高云全

摘 要： 加入世界貿(mào)易組織之后，我國的經(jīng)濟(jì)、政治、社會等領(lǐng)域出現(xiàn)了新情況，黨的建設(shè)面臨許多前所未有的問題需要解決。開展巡視工作有利于各級領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和干部健康成長，可以使干部不犯或少犯錯誤，有利于上一級黨委更加直接地了解下情，了解實情，有的放矢地加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。本文通過探討我國巡視制度的演變與發(fā)展，總結(jié)我國巡視工作中的好經(jīng)驗、好作法，分析和把握今后工作中值得注意和應(yīng)該加以改善的問題。第一部分主要介紹了中國古代的巡視制度及其作用與利弊。第二部分介紹了中國現(xiàn)代巡視制度的演變與發(fā)展，走過了摸索階段、試行階段與正式實施階段。

關(guān)鍵詞： 巡視制度 演變 發(fā)展

一、中國古代的巡視制度及其作用與利弊

巡視制度是中國古代行政監(jiān)察的重要形式之一。由皇帝和中央監(jiān)察機(jī)關(guān)定期或不定期派遣監(jiān)察官巡察地方的巡視制度是中國幾千年監(jiān)察制度史上極具特色的一部分。雖然它是建立在幾千年的封建君主專制體制的基礎(chǔ)上，為以皇帝為中心的封建統(tǒng)治階級服務(wù)的，但是拋開它的階級基礎(chǔ)和服務(wù)對象，巡視制度在一定程度上仍對懲惡除奸、監(jiān)察百官、懲罰儆戒、反腐肅貪和吏治清明等方面有著積極的作用。

我國古代的巡視，最早可以追溯到先秦時期，“天子適諸侯，為巡守（狩）”，也就是說，萌芽于原始社會。它形成于漢代，基本成熟于盛唐，在明清時代得以強(qiáng)化，是統(tǒng)治階級強(qiáng)化統(tǒng)治地位的一種比較行之有效的監(jiān)察手段。告御狀，是古代民眾的無奈之舉。民無法直接將自己的冤情上達(dá)皇帝，要經(jīng)過層層官員，如果是好官、清官、廉官，很可能就將民的問題直接解決了，而沒有解決的，則始終想通過什么樣的方式、方法達(dá)到申冤的目的。當(dāng)然，告御狀就是一個辦法，而且是最直截了當(dāng)?shù)霓k法。

相傳堯命舜攝行天子之政，舜即開始巡視東西南北四方，確立“五歲一巡狩”的制度。秦始皇更是在統(tǒng)一六國后，先后五次巡視各地，他的這種巡視當(dāng)然有加強(qiáng)中央集權(quán)、威懾地方官員的目的，但更主要的原因還是秦始皇在炫耀自己的文治武功和尋求長生不老仙丹。其龐大、豪華的出行隊伍一路更是勞民傷財，由此還引發(fā)了劉邦、項羽各自的兩段神評論。以后歷代如漢武帝、隋煬帝等都有大規(guī)模的巡狩和出游活動，真正把這種巡游發(fā)展到極致的當(dāng)屬康熙和乾隆兩位皇帝。這種高規(guī)格的天子巡狩從監(jiān)察角度來看，往往形式大于內(nèi)容，安全也是一個大問題，秦始皇就死于巡視的路上。

還有八府巡按等類似的機(jī)會，也就是欽差大臣的到來。巡按御史制度的正式確立是在明朝，在民間，老百姓一般都認(rèn)為“巡按”是清廉而權(quán)勢很大的官，由此出現(xiàn)了“八府巡按”之說，事實上，正史中根本不存在“八府巡按”之說，更不可能是一品大員，即便明朝都察院設(shè)有十三省巡按一職，品級依然是正七品，清代改名為十三科道，俗稱道臺，也不過正四品。歷史上的著名清官海瑞還擔(dān)任過“十府巡按”，但是其巡視的范圍不過南京周邊地區(qū)而已。

在傳統(tǒng)的人治社會中，巡撫寄托了老百姓對公平正義的期望，所以，一些清廉為民的巡撫故事在民間廣為流傳，至今在潮汕一帶仍流傳有“蕭巡按一棒打死江西王”的故事。蕭巡按即明代嘉靖年間任江西巡按的蕭端蒙，在任上他獲悉藩王強(qiáng)搶民女，魚肉百姓，官府不敢究治，民間怨聲載道。蕭端蒙設(shè)計將藩王“請”至公堂，智訊其奸，治其罪，并佯稱只需輕打三紙板即可了結(jié)，藩王不知是計，被蕭端蒙用紙貼的鐵棒擊中要害而死。在正史中雖沒有明確記載這個故事，但在浙江提學(xué)林大春所作《蕭御史傳》里，明確載有他在巡按江西時不畏權(quán)貴，敢于捕治橫行不法的藩王部屬，向朝廷檢舉揭發(fā)藩王罪行等事實。一般戲文中，都說這欽差大臣有皇帝御賜的尚方寶劍，可以先斬后奏。也就是說，權(quán)力大得很，是代表皇帝行事的。要想申冤，這時是難得的機(jī)會。

民眾要想等到這樣的機(jī)會，就只有等待巡視。我國古代的巡視基本可分為四大類，一是帝王親自出巡，二是帝王派員巡視，三是中央監(jiān)察部門巡視，四是地方監(jiān)察部門的巡視。其作用基本都是以了解民生疾苦，民情民意，對皇帝和朝廷的忠誠，懲治貪官污吏，發(fā)現(xiàn)人才，提拔人才，等等。對地方官員的政績進(jìn)行考核，也對他們有一定的威懾作用，為鞏固皇權(quán)起到了一定的作用。但由于制度本身的缺陷，也滋生出了部分弊端，如巡視員的權(quán)力過大，地方官爭相賄賂，沒有規(guī)范化的巡視制度，對巡視人員的紀(jì)律與約束甚至是監(jiān)督體制不明確，等等。有的巡視中，不僅沒有發(fā)揮巡視應(yīng)有的作用，反而起到了相反的作用。

二、中國現(xiàn)代巡視制度的試行與正式實施

現(xiàn)代意義的巡視制度，是指中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委，通過建立專門巡視機(jī)構(gòu)，按照有關(guān)規(guī)定對下級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行監(jiān)督的制度。時至改革開放三十周年，根據(jù)黨內(nèi)監(jiān)督的現(xiàn)實需要，更好地完善巡視制度，全面推進(jìn)這一制度的實施，爭取建立巡視制度的長效機(jī)制，推動巡視制度走上制度化、規(guī)范化和程序化的軌道，以制度的形式從源頭上預(yù)防和解決腐敗問題。

中國現(xiàn)代巡視制度，走過了一個先摸索，然后試行，最后正式實施的過程。

（一）摸索階段

為什么以前有些民眾告狀，要到北京，進(jìn)京上訪。因為有些事，在本地已經(jīng)因各種原因，無法得到公開、公平、公正的解決，只有進(jìn)京上訪或是告狀。特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，惡性事件多，上訪多，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，民眾意見大?，F(xiàn)實情況需要中央了解地方民情民意，這是巡視制度產(chǎn)生的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

雖然現(xiàn)在不同了，網(wǎng)絡(luò)力量的強(qiáng)大，想要阻止事情的真相，基本是不可能的。民眾要想申冤，比之以前是簡單多了，但仍然有冤假錯案，這也是我們需要解決和完善的現(xiàn)實情況。

在現(xiàn)實的需求下，我們采取了一系列摸索措施。1996年，中央紀(jì)委制定并下發(fā)了《中共中央紀(jì)委關(guān)于建立巡視制度的試行辦法》，中央紀(jì)委開始向地方和部門派出巡視組。2003年中共中央頒布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，以黨內(nèi)法規(guī)的形式把巡視制度確定為黨內(nèi)監(jiān)督的十項制度之一。2004年，全國31個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)黨委都設(shè)立了巡視機(jī)構(gòu)，組建了專職巡視隊伍。為了規(guī)范巡視工作，中紀(jì)委、中組部于2004制定了《關(guān)于巡視工作的暫行規(guī)定》，但這一個條例，一個暫行規(guī)定，畢竟是摸索階段的產(chǎn)物，遠(yuǎn)不能滿足日益發(fā)展的現(xiàn)實情況的需要。

（二）試行階段

2009年7月，中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行版）》，除總則與附則外，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作程序、人員管理、紀(jì)律與責(zé)任等方面對巡視工作進(jìn)行了規(guī)定與約束。

這個條例的頒布與實施，讓我國的巡視工作從此走上了制度化、規(guī)范化的道路。在巡視工作中，中央發(fā)現(xiàn)了許多新問題、新情況、新趨勢，同時發(fā)現(xiàn)了原試行條例不能完全適應(yīng)新的現(xiàn)實需要，特別是十八大以來，隨著巡視實踐工作的深入開展，暴露的問題更是層出不窮，所以原試行條例必須修訂。

（三）正式實施

2015年8月，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，并發(fā)出了通知，要求各地區(qū)各部門認(rèn)真遵照執(zhí)行。這個條例，不僅去掉了2009年條例的試行版中的“試行版”三個字，而且在2009年條例試行版的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了全面系統(tǒng)的修訂與完善。

新的正式條例除了總則與附則外，提出了巡視工作全覆蓋的新理念，同時從機(jī)構(gòu)和人員、巡視范圍和內(nèi)容、工作方式和權(quán)限、工作程序、紀(jì)律與責(zé)任等方面進(jìn)行了規(guī)定。通俗地說，條例規(guī)定了巡視單位和巡視人員，哪些機(jī)構(gòu)和人員可以進(jìn)行巡視，巡視哪些地方，巡視什么內(nèi)容，巡視工作的方式和權(quán)限，怎樣巡視，巡視的程序和步驟，同時嚴(yán)明了巡視人員應(yīng)該遵守的紀(jì)律和所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

中央提出了“注重預(yù)防”和“預(yù)防為主”的治腐思路。巡視制度的監(jiān)督具有前瞻性，可以對“一把手”廉潔奉公等方面進(jìn)行深入了解，對苗頭性、傾向性問題早提醒、早反映、早制止，有效地預(yù)防腐敗行為的發(fā)生，對一些腐敗墮落的領(lǐng)導(dǎo)干部使之暴露于陽光之下，凈化黨風(fēng)政風(fēng)。

改革開放三十多年反腐倡廉的理論和實踐皆表明，中國的現(xiàn)實要求走制度反腐的道路。“絕對的權(quán)利導(dǎo)致絕對的腐敗”，權(quán)力必須受到制度的監(jiān)督和制約，否則難免導(dǎo)致腐敗。防腐反腐應(yīng)傾向于以制度來監(jiān)督“一把手”的權(quán)力，對權(quán)力形成有效的監(jiān)督和制衡。巡視制度的相對獨(dú)立性保證巡視員不畏權(quán)貴，依法獨(dú)立行使巡視權(quán)力，從而放大了巡察監(jiān)督權(quán)的威懾力。隨著巡視效果達(dá)到一定高峰，要通過制度物化固化巡視成果，把成果的累加轉(zhuǎn)向制度方面的發(fā)展。建立健全巡視制度，可以說是預(yù)防懲治腐敗的一項重大制度創(chuàng)舉，可以說是反腐倡廉的一項重大制度建設(shè)，可以說是關(guān)系黨和國家是否改變顏色的一項重大制度安排。

現(xiàn)在的巡視制度，不管是在信息的搜集、問責(zé)機(jī)制、處理機(jī)制、回避機(jī)制，都比以前要科學(xué)合理，這都是以前巡視制度無法比擬的。這是因為，今天的巡視制度是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在憲法的范圍之內(nèi)進(jìn)行巡視的，而且是經(jīng)過摸索與試行，在積累了大量經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上實施的，是在現(xiàn)實情況發(fā)生變化的情況下不斷完善與修訂的。筆者相信，我國的巡視制度隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國情黨情的發(fā)展變化，也會與時俱進(jìn)，緊跟時代前進(jìn)的步伐，日益完善。

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