摘要：巡視監(jiān)督是一種自上而下的黨內(nèi)監(jiān)督方式。在當(dāng)代中國反腐倡廉工作格局中，“黨紀(jì)反腐”與“司法反腐”構(gòu)成“制度反腐”的“兩翼”。為有效解決我國當(dāng)前反腐倡廉工作中存在的橫向監(jiān)督乏力、紀(jì)檢監(jiān)察體制吸納社會監(jiān)督力量不足等問題，應(yīng)充分發(fā)揮巡視監(jiān)督的“高位優(yōu)勢”。要以“高位優(yōu)勢”彰顯“獨(dú)立性”，增強(qiáng)巡視監(jiān)督的威懾力；以“專項巡視”擴(kuò)大“覆蓋面”，增強(qiáng)巡視監(jiān)督的輻射力；以“過程防腐”推進(jìn)“常態(tài)化”，增強(qiáng)巡視監(jiān)督的聚合力；以“制度反腐”加強(qiáng)“制度化”，增強(qiáng)巡視監(jiān)督的持久力。

關(guān)鍵詞：巡視監(jiān)督；黨內(nèi)監(jiān)督；過程防腐；制度反腐

中圖分類號：D26文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2015）12-0015-05

與運(yùn)動式反腐、權(quán)力化反腐、思想教育式反腐等相比，制度反腐是一種更為治本的反腐策略。針對制度反腐實踐中的局限和問題，有的論者引入現(xiàn)代政府過程理論分析制度反腐的過程機(jī)制，將過程防腐作為制度反腐向更深層次推進(jìn)的重要途徑。①過程防腐旨在通過對公共權(quán)力的制衡與監(jiān)督來預(yù)防可能發(fā)生的腐敗行為。制衡側(cè)重于權(quán)力橫向配置中的權(quán)力制約和制度規(guī)制，監(jiān)督則需要“體制內(nèi)”與“體制外”多方監(jiān)督力量的協(xié)同作用。如何有效解決橫向監(jiān)督乏力問題和紀(jì)檢監(jiān)察體制吸納社會監(jiān)督力量不足問題，是當(dāng)前中國過程防腐亟待破解的理論問題和實踐課題。根據(jù)當(dāng)代中國“黨紀(jì)反腐”與“司法反腐”的邏輯一致性，本文試圖通過探析巡視監(jiān)督帶動過程防腐的協(xié)同機(jī)理和突出作用，進(jìn)一步探討如何構(gòu)建由巡視監(jiān)督主導(dǎo)的權(quán)力監(jiān)督與制衡機(jī)制，推動當(dāng)代中國過程防腐的有效開展。

一、制衡與監(jiān)督：過程防腐中的核心環(huán)節(jié)

權(quán)力的濫用和失衡是導(dǎo)致權(quán)力腐敗的重要環(huán)節(jié)。相應(yīng)地，對權(quán)力的制衡與監(jiān)督必然是在權(quán)力運(yùn)行過程中實現(xiàn)的。然而，在現(xiàn)實政治生活領(lǐng)域普遍存在著“重視權(quán)力的歸屬，忽視權(quán)力的運(yùn)作”的現(xiàn)象。過程防腐是現(xiàn)代政府過程理論在腐敗治理領(lǐng)域中的應(yīng)用，是制度反腐有效展開的中間環(huán)節(jié)和過程機(jī)制。一般認(rèn)為，過程防腐是以提高施政透明度為突破口，在推行政務(wù)公開的基礎(chǔ)上，由專職監(jiān)督部門和人民群眾共同對公職人員和權(quán)力部門在權(quán)力的運(yùn)行、制度的落實上進(jìn)行監(jiān)督和制約，以防止可能發(fā)生的腐敗行為。過程防腐的主旨是預(yù)防為本、懲治為用，這為有效抑制可能出現(xiàn)的腐敗行為提供了一個新的進(jìn)路。一方面，作為增強(qiáng)制度反腐效力的過程機(jī)制，拓展了反腐敗法律制度建設(shè)的微觀領(lǐng)域；另一方面，作為對防止權(quán)力腐敗的動態(tài)規(guī)制，明確了實現(xiàn)“懲防并舉、標(biāo)本兼治”目標(biāo)的著力點?？偟膩砜矗^程防腐體現(xiàn)了全面治理腐敗的核心精神：一是緊緊圍繞公共權(quán)力及其運(yùn)行過程，從源頭上預(yù)防可能發(fā)生的各種腐敗現(xiàn)象；二是以過程監(jiān)督及時發(fā)現(xiàn)已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生的腐敗行為，通過動態(tài)治理來防止其蔓延?？梢?，過程防腐可以通過與其他反腐敗方式相互結(jié)合、協(xié)同作用，在反腐倡廉工作中發(fā)揮其

收稿日期：2015-09-19

*基金項目：中國博士后科學(xué)基金資助項目“社會工程與腐敗治理體系現(xiàn)代化研究”（2015M580864）；西安交通大學(xué)新教師科研支持計劃資助項目。

作者簡介：劉占虎，男，西安交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，法學(xué)博士（西安710049）。

更大效力。

為了使公共權(quán)力實現(xiàn)公共利益的最大化，就必須在權(quán)力的“授予”與“監(jiān)督”之間保持暢達(dá)、平衡、協(xié)調(diào)，即“權(quán)力體制的設(shè)計框架和運(yùn)行機(jī)制都要力求結(jié)構(gòu)合理平穩(wěn)，運(yùn)行有序暢達(dá)，層次分明簡潔，環(huán)節(jié)嚙合協(xié)調(diào)”②。權(quán)力監(jiān)督與權(quán)力制約在規(guī)制權(quán)力上的邏輯差異，決定著二者在過程防腐具體機(jī)制設(shè)計和策略選擇上的特殊性。

首先，權(quán)力制衡主要是公共權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)的制度化規(guī)制。制衡權(quán)力的核心方式依然是權(quán)力本身，主要是通過權(quán)力資源的制度化配置形成不同權(quán)力之間的制衡，以此來防止某一權(quán)力過于集中或?qū)喽粸E用。這一意義上的權(quán)力監(jiān)督主要是指政治監(jiān)督，即作為“政治主體之間監(jiān)視、控制和制衡的一種權(quán)力關(guān)系，是實現(xiàn)政治分權(quán)和權(quán)力整合的協(xié)調(diào)機(jī)制”③。其邏輯是以權(quán)力制約權(quán)力的制度規(guī)制，在宏觀層面如立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之間的相互制衡，在中觀層面如決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)之間的相互制約等。其核心是通過制度設(shè)計形成不同職能屬性的權(quán)責(zé)清單制度，明確不同職權(quán)的具體行使邊界，以防止公共權(quán)力的非公共運(yùn)用。在現(xiàn)實政治生活中，要對某一具體的職權(quán)進(jìn)行有效制衡，就必須有與此相匹配的制衡性權(quán)力。影響權(quán)力制衡效力的因素是多樣的，如制度設(shè)計的完善性、制度執(zhí)行的可操作性、權(quán)力行使主體的自覺意識等。其中某一環(huán)節(jié)的缺失或弱化，都會影響著整個權(quán)力制衡體系的效果。權(quán)力的制衡機(jī)制內(nèi)在地統(tǒng)一于中國特色的政治制度體系之中。進(jìn)一步增強(qiáng)當(dāng)代中國權(quán)力制衡的效力，重在通過全面深化改革，科學(xué)分解、合理配置權(quán)力，形成科學(xué)有效的權(quán)力結(jié)構(gòu)和制衡機(jī)制。

其次，權(quán)力監(jiān)督包括以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力和以非權(quán)力監(jiān)督權(quán)力兩種方式。監(jiān)督既有以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的成分，也有以非權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的要素。當(dāng)代中國權(quán)力監(jiān)督的方式眾多，諸如黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督等，這些共同構(gòu)成反腐倡廉之協(xié)同監(jiān)督的重要力量。在現(xiàn)實中，對公共權(quán)力的監(jiān)督依然存在諸多困境。因監(jiān)督機(jī)構(gòu)疊床架屋、制度典章浩繁、社會成本高昂等因素導(dǎo)致“監(jiān)督體系脆弱、監(jiān)督機(jī)制乏力”④，不利于形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)之間既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。當(dāng)然，以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力與以非權(quán)力監(jiān)督權(quán)力是相對而言的。前者集中體現(xiàn)為權(quán)力之間的制衡，而后者主要是依靠權(quán)力系統(tǒng)之外的監(jiān)督力量，諸如新聞媒體的輿論監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督等。從當(dāng)代中國權(quán)力監(jiān)督的向度來看，主要有三：一是黨內(nèi)監(jiān)督，即中國共產(chǎn)黨的紀(jì)檢監(jiān)督和巡視監(jiān)督；二是體制內(nèi)監(jiān)督，主要是立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的法制監(jiān)督，人民政協(xié)與民主黨派的協(xié)商監(jiān)督；三是體制外監(jiān)督，諸如人民群眾和社會團(tuán)體的社會監(jiān)督。這些來自不同向度的監(jiān)督方式在防止權(quán)力濫用方面發(fā)揮著重要作用。

當(dāng)代中國的過程防腐就是通過對公共權(quán)力的制衡和監(jiān)督機(jī)制來實現(xiàn)的，具體表現(xiàn)為政府層面的政務(wù)信息公開和公職人員財產(chǎn)申報，社會層面的人民群眾監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)反腐等。這些方式在具體實踐中面臨著不同程度的困境。就政務(wù)信息公開而言，公開的內(nèi)容需要進(jìn)一步制度化，建立和完善主要崗位權(quán)責(zé)清單制度；公開的方式依然需要在確保國家機(jī)密的前提下進(jìn)一步透明化、便捷化。就公職人員財產(chǎn)申報而言，全面推進(jìn)財產(chǎn)申報的配套制度需要進(jìn)一步完善，社會共識度有待于進(jìn)一步達(dá)成。就網(wǎng)絡(luò)反腐而言，由于信息不對稱、制度規(guī)范缺失、網(wǎng)絡(luò)主體責(zé)任缺失等，往往會引起網(wǎng)民的以訛傳訛、惡意搗亂等不良現(xiàn)象，網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的綜合治理，尤其是網(wǎng)絡(luò)反腐的制度化建設(shè)需要進(jìn)一步加強(qiáng)。事實上，過程防腐與權(quán)力制衡和監(jiān)督是并駕齊驅(qū)、相互促進(jìn)的。基于當(dāng)前中國反腐倡廉建設(shè)和反腐敗斗爭“成效明顯和問題突出并存，防治力度加大和腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)并存，群眾對反腐敗期望值不斷上升和腐敗現(xiàn)象短期內(nèi)難以根治并存，反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻、任務(wù)依然艱巨”⑤的總體態(tài)勢和實現(xiàn)“懲防并舉、標(biāo)本兼治”的目標(biāo)，對公共權(quán)力具體運(yùn)行的過程監(jiān)督亟待加強(qiáng)，過程防腐的相關(guān)機(jī)制亟待創(chuàng)新和完善。

二、巡視監(jiān)督：中國過程防腐的牽引機(jī)制

巡視制度發(fā)軔于西漢，成熟于唐、明，作為中國古代監(jiān)察制度的重要內(nèi)容，在官員的考核和督查中發(fā)揮著重要作用。一是督查地方官員落實中央政策的情況，二是作為中央政府選拔、考核、任免官員的方式，三是巡查地方官員是否存在貪贓枉法行為?？偟膩砜?，巡視制度與自上而下的權(quán)力授予邏輯相一致，在一定程度上有利于強(qiáng)化中央集權(quán)和改善吏治。當(dāng)然，也必須看到，“家天下”的權(quán)力邏輯決定著它僅僅是政治體系內(nèi)部的“同體監(jiān)督”，故而在預(yù)防權(quán)力腐敗中的作用和意義是有限的。

在當(dāng)代中國的政治語境中，巡視監(jiān)督是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督的方式之一。一般認(rèn)為，巡視制度是指中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委，通過建立專門巡視機(jī)構(gòu)，按照有關(guān)規(guī)定對下級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)章和準(zhǔn)則。從其形成過程來看，1996年1月，中國共產(chǎn)黨第十四屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議作出“選派部級干部到地方和部門巡視”的部署。2002年11月，黨的十六大作出“建立和完善巡視制度”的重大決策。2003年8月，中共中央紀(jì)律檢查委員會、中共中央組織部聯(lián)合成立巡視組。2003年12月，中共中央頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》將巡視作為黨內(nèi)監(jiān)督的10項制度之一。2004年，中共中央紀(jì)律檢查委員會、中共中央組織部聯(lián)合發(fā)布《中共中央紀(jì)委、中共中央組織部巡視工作的暫行規(guī)定》，明確要求中央巡視組實行組長負(fù)責(zé)制。2007年10月，修訂后的《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定：“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實行巡視制度?！?009年7月，中共中央發(fā)布實施《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，標(biāo)志著巡視制度正式確立。2009年12月，中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立，“中央紀(jì)委、中央組織部巡視組”正式更名為“中央巡視組”。鑒于原條例已不能完全適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，中共中央及時修訂并于2015年8月3日起正式施行《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》。

“權(quán)為民所賦”的政治邏輯決定著“權(quán)為民所用”的政治實踐。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，是探索和發(fā)展中國特色反腐倡廉道路的基本前提?！包h紀(jì)反腐”體現(xiàn)了“依法從嚴(yán)治黨”的原則和要求。共產(chǎn)黨沒有自己的特殊利益，“除了法律和政策規(guī)定范圍內(nèi)的個人利益和工作職權(quán)以外，所有共產(chǎn)黨員都不得謀求任何私利和特權(quán)”⑥?！八痉ǚ锤斌w現(xiàn)了依法治國的治理邏輯。前者嚴(yán)于后者，后者強(qiáng)化前者。黨的紀(jì)律與國家司法在防治腐敗的過程中各司其職、協(xié)同配合，共同把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。也就是說，執(zhí)政黨層面的“黨紀(jì)反腐”與國家層面的“司法反腐”共同構(gòu)成當(dāng)代中國制度反腐的“兩翼”。巡視監(jiān)督是“黨紀(jì)反腐”實踐展開的過程機(jī)制。當(dāng)代中國政治體系和國家建設(shè)的基本邏輯，內(nèi)在地要求構(gòu)建和完善“以政黨為中心”的懲治和預(yù)防腐敗體系。⑦執(zhí)政黨意志與國家意志的一致性，從根本上決定著巡視監(jiān)督作為當(dāng)代中國過程防腐主導(dǎo)機(jī)制的可能性和必要性。

巡視監(jiān)督在當(dāng)前中國之所以被再度重視，源于其在查處“一把手”等大案要案中的突出作用。如2013年度開展了三輪中央巡視工作；2014年度開展的中央“專項巡視”呈現(xiàn)出“小隊伍、多批次、高頻率”的特點，逐步加大對巡視對象的覆蓋率，并以“回馬槍”的方式進(jìn)行回訪式巡視，來發(fā)現(xiàn)潛在的新問題并督促整改。

其一，巡視監(jiān)督的權(quán)威性體現(xiàn)為監(jiān)督“一把手”的威懾力。從權(quán)力的擴(kuò)張本性來看，權(quán)力之所以濫用，關(guān)鍵在于其得不到有效的制衡和監(jiān)督。強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督，著力改進(jìn)對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”行使權(quán)力的監(jiān)督，就必須建立有效制衡的保障機(jī)制。長期以來，由于行政主導(dǎo)的現(xiàn)實需要和歷史慣性，監(jiān)督權(quán)在制度配置中相對弱于決策權(quán)和行政權(quán)。加上相關(guān)過程防腐機(jī)制的缺失，一些潛在的腐敗行為在“一把手”的庇護(hù)下逐步升級，形成了“塌方式腐敗”，最終給整個政治生態(tài)帶來了極大的破壞。中央巡視作為“高位勢”的監(jiān)督權(quán)力，在很大程度上影響和決定著“一把手”的任免和晉升。自上而下的巡視監(jiān)督以其特有的權(quán)威性和威懾力，可以對以往因橫向監(jiān)督不力而漏查的腐敗行為進(jìn)行有力地查處。從2012年12月4日中共中央開始實施“八項規(guī)定”到2014年12月31日，這兩年間受到黨紀(jì)政紀(jì)處分的人數(shù)達(dá)25975人，省部級3人，地廳級229人，縣處級3026人。⑧這些階段性成效，在很大程度上源于中央巡視監(jiān)督的權(quán)威性和威懾力。

其二，巡視監(jiān)督能有效帶動其他監(jiān)督力量的監(jiān)督實施力。巡視監(jiān)督本身不是直接懲處腐敗行為，而是重在發(fā)現(xiàn)腐敗問題和線索。中央巡視工作是以自上而下的方式進(jìn)行的，但不是單向性的?！吨袊伯a(chǎn)黨巡視工作條例》要求中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會建立專職巡視機(jī)構(gòu)。專職巡視機(jī)構(gòu)通過多頻次自上而下的巡視監(jiān)督與橫向監(jiān)督力量相交叉，形成與“條塊型”的政府機(jī)構(gòu)相適應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督結(jié)構(gòu)。這有助于釋放監(jiān)督權(quán)力的空間輻射力。巡視監(jiān)督的權(quán)威性直接帶動著“條塊”結(jié)構(gòu)中的其他監(jiān)督力量，尤其是人民群眾和新聞輿論的監(jiān)督。人民群眾主要是通過舉報、檢舉、信訪等方式來反映問題，并沒有直接處理相關(guān)問題的權(quán)力。事實上，“只有當(dāng)政府向公眾提供關(guān)于其行為的信息的時候，這種制約才能發(fā)揮作用。”⑨如果在體制內(nèi)沒有“接收”社會監(jiān)督信息的制度化渠道，那么體制外的監(jiān)督往往收效甚微。逐步擴(kuò)大巡視監(jiān)督的“覆蓋面”，有助于為廣大人民群眾監(jiān)督腐敗行為提供直接而權(quán)威的制度化渠道，在有效化解上訪困境的同時增強(qiáng)人民群眾政治參與的積極性。巡視監(jiān)督的“常態(tài)化”有助于將網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的優(yōu)勢融合起來，有力地激發(fā)和運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)反腐的正能量。

其三，巡視監(jiān)督的動態(tài)性與其他反腐倡廉機(jī)制相互促進(jìn)。強(qiáng)有力的巡視監(jiān)督離不開其他相關(guān)反腐倡廉方式（機(jī)制）的協(xié)同作用。一是巡視監(jiān)督與制度反腐相互促進(jìn)。巡視制度本身是黨內(nèi)監(jiān)督制度之一，同時也是當(dāng)代中國反腐倡廉制度的重要內(nèi)容。二是巡視監(jiān)督與廉政文化建設(shè)相互促進(jìn)。建設(shè)社會主義廉政文化，培育社會主義廉潔價值觀，是以文化力量“治心”的價值觀革命。由巡視監(jiān)督主導(dǎo)的反腐敗“鐵腕”行動，在切實遏制腐敗蔓延的同時不斷優(yōu)化政治生態(tài)。清正廉潔的政治生態(tài)為廉政文化建設(shè)提供了順勢而上的輿論環(huán)境。社會主義廉潔價值觀為巡視監(jiān)督的“常態(tài)化”和“全覆蓋”提供強(qiáng)大的精神動力和輿論支撐。

三、協(xié)同監(jiān)督：過程防腐機(jī)制的本土建構(gòu)

新形勢下加強(qiáng)巡視監(jiān)督的制度化建設(shè)，應(yīng)進(jìn)一步彰顯巡視監(jiān)督的獨(dú)立性，進(jìn)一步增強(qiáng)巡視監(jiān)督的威懾力、輻射力、聚合力和持久力，增強(qiáng)當(dāng)代中國過程防腐的實效性。

其一，以“高位優(yōu)勢”彰顯“獨(dú)立性”，增強(qiáng)巡視監(jiān)督的威懾力。與一般的監(jiān)督方式相比，中央和?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）級巡視組因為有中央的直接授權(quán)而具有明顯的“高位優(yōu)勢”。以巡視監(jiān)督帶動過程防腐的效力，依然需要進(jìn)一步增強(qiáng)巡視組在權(quán)力監(jiān)督體系中的獨(dú)立性。當(dāng)前，中央巡視組實行組長負(fù)責(zé)制，組長一般是從離開一線崗位且年齡未滿70周歲的省部級（正職）官員中選任。盡管說“組長人選”已離開了“一線崗位”，在權(quán)力和業(yè)務(wù)關(guān)系上具有了獨(dú)立性，但依然要進(jìn)一步完善回避制度來避免巡視過程中人情、利益因素的干擾。要進(jìn)一步完善巡視制度的保障機(jī)制，切實保障巡視組成員的身體狀況、生活條件、人身安全等，解決巡視人員的后顧之憂，進(jìn)而確保巡視組把中央的“授權(quán)充分”切實轉(zhuǎn)化為“巡視有力”。從巡視人員的行政級別來看，中央巡視組組長一般由省部級干部來擔(dān)任?；谥醒胧跈?quán)所具有的“高位優(yōu)勢”，建議將具有良好政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力的廳局級干部選任到巡視組中來，甚至可以擔(dān)任組長。事實上，這種“秩輕任重”的做法在歷史上也實行過。如“州刺史官秩僅為六百石，但卻負(fù)責(zé)監(jiān)察二千石級別的郡守國相?！雹膺@一定制就是為了發(fā)揮秩卑者亟待進(jìn)取、行事較為果敢、顧慮相對較少等優(yōu)勢。當(dāng)然，除了考慮到秩卑者的“進(jìn)取”和“果敢”之外，適當(dāng)注重巡視組成員的年輕化，有助于形成巡視監(jiān)督可持續(xù)發(fā)展的動力機(jī)制。此外，巡視組組長根據(jù)“一次一授權(quán)”的原則，實行“三個不固定”（即巡視組組長不固定，巡視的地區(qū)和單位不固定，巡視組與巡視對象的關(guān)系不固定），通過弱化巡視組與被巡視對象的對應(yīng)關(guān)系，可以較好地解決工作業(yè)務(wù)交集等問題。

其二，以“專項巡視”擴(kuò)大“覆蓋面”，增強(qiáng)巡視監(jiān)督的輻射力?！皩ｍ椦惨暋眻猿謫栴}導(dǎo)向，即哪里問題嚴(yán)重，哪些部門問題多，就集中力量發(fā)揮最大巡視效力。隨著權(quán)力腐敗日益復(fù)雜化和隱蔽化，僅僅依靠單線性的“專項巡視”尚不能充分檢舉潛在的重大腐敗行為。從黨的十八以來查處的腐敗案件特點來看，除了黨政部門以及其他重要領(lǐng)域的關(guān)鍵性崗位潛在著“大老虎”之外，有的地方由于對基層干部的過程監(jiān)管不力發(fā)生了不少令人震驚的“小官巨貪”的案件。堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，這就在客觀上要求通過“點穴式”的“專項巡視”逐步形成從中央到地方的巡視監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。這些覆蓋領(lǐng)域既包括中央國家機(jī)關(guān)、中管事業(yè)單位和國有重要骨干企業(yè)，也包括與民生密切相關(guān)的基層單位和領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)前中央巡視對象共有285個，省區(qū)市巡視對象高達(dá)8607個。擴(kuò)大巡視監(jiān)督“覆蓋面”的擴(kuò)大和“輻射力”的增強(qiáng)，不僅體現(xiàn)在對相關(guān)腐敗線索檢舉上，而且體現(xiàn)在對主要領(lǐng)導(dǎo)干部“德、能、勤、績、廉”的過程考核方面。一是可以對心存僥幸的領(lǐng)導(dǎo)干部敲響警鐘，以防“蒼蠅”蛻變成“老虎”，體現(xiàn)了巡視監(jiān)督“教育個別人、挽救大多數(shù)”的威懾和警戒意義，借此來防微杜漸。二是有助于準(zhǔn)確研判不同階段反腐敗的形勢和任務(wù)。各級巡視組深入基層一線，通過“海談”和“暗訪”，給人民群眾創(chuàng)造更為安全和便捷的檢舉渠道。同時，借助“一手信息”分析反腐敗的形勢以及腐敗滋生的制度漏洞，可以為完善反腐敗法律制度提供可靠依據(jù)。三是有助于通過“群眾路線”發(fā)現(xiàn)和選拔后備干部。通過巡視監(jiān)督的“全覆蓋”，可以將德才兼?zhèn)?、廉潔奉公的?yōu)秀干部“選拔”出來。以這種“向下看”的方式來間接選拔后備干部，有助于規(guī)避以往因考察周期短而容易發(fā)生“帶病提拔”問題。此外，巡視監(jiān)督的“全覆蓋”對巡視人員的業(yè)務(wù)能力提出了新的要求。對于一些特殊行業(yè)和領(lǐng)域，可以根據(jù)巡視工作需要選任審計、財政、統(tǒng)計等專業(yè)技術(shù)人員來處理一些專業(yè)性較強(qiáng)的問題。

其三，以“過程防腐”推進(jìn)“常態(tài)化”，增強(qiáng)巡視監(jiān)督的聚合力。通過擴(kuò)大“覆蓋面”來增強(qiáng)巡視監(jiān)督“輻射力”的同時，還需要結(jié)合過程防腐機(jī)制推進(jìn)“常態(tài)化”。黨的十八大以來，中央巡視組集中對違法違紀(jì)、用人腐敗等問題展開巡視工作，通過四輪巡視實現(xiàn)了對31個省區(qū)市的“全覆蓋”，在436名被調(diào)查官員中，省部級官員達(dá)23人。中央巡視組通過“回訪式”巡視，既可以督查相關(guān)部門對上一輪巡視問題的整改情況，也可以進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)尚未被檢舉的腐敗行為，體現(xiàn)了“懲防并舉”和“標(biāo)本兼治”的要求。將巡視監(jiān)督的“全覆蓋”與“常態(tài)化”結(jié)合起來，可增強(qiáng)巡視監(jiān)督的“聚合力”。一是通過“常態(tài)化”形成的威懾力調(diào)動體制外社會監(jiān)督的積極性。來自人民群眾和社會團(tuán)體的社會監(jiān)督作為體制外的“異體監(jiān)督”，要求有體制內(nèi)的“接受”監(jiān)督信息和處理監(jiān)督結(jié)果的“對接”機(jī)制。通過實施巡視工作“五年規(guī)劃”（目前實施的是《中央巡視工作規(guī)劃（2013—2017年）》），不僅可以實現(xiàn)巡視監(jiān)督的“常態(tài)化”，而且可以將體制外的社會監(jiān)督力量有機(jī)地聚合起來。二是通過“常態(tài)化”形成的“威懾力”來增強(qiáng)體制內(nèi)權(quán)力監(jiān)督的“執(zhí)行力”。巡視監(jiān)督的“高位優(yōu)勢”，可以從權(quán)力授予邏輯上直接規(guī)避以往橫向監(jiān)督中的掣肘問題；巡視監(jiān)督獨(dú)有的“威懾力”和“輻射力”還可以帶動地方紀(jì)檢、監(jiān)察、司法部門提高對腐敗行為檢舉、調(diào)查、處理的進(jìn)度和力度。

其四，以“制度反腐”加強(qiáng)“制度化”，增強(qiáng)巡視監(jiān)督的持久力。制度化、規(guī)范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障。建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，關(guān)鍵要堅持用制度管權(quán)、管事、管人。公共權(quán)力既是一種有組織的強(qiáng)制力量，也是一種制度化的力量，以一定的制度的規(guī)范和程序作為自己合法性基礎(chǔ)。古代中國以刺史制度為核心的監(jiān)察制度，盡管是一種地方性的反腐敗機(jī)制，但在很大程度上附帶著人治特色和權(quán)力反腐的隨意性，這種具有“高位優(yōu)勢”的監(jiān)督權(quán)力本身是一種責(zé)任和使命。這種監(jiān)督一旦缺乏制度保障，就很容易蛻變?yōu)橐环N“設(shè)租權(quán)力”，進(jìn)而滋生新的腐敗。巡視監(jiān)督盡管是以自上而下的方式進(jìn)行的，但在本質(zhì)上依然是一種“制度化”的監(jiān)督權(quán)力。當(dāng)前，改革和完善巡視監(jiān)督制度，同樣需要在反腐倡廉法律制度的框架內(nèi)協(xié)同進(jìn)行。一是推進(jìn)“主體監(jiān)督責(zé)任”的制度建構(gòu)。二是進(jìn)行中央巡視組對省、直轄市、自治區(qū)的巡視工作從“指導(dǎo)”到“領(lǐng)導(dǎo)”的制度設(shè)計。三是建立和完善中央對省、直轄市、自治區(qū)巡視工作的考核機(jī)制。四是進(jìn)一步完善在巡視組中選任專業(yè)技術(shù)人員的制度。五是進(jìn)一步完善巡視工作“三個不固定”的制度和機(jī)制。

注釋

①朱光磊、盛林：《過程防腐：制度反腐向更深層次推進(jìn)的重要途徑》，《南開學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2006年第4期。②季正矩：《通往廉潔之路》，中央編譯出版社，2005年，第139頁。③陳國權(quán)：《政治監(jiān)督論》，學(xué)林出版社，2000年，第13頁。④參見項繼權(quán)、李敏杰、羅峰：《中外廉政制度比較》，商務(wù)印書館，2015年，第340頁。⑤《中共中央紀(jì)律檢查委員會向黨的第十八次全國代表大會的工作報告》，《人民日報》2012年11月20日。⑥《習(xí)近平談治國理政》，外文出版社，2013年，第388頁。⑦參見林尚立：《建構(gòu)民主：中國的理論、戰(zhàn)略與議程》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2012年，第395—400頁。⑧余飛：《八項規(guī)定兩年處理8.9萬余人95%問題出在鄉(xiāng)科級》，《法制日報》2014年12月16日。⑨[美]蘇姍·羅斯·艾克曼：《腐敗與政府》，王江、程文浩譯，新華出版社，2000年，第213頁。⑩余華青主編：《中國古代廉政制度史》，上海人民出版社，2007年，第91—92頁。參見《創(chuàng)新頂層設(shè)計鍛造巡視“利劍”》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2015年8月22日。參見《四輪中央巡視436人被調(diào)查省部級官員23人》，《新京報》2014年11月7日。劉俊杰：《當(dāng)代中國權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)研究》，中共中央黨校出版社，2012年，第19頁。

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