楊昌彪（西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶401120）

●社會(huì)治理

反思與重構(gòu)：環(huán)境行政公眾參與制度的二維構(gòu)造

楊昌彪
（西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶401120）

環(huán)境行政公眾參與的目的在于達(dá)到結(jié)果理性，即提升環(huán)境行政的民主性、正當(dāng)性和科學(xué)性。結(jié)果理性的實(shí)現(xiàn)要求公眾參與滿足過程理性，即有序參與和有效參與。環(huán)境行政公眾參與活動(dòng)乃是各主體行為互動(dòng)的過程，法律通過權(quán)利義務(wù)的配置對(duì)各主體的行為進(jìn)行控制，實(shí)現(xiàn)參與的有序化和有效化?，F(xiàn)行參與機(jī)制政府保障公眾參與的義務(wù)，而忽視公眾的環(huán)境行政參與權(quán)利，使得權(quán)利義務(wù)的互動(dòng)機(jī)制失靈，影響公眾參與的效果。公眾參與制度的完善需要重視權(quán)利和義務(wù)兩個(gè)維度，一方面要確認(rèn)并保護(hù)公眾的環(huán)境行政參與權(quán)，另一方面要擴(kuò)大政府保障參與的義務(wù)，強(qiáng)化政府的法律責(zé)任。

環(huán)境行政；公眾參與；環(huán)境行政參與權(quán)

一、問題的提出

公眾參與在環(huán)境保護(hù)工作中的積極意義已得到理論和實(shí)踐的共同認(rèn)可，我國(guó)環(huán)保狀況不佳的原因之一即在于公眾參與的不足①。學(xué)界積極倡導(dǎo)強(qiáng)化公眾參與，擴(kuò)大參與范圍，疏通參與渠道。坦率而言，我國(guó)目前的公眾參與制度雖不完善，公眾參與的基本框架已然成型，但是實(shí)施效果卻并不理想。因此，如何建構(gòu)適當(dāng)?shù)墓妳⑴c制度成為當(dāng)前的關(guān)鍵。

公眾參與的范圍，包括在立法、行政、司法等各個(gè)領(lǐng)域。由于環(huán)境保護(hù)工作自身的專業(yè)性、技術(shù)性特征，具備專業(yè)優(yōu)勢(shì)的環(huán)境行政部門相較于立法部門與司法部門具有更為重要的作用②。所以，在環(huán)保法學(xué)視野下，環(huán)境公眾參與也以環(huán)境行政的公眾參與為核心［1］。鑒于此，本文將集中對(duì)環(huán)境行政領(lǐng)域的公眾參與制度的完善進(jìn)行討論。

二、環(huán)境行政公眾參與之理論基礎(chǔ)：權(quán)利與義務(wù)的二維互動(dòng)

（一）環(huán)境行政公眾參與的目的及其制度化要求

首先要區(qū)分環(huán)境行政公眾參與的目的和環(huán)境行政公眾參與制度的目的。公眾參與不僅可以約束行政權(quán)力，還可以強(qiáng)化環(huán)境行政的民主性、科學(xué)性、合法性以及協(xié)調(diào)利益沖突等［2］，對(duì)于公眾參與在環(huán)境行政過程中的重要作用如今已達(dá)成共識(shí)。公眾參與的目的決定公眾參與制度必須符合兩個(gè)要求：一是公眾參與必須在理性非暴力的環(huán)境中有序進(jìn)行。如果公眾參與過程毫無秩序，甚至破壞社會(huì)秩序，那么不但無法達(dá)成有效的參與結(jié)果，相反會(huì)對(duì)社會(huì)秩序造成危害。二是公眾參與必須保證公眾的意見對(duì)環(huán)境行政決策產(chǎn)生實(shí)際有效的影響。公眾參與不僅僅是對(duì)環(huán)境行政決策的形式要求，更是實(shí)質(zhì)要求。環(huán)境行政決策不但要在決策程序上符合公眾參與的要求，還必須將公眾參與的意見作為最終環(huán)境行政決策的考量因素，而不是將公眾參與視為“走過場(chǎng)”“走形式”或“作秀”。當(dāng)然，要求公眾意見對(duì)環(huán)境行政決策產(chǎn)生實(shí)際影響并不是要求由公眾作決定，而是說環(huán)境行政決策必須考慮公眾的意見，即使不采納，也應(yīng)該作出合理的說明。

環(huán)境行政公眾參與在本質(zhì)上是公眾和政府的行為互動(dòng)，具體體現(xiàn)為獲取環(huán)境行政信息、參加環(huán)境行政活動(dòng)、表達(dá)利益訴求甚至參與環(huán)境行政決策等一系列行為，而政府在其中的行為則包括提供環(huán)境行政信息、組織參與活動(dòng)、反饋和采納公眾意見等行為。公眾與政府在反復(fù)的行為互動(dòng)中，就環(huán)境行政決策的科學(xué)性、合理性、合法性以及利益沖突等問題達(dá)成共識(shí)，并最終形成理性的環(huán)境行政決策。公眾參與的有序化和有效化必然要求對(duì)政府和公眾的行為進(jìn)行適當(dāng)?shù)募s束，因此公眾參與必須實(shí)現(xiàn)制度化，即必須建立全面的公眾參與制度對(duì)公眾參與活動(dòng)實(shí)施控制。所以，重構(gòu)環(huán)境行政公眾參與制度的目的在于保證公眾參與的有序化和有效化。

（二）環(huán)境行政公眾參與制度的基本結(jié)構(gòu)

環(huán)境行政公眾參與制度的目的決定了公眾參與制度結(jié)構(gòu)。環(huán)境行政公眾參與制度的目的包含公眾參與的有序化和有效化兩個(gè)層面，其中公眾參與的有序化要求公眾參與制度應(yīng)該為公眾參與活動(dòng)中各主體的行為提供規(guī)范引導(dǎo)，劃定行為的邊界，以協(xié)調(diào)各個(gè)主體行為的關(guān)系，避免行為之間的沖突，實(shí)現(xiàn)對(duì)參與秩序的控制。公眾參與制度的有效化要求環(huán)境行政公眾參與制度應(yīng)該保證公眾和政府之間的行為形成良好的互動(dòng)，保證公眾的參與行為能夠?qū)Νh(huán)境行政決策形成實(shí)際有效的影響。

法律主要通過權(quán)利和義務(wù)的配置和實(shí)施來對(duì)人們的行為進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整［3］，對(duì)于環(huán)境行政公眾參與活動(dòng)中各主體行為的調(diào)整也需要通過權(quán)利、義務(wù)的配置和實(shí)施來實(shí)現(xiàn)。在環(huán)境行政公眾參與活動(dòng)中，對(duì)于政府、企業(yè)的行為主要通過義務(wù)的設(shè)定來規(guī)范，并規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任作為義務(wù)履行的保障。如編制專項(xiàng)規(guī)劃的有關(guān)機(jī)關(guān)在其所制定的相關(guān)規(guī)劃對(duì)環(huán)境可能造成不利影響，進(jìn)而影響或者可能影響公眾健康或其他公眾權(quán)益的，有義務(wù)聽取公眾的意見。對(duì)于公眾的參與行為，則主要通過權(quán)利的設(shè)定來進(jìn)行調(diào)整。如公眾有權(quán)獲取環(huán)境信息，有權(quán)對(duì)污染者進(jìn)行舉報(bào)，有權(quán)要求政府對(duì)公眾參與的意見進(jìn)行反饋，有權(quán)要求政府就行政決策說明理由等。在環(huán)境行政中，對(duì)于環(huán)境行政參與權(quán)的維護(hù)本身就是環(huán)境行政權(quán)的目的之一，即便公眾的一些參與行為缺乏合理性，政府也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行回應(yīng)，此時(shí)的回應(yīng)并不是基于行政結(jié)果的考量，二是基于對(duì)公眾權(quán)利的維護(hù)。如此可以避免行政權(quán)的傲慢，避免因?yàn)閷?duì)公眾的忽視而產(chǎn)生誤解，甚至群體性事件等［4］。

（三）環(huán)境行政公眾參與制度運(yùn)行的基本邏輯

權(quán)利義務(wù)的設(shè)定為社會(huì)各主體的行為提供了指引和正當(dāng)性基礎(chǔ)，同時(shí)，權(quán)利義務(wù)的互動(dòng)為法律制度的有效運(yùn)行提供了動(dòng)力。法通過權(quán)利義務(wù)的設(shè)定來引導(dǎo)人們，調(diào)整人與人之間的關(guān)系，通過權(quán)利義務(wù)在互相作用、約束與影響中運(yùn)行，權(quán)利義務(wù)構(gòu)成了法的主要框架，法的功能就是通過權(quán)利義務(wù)的相互獨(dú)立而又彼此影響來實(shí)現(xiàn)的［5］。政府、企業(yè)義務(wù)的履行是為了保障公眾權(quán)利的行使，公眾權(quán)利的行使則促使政府、企業(yè)履行其義務(wù)。政府、企業(yè)的義務(wù)和公眾的權(quán)利構(gòu)成了公眾參與制度結(jié)構(gòu)中的兩個(gè)維度，在政府、企業(yè)、公眾的權(quán)利義務(wù)的互動(dòng)過程中實(shí)現(xiàn)公眾參與的目的。例如，民眾有權(quán)要求參與環(huán)境行政活動(dòng)，則政府必須履行保障參與的義務(wù)。當(dāng)政府不履行或不完全履行保障參與的義務(wù)時(shí)，民眾則有權(quán)要求復(fù)議或者起訴，督促政府履行義務(wù)。

權(quán)利與義務(wù)兩個(gè)維度中任一維度的缺失都將會(huì)導(dǎo)致環(huán)境行政公眾參與制度的失靈。例如，在公眾環(huán)境參與權(quán)缺失的情況下，公眾的參與行為便沒有了規(guī)范基礎(chǔ)，失去了法律上的正當(dāng)性，同時(shí)也意味著公眾的參與行為處于制度規(guī)范之外，無法對(duì)行為進(jìn)行控制，容易引起參與的混亂。由于公民的權(quán)利必須以政府、企業(yè)義務(wù)的履行為前提，若政府、企業(yè)義務(wù)缺失，或者義務(wù)得不到有效履行，則公民的權(quán)利也將無法得到實(shí)現(xiàn)。公眾環(huán)境參與權(quán)還具有一種重要的功能，即促使政府、企業(yè)履行義務(wù)。權(quán)利的最基本定義是權(quán)利主體可以要求義務(wù)主體為或者不為某種行為的資格［6］。權(quán)利賦予了權(quán)利主體一種主動(dòng)的資格。在公眾缺乏環(huán)境行政參與權(quán)的情況下，政府、企業(yè)義務(wù)的履行全靠政府、企業(yè)的自覺和主動(dòng)，而事實(shí)已經(jīng)證明政府、企業(yè)多數(shù)情況下并不自覺，也不會(huì)主動(dòng)履行義務(wù)。

三、我國(guó)環(huán)境行政公眾參與制度的結(jié)構(gòu)及其檢討

（一）現(xiàn)行環(huán)境行政公眾參與制度的結(jié)構(gòu)及特點(diǎn)

現(xiàn)行我國(guó)環(huán)境行政公眾參與制度主要以制定政府義務(wù)為中心，該特點(diǎn)在環(huán)保法修改之前尤其突出。舊環(huán)保法只是原則性地規(guī)定，賦予社會(huì)與公眾對(duì)危害環(huán)境的行為檢舉和控告的權(quán)利。并未明確公眾的環(huán)境行政參與權(quán)，也沒有規(guī)定政府保障公眾參與的具體義務(wù)。環(huán)評(píng)法宣示性地闡釋了公眾以合適的途徑參與環(huán)評(píng)的權(quán)利。并未明確制定環(huán)境公眾參與權(quán)，只是表明國(guó)家對(duì)于公眾參與的一種鼓勵(lì)態(tài)度而已。該法要求除國(guó)家規(guī)定需要保密的情形外，在環(huán)評(píng)過程中，對(duì)可能造成重大環(huán)境影響的，應(yīng)當(dāng)征求公眾的意見。類似規(guī)定完全是在強(qiáng)調(diào)政府聽取意見的義務(wù)?！董h(huán)評(píng)公眾參與暫行辦法》對(duì)環(huán)評(píng)法有關(guān)公眾參與的規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化，其中所規(guī)定的公眾參與一般要求、組織方式等也只是對(duì)政府義務(wù)的細(xì)化而已，而非關(guān)于公眾環(huán)境行政參與權(quán)利規(guī)定的細(xì)化。

值得關(guān)注的是，新修訂的環(huán)保法已經(jīng)開始強(qiáng)調(diào)公眾參與的權(quán)利。該法釋明公眾有權(quán)利獲取環(huán)境信息、并享有參與和監(jiān)督環(huán)保之權(quán)利，在法律上正式確立了公民依法享有參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。該條款雖然只是一項(xiàng)原則性的規(guī)定，但卻為今后強(qiáng)化公眾環(huán)境行政參與權(quán)，建構(gòu)完整的公眾參與制度打開了一個(gè)突破口。

（二）現(xiàn)行環(huán)境行政公眾參與制度的檢討

我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境行政公眾參與制度主要以政府的保障參與義務(wù)為核心進(jìn)行建構(gòu)，忽視對(duì)公眾環(huán)境行政參與權(quán)的確認(rèn)和保護(hù)，是一種單維結(jié)構(gòu)的公眾參與制度，存在以下三個(gè)方面的缺點(diǎn)，一是無法為公眾的參與行為提供明確的指引。二是無法對(duì)現(xiàn)有的公眾參與過程進(jìn)行有序的控制；三是無法形成權(quán)利義務(wù)的互動(dòng)關(guān)系進(jìn)而無法保證公眾參與制度的良好運(yùn)行。

現(xiàn)行公眾參與制度沒有明確規(guī)定公眾的環(huán)境行政參與權(quán)，使得公眾的環(huán)境行政參與行為缺乏法律的指引，不知如何參與。我國(guó)環(huán)境法律法規(guī)為環(huán)境行政公眾參與過程中的政府設(shè)定了義務(wù)，因此，政府可以依據(jù)法律設(shè)定的義務(wù)進(jìn)行作為。而在缺乏公眾環(huán)境行政參與權(quán)規(guī)定的情況下，沒有法律的指引，公眾在具有參與需求時(shí)，無法判斷自己是否可以啟動(dòng)公眾參與程序，或者是否可以參與到由政府啟動(dòng)的公眾參與程序中以及應(yīng)該如何參與。因此，容易出現(xiàn)公眾參與不足的結(jié)果。特別是在政府不主動(dòng)啟動(dòng)公眾參與程序的情況下，公眾又無權(quán)啟動(dòng)公眾參與程序時(shí)，便不會(huì)有公眾參與的發(fā)生。即便公眾已經(jīng)參與到環(huán)境行政活動(dòng)中，由于缺乏參與權(quán)利的指引，公眾往往只能按照政府事先設(shè)定好的參與程序進(jìn)行被動(dòng)參與，難以形成有效的參與。

四、環(huán)境行政公眾參與制度二維結(jié)構(gòu)的建構(gòu)路徑：以環(huán)境行政參與權(quán)的理論構(gòu)造為核心

環(huán)境行政公眾參與制度應(yīng)兼顧權(quán)利與義務(wù)兩個(gè)維度，才能形成良好的參與秩序，并保障有效參與。當(dāng)前，制度的建構(gòu)要從權(quán)利與義務(wù)兩個(gè)維度入手，在權(quán)利維度方面，要確立公眾環(huán)境行政參與權(quán)，在義務(wù)維度，要擴(kuò)大政府保障參與義務(wù)的范圍，強(qiáng)化政府的責(zé)任。如前所述，由于我國(guó)長(zhǎng)期以來的立法實(shí)踐一直以強(qiáng)調(diào)政府保障參與義務(wù)為核心，因此對(duì)政府義務(wù)的規(guī)定已較為完善。并且，學(xué)界關(guān)于公眾參與制度的研究也長(zhǎng)期強(qiáng)調(diào)政府義務(wù)，研究成果也十分豐富。故本部分將主要圍繞公眾環(huán)境行政參與權(quán)這一維度展開論述，從理論上對(duì)環(huán)境行政參與權(quán)進(jìn)行建構(gòu)，對(duì)于政府的義務(wù)和責(zé)任不做過多闡述。

（一）環(huán)境行政參與權(quán)之理論基礎(chǔ)

環(huán)境行政參與權(quán)屬于行政法上的權(quán)利，本質(zhì)上是一種公法權(quán)利，對(duì)其進(jìn)行構(gòu)造需要建立在公法權(quán)利理論的基礎(chǔ)之上。德國(guó)著名公法學(xué)家耶利內(nèi)克曾根據(jù)公民在國(guó)家中所處的不同地位對(duì)公法權(quán)利的類型進(jìn)行了劃分。耶利內(nèi)克認(rèn)為公民在與國(guó)家關(guān)系中具有四種法律地位，一是被動(dòng)地位，二是消極地位，三是積極地位，四是參與地位。在這四種分類中，第一種使得公民對(duì)國(guó)家的完全遵從義務(wù)，沒有行使公法權(quán)利之可能，另外三種法律地位則支持公民的公法權(quán)利，其中消極地位支持公民的自由權(quán)，積極地位支持公民受益權(quán)，參與地位則支持公民參與權(quán)［7］。作為一種基礎(chǔ)性公法權(quán)利，參與權(quán)所代表的是個(gè)體作為國(guó)家的一個(gè)成員參與國(guó)家意志形成的地位。在不同的公法領(lǐng)域，參與權(quán)所指向的義務(wù)主體有所不同，例如，在憲法領(lǐng)域，公法權(quán)利所指向的義務(wù)主體可能是行政機(jī)關(guān)，也可能是立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。在環(huán)境行政領(lǐng)域中，公眾的環(huán)境行政參與權(quán)所指向的主要是行政機(jī)關(guān)。

耶利內(nèi)克在上述基礎(chǔ)上借鑒民法上的請(qǐng)求權(quán)方法進(jìn)一步提出了基礎(chǔ)性權(quán)利與功能性權(quán)利的區(qū)分。請(qǐng)求權(quán)方法乃是指處理案例以實(shí)體權(quán)利中的請(qǐng)求權(quán)成立與否為研討中心，以請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)為出發(fā)點(diǎn)，典型地構(gòu)造為“誰(shuí)得向誰(shuí)，依據(jù)何種法律規(guī)范，主張何種權(quán)利”［8］。就公法權(quán)利而言，同樣可以適用③。就環(huán)境行政參與權(quán)而言，公民享有參與請(qǐng)求權(quán)。此種參與請(qǐng)求權(quán)乃是干擾防御請(qǐng)求權(quán)和給付請(qǐng)求權(quán)的混合體。一方面，環(huán)境行政參與權(quán)包含請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)提供參與條件和參與機(jī)會(huì)的權(quán)利，此種情況下的請(qǐng)求權(quán)屬于給付請(qǐng)求權(quán)。另一方面，當(dāng)行政機(jī)關(guān)侵犯公民的環(huán)境行政參與權(quán)而違法做出環(huán)境行政行為時(shí)，公眾享有撤銷違法行政行為的請(qǐng)求權(quán)或者補(bǔ)正違法程序的請(qǐng)求權(quán)，此種情況下的請(qǐng)求權(quán)目的在于回復(fù)或確保環(huán)境行政參與權(quán)不受侵害或限制的圓滿狀態(tài)，屬于干擾防御請(qǐng)求權(quán)［9］。

公法權(quán)利理論的分析思路在于公法權(quán)利主體基于公法的規(guī)定，享有一定法律上之力，得以向國(guó)家，一般是政府，請(qǐng)求一定作為、不作為或容忍，以實(shí)現(xiàn)個(gè)人的利益［10］。當(dāng)公法上的權(quán)利受到侵害時(shí)，權(quán)利主體可以基于公法權(quán)利申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起訴訟。對(duì)于公眾環(huán)境行政權(quán)的構(gòu)造而言，同樣可以區(qū)分為基礎(chǔ)性權(quán)利和功能性權(quán)利。環(huán)境行政公眾參與權(quán)包含基礎(chǔ)性參與權(quán)和功能性的參與請(qǐng)求權(quán)。

此外，作為一種公法權(quán)利，環(huán)境行政參與權(quán)的確認(rèn)，除了作為公眾環(huán)境行政參與制度建構(gòu)的基本要素之外，更為重要的意義在于破除過去“官尊民卑”的陳舊觀念，彰顯人民在環(huán)境行政過程中的主體地位，確立公眾與行政權(quán)之間對(duì)等的法律關(guān)系［10］。人民享有公法上權(quán)利的規(guī)范根源，立基于基本權(quán)利的憲法保障，也是憲法保障人權(quán)的必然結(jié)果。

（二）環(huán)境行政參與權(quán)之具體權(quán)利類型

環(huán)境行政公眾參與權(quán)包含基礎(chǔ)性參與權(quán)和功能性的參與請(qǐng)求權(quán)?；A(chǔ)性的環(huán)境行政參與權(quán)并非一項(xiàng)單一的權(quán)利，而是包含多項(xiàng)子權(quán)利的權(quán)利束，如公眾參與啟動(dòng)權(quán)、獲取信息權(quán)、參與意見表達(dá)權(quán)等。如前所述，環(huán)境行政公眾參與的過程乃是公眾與政府、企業(yè)行為互動(dòng)的過程，公眾在此過程中的行為包括參加行政活動(dòng)、發(fā)表意見、獲得反饋、參與決定等行為，為了使得每一個(gè)參與行為都具有規(guī)范基礎(chǔ)，保障各行為的有序、有效進(jìn)行，應(yīng)該根據(jù)各類型行為設(shè)定相應(yīng)的權(quán)利。環(huán)境行政公眾參與活動(dòng)中公眾參與行為可以歸納為四種類型，一是參加行政活動(dòng)，二是表達(dá)意見，三是獲得回應(yīng)，四是參與決策；并且，由于公眾的參與行為乃是前后相繼的連續(xù)性行為，因此環(huán)境行政參與權(quán)各子權(quán)利的賦予應(yīng)該保持連續(xù)性，前后銜接，覆蓋到環(huán)境行政參與全過程，構(gòu)成一個(gè)完整權(quán)利體系④。

基于基礎(chǔ)性權(quán)利產(chǎn)生的參與請(qǐng)求權(quán)需要與基礎(chǔ)性權(quán)利相對(duì)應(yīng)。如果可以直接通過立法確認(rèn)參與請(qǐng)求權(quán)最好，如若不行，公眾參與權(quán)本身即可以推導(dǎo)出參與請(qǐng)求權(quán)。訴權(quán)本質(zhì)上是一種向法院請(qǐng)求法律救濟(jì)的請(qǐng)求權(quán)，屬于廣義上的公法請(qǐng)求權(quán)范圍。此處的環(huán)境行政參與請(qǐng)求權(quán)是一種實(shí)體法上的權(quán)利，可以不通過訴訟而直接向行政機(jī)關(guān)行使。當(dāng)環(huán)境行政機(jī)關(guān)履行了相應(yīng)的義務(wù)，公民便無需通過法院尋求救濟(jì)［9］。當(dāng)環(huán)境行政機(jī)關(guān)沒有履行相關(guān)的義務(wù)時(shí)，法律可以賦予公民訴權(quán)，通過司法渠道進(jìn)行救濟(jì)。

（三）環(huán)境行政參與權(quán)之權(quán)利主體

環(huán)境行政參與權(quán)的主體應(yīng)該包括公民、企業(yè)和相關(guān)組織，不應(yīng)該做過多的限制。按照奧爾胡斯公約對(duì)公眾的定義，公眾指一個(gè)或數(shù)個(gè)自然人或法人，以及其依照國(guó)家法律成立的協(xié)會(huì)、組織或團(tuán)體。而所涉公眾的范圍指對(duì)于正在受或可能受環(huán)境決策影響，或于環(huán)境決策中具有利益的公眾。為貫徹公約目的，宣傳環(huán)境保護(hù)并符合本國(guó)法律任何相關(guān)要求的非政府組織，視為具有利益⑤。對(duì)于環(huán)境行政參與權(quán)的主體范圍可參照奧爾胡斯公約的規(guī)定，作寬松的理解。由于環(huán)保組織對(duì)于公眾參與能力的提升具有重大的幫助，要特別注重保障環(huán)保組織的參與權(quán)利。

在具體的公眾參與制度設(shè)計(jì)中，如何識(shí)別應(yīng)該參與的“公眾”是一個(gè)難題。參與公眾的選擇問題直接影響到參與效果。在圓明園防滲漏工程中出現(xiàn)小學(xué)生代表參與的現(xiàn)象無疑是一個(gè)笑話。由于信息不充分，環(huán)境行政部門無法從廣大公眾中準(zhǔn)確確定參與主體，倘若政府強(qiáng)行制定參與的公眾，不但有悖公眾參與的目的，甚至?xí)m得其反，引來更大的責(zé)難。為降低信息成本，可以在參與活動(dòng)進(jìn)行之前，通過網(wǎng)絡(luò)、電視、公告等渠道廣泛發(fā)布信息，“征集”參與的公眾。在政府詳細(xì)公開信息的前提下，公眾個(gè)人對(duì)于自身是否受影響和受多大影響最為了解，具有信息優(yōu)勢(shì)。因此，對(duì)于有意愿參與的公眾實(shí)行登記，并要求登記人員列舉其認(rèn)為可能受到的影響，并提出初步的證明，從而識(shí)別出可能受影響的公眾，并保障其參與的權(quán)利。若參與人數(shù)較多，則可由其推選出代表。對(duì)于有意愿參與的環(huán)保組織，原則上應(yīng)該同意，若參與的環(huán)保組織過多，可由其推選出代表參加。

（四）環(huán)境行政參與權(quán)之規(guī)范基礎(chǔ)與立法確認(rèn)

環(huán)境行政參與權(quán)的規(guī)范基礎(chǔ)有兩個(gè)來源，一是直接來源，即來源于法律法規(guī)的直接確認(rèn)；二是間接來源，即通過政府相關(guān)義務(wù)或職責(zé)中推導(dǎo)出環(huán)境行政參與權(quán)，是一種間接的確認(rèn)。

就直接來源而言，如前所述，我國(guó)現(xiàn)行的公眾參與制度主要以政府義務(wù)為核心進(jìn)行建構(gòu)，因此很少在法律上直接對(duì)公眾的環(huán)境行政參與權(quán)作出明確的規(guī)定。新環(huán)保法在這方面作出了突破，明確了公眾依法享有獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境保護(hù)、監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，環(huán)境行政參與權(quán)作為公眾參與環(huán)境保護(hù)權(quán)的組成部分，獲得了法律上的正當(dāng)性。在缺乏明確規(guī)定的情況下，環(huán)保法關(guān)于任何個(gè)人和單位均有權(quán)利對(duì)污染和破壞環(huán)境的行為人（包括單位）進(jìn)行檢舉、控告的規(guī)定，以及其他污染防治法中的類似規(guī)定也可作為公眾環(huán)境行政參與權(quán)的解釋基礎(chǔ)。

就間接來源而言，通過現(xiàn)行環(huán)境行政公眾參與制度中對(duì)政府保障參與義務(wù)的規(guī)定，可以作為推導(dǎo)公眾享有環(huán)境行政參與權(quán)的規(guī)范基礎(chǔ)。從政府職責(zé)或義務(wù)中推導(dǎo)公民的環(huán)境行政參與權(quán)需要借助于保護(hù)規(guī)范理論⑥。當(dāng)法律所規(guī)定的政府保障參與的義務(wù)的規(guī)范目的不僅僅是公共利益，還包括保護(hù)公民個(gè)體利益時(shí)，可以從義務(wù)性規(guī)范中推導(dǎo)出公民的環(huán)境行政參與權(quán)。由于法律關(guān)于政府義務(wù)的規(guī)定并不都滿足上述條件，因此很多情況下無法從中推導(dǎo)出公眾的環(huán)境行政參與權(quán)，仍需在立法上對(duì)公眾的環(huán)境行政參與權(quán)進(jìn)行直接的確認(rèn)。

（五）環(huán)境行政參與權(quán)之司法保障

有權(quán)利必有救濟(jì)，反過來說，無救濟(jì)便無權(quán)利，環(huán)境行政參與權(quán)同樣需要司法的保障。我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境公益訴訟主要以民事公益訴訟為主，且原告主體資格受到較大約束，其在保護(hù)環(huán)境的實(shí)效方面影響有限，應(yīng)該建立環(huán)境行政公益訴訟作為補(bǔ)充。環(huán)境公益訴訟的理論依據(jù)多種多樣，但是基于環(huán)境行政參與權(quán)和環(huán)境行政參與請(qǐng)求權(quán)對(duì)環(huán)境行政公益訴訟進(jìn)行完善不失為一種可取的路徑。通過對(duì)行政訴訟類型的調(diào)整，將環(huán)境行政參與權(quán)納入到受案范圍之中進(jìn)行保護(hù)。例如，結(jié)合行政法上的請(qǐng)求權(quán)類型對(duì)我國(guó)的行政訴訟類型進(jìn)行調(diào)整和完善，使得環(huán)境行政參與請(qǐng)求權(quán)通過相應(yīng)的訴訟類型得以進(jìn)行司法審查和保障［9］。

（六）政府保障參與義務(wù)的擴(kuò)大與責(zé)任的強(qiáng)化

政府保障參與的義務(wù)是公眾參與制度建構(gòu)的另一個(gè)維度，我國(guó)環(huán)境立法對(duì)于政府保障參與義務(wù)的規(guī)定已經(jīng)形成基本的框架，今后對(duì)政府環(huán)境行政義務(wù)的完善應(yīng)該沿著兩個(gè)方向進(jìn)行，一是擴(kuò)大政府保障參與的義務(wù)范圍，二是強(qiáng)化政府違反保障參與義務(wù)的法律責(zé)任?，F(xiàn)行環(huán)境行政公眾參與制度主要適用與環(huán)境影響評(píng)價(jià)領(lǐng)域，并集中在建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)該擴(kuò)大到規(guī)劃。根據(jù)國(guó)外有關(guān)公眾參與環(huán)保的實(shí)踐和國(guó)內(nèi)的現(xiàn)實(shí)情況，必須逐漸對(duì)公眾參與行政決策的領(lǐng)域予以擴(kuò)張，促進(jìn)公眾參與環(huán)境行政決策以及環(huán)境行政規(guī)制的整個(gè)過程，而不僅是我國(guó)目前法律規(guī)定的參與范圍：建設(shè)項(xiàng)目及規(guī)劃的制定［11］。并且，要明確規(guī)定政府對(duì)于公眾意見及時(shí)回應(yīng)的義務(wù)，回應(yīng)的方式應(yīng)該是公開的，一般公眾可以獲取的。

五、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)下環(huán)境鄰避運(yùn)動(dòng)的涌現(xiàn)以及矛盾沖突的激化，從法律制度上分析，同我國(guó)環(huán)境公眾參與制度的畸形發(fā)展是相關(guān)聯(lián)的。長(zhǎng)久以來，我們貫徹“解決糾紛”的指導(dǎo)理念來不斷加大政府義務(wù)，但忽視恢復(fù)公民參與權(quán)利的維護(hù)，使得我們的環(huán)境行政問題不斷被激化，公民沒有法律框架內(nèi)的合法途徑解決，只能尋求不斷上訪或者其他更加激烈的方式。風(fēng)險(xiǎn)治理不應(yīng)當(dāng)被運(yùn)用到公眾參與領(lǐng)域，法律所能做的不僅僅是在強(qiáng)化政府義務(wù)這一個(gè)維度，更應(yīng)該構(gòu)造公民參與權(quán)利這一維度，實(shí)現(xiàn)政府保護(hù)與公民參與的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政公眾參與制度的價(jià)值。

注釋

①早在2004年，時(shí)任環(huán)?？偩指本珠L(zhǎng)潘岳便指出“中國(guó)環(huán)境保護(hù)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，公眾參與的民主法治機(jī)制不足是重要原因”。參見潘岳：《環(huán)境保護(hù)與公眾參與》，載《理論前沿》2004年第13期。

②在環(huán)境治理中，鑒于高度風(fēng)險(xiǎn)的背景，立法往往是進(jìn)行框架性規(guī)定，并對(duì)環(huán)境行政部門授予較大的權(quán)力，以充分發(fā)揮環(huán)境行政部門自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。同樣的，司法部門也秉持一種保守的態(tài)度，盡量避免涉及環(huán)境保護(hù)的專業(yè)性問題，充分尊重環(huán)境行政部門的判斷和決定。

③公法權(quán)利理論在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)已較為發(fā)達(dá)，如臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者李建良教授所編寫的行政法教材《行政法基本十講》已將公法權(quán)利作為專章進(jìn)行論述。公法權(quán)利在大陸地區(qū)也越來越受到重視，相關(guān)論著不斷推出，如徐以祥：《行政法學(xué)視野下的公法權(quán)利問題研究》等。

④有學(xué)者將此處所列的權(quán)利類型作為行政參與權(quán)的權(quán)能，并進(jìn)行相應(yīng)的分類。由于環(huán)境行政較為復(fù)雜，在不同的環(huán)境行政活動(dòng)中，公眾參與權(quán)的權(quán)能會(huì)受到不同的限制，將不同的權(quán)能以權(quán)利類型表示出來，并通過立法進(jìn)行直接的規(guī)定，會(huì)顯得更加明確，無需在執(zhí)法或司法過程中作進(jìn)一步的解釋。參見鄧佑文：《行政參與的權(quán)利化：內(nèi)涵、困境及其突破》，載《政治與法律》2014年第11期。

⑤在奧爾胡斯公約規(guī)定所涉公眾的范圍，對(duì)環(huán)境行政參與權(quán)的主體范圍的確定提供了參照。

⑥保護(hù)規(guī)范理論是訴訟原告資格條件的理論，該理論認(rèn)為提起訴訟的原告應(yīng)是具有“法律上的利益”者。最早將保護(hù)規(guī)范理論予以立法確認(rèn)的，是日本1962年《行政實(shí)踐訴訟法》，該法規(guī)定了行政訴訟原告資格條件之一便是原告必須具有法律上的利益，才可以有針對(duì)地提起訴訟。

［1］葉俊榮.環(huán)境政策與法律［M］.臺(tái)北：元照出版有限公司，2010：333.

［2］朱謙.公眾環(huán)境保護(hù)的權(quán)利構(gòu)造［M］.北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2008：71-79.

［3］張文顯，姚建宗.權(quán)利時(shí)代的理論景象［J］.法制與社會(huì)發(fā)展，2005（5）：3-15.

［4］郭道輝.把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子先要把權(quán)利放出籠子［EB/ OL］.（2014-12-26）［2016-3-19］.http：//www.21ccom. net/articles/china/ggzl/20141226118142.html.

［5］李步云，楊松才.權(quán)利與義務(wù)的辯證統(tǒng)一［J］.廣東社會(huì)科學(xué)，2003（4）：124-127.

［6］張文顯.法理學(xué)［M］.北京：高等教育出版社，北京大學(xué)出版社，2007：141.

［7］徐以祥.行政法學(xué)視野下的公法權(quán)利問題研究［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2014：25.

［8］王澤鑒.法律思維與民法實(shí)例［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001：50.

［9］徐以祥.行政法上請(qǐng)求權(quán)的理論構(gòu)造［J］.法學(xué)研究，2010（6）：29-39.

［10］李建良.行政法基本十講［M］.臺(tái)北：元照出版有限公司，2012：259-260.

［11］史玉成.環(huán)境保護(hù)公眾參與的理念更新與制度重構(gòu)——對(duì)完善我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與法律制度的思考［J］.甘肅社會(huì)科學(xué)，2008（2）：151-154.

［責(zé)任編輯：胡亭亭］

Reflection and Reconstruction：the Two-Dimensional Structure of Environmental Administrative Public Participation System

YANG Chang-biao
（Economic Law School，Southwest University of Political Science and Law，Chongqing，401120，China）

The purpose of public participation in environmental administration is to realize the rational，namely，promote environmental administrative democracy，justice and scientific.Rational results meet the agreed requirements of the public participationprocessrational，orderlyparticipationandeffectiveparticipation.Environmentaladministrativepublic participation is the main body behavior interaction process，the law by the rights and obligations to control the behavior of the subjects to the configuration，implementation involved in ordering and effectiveness.The current system emphasizes the duty of ensuring the public participation in government，and ignores the environmental administrative participation of the public，makes the rights and obligations，the interaction mechanism of the failure affecting the effects of public participation system.Improvement of the system of public participation in two dimensions needs to attach importance to the rights and obligations，on the one hand，to identify and protect the public's environmental administrative participation，on the other hand，to increase the government duty of ensuring the participation，strengthening the legal responsibility of the government.

environment administration；public participation；environmental administrative participation

D63-31

A

1674-8638（2016）03-0099-06

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.03.019

2016-03-31

司法部國(guó)家法治建設(shè)與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“環(huán)境行政罰款的適用與完善”（14SFB20043）

楊昌彪（1989-），男，河北張家口人。碩士研究生，研究方向：環(huán)境法學(xué)。