羅澤意，何　蓉

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

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大學(xué)章程制定的幾個基本理論問題探討

羅澤意，何蓉

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

大學(xué)章程是現(xiàn)代大學(xué)的“憲法”，其本質(zhì)應(yīng)當(dāng)是利益相關(guān)者意志的體現(xiàn)。大學(xué)章程的制定權(quán)大于大學(xué)章程本身，其實質(zhì)是大學(xué)所有利益相關(guān)者意志的博弈和表現(xiàn)形態(tài)，是一種主權(quán)者所駕馭的、用以實現(xiàn)其根本意志的具體的、制度化的權(quán)力。大學(xué)章程的制定主體則是大學(xué)章程制定權(quán)得以運行的首要元素。它必然是利益相關(guān)者的聯(lián)合體，而并非僅囿于大學(xué)內(nèi)部。大學(xué)章程的制定應(yīng)當(dāng)遵循民主、自由、以人為本和權(quán)力制約原則。

大學(xué)章程；本質(zhì)；章程制定權(quán)；章程制定主體；原則

大學(xué)章程建設(shè)是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重要內(nèi)容。當(dāng)前國內(nèi)許多大學(xué)制定了自己的大學(xué)章程。但是，無論是理論界還是高校本身對它的認(rèn)識卻似乎仍然猶如“霧里看花”，似有所知，細(xì)想?yún)s又模糊不清。這些模糊認(rèn)識主要源于對大學(xué)章程的本質(zhì)、制定權(quán)、制定主體和制定原則缺乏系統(tǒng)的清晰把握。在此種情況之下，探討大學(xué)章程的本質(zhì)、對大學(xué)章程制定的相關(guān)基本問題進(jìn)行學(xué)理性探討，對現(xiàn)階段的大學(xué)章程建設(shè)具有重要意義。

一、 大學(xué)章程的本質(zhì)

大學(xué)章程是一個歷史性的動態(tài)概念，隨著社會環(huán)境和大學(xué)的發(fā)展進(jìn)行演進(jìn)[1]。大學(xué)章程雖然需要根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境的變化進(jìn)行動態(tài)發(fā)展，但是大學(xué)章程中的那些根本性質(zhì)是其自身組成要素之間相對穩(wěn)定的內(nèi)在聯(lián)系，由大學(xué)章程本身所具有的特殊矛盾構(gòu)成，從總體上規(guī)定了大學(xué)章程的性能和發(fā)展方向。

一般而言，學(xué)術(shù)界普遍贊成大學(xué)發(fā)端于西方的中世紀(jì)。但是中世紀(jì)的西方教會勢力非常龐大，教育作為統(tǒng)治階級鞏固統(tǒng)治的手段基本上由教會所壟斷。同樣，中世紀(jì)大學(xué)也大多被教會通過托缽會等形式所控制。如英國最為古老的牛津大學(xué)和劍橋大學(xué)早期都有教會的資助，受教會控制。而大學(xué)的校長也多由主教擔(dān)任。但隨著世俗權(quán)力的逐漸崛起，國王在各方面的權(quán)力都得到極大擴展。如1553年，英國國會通過《至尊法案》宣布國王是英國教會的最高首領(lǐng)。從1563年起，英國所有的畢業(yè)生都要參加至尊宣誓以作為服從正統(tǒng)國教的證據(jù)。后來，英國皇室還要求根據(jù)申請人對國教的態(tài)度來決定是否授予學(xué)位，甚至發(fā)展到不信奉國教者不能入學(xué)。在世俗權(quán)力與教皇權(quán)力的競爭與較量中，教皇和國王都將大學(xué)視為鞏固統(tǒng)治的工具，為了標(biāo)識自己對大學(xué)的統(tǒng)治權(quán)，他們紛紛向大學(xué)頒發(fā)各自的特許狀或各自制訂相應(yīng)的大學(xué)章程。他們希望能夠通過特許狀或者大學(xué)章程賦予大學(xué)各種特權(quán)達(dá)到拉攏大學(xué)、期望大學(xué)站在有利于自己一邊的目的。

西方國家很多大學(xué)的章程都是根據(jù)特許狀而制定的?？梢哉f特許狀是大學(xué)章程的雛形或者初始載體。所以從歷史演進(jìn)的角度看，大學(xué)章程有兩個主要的歷史淵源：其一是教皇頒發(fā)的特許狀；其二是國王頒發(fā)的特許狀。教皇和國王所頒發(fā)的特許狀基本都包含特許大學(xué)“自主開設(shè)課程、聘請教師、制定學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”等內(nèi)容。如弗里德里希(Friedrich Wilhelm Ludwig)一世1155年應(yīng)博洛尼亞大學(xué)師生的請求而頒布的《完全居住法》的相關(guān)規(guī)定就授予了學(xué)者和學(xué)生具有在城市中居住和自由活動的權(quán)利[2]。1231年，教皇格列高利九世(PopeGregoryⅨ)頒布的《大憲章》則一定程度上賦予了大學(xué)自我管理的權(quán)力，使大學(xué)在學(xué)術(shù)和管理方面的自治權(quán)力合法化[1]。此外，該憲章還賦予了大學(xué)師生罷課權(quán)和遷徙權(quán)。英國著名的劍橋大學(xué)就是這樣的，13世紀(jì)的巴黎大學(xué)也通過教皇的授權(quán)獲得了包括“大學(xué)罷課權(quán)、授予制訂大學(xué)規(guī)章制度的權(quán)力和懲罰違反規(guī)章制度者的權(quán)力、限制教堂教務(wù)長和主教管理大學(xué)事務(wù)”等一系列的特權(quán)。當(dāng)然，有人或許會說中國歷史上也有大學(xué)章程。如由梁啟超參照日本和西方學(xué)制負(fù)責(zé)起草的《欽定京師大學(xué)堂章程》?！稓J定京師大學(xué)堂章程》規(guī)定了大學(xué)的辦學(xué)宗旨、課程、管理、教師、學(xué)生等相關(guān)內(nèi)容。但由于京師大學(xué)堂當(dāng)時既是全國最高學(xué)府又是最高教育行政機關(guān)，所以該章程的效用范圍和力度都和現(xiàn)代意義上的大學(xué)章程有很大區(qū)別。與其說是大學(xué)章程還不如說是一部高等教育法，實際上起著規(guī)范全國高等教育辦學(xué)機構(gòu)的作用。

現(xiàn)代意義上的大學(xué)章程是大學(xué)在取得統(tǒng)治者一定的自主權(quán)授予之后的事情。因此，從大學(xué)章程的歷史演進(jìn)過程看，西方大學(xué)章程的本質(zhì)也可以從兩個方面進(jìn)行歸納：一是神的意志體現(xiàn)；二是君王意志體現(xiàn)。那些由教皇頒布特許狀而建立的大學(xué)，其特許狀中必然帶有“神的旨意”的色彩。而那些由世俗君王頒布特許狀而建立的大學(xué)，其特許狀也必然帶有“君王意志”的色彩。

雖然特許狀是大學(xué)章程的初始載體，但是現(xiàn)代大學(xué)章程已經(jīng)和特許狀有著本質(zhì)的區(qū)別。它已經(jīng)成為對外宣布大學(xué)自治權(quán)，對內(nèi)進(jìn)行學(xué)校管理的“憲章”。它既需要考慮現(xiàn)行法律的規(guī)約，又需要考慮本校的實際，是反映所有利益相關(guān)者意志的文本契約。

近一百多年以來，在政治論哲學(xué)的指導(dǎo)下，大學(xué)不斷向“黃金島”嬗變，逐漸演變成為由許多利益相關(guān)者組成的利益共生體。利益共生體中的利益共生關(guān)系在共生過程中促使利益相關(guān)者與大學(xué)間的利益相關(guān)性程度越來越緊密的同時，也使得大學(xué)各利益相關(guān)者共同推進(jìn)大學(xué)的進(jìn)化和發(fā)展。

所以，大學(xué)章程的本質(zhì)應(yīng)當(dāng)是利益相關(guān)者意志的體現(xiàn)。同其他學(xué)校內(nèi)部的規(guī)章制度相比，大學(xué)章程不僅體現(xiàn)了大學(xué)內(nèi)部各種利益相關(guān)者的力量對比，還體現(xiàn)了大學(xué)組織作為一個整體同外部利益相關(guān)者的利益博弈關(guān)系和力量對比關(guān)系。也正是因為如此，才有學(xué)者做出了“大學(xué)章程是連接大學(xué)內(nèi)外制度的紐帶, 具有高于大學(xué)本身的法律效力”[1]的論斷。與此同時，由于大學(xué)章程還體現(xiàn)了大學(xué)內(nèi)部各種利益相關(guān)者的力量對比，是大學(xué)內(nèi)部各利益相關(guān)者關(guān)于大學(xué)價值和利益的分配契約，所以它又是大學(xué)的“憲章”。

因此，大學(xué)章程雖然在一定程度上會體現(xiàn)統(tǒng)治者的意志，但其本質(zhì)的利益相關(guān)者意志論應(yīng)當(dāng)說是揭示了大學(xué)章程質(zhì)的規(guī)定性，因為統(tǒng)治者本身也被包含在利益相關(guān)者之中。它須是經(jīng)過共同體相關(guān)利益者充分協(xié)商、廣泛參與制定出來的[3]。

二、 大學(xué)章程的制定權(quán)

雖然我國已經(jīng)有幾十所高校制定了大學(xué)章程，還有部分高校正在制定自己的大學(xué)章程，但很少有學(xué)者專門對大學(xué)章程的制定權(quán)進(jìn)行深入而詳盡的研究。無論是理論界還是高校本身對它的認(rèn)識仍然猶如“霧里看花”，似有所知，細(xì)想?yún)s又模糊不清。因此，研究大學(xué)章程制定權(quán)的概念不僅有助于從歷史和現(xiàn)實兩個角度認(rèn)識大學(xué)章程的真正價值，為大學(xué)章程的規(guī)范與大學(xué)行為的協(xié)調(diào)提供理論依據(jù)，還有助于厘清大學(xué)章程制定的主體、大學(xué)章程制定權(quán)的行使等基本理論問題。

大學(xué)章程的制定權(quán)是大學(xué)章程的制定主體按照一定原則創(chuàng)造作為一所大學(xué)“憲章”的大學(xué)章程的一種權(quán)力。如同制憲權(quán)那樣，從抽象的角度看，它可以被視作一種價值體系，既包括制定大學(xué)章程的事實的力量，又包括大學(xué)章程正當(dāng)化的權(quán)威與價值。因此，大學(xué)章程的制定權(quán)也具有兩個方面的屬性：其一是事實上創(chuàng)造的力量；其二是將大學(xué)章程加以正當(dāng)化的權(quán)威性，即制定的大學(xué)章程具有合法性與現(xiàn)實基礎(chǔ)*權(quán)寧星在其《憲法學(xué)原論》中認(rèn)為憲法的制定權(quán)具有兩個方面的屬性：其一是事實上創(chuàng)造的力量；其二是將大學(xué)章程加以正當(dāng)化的權(quán)威性。此處借鑒憲法學(xué)的相關(guān)知識，認(rèn)為大學(xué)章程的制定權(quán)也具有這兩方面的屬性。。這兩個方面的屬性從邏輯上講實際上包含大學(xué)章程制定權(quán)的兩個重要領(lǐng)域：價值領(lǐng)域和規(guī)范、事實領(lǐng)域。完整的大學(xué)章程制定權(quán)的性質(zhì)應(yīng)該是由這兩個方面的領(lǐng)域所構(gòu)成。二者有著密切聯(lián)系卻各自又有著不同的指向和內(nèi)涵。大學(xué)章程制定權(quán)的價值領(lǐng)域體現(xiàn)的是大學(xué)自治、自由的理想目標(biāo)和內(nèi)在精神信念；而規(guī)范和事實領(lǐng)域則表現(xiàn)為大學(xué)章程制定權(quán)的實際存在形態(tài)及其運作。對于大學(xué)章程的制定權(quán)而言，價值領(lǐng)域和規(guī)范、事實領(lǐng)域的雙層結(jié)構(gòu)缺一不可。價值領(lǐng)域的大學(xué)章程制定權(quán)不僅蘊含著大學(xué)對自身的理解、信念和感悟，還蘊含著大學(xué)自身對大學(xué)與政府間、大學(xué)與社會間關(guān)系的合理定位以及大學(xué)對自治、自由的追求和信仰。所以，大學(xué)章程制定權(quán)必然涉及價值領(lǐng)域的內(nèi)容。而從規(guī)范和事實領(lǐng)域來看，大學(xué)章程制定權(quán)實質(zhì)上是大學(xué)所有利益相關(guān)者意志的博弈和表現(xiàn)形態(tài)，是一種主權(quán)者所駕馭的、用以實現(xiàn)其根本意志的具體的、制度化的權(quán)力。規(guī)范和事實是大學(xué)章程實際存在形態(tài)及其運作過程的結(jié)果，也是大學(xué)章程的現(xiàn)實意義所在。因此，它也是大學(xué)章程制定權(quán)不可或缺的一部分。

關(guān)于大學(xué)章程的制定權(quán)，這里還需要討論兩個重要問題：其一是大學(xué)章程制定權(quán)與大學(xué)章程及大學(xué)其他規(guī)章制度三者的關(guān)系問題；其二是大學(xué)章程的制定權(quán)超脫于大學(xué)還是存于大學(xué)內(nèi)部的問題。這兩個問題的討論都將十分有助于進(jìn)一步加深對大學(xué)章程制定權(quán)性質(zhì)的理解。

從大學(xué)與作為大學(xué)章程初始載體的特許狀的起源來看，大學(xué)的誕生明顯要先于特許狀。從大學(xué)一詞的詞源上追究，“University”本意是指行會，并且其內(nèi)部成員通常將它認(rèn)定是以知識為核心愿景和凝結(jié)核心的學(xué)者行會，是以學(xué)問為職業(yè)的教師和學(xué)生組成的行會[4]。由此看來，大學(xué)本身要先于大學(xué)章程產(chǎn)生。可以想象，大學(xué)作為一個行會存在時，必然有它的行業(yè)內(nèi)部規(guī)約。這些內(nèi)部規(guī)約應(yīng)當(dāng)就是原始的大學(xué)內(nèi)部的規(guī)章制度。從“大學(xué)先于特許狀產(chǎn)生”的歷史事實似乎可以得出一個這樣的結(jié)論：大學(xué)規(guī)章制度與外部的教權(quán)及王權(quán)無關(guān)。因為教權(quán)和王權(quán)還沒有將觸角伸入大學(xué)內(nèi)部的時候大學(xué)已經(jīng)產(chǎn)生，并有了自己的內(nèi)部規(guī)章制度。根據(jù)這個結(jié)論和前文“特許狀是大學(xué)章程的初始載體”的論斷，我們似乎又可以推導(dǎo)出另一個結(jié)論，那就是“大學(xué)章程及大學(xué)其他規(guī)章制度要大于大學(xué)章程制定權(quán)”。但是，這個推斷結(jié)果忽視了一個重要的問題，那就是特許狀的獲得才使這些行會大學(xué)獲得特權(quán)和合法性。無論是在教權(quán)高于一切的時代，還是教權(quán)和王權(quán)相互博弈的時代，又或是世俗王權(quán)戰(zhàn)勝教權(quán)取得領(lǐng)導(dǎo)地位的時代，統(tǒng)治階級都有著巨大的將大學(xué)的規(guī)章制度加以正當(dāng)化的權(quán)威性。如果大學(xué)的規(guī)章制度被統(tǒng)治者所否定，那它們將很難具有合法性和現(xiàn)實基礎(chǔ)。而將大學(xué)章程加以正當(dāng)化的權(quán)威性恰恰是大學(xué)章程制定權(quán)的兩個屬性之一。顯而易見，大學(xué)章程的制定權(quán)要大于大學(xué)章程本身。

此外，大學(xué)章程對大學(xué)來說類似于憲法，但畢竟不是憲法，還需要體現(xiàn)很多大學(xué)外部利益相關(guān)者的意志。如果肯定大學(xué)章程的本質(zhì)是利益相關(guān)者意志的體現(xiàn)，那么結(jié)論就很容易得出。由于包括政府在內(nèi)的眾多外部利益相關(guān)者的意志和干預(yù)，大學(xué)章程的制定權(quán)必然超脫于大學(xué)本身。尤其是在公立高校，政府還是大學(xué)的最大出資人。并且，政府作為“政治共同體”的執(zhí)行機構(gòu)和核心代表，沒有政府的支持，大學(xué)章程的正當(dāng)化的權(quán)威性將受到巨大挑戰(zhàn)，甚至失敗。因為大學(xué)章程不僅是處理大學(xué)內(nèi)部事務(wù)的綱繩，還是大學(xué)處理其與外部關(guān)系的基本依據(jù)之一。

三、 大學(xué)章程的制定主體

大學(xué)章程制的制定主體是指大學(xué)章程制定過程中所有直接或者間接參與者的總稱，因此涵蓋范圍非常之廣?！吨腥A人民共和國高等教育法》對于大學(xué)章程的制定權(quán)和大學(xué)章程的制定主體無明確規(guī)定。目前其他法律也未見明確規(guī)定享有章程制定權(quán)的機構(gòu)或人員。

探討大學(xué)章程制定權(quán)首先要討論的就是制定主體問題。因為制定主體的合理性將在很大程度上影響大學(xué)章程的合法性和科學(xué)性，決定大學(xué)章程的運行效果和效率。

有學(xué)者歸納了大學(xué)章程制定主體的呈現(xiàn)形式，認(rèn)為主要包括大學(xué)成員代表會議、大學(xué)決策機構(gòu)、大學(xué)黨委三種；并且進(jìn)一步認(rèn)為，大學(xué)章程的制定主體——大學(xué)的相對獨立性和法人身份以及大學(xué)章程自身的法律屬性，決定了大學(xué)章程的制定主體歸屬于大學(xué)內(nèi)部[5]。也有學(xué)者依據(jù)法治說理論和功能說理論將大學(xué)章程的制定主體劃分為決策主體(依法有權(quán)進(jìn)行章程制定的機構(gòu)或人員)和影響主體(有權(quán)進(jìn)行或?qū)嶋H參與章程制定活動的機關(guān)或人員)兩類。雖然，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)章可以推定大學(xué)舉辦者是大學(xué)章程的制定主體，當(dāng)前人大及其常委會、政府和大學(xué)都在履行制定大學(xué)章程的職能。但是，只有大學(xué)作為大學(xué)章程的制定主體，才可能充分體現(xiàn)大學(xué)辦學(xué)主體的地位[6]。這是兩種對大學(xué)章程制定主體的研究中比較具有代表性的觀點，但是，如果以大學(xué)章程制定權(quán)的本質(zhì)作為邏輯起點來進(jìn)行純粹的邏輯推演，似乎此兩種觀點都具有一定的局限性。

第一種觀點認(rèn)為大學(xué)章程的制定主體——大學(xué)的相對獨立性和法人身份以及大學(xué)章程自身的法律屬性決定了大學(xué)章程制定主體歸屬于大學(xué)內(nèi)部顯然不太合適。古老大學(xué)具有行會屬性并具有相對獨立性不假，但從大學(xué)的演進(jìn)歷史來看，大學(xué)從未真正實現(xiàn)獨立而免受外部干預(yù)。而大學(xué)所享受的特權(quán)最初則來自于作為大學(xué)章程初始載體的特許狀。而無論是來自教會的特許狀還是來自世俗王權(quán)的特許狀都是政治斗爭或者為了達(dá)到一定政治目的的結(jié)果。從政府對待高等教育的態(tài)度和現(xiàn)實行為來看，其對高等教育的干預(yù)力度和方式早期受到過教會的制約。在教會權(quán)力潰退和衰落之后，政府對高等教育的干預(yù)力度受到經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和管理理論發(fā)展、高等教育行業(yè)總體發(fā)展?fàn)顩r以及國家領(lǐng)導(dǎo)人的執(zhí)政理念的影響，但確實是幾乎沒有受到過某一所大學(xué)內(nèi)部力量的直接影響。

由此看來，最為體現(xiàn)大學(xué)內(nèi)外部利益相關(guān)者意志以及各利益相關(guān)者的力量對比的大學(xué)章程的制定主體完全集中于大學(xué)內(nèi)部似乎不大可能也不大合適。歷史上，各國政府從未完全放棄過其對大學(xué)(尤其是公立大學(xué))干預(yù)力度的最終解釋權(quán)和行動權(quán)。而在中國的高等教育行業(yè)，公立大學(xué)占絕大多數(shù)。政府作為高等教育最重要的出資人，毫無疑問是大學(xué)的核心利益相關(guān)者之一。并且，作為組織和發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等各項事業(yè)的公共權(quán)力實際行為體，政府也不可能放棄大學(xué)章程的制定權(quán)。這一點從政府保留大學(xué)章程驗收權(quán)和大學(xué)審批權(quán)的《中華人民共和國高等教育法》第27條和第29條可以得到確定。如此看來，掌握大學(xué)章程的終審者是政府而非大學(xué)。因而，政府成為大學(xué)章程的制定主體合法成員。

第二種觀點認(rèn)為根據(jù)相關(guān)法律規(guī)章可以推定大學(xué)舉辦者是大學(xué)章程的制定主體也不全面。此觀點實際上是僅從價值層面認(rèn)為大學(xué)章程的制定主體應(yīng)當(dāng)集中在大學(xué)內(nèi)部。而事實上，現(xiàn)代大學(xué)已經(jīng)由以前的“象牙塔”演變成“黃金島”，除了一些政治需要，還能在很大程度上促進(jìn)經(jīng)濟社會的發(fā)展，成了一個“利益共生體”。并且，由于大學(xué)演變成了“利益共生體”，現(xiàn)在世界各國的高等教育大多實行成本分擔(dān)。所以，在當(dāng)前的現(xiàn)實環(huán)境之下，將大學(xué)章程制定的主體完全囿于大學(xué)內(nèi)部顯然是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

大學(xué)的核心必然是知識，大學(xué)的基本功能必然是教授高深知識和技術(shù)。社會期望使大學(xué)使命不斷增加；使命增加促使大學(xué)功能擴展：圍繞知識逐步發(fā)展出科學(xué)研究和社會服務(wù)職能，并且還正在生長出其他的職能。德國大學(xué)曾經(jīng)由于洪堡(Wilhelm von Humboldt)貫徹其“教學(xué)和研究一體”的大學(xué)理念而成為世界高等教育的寵兒；美國大學(xué)由于適應(yīng)社會發(fā)展需要發(fā)展出大學(xué)服務(wù)社會的第三大職能，倡導(dǎo)產(chǎn)學(xué)研三位一體而成為世界高等教育的中心。大學(xué)職能的不斷擴展過程本身就是大學(xué)利益相關(guān)者不斷擴展的過程，這意味著大學(xué)的外部關(guān)系日趨復(fù)雜，與外界的利益關(guān)系日益緊密。這種利益相關(guān)的復(fù)雜外部關(guān)系在知識成為土地、勞動力和資本之外的第四個財富之源的知識經(jīng)濟時代正在被進(jìn)一步強化，大學(xué)由“象牙塔”演化為“黃金島”?？梢哉f，現(xiàn)代大學(xué)已經(jīng)完全步入社會的中心，成為關(guān)系從個人利益到社會利益再到國家利益的多層面、廣覆蓋的利益共生體。

此外，大學(xué)的準(zhǔn)公共性質(zhì)和成本分擔(dān)的現(xiàn)實也決定了現(xiàn)代大學(xué)的章程制定主體不能局限于大學(xué)內(nèi)部。其組織性質(zhì)不能用單一化的姓“公”或是姓“私”來進(jìn)行界定，應(yīng)視之為準(zhǔn)公共部門。對大學(xué)的管理就應(yīng)該采用與中國特色社會主義市場經(jīng)濟相匹配的管理模式，由權(quán)力和權(quán)利來共同影響大學(xué)的決策。那么，大學(xué)章程作為大學(xué)管理和決策最重要依據(jù)自然也應(yīng)當(dāng)由權(quán)力和權(quán)利來共同影響和制定。按照利益相關(guān)者理論的邏輯，在高等教育實行成本分擔(dān)制的現(xiàn)實情境之下，大學(xué)章程的制定主體很顯然至少需要將包括政府、學(xué)生家庭以及其他具有直接委托代理關(guān)系的外部組織或個人等在內(nèi)的眾多利益相關(guān)者吸納進(jìn)來。因為利益相關(guān)者作為大學(xué)這個利益共生體的參與者，其利益如果因為大學(xué)決策行為中的“壟斷”現(xiàn)象而受損，他們將不再愿意投資大學(xué)，用行動解除利益相關(guān)關(guān)系。從長遠(yuǎn)看，這必然阻礙大學(xué)效能的實現(xiàn)，進(jìn)而影響所有利益相關(guān)者的利益。制定大學(xué)章程的根本目的在于使大學(xué)行為更加規(guī)范化和長期規(guī)范化，以使大學(xué)能夠更加科學(xué)有效的發(fā)展，幫助現(xiàn)代大學(xué)達(dá)至卓越和長青。由此看來，大學(xué)章程的制定主體必然是其利益相關(guān)者聯(lián)合體，而不應(yīng)當(dāng)完全囿于大學(xué)內(nèi)部。當(dāng)然，大學(xué)的完全自治是大學(xué)一直以來的理想；完全自治的大學(xué)是一種理想中的大學(xué)。當(dāng)一所大學(xué)的德性完全超脫于世俗的時候，或許大學(xué)章程的制定主體才可能和可以完全存在于大學(xué)內(nèi)部。

四、 大學(xué)章程基本原則

大學(xué)章程基本原則是指在制定和實施大學(xué)章程過程中必須遵循的最基本的準(zhǔn)則，是貫穿于大學(xué)章程制定和實施整個過程的基本精神，也是構(gòu)成大學(xué)章程規(guī)范和行為基礎(chǔ)的綜合性、穩(wěn)定性的原理和準(zhǔn)則。

(一) 大學(xué)章程必須遵循民主原則

遵循民主原則,一是教育民主，二是大學(xué)內(nèi)部管理民主。正如杜威(John Dewey)所言：“民主主義和教育的關(guān)系是一個密切交互的關(guān)系，……民主主義本身便是一個教育的原則，一個教育的方針和政策。”[7]

隨著全球教育事業(yè)的不斷發(fā)展，教育民主思想越來越受重視，甚至教育民主已經(jīng)成為世界教育事業(yè)發(fā)展的主要趨勢之一。從詞源上講，“民主”一詞是由“人民”和“權(quán)力”二詞組合而成，意為人民的權(quán)力，也稱之為“多數(shù)人的統(tǒng)治”或者“多數(shù)人的意志”。按照亞里士多德(Aristotle)的話說，“所謂民主就是‘容許任何公民一律參加’的制度”。羅素(Bertrand Russell)就特別強調(diào)教育民主。他認(rèn)為：“明確民主和教育的關(guān)系是非常重要的，……我們所應(yīng)追求的未來的教育制度是一種能使每個兒童都獲得最優(yōu)機會的制度。理想的教育制度必定是民主的?！盵8]教育民主應(yīng)該是教育事業(yè)永恒追求的目標(biāo)之一。中國的高等教育已經(jīng)步入大眾化階段，并且高等教育毛入學(xué)率還在不斷膨脹，甚至在未來不長的一段時期以內(nèi)有可能步入高等教育普及化階段。雖然如此，但是教育民主依然是大學(xué)發(fā)展所需要遵循的重要原則。因此，教育民主也是大學(xué)章程所必須遵循的民主原則的題中應(yīng)有之意。

民主原則還體現(xiàn)在大學(xué)內(nèi)部管理的民主。大學(xué)內(nèi)部管理的民主也必然成為大學(xué)章程所必須遵循的民主原則的重要組成部分。《中華人民共和國高等教育法》第11條明確規(guī)定了高校應(yīng)當(dāng)實行民主管理。大學(xué)章程雖然是大學(xué)內(nèi)部管理的最高規(guī)范條文，還負(fù)有溝通外部關(guān)系紐帶的重要作用，但畢竟不是法律，效用等級顯然低于國家制定的法律，需要遵守現(xiàn)行的法律，不得同相關(guān)法律有抵觸?！吨腥A人民共和國高等教育法》明確規(guī)定了大學(xué)要實行民主管理，那么，民主管理也應(yīng)當(dāng)是大學(xué)章程需要貫徹的重要精神之一。

在管理中采用民主的方法雖然表面上是管理對象被賦予了制訂、制定、評估決策與措施的權(quán)力，實際上使其對自己要完成的任務(wù)承擔(dān)了更多的責(zé)任[9]。當(dāng)然，贊成集權(quán)者或許會批評民主管理所帶來諸如權(quán)力分散和決策成本過高等弊端。如果將民主管理視為一種工具，從純粹的經(jīng)濟成本角度進(jìn)行分析，那么權(quán)力分散和決策成本增加的問題的確會存在。權(quán)力分散是顯而易見的，不需要過多解釋。而決策成本根據(jù)決策經(jīng)濟學(xué)的觀點一般被認(rèn)為有兩個重要的解釋變量：決策信息的豐裕程度和決策目標(biāo)的一致性。但是，大學(xué)確是最適合采用民主方式進(jìn)行管理的地方。因為國內(nèi)外大學(xué)的目標(biāo)本身就十分模糊和多元化。中國自從接受西方的觀點將大學(xué)進(jìn)行研究型大學(xué)、研究教學(xué)型大學(xué)、教學(xué)研究型大學(xué)及教學(xué)型大學(xué)等定位時，就在一定程度上緩解了過去高校那種千篇一律的狀況。它們的目標(biāo)也開始變得模糊和多元化。這并不是一種歷史的倒退，反而是大學(xué)發(fā)展和進(jìn)步的表現(xiàn)。另外，大學(xué)之所以在現(xiàn)存的各種社會組織中是最適合實行民主管理，還同它的內(nèi)部人員特征有著十分密切的關(guān)系。在大學(xué)內(nèi)部，被管理對象大多具有較高的文化水準(zhǔn)。他們一般都具有理性思辨的習(xí)慣和特長。在常態(tài)社會里，他們的工作自覺性相對更高，而盲目性相對更少。大學(xué)教師，特別是那些具有真才實學(xué)的資深教授，長期與知識、學(xué)問和學(xué)生打交道。由于知識的專業(yè)性和大學(xué)傳播知識的屬性，教師們對自己所從事工作的意義的理解是在這一職業(yè)之外的人難以匹敵的，甚至也是許多領(lǐng)導(dǎo)或干部難以企及的。即使曾經(jīng)是學(xué)生、高校教師甚至曾經(jīng)是教授的人，后來成了管學(xué)校、管教師、管政府教育部門的專任干部或?qū)Ｈ晤I(lǐng)導(dǎo)，從總體上或從統(tǒng)計意義上進(jìn)行比較，他們對學(xué)校、教育、教學(xué)、科研工作的理解，也遠(yuǎn)不及學(xué)校教授群體深刻[9]。

(二) 大學(xué)章程必須遵循自由原則

大學(xué)章程所要遵循的自由原則，其一是指大學(xué)內(nèi)部人員作為自然人的自由權(quán)利不受侵害，需要在大學(xué)章程中得到體現(xiàn)；其二是指大學(xué)內(nèi)部人員作為職業(yè)人的自由權(quán)利不受侵害，需要在大學(xué)章程中得到體現(xiàn)；其三是指大學(xué)本身作為獨立法人，其自由的權(quán)利需要在大學(xué)章程中得到體現(xiàn)。

大學(xué)內(nèi)部人員包括教師、學(xué)生以及管理人員等所有工作人員首先都是自然人。作為自然人他們享有一定的權(quán)利，也即他們作為一個自然人為滿足其生存和發(fā)展需要而應(yīng)當(dāng)享受的權(quán)利。而自由是自然人所應(yīng)該享有的基本權(quán)利。當(dāng)然，包括自由在內(nèi)的基本權(quán)利在各國的憲法中都有一定的體現(xiàn)，雖然有些國家的憲法并未明文規(guī)定。由于自然人的自由在各國憲法中都有體現(xiàn)，所以保障自然人的自由權(quán)利更加應(yīng)當(dāng)在大學(xué)章程中得到體現(xiàn)和遵循。不過，在此不再過多地討論大學(xué)章程中自然人的自由權(quán)利問題。

大學(xué)內(nèi)部人員作為職業(yè)人的自由權(quán)利不受侵害在當(dāng)前中國大學(xué)的現(xiàn)實情境中更多的是指學(xué)術(shù)自由，或者說學(xué)術(shù)自由是大學(xué)內(nèi)部人員作為職業(yè)人的自由權(quán)利的核心部分。大學(xué)需要學(xué)術(shù)自由是由大學(xué)的組織和社會功能所決定的。學(xué)術(shù)自由的實現(xiàn)包含兩部分重要內(nèi)容：“外在自由”的實現(xiàn)和“內(nèi)心自由”的實現(xiàn)。所以它不但體現(xiàn)為保障學(xué)術(shù)自由的政策法規(guī)在多大程度上得到完善，還表現(xiàn)為學(xué)術(shù)自由作為一種理念在多大程度上得到認(rèn)同[10]。由于學(xué)術(shù)自由的實現(xiàn)與現(xiàn)代大學(xué)制度的建構(gòu)密切相關(guān)，所以作為現(xiàn)代大學(xué)制度載體的大學(xué)章程無論如何都要體現(xiàn)學(xué)術(shù)自由，遵循學(xué)術(shù)自由原則。羅素認(rèn)為學(xué)術(shù)自由就是指學(xué)術(shù)討論的自由?！皩W(xué)術(shù)討論自由的實質(zhì)就是選拔教師要根據(jù)他們對于任教的那一學(xué)科的精通程度，而對于這種精通程度做出判斷的又是其他專家?！盵11]南京大學(xué)學(xué)者冒榮則基于中國大學(xué)的現(xiàn)實情況認(rèn)為，現(xiàn)代大學(xué)辦學(xué)中的學(xué)術(shù)自由，指稱的是學(xué)術(shù)活動主體在個人治學(xué)中免于外部干涉。學(xué)術(shù)自由的思想之所以能獲得普遍支持，不僅在于它具有促進(jìn)知識發(fā)展的工具價值,更重要的還在于它反映了學(xué)術(shù)活動中主體個人的正義權(quán)利訴求。在當(dāng)代民主社會，相當(dāng)一部分學(xué)術(shù)自由所受到的侵害并非來自學(xué)術(shù)組織外部的強制，而是來自學(xué)術(shù)組織的內(nèi)部強制。當(dāng)前，大學(xué)學(xué)術(shù)自由面臨的最嚴(yán)重威脅恰恰是來自諸如學(xué)術(shù)道德規(guī)范正在受到嚴(yán)重的侵蝕和損壞等不正當(dāng)?shù)膬?nèi)部強制。這意味著需要在學(xué)術(shù)效率與學(xué)術(shù)自由的價值選擇上進(jìn)行新的權(quán)衡,多一些對學(xué)術(shù)人員自由權(quán)利的尊重,才能有真正的知識生產(chǎn)效率[12]。

此外，大學(xué)本身作為獨立法人，其自由的權(quán)利需要在大學(xué)章程中得到體現(xiàn)。大學(xué)章程作為大學(xué)的“憲章”，要使大學(xué)通過知識創(chuàng)新能力進(jìn)一步獲得社會的認(rèn)可和“合法性”地位，就必須體現(xiàn)大學(xué)自治原則。

(三) 大學(xué)章程必須遵循人本原則

人本原則主要是指包括管理在內(nèi)的大學(xué)行為要始終彰顯以人為本的思想。就中國大學(xué)當(dāng)前的現(xiàn)實來看，迫切需要的是在大學(xué)內(nèi)部管理方面更多地突出人本要求。

所謂人本教育即以人為本的教育，是一種把人的發(fā)展置于教育的核心，教育體制的創(chuàng)設(shè)、教育內(nèi)容的選擇與教育方式的取舍以更好地促進(jìn)人的發(fā)展為旨?xì)w[13]，包括教育理念、教育方法、課程體系設(shè)計、教育管理方式和理念在內(nèi)的活動過程。與之相對的是物本教育。與人本教育相對應(yīng)的管理便可稱之為人本教育管理。而所謂的人本管理是指以人的發(fā)展為核心，強調(diào)人的個性、自尊、主觀能動性和發(fā)展自覺，以人和組織和諧統(tǒng)一發(fā)展為目標(biāo)的協(xié)調(diào)活動及協(xié)調(diào)過程。

以人為本是中國教育發(fā)展長期以來堅持的戰(zhàn)略主題?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(以下簡稱《綱要》)多次出現(xiàn)和強調(diào)“以人為本”?？梢哉f，“以人為本”的理念貫穿了整個《綱要》的始終。對于教育而言，管理作為一種工具性質(zhì)的元素，其首先要遵循教育的基本規(guī)律、教育發(fā)展的指導(dǎo)思想和教育工作方針，依循某一階段的教育發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略主題行事。因而，人本教育管理是當(dāng)前和今后相當(dāng)一段時期內(nèi)為確保以人為本教育改革和發(fā)展目標(biāo)得以實現(xiàn)的重要促進(jìn)元素。換言之，在當(dāng)前和今后相當(dāng)一段時期內(nèi)，教育管理在思想、方法和手段方面都要體現(xiàn)以人為本，為以人為本戰(zhàn)略主題的實現(xiàn)提供有力支持。如果管理思想、方法和手段不能貫徹以人為本，那么，以人為本的教育戰(zhàn)略主題的實現(xiàn)將大打折扣，甚至面臨失敗之危險。

(四) 大學(xué)章程必須遵循權(quán)力制約原則

權(quán)力制約原則是指有關(guān)大學(xué)的權(quán)力的各部分之間相互監(jiān)督、彼此牽制，以保障大學(xué)及大學(xué)組成人員權(quán)利的原則。建立權(quán)力制約機制是現(xiàn)代大學(xué)制度的基本環(huán)節(jié)，也必然要求在大學(xué)章程中得以體現(xiàn)。

對于現(xiàn)代大學(xué)制度和大學(xué)章程所必須遵循的權(quán)力制約原則而言，主要有兩個方面的權(quán)力制約機制需要建立。其一是大學(xué)內(nèi)部利益相關(guān)者的權(quán)力制約，主要體現(xiàn)為大學(xué)內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的制約；其二是大學(xué)外部利益相關(guān)者的權(quán)力制約，主要體現(xiàn)為對政府干預(yù)大學(xué)事務(wù)的權(quán)力的制約。

學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力是大學(xué)內(nèi)部的兩大主要權(quán)力。學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力關(guān)系的處理是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)實踐過程和大學(xué)章程不容回避的話題。只有使有限型的學(xué)術(shù)權(quán)力系統(tǒng)和服務(wù)型的行政權(quán)力系統(tǒng)邊界明晰，并在各自場域有序運行、權(quán)力相互制約才能維持大學(xué)內(nèi)部權(quán)力秩序，使二者共生共榮，共同促使大學(xué)更有效率地發(fā)展和完成使命。作為現(xiàn)代大學(xué)制度載體的大學(xué)章程只有體現(xiàn)了大學(xué)內(nèi)部兩大權(quán)力相互制衡的原則，現(xiàn)代大學(xué)制度在微觀層面才有可能得到真正實現(xiàn)。

對政府干預(yù)大學(xué)事務(wù)的權(quán)力的制約主要是通過弱勢利益相關(guān)者的聯(lián)合制約加以實現(xiàn)[14]。但是，在現(xiàn)階段，國家權(quán)力是社會權(quán)力得以完全行使的重要保障，一旦失去國家權(quán)力的支持和保障，社會權(quán)力很難建立和維持其統(tǒng)治。也就是說，社會權(quán)力的強制性權(quán)威來自于國家權(quán)力。很多時候，社會權(quán)力的統(tǒng)治意志和利益要借助于國家權(quán)力才能實現(xiàn)[14]。自然法學(xué)家們認(rèn)為，國家權(quán)力作為公權(quán)力，是社會中個人舍棄其部分自然權(quán)利并以社會契約形式讓渡給國家或者社會整體，以便保障個人自然權(quán)利，國家或者政府的權(quán)力來自于人民的授予。在一個充分發(fā)展的民主社會里，社會權(quán)力不容小視。當(dāng)一個社會發(fā)展到一定程度，有些權(quán)力在社會可以自行行使便足夠保障社會中自然人的權(quán)利時，社會已經(jīng)沒有必要將那些權(quán)力讓渡給國家，再委托給政府行使。因為增加一級委托代理管理不僅意味著增加權(quán)力行使成本，還必須承擔(dān)更多權(quán)力濫用的風(fēng)險。因此，在理想狀態(tài)中，國家與社會應(yīng)當(dāng)處于并立位置。國家雖然仍然是統(tǒng)治社會的主要力量，但社會也應(yīng)該擁有強大的權(quán)力左右國家。作為市民社會主體的人們掌握著各種社會資源，擁有巨大的社會資本，他們可以借此制約國家。

改革開放以來，中國國家經(jīng)濟生活、政治生活走向民主化、法制化，國家權(quán)力在總體上進(jìn)入了健康運行軌道。尤其是市場經(jīng)濟體制改革以來，國家完全統(tǒng)治社會的弊端受到巨大沖擊，國家—社會一體化的格局被逐漸打破，城鄉(xiāng)經(jīng)濟自主權(quán)與相對自由得到確認(rèn)，人民對社會資源配置擁有一定的自然權(quán)利。國家權(quán)力雖繼續(xù)保留在宏觀調(diào)控的必要功能，但已經(jīng)逐步在某些領(lǐng)域把許多不當(dāng)把持的權(quán)力歸還給社會機體[15]。社會主體開始擁有供自己直接支配的經(jīng)濟力量，社會權(quán)力不斷擴展，多元社會利益群體逐步形成并進(jìn)一步形成多方面的“壓力集團”。

近百年以來，大學(xué)在政治論哲學(xué)的指導(dǎo)之下發(fā)展，大學(xué)與外部系統(tǒng)之間的藩籬日漸消失，成為維系眾多利益相關(guān)者共同利益的利益共生體。并且在大學(xué)獨立法人地位得到法律確認(rèn)之后，大學(xué)自主權(quán)已經(jīng)不僅僅停留在理論層面，而是擴大到了實踐層次。因而，大學(xué)獲得政府財政支持之余爭取社會資金支持的行動的合法性得到提升。合法性問題得到解決，大學(xué)必然受效率作用力的驅(qū)使，不斷擴充自我場域，加強與外界聯(lián)系，爭取外部行動者的支持，以尋求更多更優(yōu)的發(fā)展資源。這些大學(xué)受效率驅(qū)使而尋求到的眾多外部行動者都是利益共生體成員。成本分擔(dān)使數(shù)以百萬計的學(xué)生家庭成為大學(xué)的利益相關(guān)者；產(chǎn)學(xué)研合作等方面的影響使許多企業(yè)和外界精英的利益也同大學(xué)的發(fā)展?fàn)顩r聯(lián)系越來越緊密。由此可以看出大學(xué)除政府之外的利益相關(guān)者是如此之眾。并且，由于大學(xué)的利益相關(guān)者遍布全國各個行業(yè)和各個階層，他們所掌握的社會資源對社會的支配力十分巨大。而共同的利益可以使他們彼此聯(lián)合起來，抵制一切可能導(dǎo)致他們利益受損的決策和行為。此外，大學(xué)本身作為重要的社會團體，其中不乏各種精英人物，當(dāng)所有大學(xué)聯(lián)合起來，對包括政府在內(nèi)的外部利益相關(guān)者的權(quán)力也能起到很大的制約作用。

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(責(zé)任編輯劉倫)

Discussion on Some Basic Theory Questions in Enaeting the Charter of University

LUOZeyi,HERong

(School of Public Administration, Xiangtan University, Xiangtan 411105, China)

Charter of the University is the “Constitution” of a modern university. Its essence should embody the will of the stakeholders. The right to enact the university charter is more important than the charter itself. The essence of the right to enact the charter reflects the game between all stakeholders and it’s a kind of concrete and institutionalized power charged by sovereign to achieve its fundamental will. The main body to enact the charter is the the primary elements for the right to run. The main body should be their stakeholders of the commonwealth, exist not only within the university. The enact of the charter should follow the principles of democracy, freedom, people-oriented and power constraint.

charter of university; essence; the right to enact the charter; main body to enact the charter; principle

10.13316/j.cnki.jhem.20160417.007

大學(xué)章程

專題主持/陳立鵬

2015-11-05

湖南省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃重大委托課題(XJK011ZDUT002)

羅澤意，副教授，從事教育管理與知識創(chuàng)新管理研究。

何蓉，碩士研究生，從事高等教育管理研究。

G640

A

1673-8381(2016)03-0071-08

主持人簡介： 陳立鵬，教授，教育部民族發(fā)展中心綜合研究室主任，從事教育政策法規(guī)、少數(shù)民族教育、學(xué)校管理研究。

網(wǎng)絡(luò)出版時間: 2016-04-17

網(wǎng)絡(luò)出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/32.1774.G4.20160417.0924.014.html