○譚宗梅

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經(jīng)濟新常態(tài)下深化我國社會保障體系改革探討

○譚宗梅

當前，我國經(jīng)濟已步入增長速度放緩的“新常態(tài)”發(fā)展階段。習(xí)近平總書記在2014年的中央經(jīng)濟工作會議上強調(diào)指出：“認識新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)，是當前和今后一個時期我國經(jīng)濟發(fā)展的大邏輯?！盵1]為了適應(yīng)和遵循經(jīng)濟新常態(tài)這個“大邏輯”，必須對現(xiàn)階段我國的社會保障體系進行全面深化改革，以確保社會保障能夠在一個新的發(fā)展起點上持續(xù)健康運行。

一、經(jīng)濟新常態(tài)與社會保障體系改革的邏輯理路

（一）“新常態(tài)”是當前我國經(jīng)濟發(fā)展的基本特征

經(jīng)濟新常態(tài)作為當前我國經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征，是習(xí)近平總書記對時下經(jīng)濟增長狀態(tài)準確研判而作出的一個重要論斷。現(xiàn)階段我國經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出來的“新常態(tài)”，既意味著經(jīng)濟發(fā)展過程中將會面臨“新機遇”，也意味著經(jīng)濟發(fā)展過程中將要面對“新挑戰(zhàn)”。經(jīng)濟增長“速度”放緩的變化，不可能掩蓋依然可觀的實際增量；經(jīng)濟“結(jié)構(gòu)”的不斷優(yōu)化，則是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的必然結(jié)果；經(jīng)濟發(fā)展“動力”的轉(zhuǎn)化，意味著多元驅(qū)動發(fā)展模式在經(jīng)濟平穩(wěn)增長條件下已逐步形成。由此而論，經(jīng)濟新常態(tài)的呈現(xiàn)，充分反映了當前我國經(jīng)濟發(fā)展階段性的基本特征。這不僅要求我們必須準確認識經(jīng)濟新常態(tài)，而且要主動適應(yīng)并積極引領(lǐng)經(jīng)濟新常態(tài)。

（二）深化社會保障體系改革是適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)的客觀要求

就目前情況來看，面向全民提供必要物質(zhì)幫助和社會服務(wù)的社會保障體系已經(jīng)在我國基本建立起來。但是，不可否認，現(xiàn)階段我國的社會保障體系仍然處于不健全、不完善的起步發(fā)展狀態(tài)。在改革開放以前的計劃經(jīng)濟體制下，城鎮(zhèn)實行“單位人”保障體系，農(nóng)村實行以集體經(jīng)濟及家庭保障為依托的保障體系，這在特定歷史時期發(fā)揮了重要作用。而自20世紀80年代中期以來，為解決傳統(tǒng)社會保障體系的弊端，以養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險為核心的社會保障體系改革在我國逐步開啟。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，建立與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，日益成為經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切要求。近年來，我國社會保障制度經(jīng)歷了不斷調(diào)整和改革，基本建立起涵蓋社會保險、社會救助、優(yōu)撫安置、社會福利、住房保障等在內(nèi)的社會保障體系。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)，為了應(yīng)對各種可能發(fā)生的風(fēng)險，確保社會保障的可持續(xù)發(fā)展，必須深化社會保障體系改革，積極統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)一體化社會保障體系建設(shè)。

二、當前我國社會保障體系存在與經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)不相適應(yīng)的突出問題

（一）“三元分立”的社會保障體系難以適應(yīng)日益優(yōu)化的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)

經(jīng)濟新常態(tài)下，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化帶來的勞動力結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，要求社會保障體系與之相適應(yīng)。隨著我國大批農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“市民化”，加快農(nóng)民工市民化社會保障體系建設(shè)勢在必行。多年來，我國農(nóng)村富余勞動力大量涌入城鎮(zhèn)，形成了城鎮(zhèn)人口、農(nóng)村人口和農(nóng)民工“三元分立”的社會保障體系。盡管經(jīng)歷數(shù)十年的努力，我國農(nóng)民工的“市民化”還是因社會保障“三元”制格局進展緩慢。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，安徽省在2013年上半年有比例高達50%的外出農(nóng)民工沒有和用人單位簽訂勞動合同，并有96%的農(nóng)民工仍然在其戶籍所在地參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險，參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險的農(nóng)民工分別只有1.2%和2.1%。在農(nóng)民工涌入城鎮(zhèn)的整個過程中，他們不但面臨著因社會保障制度頂層設(shè)計不完善而造成的繳費負擔過重難題，而且面臨著因缺乏社會救助、就業(yè)指導(dǎo)和社會福利等造成的基本公共服務(wù)困境。因此，“三元分立”社會保障體系給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的這些不協(xié)調(diào)問題，嚴重阻礙了經(jīng)濟新常態(tài)下經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的進一步優(yōu)化，影響創(chuàng)新人才培養(yǎng)和流動。沒有統(tǒng)籌推進的城鄉(xiāng)一體化社會保障體系，勞動力素質(zhì)就難以提升，就業(yè)結(jié)構(gòu)就難以轉(zhuǎn)換升級，人力資本投入增長也會停滯。

（二）現(xiàn)有社會保障體系的調(diào)節(jié)功能難以滿足新常態(tài)下民眾對收入分配公平的期許

現(xiàn)代社會保障制度不僅是防范民眾因疾病、失業(yè)、年老等因素帶來收入水平下降而解決其基本生存問題，而且是非常重要的收入分配調(diào)節(jié)器。因此，結(jié)合我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)的客觀形勢，加快建立完善的社會保障體系，對促進收入分配公平和社會和諧穩(wěn)定意義重大。近年來，由于黨和政府在收入分配問題上采取了一系列宏觀的政策手段，雖然在一定程度上縮小了城鄉(xiāng)居民的收入差距，但這種差距仍然維持在2.5倍以上，“2014年我國城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入為26635元，而農(nóng)村居民人均純收入為10489元”[2]，二者之間相差了2.54倍。除了城鄉(xiāng)居民存在較大收入差距以外，當前各行業(yè)、各地區(qū)、各部門之間也存在不同程度的收入差距。這對當前我國經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展造成了消極影響。就現(xiàn)階段的家庭收入差距而言，根據(jù)權(quán)威數(shù)據(jù)統(tǒng)計，當前我國家庭收入差距非常明顯，“收入最多的20%的家庭和收入最少的20%的家庭相差19倍左右”[3]。面對家庭規(guī)模小型化、家庭類型多樣化的持續(xù)發(fā)展趨勢，現(xiàn)行社會保障體系無法調(diào)節(jié)民眾在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面的不斷擴張需求，使經(jīng)濟新常態(tài)下民眾對收入分配公平的期許難以落實，這對深化社會保障體系改革提出了迫切要求。

（三）社會保障待遇水平偏低難以刺激新常態(tài)下民眾消費水平的提高

經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)形勢下，我國經(jīng)濟發(fā)展模式正在由“投資驅(qū)動型”向“消費驅(qū)動型”轉(zhuǎn)變，而面對時下全球性金融危機的影響，我國“出口”受限，需要盡快研究解決現(xiàn)階段促進和增加消費以“擴大內(nèi)需”的問題。但多年來的實踐證明，如果不持續(xù)完善我國的社會保障體系，就很難實現(xiàn)降低民眾儲蓄率、提高民眾消費水平的目標，也不可能順利實現(xiàn)整個國家的經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型升級。經(jīng)濟學(xué)認為，民眾消費決策及消費水平既取決于當前的收入水平，又很大程度上受未來收入預(yù)期和支出預(yù)期的影響。而且，社會保障體系建設(shè)所涉及的民眾醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、失業(yè)等一系列問題，都對民眾未來的收入和支出水平預(yù)期產(chǎn)生影響。換言之，由于當前我國社會保障體系不健全、民眾社保待遇水平不高，導(dǎo)致他們對未來在醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、失業(yè)等方面缺乏支付信心，從而不得不增加儲蓄而不敢消費。有關(guān)數(shù)據(jù)對2014年我國大中城市企業(yè)員工福利保障指數(shù)的統(tǒng)計顯示，雖然我國社會保險的覆蓋率已超過了90%，但待遇水平較低、補充保險不足，這導(dǎo)致當前我國大中城市企業(yè)員工的福利保障水平仍處于基礎(chǔ)水準的中間偏下狀況。因此，積極促進現(xiàn)行的社會保障體系改革，研究探索完善的社會福利和社會救濟制度，持續(xù)加大社保投入，提高社保待遇，增強民眾對未來支出預(yù)期的信心，直接關(guān)系到經(jīng)濟新常態(tài)下經(jīng)濟社會能否協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、經(jīng)濟新常態(tài)下深化我國社會保障體系改革的路徑選擇

不管是從我國現(xiàn)行社會保障的可持續(xù)性和公平性來看，還是從現(xiàn)階段我國經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展與“新常態(tài)”的大邏輯來看，深化社會保障體系改革都勢在必行。然而，要想深化現(xiàn)行我國社會保障體系改革，就不能拘泥于制度體系本身可持續(xù)性這個目標，也不能期望在方式和手段上都能達到一一對應(yīng)之效果。就我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和目前社會保障體系建設(shè)現(xiàn)狀來看，深化社會保障體系改革必須從以下幾個方面著力和加強。

（一）完善社會保障制度的頂層設(shè)計，解決好其“定位”和“銜接”問題

我國現(xiàn)行社會保障體系是由原有計劃經(jīng)濟體制下的國家或政府保障模式發(fā)展而來的，其建設(shè)和發(fā)展狀況取決于我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的整體水平。由于經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展是一個動態(tài)過程，這決定了我國社會保障制度的頂層設(shè)計不可能一蹴而就，只能逐步加以調(diào)整和完善。就新常態(tài)下經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展對社會保障提出的新要求來講，我國現(xiàn)行社會保障制度的頂層設(shè)計亟需解決好“定位”和“銜接”兩大問題。一方面，必須解決好社會保障制度頂層設(shè)計的“定位”問題。由于我國現(xiàn)行社會保障制度建設(shè)仍然處于探索性發(fā)展階段，因為受到當前經(jīng)濟社會發(fā)展水平不高的限制，因此不管是制度覆蓋面與項目設(shè)計，還是資金籌措與待遇支付，都存在諸多問題。在經(jīng)濟和社會發(fā)展總體水平不高的情況下，將社會保障制度設(shè)計定位在“生存保障”基準上，是無可厚非的。但是，為了擴大社會保障的全覆蓋，又因資金籌措困難而難以滿足各方待遇支付需要，而造成民眾低水平的保障待遇，這就必然導(dǎo)致社會保障目的和社會保障過程的不搭調(diào)問題。當前我國的社會保障體系出現(xiàn)“碎片化”現(xiàn)象，主要還是由于起步階段為了努力達到“廣覆蓋”，結(jié)果因資金籌措不足而導(dǎo)致待遇水平很低，從而違背了社會保障既定目標的初衷。據(jù)此，必須充分考量當前我國不同層次、不同類別民眾群體對社會保障的現(xiàn)實需求，明確不同社會保障項目的功能定位，完善社會保障體系“安全網(wǎng)”的頂層設(shè)計，使其能夠適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的客觀要求。另一方面，必須解決好社會保障關(guān)系的合理“銜接”問題。由于歷史和現(xiàn)實的原因，我國的社會保障還存在不同地區(qū)、不同人群、不同項目的差異性，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的出現(xiàn)以及經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不斷提高，必須逐步建立科學(xué)合理的關(guān)系銜接制度來消除如上差異。當前我國城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系尚未健全，在基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度等方面還存在不同群體的明顯差異性，無論在待遇支付還是在籌資比例上，標準和條件都有不同，這種差異性導(dǎo)致不同民眾群體間福利差別的固化。此外，由于民眾的基本社會保險關(guān)系在不同地區(qū)間轉(zhuǎn)移接續(xù)困難，導(dǎo)致現(xiàn)階段我國人力資源流動和配置不暢。因此，必須建立科學(xué)合理的地區(qū)間基本社會保險關(guān)系銜接制度，加快推進跨地區(qū)基本養(yǎng)老保險與基本醫(yī)療保險的可轉(zhuǎn)移性，并逐步提升基本養(yǎng)老保險與基本醫(yī)療保險的統(tǒng)籌層次。

（二）推進城鄉(xiāng)社會保障制度一體化建設(shè)，努力實現(xiàn)社會公平

由于“我國社會保障體系建設(shè)采取先城鎮(zhèn)后農(nóng)村、分人群漸次推進的方式”[4]，加上農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后和原有城鄉(xiāng)社會保障制度設(shè)計的差異性，導(dǎo)致在很長時期內(nèi)，農(nóng)村居民難以享受到和城鎮(zhèn)居民無差別的社會保障待遇。而且，目前就全國來講，還有1億多人口沒有參加基本養(yǎng)老保險，多為農(nóng)民工和農(nóng)村居民。同時，就城鄉(xiāng)居民的社會救助、社會福利等的制度建設(shè)而言，同樣存在很大差別。因此，必須加快推進城鄉(xiāng)社會保障一體化建設(shè)，以適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)下城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展，真正實現(xiàn)社會公平。其一，推進城鄉(xiāng)社會救助制度一體化建設(shè)。社會救助制度作為社會保障體系的“底線”，其建設(shè)和完善對實現(xiàn)社會公平、維護社會穩(wěn)定意義重大。從當前我國的社會救助制度來看，無論是救助對象和內(nèi)容，還是救助標準和水平，農(nóng)村地區(qū)遠遠滯后于城鎮(zhèn)地區(qū)。為此，必須考量當前實際需要，加快推進城鄉(xiāng)社會救助制度、標準及管理等方面的一體化，才能有效破除在社會救助對象、項目、資源等方面的城鄉(xiāng)二元分割局面。其二，推進城鄉(xiāng)社會保險制度一體化建設(shè)。社會保險制度是整個社會保障體系的核心內(nèi)容。城鄉(xiāng)社會保險制度特別是基本養(yǎng)老保險制度與基本醫(yī)療保險制度的一體化建設(shè)，有利于破解現(xiàn)行我國社會保障體系二元格局，縮小地區(qū)間、群體間的社會保障差異，促進社會公平，促使勞動力在地區(qū)間、行業(yè)間自由流動。我國城鄉(xiāng)社會保險制度一體化建設(shè)，是一個逐步覆蓋全民、不斷提高社會保險待遇水平的過程，這當中需要逐步提高統(tǒng)籌層次、優(yōu)化激勵約束機制?？上驳氖?，當前我國“已經(jīng)制定開始實施以養(yǎng)老、醫(yī)療保險為重點的全民參保登記計劃”[5]，當然，要持續(xù)推進這一計劃還得需要各方付出艱辛努力。其三，推進城鄉(xiāng)社會福利制度一體化建設(shè)。社會福利制度是針對特殊困難群體而設(shè)立的一項重要的社會保障制度。目前，在我國已經(jīng)建立起了以國家籌辦福利事業(yè)為主體、以集體福利事業(yè)及社區(qū)服務(wù)為輔助的社會福利制度體系。但是，就目前我國農(nóng)村社會福利事業(yè)來看，普遍存在著項目和資金不足的問題，導(dǎo)致群眾滿意度不高，相對突出的問題如“農(nóng)村五保供養(yǎng)制度”可持續(xù)發(fā)展存在困境。另外，就兒童和老年人享受的社會服務(wù)來講，在照料、幫教、康復(fù)、娛樂等方面城鄉(xiāng)差距甚大，因此，必須通過多元化籌資和政策關(guān)照，加快發(fā)展農(nóng)村社會福利事業(yè)，促進城鄉(xiāng)社會福利公平。

（三）加強和規(guī)范社?；鸸芾?，保證社會保障體系的可持續(xù)運轉(zhuǎn)

當前，我國各項社會保險基金積累規(guī)模已達4萬多億元，這是保證我國社會保險制度乃至整個社會保障體系可持續(xù)運轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)。面對經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的客觀形勢，當下最主要的任務(wù)是，要實現(xiàn)上述積累資金的保值增值，以緩解社會保障體系面臨的可持續(xù)性資金壓力。因此，必須根據(jù)現(xiàn)實要求和經(jīng)濟社會發(fā)展情況，加強和規(guī)范社會保障基金管理，尤其要盡快制定并完善以養(yǎng)老、醫(yī)療為重點的社會保險基金投資管理制度。其一，加緊制定養(yǎng)老保險基金投資管理制度，規(guī)范社?；鸬耐顿Y和管理行為。2015年8月，國務(wù)院已頒發(fā)了《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，明確規(guī)定了養(yǎng)老基金實行集中運營，并采取市場化、多元化、專業(yè)化投資運作，在確保資產(chǎn)安全的前提下，實現(xiàn)養(yǎng)老基金保值增值。該《辦法》的如上規(guī)定有利于解決經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下養(yǎng)老基金支付壓力日益加大的現(xiàn)實困境。下一步應(yīng)該在這一基礎(chǔ)上及時總結(jié)實踐經(jīng)驗，盡快制定出《社會保險基金投資管理辦法》，以更大程度地緩解我國人口老齡化將帶來的保障壓力。其二，按照省級行政區(qū)域，各地因地制宜地加強對社保基金投資運行的管理，政府作為社會保險基金的投資委托人應(yīng)該充分履行好監(jiān)管職責。由于我國幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況存在差距，按照省級行政區(qū)域統(tǒng)籌推進社會保險基金的投資和運營，應(yīng)該說是比較科學(xué)的。目前，已經(jīng)建立起了全國性的社會保險儲備基金，往后一段時期要推動各省級政府充分履行好委托人職責，加強對受托機構(gòu)的監(jiān)督和管理。其三，建立健全社會保險基金運行情況分析和風(fēng)險預(yù)警制度，提高基金的使用效果和效率。社會保障基金作為民眾的“保命錢”和“養(yǎng)命錢”，絕對要保證好運行情況的安全性，并對風(fēng)險防控有積極的預(yù)警機制，以維系整個社會保障體系的可持續(xù)運轉(zhuǎn)。

（四）穩(wěn)步提高全民社會保障水平，使經(jīng)濟發(fā)展成果更多更好地惠及民生

現(xiàn)階段，我國社會保障體系建設(shè)和發(fā)展的目標是要穩(wěn)步提高社會保障水平，基本實現(xiàn)社會保險的“全覆蓋”。有人認為，如果社會保障水平過高，將會對社會經(jīng)濟發(fā)展造成負面影響。當然，社會保障體系的建設(shè)和發(fā)展必須與同期的經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，不能超越它賴以依存的經(jīng)濟發(fā)展水平，這是正確的。不過，無論是就當前我國社會保障水平總體不高的現(xiàn)實來講，還是就社會保障體系建設(shè)和完善的目標來講，穩(wěn)步提高社會保障水平已是經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的客觀要求。其一，持續(xù)加大社會保障資金的財政投入。在經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)背景下，我國社會保障體系建設(shè)必將面臨更大的資金壓力，加上當前我國社會保障的財政投入總量不足以及結(jié)構(gòu)失衡，使社會保障資金的分配不能滿足民眾公平共享的要求。因此，必須加大社會保障資金的財政投入，以利于穩(wěn)步提高民眾的社會保障水平。具體而言，社會保障資金的財政投入，一方面要求各級財政要明確責任，加大資金投入總量；另一方面要求積極調(diào)整投入結(jié)構(gòu)和投入方向，以保證重點人群、重點地區(qū)、重點項目的資金需求。其二，實現(xiàn)最低生活保障標準地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)一，并穩(wěn)步提高保障水平。一個社會，最低生活保障制度是否完善，這直接影響到民眾社會保障安全程度?，F(xiàn)階段，我國對民眾的最低生活保障標準仍然偏低，特別是在廣大農(nóng)村標準更低，這直接影響到保障效果。當然，城鄉(xiāng)間、地區(qū)間最低生活保障標準要統(tǒng)一，并不是說完全要在量上實現(xiàn)統(tǒng)一，因為做到完全量上的統(tǒng)一也不太現(xiàn)實，而是要想法在制度門檻上實現(xiàn)公平。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，政府財力日漸壯大，逐步可以考慮設(shè)計一個全國性指導(dǎo)辦法，用以規(guī)范和引導(dǎo)各地區(qū)最低生活保障標準的確定。其三，深化社會福利制度的改革，建立民眾共享、參與主體多元的社會福利體系。社會福利制度是社會保障體系的基本內(nèi)容。盡管社會福利服務(wù)是針對老、弱、殘、幼、婦等特殊人群的，但建立健全的社會福利服務(wù)制度無疑是一個國家文明進步的反映。就當前我國社會福利服務(wù)的發(fā)展狀況來講，主要是實現(xiàn)好“普惠福利”與“多元福利”?！捌栈莞＠本褪巧鐣＠?wù)要惠及到全體民眾，這需要持續(xù)推進社會福利基礎(chǔ)項目建設(shè)；“多元福利”則要求在主體上實現(xiàn)政府主導(dǎo)、民眾廣泛參與，在內(nèi)容上應(yīng)該涵蓋民眾生活、救助、教育、娛樂等方方面面。只有從以上幾個方面穩(wěn)步提高全體民眾的社會保障水平，才能真正實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展成果惠及民生的目標，適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)下經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進社會和諧穩(wěn)定。

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[5]徐博，任珂.我國將實施全民參保登記計劃[EB/OL] .http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-12/23/c_1113751645.html.

（責任編輯田鶯歌）

作者單位（廣西龍勝縣委黨校）