引起公共部門的高度重視。要及時改變移民搬遷安置的政策導(dǎo)向，更多地通過“外部支持”、形成合力等路徑，以解決移民安置的資金問題，有效卸載資源環(huán)境的承載壓力，從而更好地推動精準(zhǔn)扶貧政策的“落地生根”。

[關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)扶貧；移民搬遷；結(jié)構(gòu)性制約；連片特困地區(qū)

一、引言

貧困治理是現(xiàn)代化進程中負(fù)責(zé)任政府的一項極其重要的職責(zé)。全面建成小康社會最繁重、最艱巨的任務(wù)在于農(nóng)村地區(qū)，特別是在我國貧困地區(qū)。在集中連片特困地區(qū)已成為扶貧攻堅主戰(zhàn)場的情勢下，如何有效推進精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧事關(guān)減貧目標(biāo)的達成和全面建成小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)。作為精準(zhǔn)扶貧重要組成部分和有效實現(xiàn)形式的移民搬遷安置政策的推行，既是對精準(zhǔn)扶貧方略的進一步落實和完善，也是對集中連片特困地區(qū)民眾生產(chǎn)生活需求的具體回應(yīng)。移民搬遷安置政策落實是否順暢？移民的生活水平在此扶貧方式實施過程中是否得以明顯改善？對這些問題的研究尚未獲得學(xué)界和社會的足夠重視。

盡管移民搬遷安置在很多地方展開，但是學(xué)術(shù)界對于這一問題的關(guān)注度還有待提升?？v觀既有研究文獻，有的側(cè)重從經(jīng)濟學(xué)的視角探討貧困地區(qū)移民搬遷安置的風(fēng)險形成機制及其規(guī)避策略[1]；有的側(cè)重從政策建議視角來探究中西部地區(qū)移民搬遷安置實踐面臨的具體問題[2]；有的主要從移民搬遷政策的政府支持和社會保障的角度展開研究[3]；有的對移民搬遷安置社區(qū)建設(shè)與管理問題進行分析[4]。已有研究具有重要價值，也為本文提供諸多啟發(fā)，但是它們還相對缺乏從“結(jié)構(gòu)性制約”①的角度來揭示集中連片特困地區(qū)移民搬遷安置政策的實施狀況及其對移民生計等方面的影響。

精準(zhǔn)扶貧方略的推進不僅在于制度設(shè)計者的決心和能力，還取決于扶貧形式和減貧政策執(zhí)行所面臨的社會經(jīng)濟等諸多客觀因素的狀況。與此同時，對包括移民搬遷安置在內(nèi)的精準(zhǔn)扶貧研究既要關(guān)注理論和政策的建構(gòu)問題，也要對減貧政策實施狀況的經(jīng)驗層面進行深度考察?；谏鲜隼砟詈突九袛?，本文以秦巴山集中連片特困地區(qū)核心腹地近年來開展的、被譽為新中國成立以來“最大規(guī)模移民工程”的陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷工程為例，用事實和數(shù)字說話，以微觀透視宏觀，力爭從結(jié)構(gòu)性制約的視野對片區(qū)精準(zhǔn)扶貧“落地”展開較為系統(tǒng)的研究。

二、精準(zhǔn)扶貧與移民搬遷安置的陜南實踐

(一)移民搬遷安置是精準(zhǔn)扶貧的有效實現(xiàn)形式

擺脫貧困是全面建成小康社會的重要內(nèi)容。確保農(nóng)村貧困人口于2020年全部脫貧，精準(zhǔn)扶貧方略的實施需要找準(zhǔn)“窮根”，對癥下藥并進行靶向治療。精準(zhǔn)扶貧是一個內(nèi)涵豐富、外延很多的減貧舉措，其有效實現(xiàn)形式是多種多樣的。習(xí)近平總書記2015年6月18日在貴州調(diào)研期間專門組織召開的集中連片特困地區(qū)扶貧攻堅座談會上明確指出，要因地制宜研究實施“四個一批”的扶貧攻堅行動計劃，即“通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批、移民搬遷安置一批、低保政策兜底一批、醫(yī)療救助扶持一批”。移民搬遷在精準(zhǔn)扶貧中的地位得以正式確立，成為集中連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的一種有效實現(xiàn)形式，并在實踐中發(fā)揮著日益重要的作用。這是因為，在貧困山區(qū)、災(zāi)害頻發(fā)疊加的區(qū)域，與其加大扶貧力度或投巨資進行災(zāi)后就地重建，還不如主動地在環(huán)境脅迫面前進行“科學(xué)妥協(xié)和讓步”，采取規(guī)避各類風(fēng)險的“搬遷式移民安置”方式或道路。在這個意義上，移民搬遷可被視為我國集中連片特困地區(qū)加快擺脫貧困的“治本之策”。

(二)片區(qū)移民搬遷安置的“陜南實踐”

在陜西省政府的推動下，陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷工程于2011年5月6日正式啟動實施。更好地應(yīng)對自然災(zāi)害等因素的侵?jǐn)_是避災(zāi)移民搬遷政策的直接動因；推進秦巴山區(qū)扶貧攻堅，特別是精準(zhǔn)扶貧是這項重大決策的主要考量。它要通過十年時間(2011~2020年)，所規(guī)劃的公共投資超過1200億元，計劃對陜南地區(qū)(安康、漢中、商洛)28個縣(區(qū))的約240萬人、共計60萬戶進行大規(guī)模的遷移，搬遷安置人數(shù)史無前例，是三峽工程移民規(guī)模的2倍。從移民搬遷類型上看，它既涉及到地質(zhì)災(zāi)害移民搬遷、洪澇災(zāi)害移民搬遷，也包括扶貧移民搬遷、生態(tài)移民搬遷。但以前二者為主，統(tǒng)稱為避災(zāi)移民搬遷。為推進這項宏大的、兼具避險、生態(tài)與發(fā)展等多維目標(biāo)的重大區(qū)域性移民工程，主要決策者和推動者制定和發(fā)布了一系列的制度安排。主要包括：移民搬遷對象的選擇，移民安置的主要方式，移民活動資金籌集補助政策，移民工程土地利用政策和相關(guān)稅費減免政策等。截止2014底，通過陜南移民搬遷工程已有26萬戶，88萬人搬進安置房，累計完成投資456.7億元，陜南移民搬遷成效較為明顯。但作為一項長期性、復(fù)雜化的系統(tǒng)工程，因受到安置渠道較窄、資金缺口較大、儲備土地不足以及移民生計能力較弱等多種因素的影響[5]，目前陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷工程面臨著諸多結(jié)構(gòu)性制約的困境。

三、移民搬遷中的結(jié)構(gòu)性制約：表現(xiàn)及影響

(一)土地資源與環(huán)境承載壓力

土地資源緊缺問題是決定移民搬遷“穩(wěn)得住”的一個關(guān)鍵因素。有學(xué)者認(rèn)為，“作為區(qū)域性重大工程，陜南地區(qū)大規(guī)模避災(zāi)移民活動面臨著土地資源制約、資金缺口巨大、產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后等突出問題”[6]。資源環(huán)境壓力必須直面破解。

1.土地供應(yīng)困難

從土地需求看，陜南移民搬遷集中安置需占用土地11171公頃，戶均增加173平方米。若分地區(qū)來看占地需求，漢中3703公頃，安康4026公頃，商洛3442公頃。如果再加上分散安置也要占用一定規(guī)模的土地，則移民搬遷安置的用地規(guī)模就更為龐大。這將與陜南地區(qū)目前所肩負(fù)的陜西省“糧油基地”重任產(chǎn)生嚴(yán)重矛盾②。

從土地供應(yīng)來看，搬遷選址的土地既要能保證生產(chǎn)生活，又要能符合避災(zāi)要求，但一些地理條件和發(fā)展條件較好的地方已經(jīng)先期利用，今后可選擇的土地越來越有限，這一點在陜南尤為明顯。筆者在漢濱區(qū)瀛湖鎮(zhèn)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，該鎮(zhèn)是一個淺山、中山和高山兼?zhèn)涞逆?zhèn)，又是安康電站庫區(qū)主要淹沒區(qū)，鎮(zhèn)內(nèi)的下殿子、清泉壩、梁家壩、任家壩、水田壩等好田好地全部淹沒，留下的全是掛牌地，能夠集中安置30戶以上的地塊很少，進行集中安置的難度很大。鎮(zhèn)安縣大面積集中安置也困難重重。該縣東西區(qū)域差異性很大，西面鎮(zhèn)地理條件差，河川耕地少，且為狹長溝谷，兩邊均為30度以上山坡，地質(zhì)構(gòu)造極不穩(wěn)定，不便于大規(guī)模搬遷安置建房；東面鎮(zhèn)相對川道而言耕地多，地勢平坦，人口相對集中，雖然有利于集中安置，但土地征收工作任務(wù)重且征收標(biāo)準(zhǔn)低，難以保障被征收群眾利益，易給社會帶來不穩(wěn)定因素。

受自然條件限制，多數(shù)移民集中安置點依山采邊沿河兩岸而建，還有的只能開山改河填河修建。前期適宜集中安置點的好田平地已被選用，后期集中安置點選址將越來越難。依山采邊而建的安置點，開辟山體未經(jīng)防護處理，沿河兩岸的安置點缺乏歷史洪水水位依據(jù)，一旦遇到洪澇災(zāi)害，很有可能變成新的受災(zāi)區(qū)，加之“三通一平”造價大，基礎(chǔ)建設(shè)無力一步到位。

安置用地問題的表現(xiàn)之一是用地指標(biāo)缺口較大。2011年陜西省下達安康市陜南移民專項用地指標(biāo)為2000畝，而當(dāng)年全市移民搬遷建房2.915萬戶，按每戶建房用地0.2畝計算，需要用地5830畝，缺口3830畝，這還不包括集中安置的公共設(shè)施用地。從2012年起省里再未下達專項用地指標(biāo)，給移民搬遷用地審批造成困難，大部分安置用地成為事實上的違法用地，無法給群眾辦理土地證和房產(chǎn)證。集中連片的平地很少，完成30戶以上集中安置的選址十分困難。陜西省國土廳計劃2011年為陜南三市安排移民搬遷安置建房用地指標(biāo)6000畝，但其實際需要用地12000畝，用地指標(biāo)缺口巨大。

這至少體現(xiàn)在兩個方面，一是集中安置征地和調(diào)地難度大，二是搬遷戶生產(chǎn)用地調(diào)劑難。以商洛市為例，它十年計劃搬遷72.6萬人，超過全市總?cè)丝诘乃姆种唬残栌玫?2.8萬畝，其中建房用地4.5萬畝。集中安置地通常要選擇在較為開闊的地帶，而商洛地處山區(qū)，平地資源本身就少，移民安置用地矛盾突出，集中安置率和移民生活達標(biāo)更是難上加難。實施搬遷四年多來，陜南避災(zāi)移民安置用地指標(biāo)已有專門安排，但近年來隨著經(jīng)濟社會的加快發(fā)展，市縣對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性提升，不少指標(biāo)被產(chǎn)業(yè)投資項目所使用，土地供需矛盾日趨突出，移民建房安置空間有限，加上建設(shè)用地審批嚴(yán)格、周期過長，落實移民建設(shè)用地壓力增大，特別是可供建設(shè)集中安置點的土地落實起來更為困難。省里要求設(shè)區(qū)市的集中安置率應(yīng)達到90%，對商洛而言，安置建房用地緊缺，未來幾年集中安置點選址將更顯困難。地質(zhì)專家對陜南地區(qū)地質(zhì)狀況的總體定位為：極其脆弱的地質(zhì)環(huán)境，以崩塌、泥石流、滑坡為主的地害隱患分布廣、數(shù)量多、密度大，且頻繁發(fā)生、危害很嚴(yán)重。陜南地區(qū)目前有400萬左右的人還生活在至少距離公路5公里的水庫庫區(qū)和山區(qū)。轄有1個區(qū)和9個縣的安康市，只有在漢濱區(qū)、漢陰縣的月河川道以及平利縣的灞河川道才有“大塊的平地”，在其他地方要尋找到平地都非常難。如何尋找到足夠的建設(shè)用地是避災(zāi)移民搬遷的一道難題。

假如從安置點農(nóng)業(yè)用地考察，同樣也存在極為緊缺的狀況。陜南移民從山里搬到川里后，安置住房已經(jīng)占用了大量平地。如果原來的承包地退耕還林或者因為距離安置點較遠而耕作不便，遷入地的原有農(nóng)戶又不愿無償?shù)貙⑺麄兊某邪卣{(diào)劑給移民搬遷戶，將導(dǎo)致以種植業(yè)為生的那部分移民，因為失去賴以生存的土地而使基本生活得不到保障。不少返遷的移民變成了“就業(yè)無崗、種糧無地、低保無份”的人員，如果對非移民耕地進行調(diào)整又必然產(chǎn)生兩個群體之間因爭奪土地而引發(fā)的社會矛盾。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前陜南地區(qū)有近五成的搬遷移民對失去土地后的生活顧慮重重。因生產(chǎn)用地難以調(diào)劑，也就很難實施有土安置。遷出地的原承包地退耕還林或路途較遠難以耕種，遷入地的農(nóng)戶則不愿意將承包地調(diào)劑給新來的避災(zāi)移民搬遷戶。把農(nóng)民從山里遷出集中安置，勢必要占用山下的一部分農(nóng)耕地，而這與耕地紅線會形成較大沖突。

土地供應(yīng)困難的重要表現(xiàn)是各地不同程度存在土地占補失衡的現(xiàn)象。由于開展移民搬遷安置，陜南耕地數(shù)量有所減少。移民搬遷安置大多占用好田好地，搬遷戶原有的宅基地依然占用，大部分土地按坡度只能還林，高山邊遠地區(qū)移民后耕地出現(xiàn)擱荒，造成耕地面積減少。2011~2012年安康市上報建設(shè)用地的面積超過4.5萬畝，同期補充3.2萬畝，已將補充耕地指標(biāo)用盡。每年需補充耕地1.2萬畝，但近期可開發(fā)的、能達到補充耕地標(biāo)準(zhǔn)的已經(jīng)不足1萬畝，無法做到先補后占、占補平衡。2012年安康全市耕地面積比上年減少5700畝。商洛市鎮(zhèn)安縣計劃開展的陜南移民搬遷有22933戶95750人，如果按清一色規(guī)模集中建房，平均每戶占地84平方米，保守計算需占用土地2888畝，這僅僅是建筑面積，加上場地等設(shè)施用地，每戶最低需100平米左右，這樣一來每戶用地近3分地，每年最低需要2350多畝。鎮(zhèn)安縣即使是通過“占補平衡”也難以尋找和落實上述的土地需求。

同時，移民搬遷安置征地矛盾突出。地方財政有限，安置點的征地不可能給以較多補助。如果補助偏低，群眾不愿意；假如補助偏高，政府又拿不出。加之補助款要等各級政府對工程驗收以后才能兌付，少數(shù)群眾不理解，上訪鬧事阻撓工程現(xiàn)象時有發(fā)生，造成負(fù)面的社會影響。土地資源供需的尖銳矛盾將對規(guī)劃實施的“有土安置”構(gòu)成挑戰(zhàn)，也會影響整個陜南移民工程的開展[7]。

2.人地關(guān)系緊張

貧困的根本原因在于其資源環(huán)境承載力超負(fù)荷運行。集中安置選址困難背后更為深刻的原因是陜南山區(qū)人地關(guān)系緊張。陜南移民搬遷帶來的負(fù)面影響之一就是土地資源的瓶頸，它既包括不斷減少的土地數(shù)量，也包含土地質(zhì)量的下降。陜南人均耕地少，優(yōu)質(zhì)耕地和后備耕地資源更是稀缺。優(yōu)質(zhì)耕地只占陜南全部耕地的1/4。耕地后備資源潛力有限，且80%以上分布在生態(tài)脆弱地區(qū)，進行開發(fā)利用存在較多的制約因素。這都導(dǎo)致土地開發(fā)利用的成本提高，且與生態(tài)環(huán)境保護構(gòu)成矛盾，補充耕地的潛力非常有限。

以耕地資源最為優(yōu)越的漢中市為例，耕地后備資源2010~2015年可通過復(fù)墾開發(fā)進行補充的面積約3.5萬畝，僅占所需數(shù)量的54%。陜南三市耕地后備資源的普遍特點是“小、差、散、偏”。這也導(dǎo)致耕地后備資源匱乏嚴(yán)重。伴隨建設(shè)項目耕地占用現(xiàn)象逐年增多，加上農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及退耕還林(草)等政策的持續(xù)實施，陜南耕地面積變少的態(tài)勢難以遏制。耕地后備資源當(dāng)中，條件好、面積大且容易開發(fā)利用的地塊基本上已經(jīng)沒有，剩余的地塊大部分開發(fā)條件較差。即使對面積小而分散的地塊進行開發(fā)整理，其耕地補充的難度也在不斷增大，土地開發(fā)利用的可持續(xù)性問題凸顯。

陜西省“十二五”土地利用專項規(guī)劃(2010~2015年)明確指出，陜南土地面積占全省土地總面積37%,耕地只占全省的23.07%，人均耕地1.47畝；區(qū)內(nèi)耕地主要分布于山間平壩區(qū)及河谷盆地，以中低產(chǎn)田為主，耕地質(zhì)量較差。“陜南絕大部分為山區(qū)，25度以上的坡地必須退耕還林，15度~25度的坡地為限制開發(fā)區(qū)域，而經(jīng)過農(nóng)民多年耕作，15度以下的土地已開發(fā)殆盡?！雹鄹卦诔掷m(xù)減少，陜南的人地矛盾進一步突出。特別是在經(jīng)濟欠發(fā)達、地理條件特殊的陜南地區(qū)，發(fā)展經(jīng)濟必須要占用一定土地，同時受限于山區(qū)的地理條件，后備土地資源極其匱乏。近年來，上述矛盾已愈演愈烈。隨著人口不斷增長，今后相當(dāng)長的一個時期，工業(yè)與農(nóng)業(yè)爭地、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村爭地、經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)建設(shè)爭地的現(xiàn)象仍將持續(xù)發(fā)展，不可避免導(dǎo)致耕地減少，人地矛盾將更加突出。不斷擴大的建設(shè)占用耕地面積與新增耕地的后續(xù)乏力，構(gòu)成了明顯的反差，且這種差距逐年在增大。這將導(dǎo)致陜南的人地矛盾進一步加劇，制約避災(zāi)移民搬遷工程的順利推進。

很多地方面臨集中安置的壓力，再加上較為平坦開闊的地塊十分有限，陜南移民安置點建設(shè)占用了不少的耕地。例如，安康市漢濱區(qū)大竹園鎮(zhèn)七堰社區(qū)是陜南避災(zāi)移民搬遷的發(fā)源地，但這個移民安置社區(qū)占用的土地主要是質(zhì)量較為上乘的耕地。建設(shè)七堰的陜南移民搬遷社區(qū)主要占用的是新埔村的耕地，征用了約200畝，同時還占用金雞村3畝。這些建設(shè)用地若不能及時補充，用地指標(biāo)就難以到位，還有占地費用來源如果不能得到解決，將影響到工程的順利實施。

對人地關(guān)系緊張進行考察的同時，還要密切關(guān)注陜南地區(qū)的土地資源承載力問題。土地資源承載力的實質(zhì)是研究人口消費與食物生產(chǎn)、人類需求與資源供給間的平衡關(guān)系問題。伴隨承載力理論的持續(xù)發(fā)展，只是考慮糧食作為一種自然因素對人口承載力的制約，有其不足之處，因為它忽略了人類自身文化等社會因素對人口承載力的制約[8]。Hardin于1986年提出了“文化承載力”的概念，指在各種社會系統(tǒng)條件下，尤其是與資源消費有關(guān)的社會模式下的人口承載力，這一概念有效克服了人口承載力研究中因忽略人類自身文化等社會因素的不足[9]。此后承載力理論不斷完善，發(fā)展到目前，人口容量的研究已經(jīng)逐步從單要素向多要素過渡[10]。清道光《紫陽縣志》這樣描述紫陽的地理環(huán)境：“縣境萬山陡崖，絕少平地?！?紫陽縣在明朝中期只有0.23人/平方公里，自然條件相對稍好的石泉縣、平利縣，直到康熙年間每平方公里也只有0.6人、0.4人。有關(guān)專家曾論證，紫陽縣最合理的人口承載量是12萬人，而全縣現(xiàn)居住了35萬人。目前紫陽縣每平方公里為145人，土地難以承載目前的人口。商洛市鎮(zhèn)安縣城位于乾佑河與鎮(zhèn)安縣河的交匯處，縣城用地三面環(huán)山，被兩條河流阻斷，“縣城城區(qū)面積太小，4平方公里擠進了7萬多人，人地矛盾愈發(fā)嚴(yán)重”。

在開展移民搬遷工程的同時，陜南山地災(zāi)害多發(fā)區(qū)實際上也面臨著發(fā)展與環(huán)保等問題，受到經(jīng)濟發(fā)展帶來的空間擠壓和山地災(zāi)害雙重壓力，有限的耕地資源進一步面臨挑戰(zhàn)，經(jīng)濟發(fā)展過程中有關(guān)消費、貿(mào)易、耕地等政策因素將對糧食生產(chǎn)產(chǎn)生重要的影響，并且直接影響著區(qū)域內(nèi)的人口容量。按照小康狀態(tài)進行測算，2007~2010年陜南各區(qū)縣人口容量相對較小，除鎮(zhèn)坪縣之外的其他27個縣(區(qū))人口規(guī)模均處于赤字狀態(tài)，人口承載力指數(shù)均位于1.1以上，人口赤字率均位于0.1以上。其中，漢濱區(qū)人口赤字規(guī)模最大，達到28.45萬人，占其人口規(guī)模的32.6%，其人口承載力指數(shù)達到1.402，人口赤字率達到0.402，屬嚴(yán)重超載狀態(tài)；漢臺區(qū)、南鄭縣、城固縣、西鄉(xiāng)縣、旬陽縣、商州區(qū)、山陽縣人口赤字規(guī)模均超出10萬人。到2020年，陜南地區(qū)的整體盈余人口規(guī)?？s小，與此同時赤字人口規(guī)模持續(xù)擴大，人口承載壓力不斷上升[11]。 安康在清中葉以前，每平方公里一般在1人以下。由于地處山區(qū)，可耕地少。據(jù)測算，秦嶺山區(qū)每平方公里能養(yǎng)活人口為5人以下，巴山為10人左右，但目前安康人口密度超過134人/平方公里，已遠超出資源環(huán)境承載力，即使考慮生產(chǎn)力水平提高可以提升土地承載能力，安康約2.4萬平方公里的面積，也僅能承載不到24萬人，超載近280萬人。

3.環(huán)保壓力增大

移民搬遷主要采取“就近集中安置”的方式，這種做法盡管有助于減輕工作難度和阻力，但也導(dǎo)致環(huán)境資源承載壓力的上升。作為國家認(rèn)定的“限制開發(fā)區(qū)域”，根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》(國發(fā)[2010]46號)的相關(guān)規(guī)定，陜南絕大部分地區(qū)屬于限制開發(fā)區(qū)域(即重點生態(tài)功能區(qū))和禁止開發(fā)區(qū)域。2013年3月，陜西省出臺了《陜西整體功能區(qū)規(guī)劃》，將陜南位于國家南水北調(diào)工程水源涵養(yǎng)區(qū)的20個縣區(qū)列為限制開發(fā)區(qū)域，對生態(tài)保護提出了更高的要求。與此同時，陜南避災(zāi)移民搬遷將原來分散的人口聚集到移民安置社區(qū)，對環(huán)境保護的壓力事實上不是減輕了，而是加重了。在被調(diào)查者看來，移民搬遷安置過程中“自然環(huán)境遭到破壞”的可能性較大的占67%，可能性一般的和可能性較小的比例分別為21%和12%。陜西省陜南移民搬遷工作辦公室主任李永平明確表示，“搬遷后面臨新的污水和垃圾等問題，這是之前配套設(shè)施規(guī)劃沒有考慮進去的問題”④。

從本研究的調(diào)查數(shù)據(jù)看，移民安置區(qū)及周邊自然環(huán)境遭到破壞的可能性較為明顯。39.2%的被調(diào)查者認(rèn)為發(fā)生的可能性較大，可能性一般的占30.2%，認(rèn)為可能性較小的有85人，占總數(shù)的24.8%，另有5.8%的被調(diào)查者持“說不清楚”的態(tài)度?！凹邪仓蒙鐓^(qū)垃圾、污水的無害化處理是我們必須要面對的問題。”⑤雖然2011年11月19日，陜西省環(huán)境保護廳發(fā)布了《關(guān)于開展陜南地區(qū)移民搬遷安置規(guī)劃環(huán)評的函》(陜環(huán)函[2011]980號)，但陜南移民安置區(qū)的環(huán)境保護問題遠遠超出了預(yù)期設(shè)想，正變得日益突出。以漢中市西鄉(xiāng)縣為例，當(dāng)前該縣陜南移民安置點基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等都已完成規(guī)劃設(shè)計，并積極整合各類涉農(nóng)資金和項目，集中用于安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。但陜南移民搬遷安置點污水處理廠(站)和垃圾衛(wèi)生填埋場缺乏資金來源，致使污染治理設(shè)施建設(shè)不配套、不到位，催生了新的環(huán)境問題，導(dǎo)致移民安置點變成了農(nóng)村新的污染源。與此同時，如果繼續(xù)沿用以往的“土葬”方式以及喪事操辦方法，將產(chǎn)生消極的影響，例如影響移民點的環(huán)境衛(wèi)生、出現(xiàn)噪聲污染等，陜南移民搬遷群眾的殯葬管理問題也逐漸凸顯。換言之，陜南移民集中安置社區(qū)污水和垃圾處理和搬遷群眾殯葬管理狀況正考驗著移民搬遷安置的有效推進。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些陜南移民安置點生活垃圾處理、生活排污設(shè)施、多層建筑中消防安全設(shè)施缺位，生活排污僅靠簡單的自然沉淀后直排江河。以人口密度較大的漢濱區(qū)萬人安置社區(qū)為例：人均每天產(chǎn)生生活垃圾0.7~1.5公斤，萬人每天產(chǎn)生垃圾7~15噸；漢濱區(qū)2013年6月生活污水排污總量102.83萬立方米，若按常駐人口平均計算，萬人每天排污393立方米。移民安置點的生活污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)不僅僅是滯后問題，更是有較為嚴(yán)重的缺失問題。如果從移民規(guī)劃的角度來看，移民點的污水和垃圾處理基本上沒有被納入決策者的視野，由此導(dǎo)致移民實踐活動在一定程度上朝著非預(yù)期方向演進。如果不能很好地處理移民安置點的生活垃圾和污水，必將對漢江丹江流域造成新的污染，影響南水北調(diào)中線工程的水質(zhì)。

問卷調(diào)查結(jié)果表明，陜南移民安置點的入住社區(qū)污水處理率只有25%，生活垃圾無害化處理率為21%，比例均比較低。89%的搬遷安置社區(qū)沒有配建污水和垃圾處理設(shè)施，有配建的也不健全。在所謂已經(jīng)建立處理設(shè)施的安置點，有的移民社區(qū)只有污水處理設(shè)施，有的只有垃圾凈化處理設(shè)施，二者都有的極少。這是因為在很多安置點基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)還不能及時跟進的情況下，特別是少數(shù)安置點的桿線遷移和給排水問題尚未得到有效解決，安置點的環(huán)境保護與治理問題也就更加難以進入決策者和組織者的視野。目前安康市只有184個陜南移民搬遷社區(qū)初步建立了污水、垃圾凈化處理設(shè)施，但是所需成本巨大，投資已超過1億元。如果再加上運行成本，對安置區(qū)環(huán)境治理的成本將更大。由于環(huán)境治理成本高，資金不足也就成為陜南移民安置社區(qū)垃圾和污水處理的一道主要難題。同時，符合搬遷安置社區(qū)特點的環(huán)境治理長效管理機制尚未建立，移民社區(qū)環(huán)境治理骨干力量還比較薄弱，運行機制不夠健全。移民搬遷后，人口更為密集，若缺乏生活污水、垃圾收集處理等配套設(shè)施，生活將極不方便，有可能影響搬遷整體工作，甚至導(dǎo)致回遷現(xiàn)象。

(二)移民綜合成本與資金困境

移民綜合成本高與資金困境是推進移民搬遷需要解決的重要問題。宏觀層面上巨大的資金需求與陜南地區(qū)的貧困落后、財力薄弱形成一對矛盾。要求遷出區(qū)域的農(nóng)民承擔(dān)部分搬遷費用，與當(dāng)?shù)貥O低的人均經(jīng)濟收入之間也構(gòu)成了矛盾。

1.資金缺口多

一是財政資金缺口較大，市縣配套落實困難。多數(shù)縣區(qū)的安置點，建房資金存在很大缺口。按照陜西省政府《陜南地區(qū)移民搬遷安置工作實施辦法(暫行)》規(guī)定，搬遷戶按房型面積分別承擔(dān)1萬、2.5萬、4萬元建房資金，其余費用由省、市、縣財政補助并整合項目資金統(tǒng)籌解決。由于地方財政基礎(chǔ)薄弱，市縣財政配套補助面臨巨大資金壓力。以安康為例，2011年2.2萬戶的陜南移民搬遷對象，即使除去特困戶1087戶之外，還有需要每戶100㎡住房面積的集中安置戶有3807戶，需要100~125㎡住房的集中安置戶則有12963戶，市縣財政至少需4.69億元的建房配套資金；如果再加上分散安置戶(有3236戶)，則市縣財政還要4854萬元配套建房資金；上述資金合計達到5.1754億元。而安康2010年全年財政收入僅35億元，地方財政難以承擔(dān)。如果從補助金的配套來看，按照規(guī)定，移民搬遷每戶補助3萬元，省里和市縣各承擔(dān)50%。省里實際給每戶補1.5萬元(特困戶多補0.9萬元、四層以上上樓安置多補0.5萬元)，另1.5萬元由市縣配套(特困戶則多配套0.9萬元)⑥。安康十年搬遷22.6萬戶需配套資金33.9億元，年均配套3.39億元，配套資金缺口大，市縣財政顯然難以面對。

再以商洛市為例，該市十年計劃搬遷72.6萬人，總投資335.5億元，其中安置房投資198億元，省市縣財政共需承擔(dān)117億元，按市、縣區(qū)資金配套新定比例“2∶8”計算，縣區(qū)財政共需配套46.8億元。然而，商洛屬于秦巴山集中連片特困地區(qū)的核心區(qū)域，自身財力十分有限，主要依靠省級財政的直接投入和轉(zhuǎn)移支付，長期落實配套資金有一定的困難。加之近年來需要市縣區(qū)配套資金的項目增多，地方財政壓力本身很大，而要全面完成移民搬遷任務(wù)，僅縣區(qū)每年就需配套4億多元。今后，隨著物價、工價的快速上漲，建設(shè)成本不斷增加，資金壓力還會越來越大。

二是移民安置的公共基礎(chǔ)設(shè)施資金負(fù)擔(dān)重。集中安置點的給排水、道路、電力、通訊、防洪抗震、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、文化、醫(yī)療、商業(yè)等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)資金投入大，在省政府整合每戶建房的3.9375萬元項目資金中，除20%用于小配套建設(shè)外，未安排專項資金。這導(dǎo)致地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套投入能力不足。陜南移民搬遷“大配套”與“小配套”建設(shè)戶均需要資金至少5萬元，以山陽縣為例，該縣10年規(guī)劃搬遷4.1萬戶，配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金20余億元，年均要2億多元，而山陽2011年地方財政收入僅1.78億元。護坡(擋墻)作為很多陜南避災(zāi)移民安置點的重要附屬設(shè)施，直接關(guān)系到安置群眾的生命財產(chǎn)安全。但是組織者并未很好地規(guī)劃和安排這部分的支出。陜西省國土資源廳提出500戶以上的安置點才安排省級公共資金支持，而全市726個集中安置點中，500戶以上的只有70個，其他安置點不符合省級部門的項目補助標(biāo)準(zhǔn)。外部波動給移民安置活動所帶來的消極影響，也要引起關(guān)注。譬如，由于物價上漲較快，山區(qū)交通不便且有的地方路途遙遠，移民搬遷建房成本大幅增加。據(jù)初步測算，集中安置地基礎(chǔ)設(shè)施滯后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金每年短缺數(shù)十億元。

三是部分陜南移民項目資金拖欠負(fù)債問題嚴(yán)重。按照規(guī)定，集中安置點建設(shè)必須基礎(chǔ)先行，一步到位，為了不影響工程進度，地方政府被迫舉債實施，違規(guī)調(diào)整項目資金，拆東墻補西墻。據(jù)了解，2013年6月6日陜西省人民政府對接安康市集中安置點的大配套建設(shè)項目資金10.56億元，至今尚未落實。資金缺口大，一些移民安置點的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施往往擱置，一些安置點河堤護坡只能緩建，一些移民安置點則靠多方拆借或由施工企業(yè)先行墊付，形成新的政府債務(wù)和較大的三角債，給資金管理帶來新問題。寧陜縣筒車灣鎮(zhèn)人民政府負(fù)債已近300萬元；其他地方基層政府也不同程度存在因陜南移民搬遷而負(fù)債的問題。

此外，山區(qū)居民復(fù)墾存在問題。復(fù)墾每年需要大量資金，而決策部門在這方面所安排的資金十分有限。按照規(guī)劃，陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷點和安置點土地整治投資為24.8億元，難以滿足實際需求。

2.融資難度大

從文本角度看，組織者在制度安排中強調(diào)要“資金扶持渠道多元化”，發(fā)揮市場和社會的作用，例如采取整合項目資金、財政資金配套、中標(biāo)企業(yè)墊資、安置戶預(yù)交等辦法，建立移民搬遷多元投入機制，對移民搬遷資金實行專戶管理、專款專用。同時協(xié)調(diào)相關(guān)部門減免規(guī)劃設(shè)計和相關(guān)評估費用，努力減輕山區(qū)群眾建房資金壓力。盡管如此，融資難題在移民實踐中并未得到有效化解。

筆者在山陽縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，為推進陜南避災(zāi)移民搬遷，截止2013年5月31日，山陽縣移民搬遷集中安置點累計投入建設(shè)資金5.5億元，其中省、市、縣財政補助資金9540萬元，整合項目資金4000多萬元，企業(yè)墊資1.9億元，向陜西陜南移民搬遷有限公司借款5000萬元⑦。即使如此，因承包方利潤有限、信貸資金需求量大，陜南移民建房造價核算要在政策規(guī)定的范圍之內(nèi)以及陜南山區(qū)土地和林地流轉(zhuǎn)緩慢，這些都使得金融信貸難度加大。具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

其一，陜南避災(zāi)移民搬遷信貸資金需求量大，農(nóng)村信用社獨木難支。首先，移民搬遷信貸資金總量難以完全滿足實際需要。根據(jù)測算，包括裝修、購置家具等開支在內(nèi)，山區(qū)整體搬遷農(nóng)戶資金需求均在10萬元以上，即使除去自有資金，戶均還需貸款5萬多元。以安康市規(guī)劃的22萬陜南避災(zāi)移民搬遷戶為例，10年間共需要110億元信貸資金扶持，平均每年要投放貸款至少11億元。但2010年安康全市的新增貸款不超過34億元，僅此一項即占全市年度新增貸款的32%，信貸支持難以足額跟進。其次是信用社獨木難支的問題。目前國有大型銀行縣域網(wǎng)點少，農(nóng)發(fā)行只向涉農(nóng)企業(yè)發(fā)放貸款，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的郵儲銀行二類網(wǎng)點具備貸款功能的很少，基本不發(fā)放貸款，實力較為薄弱的農(nóng)村信用社成為移民搬遷信貸支持的主力軍。例如，漢濱區(qū)轄區(qū)內(nèi)唯一承擔(dān)避災(zāi)移民搬遷安置的金融機構(gòu)是漢濱區(qū)農(nóng)信社。再如安康市，全市農(nóng)村信用社2011年1~9月末發(fā)放移民搬遷信貸資金35642萬元，占到了農(nóng)村信用社同期貸款凈投放規(guī)模的78%。作為農(nóng)戶生產(chǎn)、消費、建房等日常需求的主要信貸資金來源，農(nóng)村信用社面對如此浩大的惠農(nóng)民生工程，事實上可謂“難堪重負(fù)”。

其二，貸款期限錯配嚴(yán)重，履約還款難度較大。陜南避災(zāi)移民搬遷對象主要為三類：一是受地質(zhì)、洪澇災(zāi)害的村民；二是居住在高寒山區(qū)和貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件較差的村民；三是居住在自然保護區(qū)和“邊、遠、散”自然村及公路沿線的土坯房、茅草房的村民。村民搬遷通過“本人申請、三級評定、分類把關(guān)、審批備案、協(xié)議搬遷”的程序進行，但由于陜南避災(zāi)移民搬遷群體對象特殊，貸款支持難度較大且后續(xù)資金有限，造成后期工作的資金缺口較大。商洛、安康和漢中三市2010年農(nóng)民人均純收入分別為3605元、3976元和4183元，以4口之家貸款5萬元計算，家庭年純收入約1.6萬元，扣除其日常生活消費，年均還款1萬元，要5年才能夠還清本金。然而，目前陜南三市的農(nóng)村小額信貸期限最高為3年，在家庭收入較低的情況下，客觀上造成陜南地區(qū)移民搬遷戶正常履約與保障生活的矛盾。不僅如此，它還將影響到信貸部門放貸的積極性。

其三，從金融部門運行管理角度看，存在還款來源確定性差，貸后管理風(fēng)險凸顯的問題。整個陜南移民搬遷戶群體的經(jīng)濟狀況相對較差，尤其是避災(zāi)生態(tài)移民和扶貧移民搬遷戶更為突出。一方面，大部分移民搬遷戶本身經(jīng)濟實力較差，搬遷后能否尋找到穩(wěn)定的經(jīng)濟收入來源，具有較大的不確定性。與此同時，由于陜南避災(zāi)移民搬遷安置房屋的產(chǎn)權(quán)證大都不能及時發(fā)放，貸款擔(dān)保抵押措施落實也比較困難，符合貸款支持條件的戶數(shù)少，風(fēng)險防范難度大。另一方面，跨縣、跨鎮(zhèn)的異地移民搬遷貸款管理也存在問題。安康全市農(nóng)戶約65萬戶，目前有貸款的約22萬戶，所占比例達到34%。如果避災(zāi)移民搬遷農(nóng)戶在當(dāng)?shù)亟鹑跈C構(gòu)有貸款，移民搬遷之后，原有貸款的管理和新發(fā)放貸款額度的確定都需要得到妥善處理，否則會帶來管理混亂。這種狀況無疑增加了融資的難度。

其四，搬遷之后的農(nóng)地和林地流轉(zhuǎn)緩慢影響融資。如果移民搬遷之后能夠?qū)⑺麄兊母?、林地等土地資源有效盤活，對于促進融資很有幫助。但事實并非如此。目前陜南移民搬遷區(qū)域約有80%的搬遷戶還在耕種土地或經(jīng)營林地，15%搬遷戶的土地由親朋無償代耕或撂荒，只有不到5%的土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)園區(qū)或者其他企業(yè)主，導(dǎo)致移民搬遷對象承包農(nóng)地和林地流轉(zhuǎn)沒有實質(zhì)性進展。這其中主要有三個方面因素：一是山區(qū)移民搬遷戶多數(shù)為分散戶，分散戶的土地也是插花分散，從而導(dǎo)致土地難以流轉(zhuǎn)；二是移民搬遷對象絕大多數(shù)分布在大山深處，土地質(zhì)量和基礎(chǔ)設(shè)施條件較差，開發(fā)升值潛力有限，從而也影響了土地流轉(zhuǎn)；三是絕大多數(shù)搬遷戶缺乏固定的就業(yè)崗位，對土地依賴性較強，進而也一定程度上延緩了土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)緩慢的狀況將對土地作為抵押貸款的行為產(chǎn)生不利影響，移民搬遷戶的融資渠道也因此受阻。

此外，金融信貸支持陜南移民搬遷是本著“支持管理并行、規(guī)模質(zhì)量并重、防范化解并舉”的做法，盡管決策者也倡導(dǎo)金融信貸支持，但金融部門的熱情并不高，實際支持力度并不大。特別是隨著那些相對有“實力”的待搬遷農(nóng)戶遷移離開大山，很多村莊剩下要搬遷人口都屬于自身比較貧困與內(nèi)動力不足的人。假如對這些尚未移民搬遷的按照每人平均20平方米戶均70平方米來考慮，以每平方米1000元建安費標(biāo)準(zhǔn)進行計算，戶均建房投資也要在7萬元以上。如果政府對每戶的建房補助達不到3萬元，對大多數(shù)需搬遷的家庭來講，他們搬不起也沒有積極性。更何況，很多地方公共財力有限，難以拿出足夠的資金用于補助。

3.移民成本高

前面主要從“組織”的角度以及宏觀、中觀層面對資金問題進行剖析，這里將著重從“個體”的角度和微觀的層面來進行論述。

從陜南移民搬遷規(guī)劃來看，移民搬遷安置群眾自籌共需355.9億元，占到規(guī)劃所需資金總數(shù)1109.4億元的32.08%?！澳壳瓣兡媳転?zāi)搬遷已投入183.9億元，其中央、省財政投資57億元，市、縣投資10.5億元，搬遷公司下達周轉(zhuǎn)資金19億元，群眾自籌達到了83億元?！雹嗪暧^上巨大的資金需求與陜南地區(qū)貧困落后、財力薄弱形成矛盾；要求移民搬遷農(nóng)戶承擔(dān)大部分搬遷費用，這與當(dāng)?shù)貥O低的人均收入之間也構(gòu)成矛盾。

從“政府兜底”到“移民兜底”的轉(zhuǎn)變，移民戶自籌資金負(fù)擔(dān)重，移民成本不斷增加。從補助政策來看，2014年6月，陜西省政府出臺的《關(guān)于進一步加強和規(guī)范陜南地區(qū)移民搬遷工作的意見》規(guī)定，分散安置繼續(xù)按照3萬元/戶標(biāo)準(zhǔn)補助，集中安置由原來的“政府兜底”(即搬遷戶按面積負(fù)擔(dān)一定資金，其余由財政補貼解決)，調(diào)整為“移民兜底”(即政府按4.5萬元/戶標(biāo)準(zhǔn)補助，其余由搬遷戶負(fù)擔(dān))，對于危困戶和特困戶每戶則增加補助1萬元、4層以上樓房化安置戶每戶再增加補助5000元。以常用的100㎡戶型為例，依照目前1400元/㎡造價來計算，共需建房資金14萬元，除去政府最高補助6萬元，移民搬遷戶至少要自籌8萬元。2014年7月商洛市移民辦針對2萬戶移民對象開展的一項問卷調(diào)查結(jié)果顯示，約有1/3移民無力負(fù)擔(dān)自籌款，8萬元已成為他們能否搬遷的一道坎。

大多數(shù)群眾經(jīng)濟條件較差，搬遷成本是一道很難跨越的障礙。搬遷群眾家庭收入的主要來源是農(nóng)業(yè)和務(wù)工收入，由于山區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)差、群眾務(wù)工技能低、青壯年勞力少，大部分家庭都是低收入戶。在調(diào)查走訪中，大部分先富裕起來的群眾靠自身的能力早已搬遷移居他鄉(xiāng)或另擇它地安居，剩下難以搬遷的群眾家庭都是困難對象，家里除正常開支外，積累很少。此類人群在移民搬遷過程中產(chǎn)生的購地、建房、辦證、搬遷等支出費用太大。目前，在農(nóng)村新建一棟一層三間的房屋成本在12~15萬元左右，在集鎮(zhèn)建房費用在15到20萬元以上，搬遷成本會給他們正常的生活帶來5~8年的經(jīng)濟壓力。

案例：石泉縣池河鎮(zhèn)踴躍村A村民籌資問題。A村民選擇的統(tǒng)規(guī)自建模式，新修了4間平房。他認(rèn)為，隨著陜南避災(zāi)移民搬遷工程的推進，當(dāng)?shù)氐慕ú氖袌龊腿斯べM用不斷上漲?！敖ㄖ牧虾凸ゅX都漲得很厲害，原來一塊磚也就3毛錢，現(xiàn)在都5毛多，光磚錢我就要多掏2000多塊！建筑工人的工資也漲了，一個大工原來一天最多200塊，現(xiàn)在沒有400塊人家都不來?！彪m然地方政府對其建房給了3萬元的補助，但是和總房價相比還遠遠不夠。由于缺錢，他從村民手里以一分五的利息貸了5萬元，又從親戚處借了6萬元，才算是基本湊夠了所需資金。估算下來，新修4間平房，連修建帶粉刷裝修下來至少要15萬元。“我年紀(jì)大了，打工沒人要，只能在家種點地。兒子沒文化，只能干苦活累活，一年在外打工也就掙個1萬多，還有兩個娃娃在上學(xué)。欠了這么多錢，只能以后慢慢還了。以現(xiàn)在這種狀況，省吃儉用還不敢生病，如果一年能還上2萬就了不起了?！盇村民無奈地說。(案例來源：作者在石泉縣訪談所得，2014年7月)

事實上，上述這個村民的移民搬遷成本的計算還不全面，至少還缺少對從原住地搬遷到新移民安置點這段空間所產(chǎn)生的交通費、原有物品的舍棄或丟失、宴請與人情費用以及添置必要的家具和生活用品等開支。這些費用要計算到移民成本當(dāng)中，它也是個不小的數(shù)字。對已經(jīng)入住的移民搬遷戶問卷調(diào)查結(jié)果表明，集中安置戶平均的移民成本高達21.55萬元，分散安置戶平均為23.27萬元。分散安置費用更高的原因主要在于建房費用與裝修費比集中安置的要高。分散安置后人情往來不如集中安置那么頻繁，因此在宴請與人情支出這一塊也相對較少。

與此同時，安置建房手續(xù)繁雜也在無形中增加了移民成本。移民搬遷安置建房手續(xù)需要9個部門16道環(huán)節(jié)的審批，資料多、費用高、耗時長，雖然省政府出臺了相關(guān)優(yōu)惠政策，但是落實情況并不太理想，這也就難免會加大工程成本和群眾負(fù)擔(dān)。關(guān)于移民成本的計算，如果加上有的搬遷戶在陜南避災(zāi)移民搬遷安置點購買門面房、柴房、車庫的費用，那么其戶均移民成本還要更多。

(三)產(chǎn)業(yè)支撐與社會保障乏力

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢

產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱是制約陜南搬遷移民致富的關(guān)鍵所在。由于特殊的地理環(huán)境和受到總體發(fā)展定位的影響，陜南發(fā)展基礎(chǔ)一直比較薄弱。屬多山地區(qū)的陜南，不僅土地供給不足，而且縣鎮(zhèn)交通條件較差；受制于不健全的產(chǎn)業(yè)配套體系、缺乏高層次人才，導(dǎo)致陜南的開放程度較低，陜北跨越發(fā)展、關(guān)中率先發(fā)展所形成的區(qū)域競爭壓力以及丹江、漢江流域作為“一江清水送北京”的至關(guān)重要的水源地，在國家頒布的主體功能區(qū)規(guī)劃當(dāng)中總體上被列為限制發(fā)展地區(qū)等，這些都使陜南循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。陜南區(qū)劃面積占全省的34.1%，人口占22.8%，2008年GDP總量僅占全省的11.1%，地方財政收入占全省的6.6%，2008年城鎮(zhèn)居民可支配收入比全省平均水平低2000多元、農(nóng)村居民人均純收入低500多元。然而到了2013年陜南的生產(chǎn)總值占全省的比重進一步下降，僅為10.75%，地方財政收入占全省的5.43%。

陜南是國家重要生態(tài)安全屏障地區(qū)，但相應(yīng)的支持保障機制以及有力的配套措施缺乏，使它難以出現(xiàn)資源的大規(guī)模開發(fā)與工業(yè)化過程的快速發(fā)展。受限于水源地保護的政策規(guī)定，陜南地區(qū)既禁止上大型工業(yè)項目，也不能上大型產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致其低水平的工業(yè)化。2008年第二產(chǎn)業(yè)占GDP中的比重是36.81%，遠低于全省56.11%的平均水平。大中型企業(yè)較少，難以有效支撐經(jīng)濟發(fā)展，2008年陜南規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)增加值比例只占陜西省的5.52%。90%以上是山地，陜南高度緊張的人地關(guān)系致使農(nóng)村剩余勞動力大量流入城鎮(zhèn)去從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。同時尚處于工業(yè)化初級階段，陜南以短加工(農(nóng)副產(chǎn)品)為主的基礎(chǔ)工業(yè)和采掘業(yè)(礦產(chǎn))的比重過大，而高加工化工業(yè)程度低，第三產(chǎn)業(yè)也不發(fā)達。結(jié)構(gòu)偏差和工業(yè)弱質(zhì)性，不僅對非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸納勞動力的能力產(chǎn)生制約，也抑制當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化進程。

因陜南面臨巨大的生態(tài)環(huán)境保護壓力，它的產(chǎn)業(yè)發(fā)展也深受影響。陜南產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要依托的礦產(chǎn)和生物資源，大部分分布于水源涵養(yǎng)區(qū)和重點生態(tài)保護區(qū)，環(huán)境保護與資源開發(fā)的矛盾較大。為確保“一江清水永續(xù)京津”，近年來，陜南三市在水源區(qū)對產(chǎn)能過剩、資源能源浪費、環(huán)境污染嚴(yán)重、安全隱患突出、結(jié)構(gòu)布局不合理的落后生產(chǎn)線，以及“三高”企業(yè)實施了最為嚴(yán)厲的“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、遷”。據(jù)統(tǒng)計，商洛市已累計淘汰落后生產(chǎn)線21條，淘汰產(chǎn)能206萬噸；關(guān)閉化工、礦山、食品等“三高”企業(yè)29戶，淘汰產(chǎn)能45萬噸；安康市截至2013年底，共清查違規(guī)電站67座，其中對未進行竣工驗收的32座電站進行整頓銷號；漢中市對化肥、冶金、礦產(chǎn)采選、黃姜、醫(yī)藥化工等行業(yè)58家工業(yè)污染源進行整治，關(guān)閉36家污染企業(yè)[12]。如何有效化解保護與發(fā)展、國家目標(biāo)要求與地方脫貧致富的關(guān)系，成為陜南避災(zāi)移民搬遷進程中的重要課題。

2.就業(yè)渠道狹窄

首先，陜南地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，二三產(chǎn)業(yè)容納就業(yè)有限。它的農(nóng)業(yè)資源約束明顯，規(guī)模效益較差，基本上還是“靠天吃飯”，邊遠山區(qū)缺少土地流轉(zhuǎn)的條件，不少避災(zāi)搬遷戶離開了土地就失去了穩(wěn)定的生活來源。陜南的工業(yè)缺少大企業(yè)、大項目、大產(chǎn)業(yè)、大品牌帶動，縣區(qū)工業(yè)園區(qū)發(fā)展還處于起步階段，勞動力承載能力較差，大部分安置點受地域條件限制，難以依托園區(qū)和企業(yè)就業(yè)，基本不具備在二三產(chǎn)就業(yè)的條件。以寧陜縣為例，這個縣目前雖然有石材、食品等多個工業(yè)園區(qū)，但上述行業(yè)機械化程度較高，它們只是少量吸納就業(yè)人數(shù)。該縣有2.79萬人還處在省定貧困標(biāo)準(zhǔn)線之下，移民搬遷戶進入安置點后，收入和發(fā)展將面臨不少困難。

其次，地方經(jīng)濟發(fā)展滯后，吸納就業(yè)能力較低。陜南移民戶搬遷前，有土地作為基本生活保障，吃飯不成問題，起碼是“保飯碗”；搬遷后，變成了與遷入地農(nóng)民、城鎮(zhèn)市民、其他移民“爭飯碗”。以商洛市為例，該市由于7個縣區(qū)均屬國家扶貧開發(fā)工作重點縣區(qū)，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)項目較少，無法提供足夠的就業(yè)崗位，“穩(wěn)得住、能致富”將是今后移民搬遷工作的重中之重。再以漢濱區(qū)大竹園鎮(zhèn)的七堰社區(qū)為例，這個典型的陜南移民社區(qū)目前已入住了75戶共308人，預(yù)計整個移民社區(qū)工程完成后，這個移民安置社區(qū)將有2000余人的勞動力。然而，當(dāng)?shù)乜晒┌l(fā)展的產(chǎn)業(yè)非常有限。當(dāng)?shù)匾泼癜徇w對象向筆者反映，“搬遷前村民住在山上，大都以種地養(yǎng)豬為主，少數(shù)年輕人外出務(wù)工，就業(yè)門道窄，僅靠種地只能維持基本生活，很難致富?！边w移下山之后，這個社區(qū)有更多的農(nóng)戶需要外出務(wù)工。更值得注意的是，由于搬遷時間緊、任務(wù)重，鎮(zhèn)政府目前考慮較多的是如何“搬得出”，移民戶拓寬增收渠道多數(shù)自尋門路，受自然條件制約較多。對于山區(qū)避災(zāi)扶貧移民群體而言，有的缺乏技術(shù)，無法尋找就業(yè)門路，沒有穩(wěn)固的收入來源?，F(xiàn)實生活中，一些移民或因外遷失地后就業(yè)無門，生活質(zhì)量下降；或因窮家難舍、故土難離的思想，不久又返回原居住地。

再次，就業(yè)渠道過度依賴勞務(wù)輸出。但是勞務(wù)收入具有不夠穩(wěn)定的特點。安康有近60萬勞動力外出打工，是農(nóng)戶現(xiàn)金收入的主要來源，受目前全國經(jīng)濟下滑影響，勞務(wù)收入有所減少。留在農(nóng)村的多為老人、婦女、兒童，當(dāng)?shù)厥Ｓ鄤趧恿φ也坏焦ぷ?，企業(yè)需要的人才又招不到，搬遷家庭主要收入來源仍依賴于勞務(wù)輸出和種養(yǎng)等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。

最后，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，農(nóng)戶收入來源單一，移民生活成本提高。為確保一江清水送北京，位于水源上游的陜南山區(qū)連片特困區(qū)域內(nèi)有很多項目的開發(fā)受到限制，由此造成生產(chǎn)結(jié)構(gòu)單一，且以農(nóng)業(yè)為主，也使農(nóng)民收入構(gòu)成集中于外出務(wù)工收入。2012年，陜南地區(qū)農(nóng)民收入中，工資性收入占50%以上，比陜西省平均水平高3個百分點，家庭經(jīng)營收入只占35%左右，比陜西省平均水平低5個百分點。移民搬遷后失去了原來“自給自足”的生產(chǎn)條件，加之建房負(fù)債等因素，生活成本明顯提高，原有生產(chǎn)方式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實需要。

3.社會保障不足

完善的社會保障體系和社會救助體系是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的保證，陜南避災(zāi)移民搬遷工程是對完善這一能力的重大實踐行為和工程。移民社會保障是當(dāng)代政府的重要責(zé)任，陜南移民搬遷后完善的社會保障和社會救助是保證此項工程順利實施的關(guān)鍵。

從宏觀層面上看，陜南地區(qū)社會事業(yè)發(fā)展滯后，基本公共服務(wù)供給不足。陜西秦巴山片區(qū)2011年擁有4368個醫(yī)院和衛(wèi)生院，占到陜西省的9.5%，1萬個人口擁有的醫(yī)院床位為29張，是全省平均水平的79.1%，而每萬人所擁有的衛(wèi)生技術(shù)人員是34人，只是全省平均水平的82.2%；有線電視通村占到全部建制村的50%，也低于全省53.6%的覆蓋率，其中在27個農(nóng)業(yè)縣中，有線電視入戶率低于30%的有17個縣。農(nóng)村社會保障覆蓋率低于90%的縣占到25.9%；農(nóng)村安全飲用水普及率低于60%的縣達到16個?？梢姡兡系貐^(qū)的文化、教育、衛(wèi)生等社會發(fā)展十分滯后；在實施避災(zāi)移民搬遷安置活動之前，它的貧困人口面臨著“居住條件差、就醫(yī)難、上學(xué)難”等問題且較為突出。

從特殊群體來看，由于推進移民搬遷存在非均衡性問題，即有搬遷能力、有搬遷愿望的農(nóng)戶紛紛離開村莊進入移民安置社區(qū)，而鰥寡孤獨殘等特困戶、五保戶、空巢老人、留守家庭這些需要政府重點幫扶的對象依然大部分還留守在村莊。特別是移民后的空巢老人和極端貧困人口，由于無力支付搬遷房費用而孤守農(nóng)村，對于這些群體的人身財產(chǎn)安全以及社會保障提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。居住在日益凋敝的村莊的這些人群，無論是衣食住行，還是生老病死都存在較多問題。比如看病就醫(yī)極其不便，有病難以得到及時救助，身心健康沒有保障；有的依然居住在破舊的房屋，有的身體有殘疾或智力有問題，他們的人身和財產(chǎn)安全在大部分人口都遷移出村莊之后會受到更大的威脅。盡管一些地方通過“交鑰匙工程”來化解上述難題，但是很多人難以適應(yīng)集中供養(yǎng)的環(huán)境。如果從數(shù)量上看，這部分人群的總量并不少。如果這部分特殊群體缺少應(yīng)有的社會保障，那么整個避災(zāi)移民搬遷工程的效果就會大打折扣，也會對政府形象產(chǎn)生不利影響。

從重大自然災(zāi)害的社會救助標(biāo)準(zhǔn)來看，存在標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低的問題。根據(jù)《陜西省自然災(zāi)害生活救助資金管理暫行辦法》，對自然災(zāi)害生活救助資金的支出，中央層級負(fù)擔(dān)70%，省級層面負(fù)擔(dān)30%，但省級負(fù)擔(dān)部分又按照省市縣5∶3∶2的比例分擔(dān)，導(dǎo)致的結(jié)果是越是貧困、偏遠的地區(qū)往往由市縣分擔(dān)的部分無法補助到位，相關(guān)人員所享受的自然災(zāi)害生活救助資金也就“縮水”。陜南絕大多數(shù)縣區(qū)為貧困縣，移民搬遷對象在這方面所得到的社會支持也就明顯不足。

從移民生活適應(yīng)上看，陜南避災(zāi)移民搬遷群眾存在適應(yīng)難的問題。避災(zāi)移民戶大多都有窮家難舍、故土難離的思想，由于開展遷移活動，生產(chǎn)生活環(huán)境改變，脫離了原有的生活環(huán)境，離開了原有的情感圈子，在一定程度上喪失了原有生產(chǎn)生活資料，需要重新創(chuàng)業(yè)，并面臨著新環(huán)境、新生活、新習(xí)俗等方面的調(diào)整。移民謀生能力較弱，發(fā)展阻力較大。陜南移民在新居住地沒有耕地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無從著手，自身沒有一定的職業(yè)技能和實用技術(shù)，很難找到一份合適的工作。與此同時，因為針對陜南避災(zāi)移民群體的技能培訓(xùn)內(nèi)容相對單一以及教育培訓(xùn)資源比較分散，不少移民由于缺乏一技之長而難以外出尋找到較好的就業(yè)機會。這部分人面臨著“生活少依靠，未來無著落”的境況，移民搬遷安置對象難以安居樂業(yè)。這些給陜南移民今后的脫貧發(fā)展帶來重重阻力。

從移民生計狀況上看，移民搬遷到新的居住地后，由于生活環(huán)境變化，各方面能力較差，生計資本有限，負(fù)債沉重，生產(chǎn)生活基本上從零起步，短時期內(nèi)所要承受的家庭壓力較大。也就是說，搬遷以后在避災(zāi)移民安置點居住的農(nóng)戶，不但耕種不便，而且生活成本增加，致使“致富難”的問題變得更加突出。所調(diào)查的民主村安置點共有27戶搬遷戶，但是有24戶都是以勞務(wù)收入為主，大部分都是老人孩子在家，青壯勞力出外務(wù)工，其中有7戶舉家外出務(wù)工；漢陰縣上七鎮(zhèn)終南寺村安置點45戶的收入也主要依靠勞務(wù)輸出。

在移民干部看來，移民搬遷戶的生計狀況也不容樂觀。從調(diào)查結(jié)果來看，只有21.43%的人認(rèn)為移民生計有所改善，而認(rèn)為生計有所惡化的超過了一半，達50.89%。不論避災(zāi)移民對象是近遷或者遠遷，事實上都涉及到這部分群體社會資本的損失問題，由此“在發(fā)現(xiàn)與新環(huán)境存在差異的情況下，所產(chǎn)生的一種易變卻趨于穩(wěn)定的、不同于城市居民和農(nóng)村居民的邊際人格”[13]。它往往表現(xiàn)為缺乏良好環(huán)境與心理適應(yīng)以及移民的內(nèi)在排斥。

此外，由于新型基層居民組織和公共基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏，移民群體所享受的社會保障和社會救助也有所“打折”。移民搬遷對象遷移之后亟需基層居民組織為移民提供更好、更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，但是很多移民安置點基礎(chǔ)設(shè)施極度缺乏和落后，移民搬遷規(guī)劃中所設(shè)計的基礎(chǔ)設(shè)施也遲遲未能開工修建，大多數(shù)山區(qū)農(nóng)民在遷出大山、進城入鎮(zhèn)之后并未享受到應(yīng)有的城鎮(zhèn)社會保障和救助政策。

要改變要土安置缺地、就業(yè)安置乏力的現(xiàn)狀，讓搬遷群眾盡快致富，關(guān)鍵是讓移民群眾提高創(chuàng)業(yè)致富能力，但大部分移民依賴于傳統(tǒng)生產(chǎn)生活資料，長期處于創(chuàng)業(yè)無資金、就業(yè)無技能、致富無門路的“三無”困境，短期內(nèi)解決搬遷戶增收問題難度較大，或許需要長期努力。

四、精準(zhǔn)扶貧結(jié)構(gòu)性制約的超越

基于上述分析，可以發(fā)現(xiàn)大規(guī)模避災(zāi)移民搬遷安置的結(jié)構(gòu)性制約因素主要體現(xiàn)在：一是面臨嚴(yán)峻的土地資源和環(huán)境承載壓力；二是高昂的避災(zāi)移民搬遷安置成本與建設(shè)配套資金供給困境；三是產(chǎn)業(yè)支撐不足與移民生計脆弱的問題。片區(qū)地區(qū)山大溝深，平地稀缺，能夠集中安置30戶以上的地塊少，就近集中安置難度大。移民搬遷安置補助資金配套部分通常由市、縣財政按1∶9比例分級負(fù)擔(dān)⑨。因縣級財力大都很有限，往往出現(xiàn)一時難以配套到位現(xiàn)象。不僅導(dǎo)致部分移民安置點的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯緩，也影響一些地方對避災(zāi)移民搬遷活動的推進速度和效果[14]。移民搬遷后，大部分山區(qū)群眾已脫離“土地”，增收致富問題凸顯。從“搬得出”“穩(wěn)得住”和“能致富”的衡量標(biāo)準(zhǔn)來看，資金緊缺是最大難點，也是“搬得出”的首要問題，建設(shè)資金配套難題急需破解；土地資源瓶頸不容忽視，它是“穩(wěn)得住”的關(guān)鍵因素；就業(yè)渠道狹窄和致富發(fā)展壓力大，是移民持續(xù)“能致富”的內(nèi)在難題?！敖Y(jié)構(gòu)性制約”呈現(xiàn)出難以跨越的特征，需認(rèn)真直面和破解。

實施精準(zhǔn)扶貧方略，將構(gòu)成“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃與實踐的優(yōu)先領(lǐng)域、重點領(lǐng)域，相關(guān)學(xué)術(shù)和政策研究也將成為當(dāng)前及今后一個時期的熱點。精準(zhǔn)扶貧中“結(jié)構(gòu)性制約”所產(chǎn)生的影響，需要引起公共部門的高度重視。要及時改變既有的主要在生態(tài)脆弱的貧困地區(qū)內(nèi)部進行移民安置活動的政策導(dǎo)向，應(yīng)拓展視野、借助外力，可嘗試更多通過“外部支持”的移民安置方式以及產(chǎn)業(yè)扶貧、社會扶貧等形式，從而切實減輕移民搬遷安置的資金與環(huán)境資源承載壓力。

精準(zhǔn)扶貧方略的實施，對于我國消除貧困無疑是一個難得的機遇，但是在關(guān)注扶貧“進村入戶”，進行精準(zhǔn)“滴灌”的同時，還要從結(jié)構(gòu)制約的角度進行分析。為了更好地拔掉“窮根”，進行對癥下藥和靶向治療，要有廣闊的視野，特別是要把精準(zhǔn)扶貧機制的構(gòu)建放在整個經(jīng)濟社會發(fā)展的大背景下進行考量和實施，要進一步關(guān)注精準(zhǔn)扶貧中的區(qū)域性、體制性等結(jié)構(gòu)性因素。只有如此，才能建構(gòu)起更加有效的脫貧機制，更好地實現(xiàn)減貧政策的預(yù)期目標(biāo)。注釋：

①所謂“結(jié)構(gòu)性制約”主要是指客觀因素而不是主觀因素對一項公共政策執(zhí)行所產(chǎn)生的影響。與結(jié)構(gòu)性制約相對應(yīng)的則是“非結(jié)構(gòu)性制約”，它更多的是指政策實施過程中所存在的若干主觀因素而形成的影響，后一個問題將另文展開具體論述。

②目前，陜南地區(qū)的水稻、油菜產(chǎn)量均占到陜西全省的70%以上。

③這是筆者2012年暑假在商洛市調(diào)研時所獲取的訪談材料。

④西部網(wǎng)2014年9月9日刊登的新聞稿《陜西移民搬遷三年搬出70萬余人面臨新的環(huán)境問題》(王瑩)。

⑤具體可參閱“徐啟方、鄒順生同志在全市避災(zāi)扶貧搬遷工作現(xiàn)場會上的講話(2015 年1 月8 日)”，http://www.ankang.gov.cn/Government/PublicInfoShow.aspx?ID=4335

⑥避災(zāi)移民搬遷安置補助資金配套部分由市、縣財政按照1:9比例分級負(fù)擔(dān)，即市財政每戶配套1500元(特困戶按照計劃任務(wù)數(shù)的10%計算，戶均再增加補助900元)，縣財政每戶配套13500元，由于縣級財力有限，很多地方難以及時配套到位。

⑦該公司提供給陜南三市所轄縣(區(qū))的統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建移民搬遷安置項目一定的啟動和周轉(zhuǎn)資金。資金使用合同要由搬遷公司與縣(區(qū))人民政府簽訂，按照省政府確定的“封閉運作、快速周轉(zhuǎn)、保本微利”原則運行。但是無論是項目啟動資金還是周轉(zhuǎn)資金，它們的申請都極其繁雜，更為重要的是所提供的資金十分有限，如啟動資金原則上不超過建設(shè)項目中移民搬遷住房工程(含小配套工程)建安投資金額的10%；啟動、周轉(zhuǎn)資金使用費為4%(年)，使用期限為：啟動資金不超過9個月，周轉(zhuǎn)資金不超過6個月。其所起融資作用有限。

⑧具體可參閱《趙正永省長在陜南陜北地區(qū)移民搬遷工作表彰電視電話會議上的講話》，刊登于《陜政通報》(內(nèi)部資料)第144期，http://www.shaanxi.gov.cn/0/103/9529.htm

⑨市財政每戶配套1500元(特困戶按照計劃任務(wù)數(shù)10%計算，戶均再增加補助900元)，縣財政每戶配套13500元。

參考文獻：

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責(zé)任編輯魏佐國

地方治理研究2016.1

[作者簡介]何得桂(1982-)，男，福建尤溪人，博士，西北農(nóng)林科技大學(xué)農(nóng)村社會研究中心副研究員，主要從事山區(qū)發(fā)展與基層治理研究；黨國英(1957-)，男，陜西子長人，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、博士生導(dǎo)師，主要從事城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展研究；楊彥寶(1983-)，男，陜西靖邊人，西北農(nóng)林科技大學(xué)團委助教，主要從事減貧與發(fā)展研究。

[基金項目]國家社會科學(xué)基金西部項目“中西部地區(qū)農(nóng)民集中居住過程中的文化適應(yīng)研究”(13XSH031) ；陜西省農(nóng)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新與推廣聯(lián)盟科技項目“陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷的成效評價及政策完善研究”(2015LM015)；陜西省社會科學(xué)界重大理論與現(xiàn)實課題資助項目“陜南避災(zāi)扶貧移民生計可持續(xù)發(fā)展研究”(2015Z023)。

[收稿日期]2015-11-28

[中圖分類號]D632.4

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]2096-1243(2016)01-0031-15