○周昕　馮玥　石誠

創(chuàng)新社區(qū)物業(yè)管理機制
——以武漢市為例

○周昕馮玥石誠

2015年12月，習(xí)近平總書記在中央城市工作會議上指出：“政府要創(chuàng)新城市治理方式，特別是要注意加強城市精細化管理?！弊鳛槌鞘芯毣芾淼闹匾獌?nèi)容，社區(qū)物業(yè)管理問題事關(guān)人民群眾的切身利益，是保障和促進城市民生的一項重要工作。2015年以來，湖北省武漢市多次開展“電視問政”，都將視角聚焦到社區(qū)物業(yè)管理問題上，還將其列入市政府“十個突出問題”整改范圍，對創(chuàng)新社區(qū)物業(yè)管理機制進行了積極探索。本文以武漢市為例，對社區(qū)物業(yè)管理機制創(chuàng)新進行探討。

一、新形勢下社區(qū)物業(yè)管理面臨的挑戰(zhàn)

所謂社區(qū)物業(yè)管理，是指在特定的城市社區(qū)范圍內(nèi)，由業(yè)主和物業(yè)企業(yè)簽訂物業(yè)服務(wù)合同，對社區(qū)內(nèi)的房屋及配套設(shè)施、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生和公共安全秩序進行維護管理的各項活動。作為我國中部地區(qū)的中心城市，武漢市的物業(yè)管理工作起步于20世紀(jì)90年代初，與房地產(chǎn)市場快速發(fā)展相伴而生。經(jīng)過20多年努力，呈現(xiàn)了良好的發(fā)展趨勢。然而，在社會轉(zhuǎn)型變遷、城市治理升級的大背景下，社區(qū)物業(yè)管理的多元化特征逐步顯現(xiàn)，各類利益關(guān)系交織疊加，造成社區(qū)物業(yè)管理工作錯綜復(fù)雜，現(xiàn)有的物業(yè)管理體系和服務(wù)水平面臨新的挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)為：

1.從指導(dǎo)思想來看，相關(guān)立法缺位滯后，現(xiàn)行“小區(qū)”管理模式尚未厘清

一是現(xiàn)行部分法律、法規(guī)不合時宜。一方面立法缺位問題突出，對于物業(yè)管理方面的專門立法尚未出臺，相關(guān)規(guī)定僅散見于一些法律條文之中。另一方面現(xiàn)行地方立法滯后于政策，例如飽受詬病的物業(yè)管理基本事項的簡單多數(shù)表決原則（雙二分之一）和重大事項的特別多數(shù)表決原則（雙三分之二）。二是現(xiàn)行的“小區(qū)”管理模式混淆了物業(yè)管理與政府管理、社區(qū)治理的界限。現(xiàn)實操作中，物業(yè)企業(yè)在按照合同提供物業(yè)服務(wù)的同時，往往還需要額外承擔(dān)大量應(yīng)當(dāng)由政府部門、事業(yè)單位、街道和社區(qū)應(yīng)當(dāng)提供的公共服務(wù)內(nèi)容，造成物業(yè)供需矛盾日益突出，物業(yè)企業(yè)不堪重負，出現(xiàn)“契約失靈”。

2.從政府層面來看，政府職能未能理順、權(quán)責(zé)不明晰

一是政府市場監(jiān)管主體缺位。目前在市級層面建立了物業(yè)管理事務(wù)指導(dǎo)中心，但是區(qū)級層面并沒有相應(yīng)改善，尤其是街道沒有明確相關(guān)部門負責(zé)業(yè)委會組建和監(jiān)管。開發(fā)建設(shè)遺留建筑質(zhì)量安全隱患較多，專營單位轉(zhuǎn)嫁矛盾問題突出，老舊小區(qū)物業(yè)企業(yè)經(jīng)營困難的局面沒有得到解決。二是政府社會管理職能缺位。一方面，社會民間組織的準(zhǔn)入門檻高，另一方面，政府相關(guān)部門在配合上普遍存在職權(quán)交叉、政出多門等弊端，在物業(yè)監(jiān)督、指導(dǎo)等多個環(huán)節(jié)出現(xiàn)“跑冒漏滴”。三是政府公共服務(wù)職能缺位。因政府提供物業(yè)管理信息的缺失，導(dǎo)致物業(yè)管理市場產(chǎn)生信息判斷困境，造成信息不對稱，進一步增加了物業(yè)服務(wù)企業(yè)的成本。四是行政執(zhí)法進小區(qū)的溝通協(xié)作機制有待完善。在治理小區(qū)違法建設(shè)、“膠囊房”、住改非、噪聲油煙擾民等問題的過程中，執(zhí)法工作還沒有真正落地生根，進小區(qū)行政執(zhí)法不及時、不到位的現(xiàn)象還有出現(xiàn)，小區(qū)矛盾糾紛和突出問題還不能及時有效地得到解決。

3.從物業(yè)管理行業(yè)來看，整體服務(wù)水平不高，存在“市場失靈”現(xiàn)象

一是管理方式簡單粗暴，服務(wù)意識嚴(yán)重欠缺。二是物業(yè)企業(yè)收費議價、調(diào)價機制不健全，收費難度大，大量物業(yè)服務(wù)企業(yè)長期虧本經(jīng)營，不得不以降低服務(wù)質(zhì)量來維持生計，甚至有的物業(yè)服務(wù)企業(yè)違規(guī)漲價及亂收費，引發(fā)業(yè)主的質(zhì)疑及公開對抗，進一步加劇了惡性循環(huán)。三是由于物業(yè)費收繳率低、運營成本上漲、物業(yè)費上調(diào)困難、公共維修資金使用表決難等原因，物業(yè)企業(yè)往往將全部或部分公共收益用于貼補物業(yè)企業(yè)的支出，物業(yè)公司隱瞞、侵占公共收益情況、不及時向業(yè)委會移交公共收益的現(xiàn)象普遍存在。四是老舊小區(qū)歷史遺留問題多。一些老舊小區(qū)規(guī)劃建設(shè)存在先天缺陷，物業(yè)服務(wù)用房配置不達標(biāo)、停車位配備不足、污水沒有連接市政管網(wǎng)、臨時用電等問題長期存在，矛盾激化后引發(fā)業(yè)主集體維權(quán)。

4.從社會層面來看，基層社會治理能力有待進一步提高

一是政府主導(dǎo)、多方協(xié)同的社會治理體系尚未形成。城市治理能力仍有較大的提升空間，而局部范圍和領(lǐng)域中，政府公共服務(wù)和管理覆蓋不夠甚至存在“缺位”現(xiàn)象?；鶎由鐣卫淼氖侄畏矫娲嬖诓贿m應(yīng)，能夠靈活、有效地運用法治、道德、信息、契約等多種手段應(yīng)對基層典型問題的能力較為欠缺。二是居委會自治功能未能有效發(fā)揮?，F(xiàn)行體制下社區(qū)的權(quán)責(zé)定位十分模糊，社區(qū)居委會的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任邊界尚不明晰。居委會習(xí)慣于服從政府的多方領(lǐng)導(dǎo)，疲于應(yīng)付政府（街道）下派的各項工作，社區(qū)管理應(yīng)有的自主性被政府推動的強制性所取代，社區(qū)居民自治的本質(zhì)要求難以充分體現(xiàn)。三是業(yè)主參與物業(yè)管理的主動性規(guī)范性缺乏，導(dǎo)致社區(qū)物業(yè)管理的自治程度偏低。

二、創(chuàng)新社區(qū)物業(yè)管理機制的路徑

1.加強頂層設(shè)計，構(gòu)建現(xiàn)代化社區(qū)物業(yè)管理體系

第一，指導(dǎo)思想：以業(yè)主自治為核心，從政府管制逐步向業(yè)主自治轉(zhuǎn)型。業(yè)主自治要求在社區(qū)范圍內(nèi)，人們能夠?qū)崿F(xiàn)自我管理，業(yè)主委員會作為業(yè)主利益的代言人，通過法定方式進行選舉、行使權(quán)限和決策，能夠在業(yè)主的私人空間之外，架構(gòu)起業(yè)主與物業(yè)、業(yè)主與社區(qū)、業(yè)主與政府、業(yè)主與社會組織等彼此對話和溝通的橋梁，有利于社區(qū)公民共同生活秩序的規(guī)范。

第二，管理模式：構(gòu)建協(xié)同善治、共建自治的社區(qū)物業(yè)管理模式。應(yīng)該將物業(yè)管理納入社區(qū)治理體系，讓物業(yè)管理服務(wù)建立在關(guān)系協(xié)調(diào)、政府支持、民眾參與、利益平衡的和諧經(jīng)營環(huán)境之中。作為社區(qū)治理的重要一方主體，物業(yè)管理企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極參與協(xié)同善治、共建自治的社區(qū)治理模式之中，想社區(qū)之所想，利社區(qū)之所利，實現(xiàn)社區(qū)諸方力量的整合與增值，維護社區(qū)共同利益，優(yōu)化社區(qū)公共秩序。

第三，發(fā)展方向：讓物業(yè)回歸市場，由物業(yè)管理向物業(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)型。作為現(xiàn)代物業(yè)管理模式，物業(yè)服務(wù)企業(yè)的職責(zé)根本應(yīng)當(dāng)是以業(yè)主為本，關(guān)愛業(yè)主，營造安全舒適、便捷寬松的人性化、親性化的人居環(huán)境。現(xiàn)代化物業(yè)服務(wù)模式要求物業(yè)企業(yè)面向市場、拓展業(yè)務(wù)渠道，提升物業(yè)服務(wù)的技術(shù)含量、增值服務(wù)和產(chǎn)品附加值，從簡單服務(wù)衍生到信息咨詢、房屋中介、居家養(yǎng)老、家政服務(wù)、電子商務(wù)等，充分挖掘、發(fā)展物業(yè)服務(wù)企業(yè)所掌握的社區(qū)核心資源——人的資源，將其鍛造成為物業(yè)服務(wù)企業(yè)的盈利能力和持久財富。

第四，內(nèi)在要求：培育業(yè)主的契約意識和規(guī)則意識。首先，要高度重視、鼓勵和引導(dǎo)社區(qū)居民自愿、主動地參與社區(qū)治理，鼓勵居民通過自助、互助和他助來配置社區(qū)資源，增強其社會責(zé)任感和公益心。其次，業(yè)主委員會應(yīng)與物業(yè)管理公司協(xié)同，強化宣傳和引導(dǎo)，為業(yè)主意識的提升和業(yè)主的權(quán)利及責(zé)任的明晰，提供準(zhǔn)確的行為準(zhǔn)則和指引。再次，建立溝通機制，讓業(yè)主、業(yè)主委員會和物業(yè)企業(yè)能夠在信息平臺上進行充分的信息傳遞及交流，有效避免因信息不對稱的溝通不暢而導(dǎo)致的信任危機。

2.完善立法體系，堅持依法決策、依法管理

第一，不斷完善國家層面立法。抓緊制定《業(yè)主自治法》，正確處理好政府指導(dǎo)與業(yè)主自治的關(guān)系；建立公共利益登記制度，建議將小區(qū)土地使用權(quán)等公共物業(yè)登記于業(yè)主大會名下，防止公共權(quán)益流失；擴大業(yè)主自治范圍，業(yè)主可以在法律、行政法規(guī)的范圍內(nèi)，集體協(xié)商、共同決策，制定符合本小區(qū)實際的議事規(guī)則等公共物業(yè)事項。進一步健全建筑物區(qū)分所有權(quán)立法，明確地下車庫的所有權(quán)歸屬，對地下建筑物進行所有權(quán)登記，正確處理好物權(quán)法與土地管理法、房地產(chǎn)管理法的關(guān)系。

第二，積極出臺地方層面立法。結(jié)合《實施意見》和近年來一系列的新精神和新要求，做好《條例》修訂的各項準(zhǔn)備工作，盡快將其列入立法計劃，著重解決物業(yè)管理體制不夠順暢、業(yè)委會歸口管理、職能部門管理和執(zhí)法不進小區(qū)、質(zhì)價相符的物業(yè)服務(wù)價格市場機制等問題，消除行業(yè)良性發(fā)展和加強社區(qū)綜合治理的法律障礙。

第三，嚴(yán)格法律責(zé)任制度。督促各主體正確行使權(quán)利、積極履行義務(wù)，盡量減少不必要的矛盾糾紛，減少違法行為的發(fā)生。將物業(yè)管理與“治庸問責(zé)”工作結(jié)合起來，明確界定依法追究各種法律責(zé)任的具體程序，使各類組織依法定程序切實履行監(jiān)管義務(wù)，保障物業(yè)管理法規(guī)的貫徹實施，保護各類主體的合法權(quán)益。

3.轉(zhuǎn)變政府職能，理順社區(qū)物業(yè)管理機制

第一，政府回歸本位，彰顯服務(wù)功能。在政府管理、社區(qū)治理和物業(yè)服務(wù)三者的關(guān)系中，政府要回歸本位，主要承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，不要事事親力親為。盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有職有權(quán)有物。探索構(gòu)建以街道為主導(dǎo)的屬地化社區(qū)治理體系，探索城市網(wǎng)格化向住宅小區(qū)延伸覆蓋，將執(zhí)法力量下沉并形成聯(lián)動機制。逐步實現(xiàn)基層自治組織去行政化，還原群眾自治的本色，使群眾自治組織真正成為自我管理、自我服務(wù)的主體。物業(yè)企業(yè)以管物為主，其管理和服務(wù)屬于市場行為，理應(yīng)完全回歸市場，主動接受政府有關(guān)部門、街道和社區(qū)居委會的檢查、監(jiān)督、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。

第二，理順管理體制，明確各方職責(zé)。一是街道黨工委和辦事處對住宅小區(qū)綜合管理負總責(zé)。街道要將住宅小區(qū)綜合管理納入社區(qū)建設(shè)管理體系，明確分管領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任科室，落實人員和經(jīng)費；街道辦事處負責(zé)業(yè)主大會和業(yè)主委員會組建、換屆選舉及其日?；顒拥闹笇?dǎo)、監(jiān)督，協(xié)調(diào)物業(yè)管理與社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)的關(guān)系，調(diào)處小區(qū)管理中的矛盾糾紛；街道黨工委要將住宅小區(qū)和物業(yè)企業(yè)的黨建工作作為基層黨組織建設(shè)的重要內(nèi)容來抓好抓實。二是社區(qū)黨組織和居委會指導(dǎo)和監(jiān)督業(yè)主委員會的組建和運行。社區(qū)居委會指導(dǎo)協(xié)調(diào)，業(yè)主委員會具體實施；加強對業(yè)主委員會日常運行的監(jiān)管，指導(dǎo)業(yè)主委員會建立健全工作制度，依法開展活動。三是業(yè)主委員會依法履職完善自我管理。業(yè)主委員會要自覺接受街道、社區(qū)黨組織的指導(dǎo)，完善自我管理，依法履行職責(zé)。監(jiān)督物業(yè)服務(wù)企業(yè)按照合同提供服務(wù)，報告物業(yè)服務(wù)情況。及時了解、收集業(yè)主的意見和建議，調(diào)解業(yè)主之間因物業(yè)使用產(chǎn)生的矛盾糾紛。引導(dǎo)和幫助業(yè)主增強自律意識、提高文明素養(yǎng)。四是住房保障房管部門依法加強物業(yè)服務(wù)市場監(jiān)管。健全市場準(zhǔn)入制度，整頓、清理、淘汰不符合條件和有重大違法違規(guī)行為的物業(yè)服務(wù)企業(yè)。通過多種形式宣傳物業(yè)管理政策法規(guī)，引導(dǎo)業(yè)主樹立正確的物業(yè)服務(wù)消費理念。五是相關(guān)職能部門依法履行各自職責(zé)。按照“誰主管、誰負責(zé)”的原則，組織、民政、公安、司法、國土規(guī)劃、環(huán)保、城建、城管、水務(wù)、工商、質(zhì)監(jiān)、園林和林業(yè)等職能部門各司其職，依法履責(zé)，落實住宅小區(qū)交接驗收管理，落實行政執(zhí)法進住宅小區(qū)。

4.健全市場機制，提高物業(yè)企業(yè)服務(wù)水平

第一，強化對物業(yè)行業(yè)的監(jiān)管，構(gòu)建物業(yè)管理市場良性競爭機制。住房保障和房屋管理局作為物業(yè)管理的行政主管部門，主要對以下物業(yè)行業(yè)行為進行重點監(jiān)管：一是健全物業(yè)企業(yè)的市場準(zhǔn)入制度；二是完善物業(yè)招投標(biāo)管理；三是完善物業(yè)行業(yè)信用體系建設(shè)。筆者建議建立物業(yè)企業(yè)信用檔案系統(tǒng)，加大物業(yè)服務(wù)公司及其法定代表人的誠信信息的公開力度，并將其納入信用信息平臺，依法面向社會提供查詢。

第二，推動物業(yè)行業(yè)走創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。一是推動物業(yè)行業(yè)走市場化發(fā)展之路。在定價機制方面仍有必要加強監(jiān)管，維護有序的市場價格秩序。在物業(yè)服務(wù)效能標(biāo)準(zhǔn)方面，應(yīng)當(dāng)明確約定對物業(yè)環(huán)境的改善有多大效果、對物業(yè)的保值增值有多少增益等內(nèi)容，實現(xiàn)物業(yè)企業(yè)與業(yè)主之間良好的溝通和融合。二是推動物業(yè)行業(yè)走科學(xué)化發(fā)展之路。在互聯(lián)網(wǎng)時代，物業(yè)行業(yè)也應(yīng)當(dāng)與時俱進，在管理手段上廣泛采用現(xiàn)代科技手段，如“云計算”、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)；在管理機制上科學(xué)化，如采取規(guī)范化與程序化實現(xiàn)管理過程的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，機構(gòu)設(shè)置的合理化實現(xiàn)物業(yè)企業(yè)自身的規(guī)范化運作，從而有效降低管理成本，使業(yè)主需求和物業(yè)服務(wù)資源能夠進行優(yōu)化配置。三是推動“互聯(lián)網(wǎng)+”物業(yè)管理新模式，樹立物業(yè)行業(yè)互聯(lián)網(wǎng)思維。在“互聯(lián)網(wǎng)+”的物業(yè)管理新模式下，新型物業(yè)公司不再是一個零碎的經(jīng)營實體，而是一個基于社區(qū)與居民個人服務(wù)的資源整合者與高效管理者。新型物業(yè)公司還能夠整合基于小區(qū)“最后一公里”范圍內(nèi)的實體商店服務(wù)，并與電商、物流公司形成聯(lián)盟組建獨立的“O2O”生態(tài)。

5.堅持多元治理，實現(xiàn)業(yè)主組織與居民自治組織互動銜接

第一，構(gòu)建“結(jié)構(gòu)上扁平、管理上垂直、功能上服務(wù)、效能上提速”的新型社區(qū)物業(yè)服務(wù)體系。一是建立社區(qū)多元治理機制。推進以社區(qū)黨工委為核心，社區(qū)居委會、社區(qū)公共服務(wù)中心為支撐的物業(yè)管理整體框架，理順和規(guī)范社區(qū)組織體系各類主體之間的關(guān)系。二是完善社區(qū)居民自治機制。推進社區(qū)工作準(zhǔn)入制，減輕社區(qū)居委會工作負擔(dān)。培育社區(qū)居民自治意識，健全社區(qū)居民自治規(guī)章，推進社區(qū)物業(yè)管理工作的制度化、規(guī)范化。三是健全民意表達和監(jiān)督評價機制。大力推廣聽證會、居民評議、社區(qū)QQ網(wǎng)絡(luò)服務(wù)隊等行之有效的做法，暢通民意訴求渠道。

第二，創(chuàng)新社區(qū)工作者隊伍管理機制，實施社區(qū)物業(yè)服務(wù)崗位“雇員制”。當(dāng)前社會越來越呈現(xiàn)多元化局面，各種利益矛盾頻發(fā)，對社區(qū)工作也提出了極高的挑戰(zhàn)，亟需更多素質(zhì)高、年富力強、朝氣蓬勃、精通專業(yè)知識的社區(qū)工作者來進行應(yīng)對。建議對社區(qū)工作進行改革，鼓勵高素質(zhì)人才有志于從事社區(qū)工作，打破地域、部門、身份限制，取消編內(nèi)編外之別，實現(xiàn)人盡其才人盡其用。

第三，激活社區(qū)內(nèi)生力量，推動社會組織積極參與物業(yè)管理，將業(yè)主的個性化需求與社會組織的服務(wù)功能進行對接調(diào)配，并為社會組織參與物業(yè)管理提供包括活動監(jiān)管、項目策劃、技能培訓(xùn)、場所保障等多方面支持。

第四，加強宣傳引導(dǎo)，從根本上廣泛發(fā)動群眾參與社區(qū)物業(yè)管理，擴大社區(qū)業(yè)主參與物業(yè)管理的渠道，培育社區(qū)業(yè)主的契約意識，使矛盾和問題在社區(qū)內(nèi)部及時化解。

（作者單位 武漢市委黨校）

（責(zé)任編輯 周吟吟）