郭書劍　王建華

(南京師范大學(xué)　教育科學(xué)學(xué)院，江蘇　南京　210097)

大學(xué)章程的象征意義及其改進

——象征性治理的視角*1

郭書劍王建華

(南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，江蘇南京210097)

摘要我國大學(xué)章程制定和實施中存在象征性治理問題，這使得大學(xué)章程僅具有象征意義，章程效力得不到有效發(fā)揮從而成為制度擺設(shè)，導(dǎo)致大學(xué)章程從源頭上“失真”，在結(jié)果上“失效”。出現(xiàn)這一問題的原因在于我國大學(xué)章程的“事后性”以及難以規(guī)避的制度局限。面對象征性治理問題，應(yīng)從增強大學(xué)章程實用性、健全大學(xué)章程程序規(guī)則、激發(fā)大學(xué)章程情感意義、建立大學(xué)章程監(jiān)督機制等方面著手對章程制定和實施過程進行改進，以還原大學(xué)章程之真實價值，發(fā)揮其真正效力。

關(guān)鍵詞大學(xué)章程；象征性治理；章程制定；章程實施

2011年11月28日《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)出臺，教育部明確了高校章程制定的原則和應(yīng)有內(nèi)容，要求全國各大高校啟動大學(xué)章程制定或修訂工作。各高校都將大學(xué)章程制定或修訂工作納入學(xué)校重大任務(wù)行列。目前若干所部屬高校以及省屬高校紛紛頒布了大學(xué)章程，這是在1995年《教育法》最早提及大學(xué)章程之后近20年的發(fā)展成果。但是目前頒布的大學(xué)章程無論是制定過程和還是在實施過程中都僅具有象征意義，章程效力得不到有效發(fā)揮從而成為制度擺設(shè)，無論是校內(nèi)師生還是校外人員、組織對大學(xué)章程法律意義認(rèn)識不清，甚至對于是否需要大學(xué)章程也持有不同看法?；诖似毡榇嬖诘膯栴}，試提出大學(xué)章程象征性治理這一概念，從象征性視角考察現(xiàn)行大學(xué)章程。

一、象征性治理：一種普遍的治理模式

“治理”一詞興起并流行于上個世紀(jì)90年代的西方學(xué)術(shù)界，尤其是在經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)和管理學(xué)領(lǐng)域。國內(nèi)對治理的研究愈來愈熱，俞可平認(rèn)為：“治理是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益?！盵1]根據(jù)現(xiàn)有研究，治理的特質(zhì)在于主體的多中心、方式的多元化，作為一種特殊的治理方式，象征性治理是建立在治理理論基礎(chǔ)之上的，因此其處于“治理”的范疇之中、具有“治理”的一般特質(zhì)。

目前，關(guān)于象征性治理的研究較少，對該概念的闡釋仍存有較大的理論空間。有學(xué)者指出：“象征性治理是次于正式制度所欲實現(xiàn)的秩序的一種治理狀態(tài)，是與主流意識所描述的理想治理狀態(tài)存在一定落差的實際治理狀態(tài)?！盵2]24從政府治理角度出發(fā)，將象征性治理視為解釋官僚體制下政府失靈的一個重要原因。有的研究試用信號理論作為分析工具對象征性治理及其生成機制做出解釋，其仍然是在政府治理框架之內(nèi)[3]。還有學(xué)者用象征性治理理論分析城市生態(tài)治理問題，認(rèn)為：“象征性是指地方政府假裝合作實際上并未合作。在實際執(zhí)行中，這種情況包括口頭上支持中央政策，或以書面形式表態(tài)，但沒有按照中央政府的期望做任何事情?！盵4]基于對已有研究的考察，筆者以為，象征性治理就是在主客觀條件影響下治理與評價主體雙方互動而形成的一種趨近于理想治理的方式及狀態(tài)。其對事務(wù)的處理力度較低、成效較差，但因含有初始的治理理念和目標(biāo)，在一定程度上對增進組織及治理活動的合理性具有積極意義。

第一，象征性治理是治理主體與評價主體雙方共同作用的結(jié)果。在評估標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)下，治理主體會為取得良好的評價而向標(biāo)準(zhǔn)看齊，積極通過大量的信息收集與分析以表明其重視治理工作、努力達到既定目標(biāo)的治理態(tài)度和決心，即使信息是不完全的或無效的。出于這樣的想法，治理行為會具有一定的象征色彩，實際效果大打折扣，成為“表面功夫”“做樣子”，進行一個“形象工程”而已。另外，對于評價主體來說，治理決策本身的實際效果越來越難以評價，只能通過最直觀、最淺顯的數(shù)據(jù)、檔案條目等作為評判的依據(jù)。評價主體認(rèn)為更多的信息和資料可以表現(xiàn)治理行為與決策的科學(xué)性，即使這些信息資料只具有某種象征意義。

第二，象征性治理表示一種趨近于理想的治理方式和狀態(tài)，因其內(nèi)含有初始治理理念和終極治理目標(biāo)。在以上的分析中，象征性治理被視為一種具有消極、負(fù)面意義的治理方式，但我們不可忽視象征性治理的積極意義?！叭绻严笳魍耆闯墒菈牡氖侄问遣豢陀^的。雖然在學(xué)術(shù)和思維領(lǐng)域，象征被視為變化無常的情緒性東西。但是，在行為世界里，象征也能夠給人們帶來好處，而且有時也是必要的東西。”[2]28如此說的理由在于象征性治理不是漫無目的、不遵循治理規(guī)律的行為，而是其本身內(nèi)含有治理主體對治理對象的合理認(rèn)識以及做出治理策略的主觀意愿和情感且在一般治理規(guī)律的指導(dǎo)下，對治理對象進行未觸及根本的表層化變革。

作為一種公共治理的方式，象征性治理廣泛地存在于公共實務(wù)或具有公共性的治理過程中的，其存在的方式具有多重性，存在空間具有廣泛性，但由于本身也具有隱蔽性因而很少被人明顯地察覺到。首先，象征性治理存在于公共治理過程中，其表現(xiàn)方式不僅為治理行為或手段，也可以是一種治理狀態(tài)或結(jié)果，這些方式隱蔽性較差；其次，隱蔽性較強的象征性治理存在于公共治理價值觀中，以治理者頭腦中的治理理念和意向為基礎(chǔ)，進而通過治理目的作用于治理實踐。這一種存在方式，我們可以理解為“當(dāng)行為的目的可能不會實現(xiàn)或意欲不實現(xiàn)時，行為本身也就不具有實質(zhì)功效，它只不過是某種觀念、訴求的象征性表達?！盵5]最后，象征性治理突破公共治理領(lǐng)域而滲透進各種制度層面之中，制度作為一種規(guī)范融入了制定者的某種價值傾向，意欲通過引導(dǎo)、教育、號召或強制對制度對象產(chǎn)生影響，因為制度也會用來表達某種象征性的承諾或姿態(tài)。

二、大學(xué)章程的象征意義：一種難以規(guī)避的存在

我國大學(xué)章程制定和實施具有“事后性”。依據(jù)我國《高等教育法》第二十七條可知，大學(xué)章程是大學(xué)成立的必備條件之一，沒有大學(xué)章程是不能申請設(shè)立大學(xué)的。然而由于歷史等因素，改革開放前大學(xué)是政府的附屬機構(gòu)，不是法人實體，也沒有大學(xué)章程。目前大學(xué)已被法律賦予了獨立法人資格，這就造成現(xiàn)實與歷史的矛盾，大學(xué)章程與大學(xué)法人實體的脫節(jié)。《教育部關(guān)于實施<中華人民共和國高等教育法>若干問題的意見》中指出：“今后設(shè)立高等學(xué)校，必須向?qū)徟鷻C關(guān)提交章程。在《高等教育法》施行前設(shè)立的高等學(xué)校，未制定章程的，其章程補報備案工作由其教育主管部門制定規(guī)定逐步進行。”所以，本應(yīng)“事”前制定的大學(xué)章程，現(xiàn)在要“事”后制定[6]。由于我國大學(xué)章程具有嚴(yán)重滯后性，大學(xué)組織模式固化、形成一套傳統(tǒng)的管理方式，嚴(yán)重的路徑依賴使大學(xué)不愿或不敢輕易變革既有的運行規(guī)則、放棄常用的管理手段。高校視大學(xué)章程為次要的可有可無的“候補隊員”，它的基本價值僅僅在于記載、承認(rèn)、肯定既定的學(xué)校秩序。

(一)象征性制定：大學(xué)章程失真

根據(jù)《暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定，大學(xué)章程制定主要經(jīng)過討論起草、審議、核準(zhǔn)審批、頒布等環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)在過程中環(huán)環(huán)相扣，沒有主次之分，共同決定著大學(xué)章程的科學(xué)性和合法性。但在實際操作中，由于受高校內(nèi)外部條件等諸多因素的限制，以上步驟的履行著實不盡如人意。

第一，參與主體的不確定性。在科技發(fā)達時代的社會中，高校走出“象牙塔”積極投入到社會關(guān)系之中，因此大學(xué)組織管理包括有關(guān)大學(xué)章程的制定活動不應(yīng)忽視來自各方的影響。大學(xué)章程的起草首先就應(yīng)該明確章程制定與討論主體，“制定主體是行使制定權(quán)的主體，無論是大學(xué)成立前還是成立后，制定主體應(yīng)當(dāng)由各方利益群體的代表組成”[7]。然而根據(jù)若干高校章程制定情況來看，大多高校未能組織廣泛主體參與大學(xué)章程的起草，其主體具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性。在這種治理主體難以確定以及我國高校治理行政化的影響下，出現(xiàn)了“政治權(quán)力與行政權(quán)力在對學(xué)校運行與發(fā)展事務(wù)進行決策、執(zhí)行中處于絕對支配地位。政治權(quán)力、行政權(quán)力主導(dǎo)化首先表現(xiàn)在其對高校教學(xué)科研等資源的最終分配權(quán)，大小事項的最終決定權(quán)。”[8]這樣帶來的結(jié)果便是“章程由一些行政人員起草，并不向各方征求意見，或者征求意見的范圍較小，不能體現(xiàn)出學(xué)校各利益主體的意愿與訴求”[9]19。某種程度上是由于高校對章程制定工作重視不夠，從而不太愿意撥出相應(yīng)經(jīng)費召集廣大權(quán)利義務(wù)主體成立章程制定委員會；由于宣傳力度不夠，廣大群體認(rèn)為大學(xué)章程與己無關(guān)而缺乏參與興趣。

第二，核準(zhǔn)制度的形式主義?！稌盒修k法》規(guī)定：“地方政府舉辦的高等學(xué)校的章程由省級教育行政部門核準(zhǔn)，其中本科以上高等學(xué)校的章程核準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)報教育部備案；教育部直屬高等學(xué)校的章程由教育部核準(zhǔn)；其他中央部門所屬高校的章程，經(jīng)主管部門同意，報教育部核準(zhǔn)?！边@表明我國大學(xué)章程的效力淵源在于教育部和省級教育行政部門對章程的核準(zhǔn)與審批?！叭魏我徊糠苫蚍ㄒ?guī)的效力等級如何，取決于其制定它的機構(gòu)和制定的程序，而不是取決于其規(guī)定的內(nèi)容”[9]19。依此法理，大學(xué)章程法律效力受到大學(xué)章程制定機構(gòu)和審批機構(gòu)等級的影響。我國現(xiàn)行法律缺乏對于章程審批的明確規(guī)定，高校章程大多是由黨代會、教代會等審議通過。教育主管部門由于與高校在信息上存在不對稱，也無精力深入各個高校進行調(diào)研、進行實質(zhì)審查，因此對章程審批也只能是進行書面審查、簽發(fā)備案而已。此外，教育主管部門一般會成立高校章程核準(zhǔn)委員會，但從委員會成員的構(gòu)成來看，委員會無力全面審核大學(xué)章程。例如某省高校章程核準(zhǔn)委員會共有23人，其中20人為教育廳領(lǐng)導(dǎo)及各處處長，高校原黨委書記、校長僅僅3人，而對高校章程有研究的專家學(xué)者則無一人、與大學(xué)章程息息相關(guān)的大學(xué)教授亦無一人。在這樣的人員結(jié)構(gòu)下，高校章程核準(zhǔn)則會徒有形式而無實質(zhì)的審查，涉及學(xué)術(shù)與行政事務(wù)、高校與政府權(quán)力關(guān)系等核心內(nèi)容極易受到歪曲和顛覆，“大學(xué)自治”“學(xué)術(shù)自由”的大學(xué)精神很難得到維護和發(fā)揚。

第三，大學(xué)章程的模糊性。大學(xué)章程制定的目的在于實施，實施的前提是理解章程內(nèi)容和精神，如果章程文字表述模糊不清，重要概念不夠清晰準(zhǔn)確，人們會對章程理解困難或產(chǎn)生歧義從而使章程執(zhí)行面臨嚴(yán)重阻礙。大學(xué)章程作為高校的教育法律，應(yīng)該符合法律制定的基本要求使內(nèi)容表述具體明確?！啊硎雒鞔_’主要指法律文字表達清晰、準(zhǔn)確，盡可能地排除在用詞上的‘彈性’或‘可塑性’”[10]118。目前國內(nèi)現(xiàn)有大學(xué)章程普遍存在表達籠統(tǒng)、語義伸縮幅度大、含糊不清、一詞多義的問題。如《武漢大學(xué)章程》第三十七條規(guī)定：“學(xué)術(shù)委員會委員由各學(xué)院(系)和學(xué)校直屬的科研機構(gòu)推薦、選舉產(chǎn)生，實行任期制”，然而關(guān)于任期時間和年限則沒有具體說明，可見章程內(nèi)容表述十分空洞和含糊。此外，有些大學(xué)章程普遍使用諸如“按照相關(guān)規(guī)定”“特殊情況”“其他情形”等模棱兩可、指向不明的詞句，大大增加了章程的模糊性和空泛性。

第四，章程關(guān)鍵內(nèi)容缺失。高校按照國家章程制定辦法相關(guān)規(guī)定制定章程，在宏觀部分上不會遺漏主要內(nèi)容，至于不可少的細(xì)節(jié)安排往往會被忽視或者一筆帶過，使得章程關(guān)鍵內(nèi)容缺失?！艾F(xiàn)代大學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力處于二元并存的狀態(tài)。學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的博弈、制衡、協(xié)調(diào)，是大學(xué)組織區(qū)別于其他社會組織的一大特點?！盵11]學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力二者關(guān)系的處理與協(xié)調(diào)是高校內(nèi)部治理的關(guān)鍵部分，因而要求在大學(xué)章程中有較為明確的規(guī)定，但很多高校章程中缺失這一內(nèi)容。如《華東師范大學(xué)章程》第二十八條至三十條寥寥數(shù)語，僅僅說明了學(xué)術(shù)委員會的地位、性質(zhì)、職責(zé)等，其內(nèi)容仍然是高等教育法的粗略表述，而具體到委員會的組成、人員安排、人數(shù)規(guī)定等則沒有任何闡明。此外，章程缺失申訴制度和爭議調(diào)解制度等救濟措施?！盁o救濟則無權(quán)利”意味著：大學(xué)章程對大學(xué)成員的權(quán)利、自由規(guī)定得再完備、列舉得再全面，如果在這些權(quán)利和自由受到侵犯之后，大學(xué)成員無法獲得有效的來自法律方面救濟的話，這些章程中的權(quán)利和自由都將成為一紙空文?！稏|南大學(xué)章程》中第二十三條：“學(xué)校依法建立聽證、申訴等權(quán)利保護機制，保障教職工的合法權(quán)益”以及第二十八條：“學(xué)校建立學(xué)生聽證、申訴等權(quán)利保護機制，保障學(xué)生的合法權(quán)益”中分別對教職工和學(xué)生的合法權(quán)益救濟渠道作出簡要規(guī)定，這在目前的章程中也是少見的。法律上，“用于權(quán)利保護的完備的救濟渠道應(yīng)包含三種：申訴制度、調(diào)解制度和訴訟制度?！盵12]因此大學(xué)為了保護大學(xué)成員的權(quán)利，應(yīng)該健全申訴制度和爭議調(diào)解制度，在處理相關(guān)事務(wù)時盡可能由大學(xué)自行解決而不由法院干預(yù)。

(二)象征性實施：大學(xué)章程失效

為什么要制定大學(xué)章程？米俊魁認(rèn)為：“大學(xué)章程不僅是大學(xué)自主管理、依法治校的法律基礎(chǔ)，而且是大學(xué)舉辦者、管理者對大學(xué)監(jiān)督和管理的需要。”[13]由此可見，大學(xué)章程不僅是設(shè)立高校所必備的法律條件，更是高校運行過程中實踐的需要。制定大學(xué)章程是高校步入法治的基本要求，“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又本應(yīng)該是制定得良好的法律。”[14]因此，大學(xué)章程頒布后不能僅僅停留在紙面上，而是必須運用于高校治理和行為規(guī)范等實踐活動中，章程應(yīng)被所有大學(xué)成員服從和遵守。然而在實際情況中，“一些大學(xué)對章程實施認(rèn)識不足，即便制定了大學(xué)章程，但是卻被束之高閣，或者僅有小范圍的人知曉……有很大一部分大學(xué)僅僅把制定章程當(dāng)成是大學(xué)設(shè)置的必要條件，在往后的運行中卻遠(yuǎn)未發(fā)揮大學(xué)管理的功能，未能使其成為大學(xué)學(xué)術(shù)自由、大學(xué)自治的法律保障。”[15]結(jié)果大學(xué)章程難以“落地”，章程成為高?！把b飾性擺設(shè)”或評估高校業(yè)績的數(shù)據(jù)“指標(biāo)”，存在“失效”的可能。如此，這樣的大學(xué)章程便是無用的，制定大學(xué)章程的有關(guān)活動是失敗的。

第一，大學(xué)章程缺乏普及性。大學(xué)章程作為大學(xué)的基本法，在社會和學(xué)校內(nèi)部應(yīng)該得到廣泛的普及和認(rèn)同，這樣才能確立大學(xué)章程的合法性，從而為其實施創(chuàng)設(shè)良好的制度和文化環(huán)境。目前雖然有許多大學(xué)章程被核準(zhǔn)公布，但是大部分大學(xué)成員對其知之甚少，由此看來我國大學(xué)章程缺乏普遍的成員認(rèn)同，章程普及性相當(dāng)?shù)?，大學(xué)章程實施環(huán)境狀況較差。究其原因，第一是因為高校對教育部門提出的大學(xué)章程建設(shè)要求持有誤解。有些學(xué)校會認(rèn)為這是一次大學(xué)章程建設(shè)“運動”，關(guān)注點在于如何在規(guī)定時間內(nèi)完成上級交給的“任務(wù)”，沒有開展廣泛動員；有些學(xué)校把工作重點放在大學(xué)章程文本制定上面而忽視了章程的具體實施。第二是由于大學(xué)成員對章程缺乏理解和認(rèn)識，認(rèn)為大學(xué)章程有無或者科學(xué)合理與否與己無關(guān)，縱使學(xué)校進行相關(guān)宣傳也不會去積極關(guān)注章程制定和實施情況。基于以上兩方面原因，大學(xué)章程在校內(nèi)普及情況差、影響度低，使得章程實施缺乏推進動力和群眾基礎(chǔ)。

第二，大學(xué)章程缺失承接性規(guī)章制度。在不同國家，憲法作為“母法”，是整個法律體系中“子法”的根據(jù)，“子法”為“母法”的實施提供十分具體、明確的、具有可操作性的規(guī)章制度。上位法為下位法提供基本方向和原則，下位法是上位法從理論走向?qū)嵺`的“階梯”。大學(xué)章程之于高校猶如憲法之于國家，大學(xué)章程的實施可以類比于憲法的實施。大學(xué)章程作為高校開展各種事務(wù)的根本準(zhǔn)則屬于上位法概念，只能就大學(xué)的基本問題和重大事項做出規(guī)定，不可能涉及辦學(xué)活動的具體問題。基于此，章程之下必須有不同具體規(guī)章制度予以承接，對章程涉及的原則性規(guī)定進行詳細(xì)解讀并提供可操作化條款項目，針對學(xué)校管理工作中具體的、局部的問題做出規(guī)定。目前許多大學(xué)已有的規(guī)章制度難以與新的大學(xué)章程相接軌，口徑不一難以承接章程“落地”，問題在于大學(xué)內(nèi)部規(guī)章制度缺乏統(tǒng)一性、存在內(nèi)部矛盾，并且有些制度還與新章程相沖突、相抵觸。這就致使新的大學(xué)章程處于孤立地位，無人問津，原則性條款無法在具體問題和情況下實施。在這方面做得比較好的是《上海外國語大學(xué)章程》，其第八十六條規(guī)定：“本章程是學(xué)校運行的基本規(guī)范。本章程生效之后，學(xué)校制定的規(guī)章制度不得與本章程相抵觸。本章程生效之前制定的學(xué)校規(guī)章制度，與本章程不一致的，應(yīng)遵照本章程有關(guān)內(nèi)容予以修改或廢止?！边@樣理順了大學(xué)章程與內(nèi)部規(guī)章制度的關(guān)系，賦予章程最高的權(quán)威與效力。

第三，大學(xué)章程缺少實施監(jiān)督機制。對于大學(xué)章程執(zhí)行和實施的監(jiān)督問題，《暫行辦法》規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)指定專門機構(gòu)監(jiān)督章程的執(zhí)行情況，依據(jù)章程審查學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度、規(guī)范性文件，受理對違反章程的管理行為、辦學(xué)活動的舉報和投訴?！钡菍ｉT監(jiān)督機構(gòu)何在？高校如何指定專門監(jiān)督機構(gòu)？這些問題不能從現(xiàn)有法律中尋得答案，大學(xué)章程內(nèi)容中也很少涉及大學(xué)章程實施監(jiān)督問題。為解決這一問題，高校會采取兩種方法：一種是在學(xué)校內(nèi)部成立相關(guān)監(jiān)督機構(gòu)，賦予該機構(gòu)一定的監(jiān)督權(quán)，此舉易出現(xiàn)“裁判監(jiān)督自己”的失效監(jiān)督；另一種是指定校外機構(gòu)作為監(jiān)督人，但由于國內(nèi)缺少社會性的、較為獨立的專門監(jiān)督機構(gòu)，大學(xué)便會求助于政府組織，這又會產(chǎn)生政府機構(gòu)干預(yù)大學(xué)內(nèi)部事務(wù)過多的問題。由此看來，大學(xué)對于監(jiān)督人的選擇困難重重，更不用說進行有效而有力的監(jiān)督活動了。如果制度實施缺乏有效監(jiān)督，那么制度就會變形；大學(xué)章程若沒有正當(dāng)合理的監(jiān)督提供保障的話，我們談?wù)摯髮W(xué)章程的實施就是“紙上談兵”。

三、大學(xué)章程的象征性及其改進

當(dāng)前我國大學(xué)章程制定工作取得了一定進展和明顯成績，這在我國大學(xué)法治事業(yè)中是具有積極意義的。但是很多高校管理者沒有進一步執(zhí)行落實章程的計劃甚至是想法，認(rèn)為只要推出大學(xué)章程就算是完成近期任務(wù)，這是典型的象征性治理的表現(xiàn)。管理者往往認(rèn)為“有總比沒有好得多，至于之后的事情等以后再說”，概括起來就是“聊勝于無”的思維。頒發(fā)大學(xué)章程僅是為了彰顯我國大學(xué)制度建設(shè)之完備，卻不是“為了實施而制定制度”?！坝锌偙葲]有好”看似合情合理，但對于制度實施來說卻是一個“借口”，使無數(shù)制度難以逃脫成為“空頭支票”的“厄運”。為了扭轉(zhuǎn)大學(xué)章程在大學(xué)治理過程中的“象征性”，可從以下幾個方面著手改進。

(一)通過后續(xù)的修改，增強大學(xué)章程實用性

發(fā)揮大學(xué)章程的實用性應(yīng)是高校制定章程的初始動機和最終目的。大學(xué)章程是一種“類法律”，規(guī)定大學(xué)組織活動方式和基本原則、調(diào)節(jié)大學(xué)內(nèi)外相關(guān)利益主體間關(guān)系，本應(yīng)具有較大實用性。因為，“能具體運行于實踐的法律才是有用的法律，而制定有用的法律才是立法的真正目的?！盵10]125西方的教育類法律構(gòu)建更多的是從教育問題入手，以解決問題為出發(fā)點和最終目的?！奥梢灾掠谩笔墙逃ㄖ螌嵱镁竦幕疽蠛椭饕w現(xiàn)。對照我國大學(xué)章程，現(xiàn)在出現(xiàn)的象征性治理跡象是由于我國教育法律缺乏實用主義精神，制定的大學(xué)章程不是用于實踐只是用于標(biāo)榜學(xué)校體制之完善。推進大學(xué)治理能力現(xiàn)代化就是要完善高校內(nèi)部權(quán)力配置機制，因此要合理配置高校政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力及師生民主管理權(quán)力，突顯高校學(xué)術(shù)權(quán)力主導(dǎo)作用、建立權(quán)力制約與有效協(xié)作的內(nèi)部權(quán)力配置原則[16]。然而大學(xué)章程現(xiàn)在偏離原始動機和目的，不能充分運用于解決高校內(nèi)部出現(xiàn)的諸如行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力、管理者與師生團體、校院系之間的矛盾與沖突，也不能處理學(xué)校外部出現(xiàn)的有關(guān)于學(xué)校舉辦者與管理者、企業(yè)與學(xué)校、校友與母校以及其他社會組織與高校之間的復(fù)雜問題?！爸贫热绻惑w現(xiàn)于口頭名稱和物理客體中，就是‘死的’，除非所有這些表象在實際的人類行為中被不斷地‘喚醒’，才不會喪失主體的實在性?！盵17]57為將大學(xué)章程從口頭語言中、從文本的物理客體中解放出來，必須在實用主義精神指導(dǎo)下于大學(xué)治理過程中通過積極使用制度規(guī)則處理現(xiàn)實問題來不斷“喚醒”大學(xué)章程，充分發(fā)揮章程的實在性。

(二)進一步健全大學(xué)章程程序規(guī)則

目前大學(xué)章程缺乏程序性，重大事務(wù)不知如何實施，為此要健全大學(xué)章程程序規(guī)則。約翰·羅爾斯在其《正義論》中寫道：“如果法無明文規(guī)定不為罪的準(zhǔn)則，比方說，由于模糊的、不精確的法規(guī)而受到侵犯的話，那么我們能夠自由地去做的事情就同樣是模糊的、不精確的。我們的自由的界限便是不確定的。在這種情況下，人們對行使自由就會產(chǎn)生一種合理的擔(dān)心，從而導(dǎo)致對自由的限制?！盵18]為克服我國大學(xué)章程文本的模糊性和不確定性這種情況，需要采用程序規(guī)則填補章程字里行間的空白，化模糊為具體。因此，健全大學(xué)章程中程序性規(guī)則或條款，能夠以“看得見的方式”實現(xiàn)大學(xué)章程所包含的公平與正義、自由與秩序、自治與他治的結(jié)合。大學(xué)章程中所涉及的重大事項必須程序化，如大學(xué)校長的產(chǎn)生與任命、學(xué)術(shù)委員會的選舉與運行、教職工代表大會與院校管理組織的組成與議事活動、師生權(quán)益的保護與救濟、大學(xué)章程的修改等事務(wù)要有明確翔實的程序予以規(guī)制。其中關(guān)于學(xué)術(shù)委員會的組成、職權(quán)與運行規(guī)則在大學(xué)章程中應(yīng)占有重要部分，因為這將直接體現(xiàn)一所大學(xué)的學(xué)術(shù)自治程度。在眾多大學(xué)章程中，《清華大學(xué)章程》與此相關(guān)規(guī)定令人耳目一新。其第二十七條規(guī)定：“學(xué)術(shù)委員會由學(xué)校教授代表組成，成員包括各院系等教學(xué)研究機構(gòu)按教授比例推薦選舉的委員、校長直接聘任的委員(不超過委員總?cè)藬?shù)的十分之一)和職務(wù)委員(兩名)。校長不擔(dān)任學(xué)術(shù)委員會委員。委員實行任期制，任期一般為五年，連續(xù)任職一般不超過兩屆?！?/p>

(三)激發(fā)大學(xué)章程情感意義

大學(xué)章程要克服象征性治理之弊，需要調(diào)動大學(xué)相關(guān)利益群體對大學(xué)治理的積極性，激發(fā)大學(xué)章程賦予大學(xué)人的情感意義。制度理論認(rèn)為，制度是一種觀念，是制度創(chuàng)生者在組織建設(shè)中所體現(xiàn)的理性目標(biāo)和價值追求。可以說大學(xué)章程是大學(xué)人價值觀念的集中體現(xiàn)，凝聚了大學(xué)相關(guān)群體大學(xué)治理權(quán)利與義務(wù)并且這種權(quán)利義務(wù)又伴隨著畏懼、內(nèi)疚感，或者清白無愧、高尚、廉正、堅定等情感意義。大學(xué)章程從紙面走向現(xiàn)實，要激發(fā)大學(xué)人與制度相聯(lián)系的情感，在積極情感驅(qū)動下大學(xué)人能夠產(chǎn)生對大學(xué)章程的強烈認(rèn)同，理解章程進步意義從而愿意執(zhí)行相關(guān)條款并恪守章程規(guī)則；而大學(xué)人對消極的情感的厭惡迫使其對照章程調(diào)整自己行為和態(tài)度，不做出有損于自己或整個組織利益的行為。此外，“制度似乎外在于人的行為而獨立存在，但實際上都需要通過個人的互動才能形成并得以維持，然后才能作為一種思維與行動習(xí)慣而存在”[17]14。因此，大學(xué)章程作為一種大學(xué)制度，只有通過大學(xué)內(nèi)外人員或組織進行充分的互動才能發(fā)揮應(yīng)有效用并得到長期維持。行為互動對大學(xué)章程的有效實施是非常重要的，因為人的行為選擇是與他人行為不斷博弈的結(jié)果，此行為會根據(jù)彼行為進行調(diào)節(jié)以達到利益的邊際效用最大化。以上這些都需要大學(xué)管理者加大宣傳力度，通過多種方式向預(yù)期受眾推廣和普及大學(xué)章程，營造良好的章程實施環(huán)境。

(四)建立大學(xué)章程監(jiān)督機制

在大學(xué)推行制度建設(shè)必須符合大學(xué)的根本性質(zhì)，“如果大學(xué)組織類型、組織目標(biāo)、組織性質(zhì)、組織環(huán)境等沒有弄清，大學(xué)組織沒有發(fā)生根本的變化，單純的制度設(shè)計如何可能實現(xiàn)？”[19]大學(xué)作為一種區(qū)別于政府、企業(yè)的特殊組織，亦有其獨特的組織性質(zhì)：高等教育組織內(nèi)部的無序遠(yuǎn)甚于有序，人員、機構(gòu)間聯(lián)系松散，可以說是一種“有組織的無序狀態(tài)”。在這種形式下，大學(xué)組織中沒有一個強有力集權(quán)式的機構(gòu)，因此作為大學(xué)制度重要組成部分的大學(xué)章程及下位規(guī)章制度在實施過程中不如法律具有強制性?！耙粋€穩(wěn)定的規(guī)則系統(tǒng)，不管它是正式的還是非正式的，如果得到了監(jiān)督和獎懲權(quán)利的支持……那么就是一種流行的、起支配作用的制度?！盵17]63為此，大學(xué)章程的效力要得到充分發(fā)揮，必須建立配套的監(jiān)督機構(gòu)和嚴(yán)格的監(jiān)督機制?！懊绹胤礁咝５淖罡邲Q策機構(gòu)是董事會或理事會，其成員來自廣泛的社會階層，從學(xué)生到教員，從校內(nèi)到校外，幾乎包含了各方利益的代表?！盵20]從美國高校董事會成員組成來看，董事會既是最高決策機構(gòu)又可以被視為高校內(nèi)部的最高監(jiān)督機構(gòu)，結(jié)合大學(xué)治理來說，導(dǎo)致力量平衡的關(guān)鍵包括三個核心問題：“一是平衡大學(xué)與政府、市場、社會的利益關(guān)系，二是平衡學(xué)術(shù)與政治、經(jīng)濟、法律的價值關(guān)系，三是平衡大學(xué)內(nèi)部各種力量(特別是行政系統(tǒng)與學(xué)術(shù)系統(tǒng))的權(quán)力關(guān)系?！盵21]為此，大學(xué)章程監(jiān)督機構(gòu)的主體應(yīng)該包括政府部門(教育行政部門)、大學(xué)相關(guān)企業(yè)(校企合作組織)以及相關(guān)社會人員(校友、捐贈者、社會團體等)，這是章程監(jiān)督的外部主體構(gòu)成；從內(nèi)部監(jiān)督出發(fā)，監(jiān)督主體不僅要由學(xué)校行政人員組成，更要包括以學(xué)術(shù)委員會為主導(dǎo)的、以教職工代表大會與學(xué)生自治組織為基礎(chǔ)的學(xué)術(shù)系統(tǒng)。制定嚴(yán)格的大學(xué)章程監(jiān)督機制，重在督查行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力是否平衡、經(jīng)濟因素是否歪曲學(xué)術(shù)行為、章程制定與實施是否合法等問題，旨在保護大學(xué)自治與學(xué)術(shù)自由這些“學(xué)術(shù)界的要塞”不被人為侵蝕。

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(責(zé)任編輯李世萍)

*收稿日期2015-09-07

作者簡介郭書劍(1991-)男，山西晉中人，碩士研究生，主要從事高等教育基本理論研究.

中圖分類號G640

文獻標(biāo)識碼A

Symbolism and Improvement of University Charter—Based on the Perspective of Symbolic Governance

GUO Shu-jian，WANG Jian-hua

(School of Educational Science，Nanjing Normal University，Nanjing，210097，China)

Abstract：Symbolic governance issues exist in the formulation and implementation of university charter in China，which contributes to the symbolism and ineffectiveness of university charter.So the source of university charter becomes "fuzzy" and the result becomes "invalid".The reasons for this problem are the hysteresis of our country university charter and inevitable limitation of the system.Confronting the symbolic governance issues，we should strengthen the university charter practicality，improve university statutes' rules of procedure，stimulate the emotional significance of charter and establish the supervision mechanism of university charter so as to restore the true value of university charter and makes it come into effect.

Keywords：university charter；symbolic governance；charter formulation；charter implementation