常玉潔

（廣西師范大學，廣西桂林541004）

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民主黨派黨內監(jiān)督的障礙性因素分析

常玉潔

（廣西師范大學，廣西桂林541004）

摘要：當前，民主黨派黨內監(jiān)督面臨著理論研究滯后、監(jiān)督意識缺位、監(jiān)督制度體系不健全、監(jiān)督機制不合理等方面的障礙因素，推進民主黨派黨內監(jiān)督必須破除這些障礙性因素。

關鍵詞：民主黨派；黨內監(jiān)督；障礙性因素

黨內監(jiān)督是任何一個政黨生存、發(fā)展的內在要求。我國8個民主黨派都成立了中央監(jiān)督委員會，通過了各自的黨內監(jiān)督條例（草案），這標志著參政黨內部監(jiān)督制度的啟動，體現(xiàn)了參政黨內部本體監(jiān)督的自覺要求和實際行動。經過近幾年的發(fā)展完善，各民主黨派已初步形成了比較契合實際的黨內監(jiān)督模式，但與“建立和健全有效的內部監(jiān)督機制”要求相比，與建設社會主義政治文明新的要求相比，在理論、觀念、制度及機制層面上還有一些深層次問題亟待解決。因此，認清民主黨派黨內監(jiān)督的障礙性因素，對其制約性作出科學分析，是科學制定黨內監(jiān)督發(fā)展的基礎和前提。

一、理論性障礙

理論研究是開展黨內監(jiān)督工作和制度建設的基礎。與執(zhí)政黨相比，甚至與民主黨派的應用實踐相比，民主黨派關于黨內監(jiān)督的理論研究都顯得較為滯后，影響和制約了黨內監(jiān)督的進程。在中國期刊全文數據庫中，以“民主黨派黨內監(jiān)督”為題的學術研究還比較少。從已有理論成果的研究方法上來看，主要是從黨建學角度進行闡述；從研究人員來看，主要是民主黨派內部的成員和黨建理論工作者；從研究成果質量來看，力作與佳作不多?？傮w來說，民主黨派黨內監(jiān)督的理論體系還沒有完成，在許多關鍵性的問題上，還沒有達成共識，甚至黨內監(jiān)督的一些基本的概念界定、目標設計、戰(zhàn)略部署等方面都存在分歧，這在一定程度上影響了對黨內監(jiān)督戰(zhàn)略的整體設計。

（一）民主黨派黨內監(jiān)督的概念界定

民主黨派黨內監(jiān)督主要是指什么？哪些活動屬于黨內監(jiān)督的范疇？這是黨內監(jiān)督研究首先要解決的問題。但在這個問題上，目前學界仍然存在爭論。

從目前的理論研究來看，關于民主黨派黨內監(jiān)督的定義有很多，有人注重強調監(jiān)督的制度建設，有人注重強調監(jiān)督的運行機制與目的，其中比較有代表性的有以下幾種。其一，民主黨派黨內監(jiān)督，是指民主黨派內部對其領導班子、工作班子以及各級組織和所有成員的自我約束和制衡，其根本目的是保證民主黨派的政治綱領、奮斗目標、重要任務、基本準則的貫徹實施，保障從黨派中央到基層組織每個成員的合法權益，并督促其更好地履行相應義務，追究瀆職、失職和不履行義務的責任[1]。這個定義突出強調了監(jiān)督目標、內容和主要形式，缺點是沒有指明監(jiān)督的依據和手段。其二，黨內監(jiān)督是指民主黨派組織內部對其領導班子、各級組織和所有成員的自我約束和制衡能力的運用和規(guī)范[2]。這個定義突出強調了監(jiān)督的約束和制衡性，揭示了黨內監(jiān)督的主體、客體、方式和途徑等各要素之間的本質關系，缺點是沒有揭示出黨內監(jiān)督的啟動、調控和保障等各環(huán)節(jié)的內在要求及其之間的內在關系。其三，黨內監(jiān)督包括民主黨派選舉、決策、執(zhí)行、獎懲整個流程，每個環(huán)節(jié)都有監(jiān)督開展的空間；但另外一些學者則認為，黨內監(jiān)督不等同于黨內民主，選舉、執(zhí)行等過程沒有監(jiān)督的成分，只有決策和問責才屬于監(jiān)督的范疇。

（二）民主黨派黨內監(jiān)督的實質

關于黨內監(jiān)督的實質爭論較為激烈。有學者認為，民主黨派黨內監(jiān)督的實質，可以劃分為四個層面，即政治監(jiān)督、權力監(jiān)督、紀律監(jiān)督、民主監(jiān)督，其中，政治監(jiān)督是由中國特色政黨制度決定的，權力監(jiān)督是由政黨監(jiān)督的本質決定的，紀律監(jiān)督是由黨內監(jiān)督的紀律特點決定的，民主監(jiān)督是由于“監(jiān)督問題實質上就是民主問題”決定的。不少學者贊同“黨內監(jiān)督是黨內民主的內在要求”，黨內民主作為基本原則和制度安排，使黨員和各級黨組織乃至領導人之間形成一種“委托代理關系”，從而決定了黨內監(jiān)督存在的必要。由此，黨內監(jiān)督是一種以權力制約為核心的自我民主政治控制行為。因此，黨內監(jiān)督必須是“權力制約權力”的監(jiān)督邏輯。

也有學者持大相徑庭的觀點，如李成言在討論執(zhí)政黨黨內監(jiān)督問題時，認為“黨內監(jiān)督不是也不應該是權力對權力的監(jiān)督，不應在內部出現(xiàn)以權力制約權力的狀況”[3]；張榮臣也認為，黨內監(jiān)督不是在黨內建立制衡和約束機制[4]，黨內專職監(jiān)督機構只能在同級黨委會和上級監(jiān)督機構的領導下進行工作，而不是相互制衡，“制約”的說法是不確切的，監(jiān)督委員會以“權力”來進行監(jiān)督也是不對的，因為建立一套監(jiān)督黨委權力的紀律檢查系統(tǒng)，不是增加一條封閉的權力流向。所謂監(jiān)督的職責是按照章程和條例的要求，對領導班子和黨員行使監(jiān)督權利。林尚立的《黨內民主》一書中將權力制約途徑分為“權力制約權力、權利制約權力、義務制約權力”三類，構建民主政治，保障黨員群眾的監(jiān)督權，通過強化自下而上的民主監(jiān)督實現(xiàn)黨內監(jiān)督體系平衡，有賴于“以權利制約權力”的途徑。盡管這些學者關于黨內監(jiān)督的討論是在執(zhí)政黨的語境下進行，但對于“以黨為師”的民主黨派而言，在理論研究方面仍具有參考價值。

（三）民主黨派黨內監(jiān)督的目的

毛桂芬等人認為，黨內監(jiān)督的目的是“保證民主黨派的政治綱領、奮斗目標、重要任務的貫徹實施，保持民主黨派的進步性，切實有效地履行民主黨派職能，保障民主黨派中央和地方黨組織與組織成員的合法權益，并督促其履行相應的義務，追究瀆職、失職和不履行義務的責任”[2]。耿相魁認為，黨內監(jiān)督的目的是“保持民主黨派的進步性與純潔性，保障黨派成員的合法權益”[5]。還有研究認為，民主黨派黨內監(jiān)督的目標應該是“通過完善各項工作制度、建立并不斷完善內部監(jiān)督機制，規(guī)范民主黨派各級領導班子和領導成員”[6]。張瑞芳則認為，“建立內部監(jiān)督機制是黨內監(jiān)督應有之義，不是其目標”，黨內監(jiān)督的目標應當是“通過黨內民主的實踐過程，廣泛地實行黨的代表大會、民主選舉、集體領導、民主決策等具體制度，真正實現(xiàn)民主黨派的民主性”[7]。

通過分析可以看出，民主黨派黨內監(jiān)督的內涵、實質和目標還沒有得到深入研究，黨內監(jiān)督領導體制與工作機制的理論研究也較為滯后，相關分析比較模糊，存在不少理論困惑和思想分歧，新的實踐要求黨內監(jiān)督理論在原有基礎上實現(xiàn)新的突破，給出清晰權威的理論回應，構建起符合民主黨派實際的黨內監(jiān)督理論體系。

二、觀念性障礙

如果說理論性障礙會給各民主黨派制定黨內監(jiān)督的戰(zhàn)略性目標、實施步驟帶來分歧和困擾，那么觀念性障礙則直接影響民主黨派黨內監(jiān)督成效。

（一）民主黨派黨內監(jiān)督意識的內涵

對民主黨派黨內監(jiān)督意識的研究離不開對監(jiān)督意識的一般研究。監(jiān)督意識是政治意識的一種特殊形式，由公民的主體意識衍生出來，是基于公民對憲法和法律的普遍認知，對國家機關及其工作人員行使權力自覺進行監(jiān)督的權利觀念，具有法律性、主體性、權利性、自覺性和能動性的特征[8]。法律性是指公民監(jiān)督以法律法規(guī)為依據、依法有序的監(jiān)督；主體性是指公民在社會中處于主體地位，是一種“主人”對“仆人”的監(jiān)督；權利性是指公民的監(jiān)督權力是受法律保護的基本權利；自覺性是指公民監(jiān)督不是盲目的，也不是外力強制，而是具有極大的目的性和自覺性；能動性是指公民監(jiān)督意識不但呈現(xiàn)為觀念層次，更呈現(xiàn)出公民通過實踐活動來改變現(xiàn)實的行為。

依據監(jiān)督意識狀態(tài)以及其調節(jié)行為的角度，黨內監(jiān)督意識可以分為黨內監(jiān)督認知、黨內監(jiān)督情感、黨內監(jiān)督評價[9]。這其中，黨內監(jiān)督認知是在個人經驗與知識的基礎上，對黨內決策、黨內民主以及自身建設等基本情況所作的判斷與認識。黨內監(jiān)督情感是依據現(xiàn)實的黨內各項決策能否符合公共利益與自身利益而產生的喜好或厭惡的心理態(tài)度。黨內監(jiān)督評價是基于黨內監(jiān)督認知和情感的作用，以此調整自身行為的一種心理態(tài)勢或行為傾向。一般來說，當組織成員對黨內監(jiān)督的認知處于感覺、知覺等感性階段時，其情感體驗是樸素而單純的，具有盲目性和不穩(wěn)定性；當認識深入到本質階段，形成系統(tǒng)的知識體系和穩(wěn)定的理性評價時，其監(jiān)督意識是深刻而穩(wěn)定的。

民主黨派黨內監(jiān)督意識既具有監(jiān)督意識的一般特點，也具有自身特殊性，主要是指民主黨派黨內監(jiān)督意識是政黨內部為加強其自身建設、實現(xiàn)其奮斗目標而進行自我檢查、自我約束、自我激勵的一種政治意識。在民主黨派黨內政治生活中，成員對自身主體責任、權利的認識以及由此產生的政治情感、平等參與黨內事務的意愿、督促權力規(guī)范運行的心理和思想等都與執(zhí)政黨黨員有著顯著區(qū)別。監(jiān)督意識直接影響著民主黨派成員是否行使以及如何行使民主權利、參與政治生活。可以說，黨內監(jiān)督意識是發(fā)展黨內監(jiān)督的先導，決定著民主黨派內部政治生活質量的高低。

（二）民主黨派黨內監(jiān)督意識缺乏的主要表現(xiàn)

1.黨內監(jiān)督認知缺失。一些民主黨派成員與本級黨派機關聯(lián)系較少，弱化了組織成員的黨派歸屬感，不認為自己是監(jiān)督的對象，把監(jiān)督看成是組織和領導的事，與己無關；一些成員認為民主黨派是參政黨，不直接掌握行政權力和公共資源，黨內監(jiān)督無關緊要；一些成員對本黨派的重大決策缺乏關注、參與，導致想監(jiān)督而無從監(jiān)督。

2.黨內監(jiān)督情感淡薄。各民主黨派黨內監(jiān)督條例均規(guī)定了組織成員的批評權、建議權、檢舉權、控告權，并規(guī)定了多種監(jiān)督渠道，包括黨派代表大會、代表會、委員總結會、領導班子談心會、黨務工作調查研究、各級組織和領導班子述職會等，但由于黨派組織為“柔性”管理，領導多為兼職，沒有形成成熟的信訪舉報處理機制，疏于內部監(jiān)督，導致民主黨派成員習慣于被組織和領導干部監(jiān)督，下級黨組織習慣于被上級監(jiān)督，久而久之，挫傷了黨內監(jiān)督情感。

3.黨內監(jiān)督評價變異。民主黨派成員是黨派組織生活的主體，理應也是黨內監(jiān)督的主體。由于民主黨派組織的監(jiān)督主要形式仍是以教育談話等前期預防形式為主，加上受黨務公開渠道制約，組織成員對黨內決策的監(jiān)督往往具有滯后性，很難第一時間形成有價值的監(jiān)督意見，即使有監(jiān)督意見也更多是通過非規(guī)范渠道，即隨意地、隨機地行使監(jiān)督權，而不是通過監(jiān)督機構規(guī)范、有序地啟動監(jiān)督程序，渠道的非規(guī)范性也影響了監(jiān)督的效果，監(jiān)督效果不佳反過來又會增強組織成員的不信任感。也正因為這樣，組織成員無法形成科學系統(tǒng)的監(jiān)督思想和理性成熟的監(jiān)督心態(tài)，影響了監(jiān)督工作的成效。

三、制度性障礙

民主黨派成員在黨內監(jiān)督實踐過程中離不開制度保障。鄧小平十分強調制度建設的重要性，認為“最重要的是一個制度問題”，“制度是決定因素”[10]297—308。事實上，制度是所有社會運行機制的共同性，“社會運行機制總是表現(xiàn)為特定的制度、體制、法規(guī)、規(guī)范、準則、方法、典范、機構等，與人為的制度文明形態(tài)相聯(lián)系”[11]。要實現(xiàn)民主黨派黨內監(jiān)督科學化，前提是黨內監(jiān)督制度體系的規(guī)范化與科學化。

（一）從現(xiàn)有監(jiān)督制度本身看民主黨派黨內監(jiān)督制度中的問題

1.現(xiàn)有的黨內監(jiān)督制度還不十分完善。健全、完善的黨內監(jiān)督法規(guī)是強化黨內監(jiān)督的可靠保證。制度建設的不健全、不完善是民主黨派黨內監(jiān)督中比較突出的問題，盡管制定了統(tǒng)管全局的監(jiān)督條例，但只規(guī)定了原則性要求，停留在粗線條的表述上，真正執(zhí)行過程中面臨很多實際困難，如對“民主集中制”的監(jiān)督問題上，民主黨派的黨內監(jiān)督條例只是提及這個原則，沒有詳細的規(guī)定。事實上，“民主集中制”并不是抽象的，它是由一系列具體原則和具體制度構成的。

2.監(jiān)督執(zhí)行權缺位。制度的生命力在于執(zhí)行。在個別民主黨派的內部監(jiān)督條例中，沒有建立相互配套的黨內監(jiān)督法規(guī)體系，缺少與之配套的實施細則，造成了監(jiān)督制度可操作性差，難以發(fā)揮應有作用；原則性規(guī)定多，只涉及監(jiān)督，并未涉及如何執(zhí)行問題，給被監(jiān)督者規(guī)避監(jiān)督留下回旋余地，給監(jiān)督者具體實施監(jiān)督帶來問題。

3.監(jiān)督保障機制缺失。在民主黨派黨內監(jiān)督制度中，缺乏對勇于開展監(jiān)督者的合法權益的保護措施和激勵機制，缺乏對抵制、干擾和破壞黨內監(jiān)督的行為懲戒的具體規(guī)定。

（二）從實際運行看民主黨派黨內監(jiān)督制度的問題

從縱向上看，對下級組織監(jiān)督力度強，對同級組織監(jiān)督力度弱，突出表現(xiàn)為自下而上的監(jiān)督體系沒有建立。民主黨派的監(jiān)督委員會開展黨內監(jiān)督工作是在同級委員會和上級監(jiān)督委員會的雙重指導下進行的，在機構上往往是與組織部門合署辦公，共同處理日常事務。監(jiān)督委員會作為同級委員會下的職能部門，由于監(jiān)督幅度受到制約，很難督促同級委員會領導班子工作，更多意義是對下一級組織的督促，實際運行上，其收到的投訴、舉報和情況反映多集中在下級組織[12]。

從橫向上看，預防教育強，懲戒責任弱，還未形成懲防一體的監(jiān)督體系。各民主黨派的黨內監(jiān)督條例，幾乎沒有提到“追究責任”，更多是以預防性監(jiān)督為制定條例的原則。可資借鑒的是，2003年通過的《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》專列一章作為“監(jiān)督保障”，第四十三條明確規(guī)定“經過調查，需要追究黨組織責任的，責令其糾正錯誤或者給予通報批評；需要追究黨員責任的，依照有關規(guī)定給予批評教育、組織處理或黨紀處分”。與此相配套，中國共產黨還出臺了《中國共產黨紀律處分條例》和《中共共產黨黨員權利保障條例》等黨內法規(guī)，使黨內監(jiān)督相互銜接，一旦黨員觸犯規(guī)定，處理起來便有了依據。只有監(jiān)督條文而無法執(zhí)行的問題還普遍存在于民主黨派黨內監(jiān)督工作中，亟待配套措施的出臺和完善。

四、機制性障礙

民主黨派黨內監(jiān)督機制是指民主黨派建立一套監(jiān)督所有黨派成員和各級組織是否按照各自章程規(guī)定正確行使職權的有關監(jiān)督機構設置、運作等方面的程序性安排[13]。民主黨派現(xiàn)行黨內監(jiān)督機制總體是符合民主黨派實際的，但是也應當看到，不論是頂層設計還是結構上、功能上以及具體運行中，現(xiàn)行的黨內監(jiān)督機制都有諸多不完善的地方。

（一）組織運行機制不夠完善

亨廷頓認為，國家公共權威根植于強大的政黨，強大政黨以強有力的組織力量來確保權力運作的權威。民主黨派同其它傳統(tǒng)政黨一樣，建立了具有金字塔式的組織結構與權力結構。在中央，權力最后集中于中央主席會議；在地方，權力最后集中于同級的主任委員會議。以民主黨派省級組織為例，省一級的組織結構一般配備一個主委、幾個副主委，重大決策通常由主任委員會議決定?？陀^地說，這種組織機構具有其合理性，如決策效率高、令行禁止等，但由于權力過于集中，也存在較嚴重的消極影響。正如1980年鄧小平所指出的：“從黨和國家的領導制度、干部制度來說，主要的弊端就是官僚主義現(xiàn)象、權力過分集中的現(xiàn)象、家長制現(xiàn)象……不適當地不加分析地把一切權力集中于黨委、黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是第一書記……黨的一元化領導，往往因此變成了個人領導?！盵10]7—12

盡管民主黨派的組織運行機制和監(jiān)督機制不斷規(guī)范化，但受制于政治體制等環(huán)境因素，遠未達到理想效果，比如，黨內監(jiān)督主體的權力具體包括哪些內容、監(jiān)督委員會對同級組織重大決策監(jiān)督的具體程序是什么等問題由于缺乏具體可操作性的規(guī)定，往往很難執(zhí)行和落實。

（二）黨內監(jiān)督機制不夠合理

1.“同體監(jiān)督”使監(jiān)督機構缺乏獨立性與權威性。黨內監(jiān)督與其他任何形式的監(jiān)督一樣，本質上是他律而不是自律，主體對客體的監(jiān)督必須是一種外在的對立和強制，否則就不可能有監(jiān)督的效果。自律盡管也有一定的約束力，但它是內在的自覺性和責任感，不具有外在的強制性，政黨的廉政政策與民主制度要落到實處，需要的是外在監(jiān)督[14]。民主黨派內部監(jiān)督條例中，關于監(jiān)督委員會機構的設置存在同體監(jiān)督、責任不清的問題，難以形成有效的監(jiān)督力量。以民革為例，《中國國民黨革命委員會內部監(jiān)督暫行條例》中規(guī)定，“中央設立監(jiān)督委員會作為黨內監(jiān)督的專門機構，省級組織設立內部監(jiān)督機構”，“中央監(jiān)督委員會下設辦公室，與組織部合署辦公”。在《民革云南省委貫徹〈中國國民黨革命委員會內部監(jiān)督暫行條例〉的實施細則》中也提到，民革云南省委監(jiān)督委員會下設辦公室，與組織處合署辦公。監(jiān)督機構的獨立性不足，監(jiān)督委員會類似于一個普通的職能部門，難以形成對同級黨的組織機關監(jiān)督的有效力量，造成“同體監(jiān)督”，難有實效。

2.黨內監(jiān)督體系缺乏完整性。一個完整的體系具有從上到下的整體性。目前民主黨派的黨內監(jiān)督機構僅在省級以上組織中設置，市級以下組織沒有設置監(jiān)督機構，這造成了市級以下組織在開展黨內監(jiān)督時缺少相應的機構。監(jiān)督體系不完整，紀律監(jiān)督難以保證對民主黨派成員監(jiān)督的全覆蓋。因此，應建立基層監(jiān)督機構，不僅應該在市級以下組織組建專門監(jiān)督機構，有條件的基層支部還可以參考執(zhí)政黨的做法，聘請“社會監(jiān)督員”，發(fā)揮其機動靈活、責任心強的特點，形成上下聯(lián)動的監(jiān)督體系，以便從中央到基層都能發(fā)揮黨內監(jiān)督的作用。

結語

推進民主黨派黨內監(jiān)督，必須有針對性地破除這些障礙性因素。在民主黨派黨內監(jiān)督發(fā)展戰(zhàn)略選擇方面，應當努力開發(fā)黨內監(jiān)督的體制內資源，在現(xiàn)行的基本政治制度框架內尋找和培育監(jiān)督的生長點，同時，必須認識到，民主黨派黨內監(jiān)督是一個系統(tǒng)工程，既有賴于我國政治體制改革的不斷推進，也有賴于理論界和實際工作部門的開拓創(chuàng)新。

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責任編輯：楊緒強

doi:10.3969/j.issn.1009-0339.2016.02.012

［中圖分類號］D665

［文獻標識碼］A

［文章編號］1009-0339（2016）02－0062-05

收稿日期：2016-03-16

作者簡介：常玉潔，男，廣西師范大學紀委秘書、廣西廉政建設研究中心助理研究員，研究方向為制度建設與廉政治理。