譚學(xué)馳（江蘇省委黨校公共管理教研部，江蘇南京210069）

當(dāng)前政府預(yù)算編制存在的問題及對策
——基于編制主體的考察

譚學(xué)馳
（江蘇省委黨校公共管理教研部，江蘇南京210069）

政府預(yù)算編制的科學(xué)性合理性是國家預(yù)算能力大小的重要體現(xiàn)，各級財(cái)政部門、政府和人大作為我國當(dāng)前財(cái)政預(yù)算編制的三大主體，理應(yīng)從自身機(jī)構(gòu)設(shè)置的角色出發(fā)，找到其在預(yù)算編制過程中的準(zhǔn)確定位，即發(fā)揮財(cái)政部門與政府決策層的技術(shù)性功能與人大價(jià)值性功能，三者之間協(xié)同配合，共同完成預(yù)算編制工作。

財(cái)政；預(yù)算編制；機(jī)構(gòu)設(shè)置

一、我國預(yù)算編制過程中的主體分析

政府預(yù)算是“經(jīng)立法程序批準(zhǔn)的政府年度財(cái)政收支計(jì)劃，是政府施政計(jì)劃的一部分，是存在于市場經(jīng)濟(jì)中與公共財(cái)政相適應(yīng)的預(yù)算類型”［1］。簡言之，政府預(yù)算是政府為了有效發(fā)揮社會國家管理和公共服務(wù)等職能，對公共財(cái)政資金進(jìn)行合理收支的計(jì)劃安排。

在預(yù)算過程中，預(yù)算編制是整個(gè)預(yù)算活動的起始環(huán)節(jié)也是核心環(huán)節(jié)。所謂預(yù)算編制是指預(yù)算形成的整個(gè)過程，是包含預(yù)算計(jì)劃形成、審核、批準(zhǔn)在內(nèi)的完整活動過程。在我國，傳統(tǒng)預(yù)算和各級政府部門預(yù)算編制普遍按照“兩下兩上”的程序，即自上而下、自下而上的程序進(jìn)行。每年各級財(cái)政部門定期向各部門布置預(yù)算編制工作，并具體說明預(yù)算編制的有關(guān)事項(xiàng)和要求，各部門按照年度部門預(yù)算編制要求，依據(jù)本部門年度發(fā)展規(guī)劃、年度工作目標(biāo)和重點(diǎn)，由本部門人員編制年度預(yù)算計(jì)劃報(bào)送財(cái)政部門。財(cái)政部門審核各部門報(bào)送的年度預(yù)算建議計(jì)劃，綜合考慮財(cái)力能力，經(jīng)過匯總平衡，形成部門預(yù)算初步方案，下達(dá)預(yù)算控制總額。各部門在財(cái)政部門規(guī)定的預(yù)算控制總額內(nèi)，對原有的預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整并將調(diào)整后的預(yù)算計(jì)劃重新上報(bào)財(cái)政部門。財(cái)政部門第二次進(jìn)行審查、修改并匯總編制成部門預(yù)算計(jì)劃報(bào)政府審定，此時(shí)形成政府部門預(yù)算草案，提交給人民代表大會審議，審議通過后，財(cái)政部門在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將預(yù)算方案批復(fù)到各個(gè)預(yù)算單位。

由以上的預(yù)算編制過程分析可以看出，我國傳統(tǒng)預(yù)算和部門預(yù)算的編制主要有三個(gè)機(jī)構(gòu)參與其中，分為三個(gè)層次（見圖1）。第一層次是各級財(cái)政部門，承擔(dān)預(yù)算編制具體操作工作，包括年度預(yù)算編制通知和要求的發(fā)布，審查、修改、匯總各預(yù)算單位提交的預(yù)算計(jì)劃。第二個(gè)層次是各級人民政府，初審財(cái)政部門預(yù)算計(jì)劃。財(cái)政部門制定的預(yù)算計(jì)劃以及政府部門初步審定的預(yù)算計(jì)劃關(guān)系到下一個(gè)預(yù)算年度各政府部門是否有足夠的資源來充分發(fā)揮各自的職能，關(guān)系到各職能部門具體職能的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到政府工作效率的提升，預(yù)算案實(shí)際上代表了政府的施政目標(biāo)，從預(yù)算編制技術(shù)和計(jì)劃實(shí)施效用的角度來講，財(cái)政部門和各級人民政府在預(yù)算編制過程中更多的是承擔(dān)技術(shù)性功能。所謂的技術(shù)性功能是指編制的預(yù)算計(jì)劃必須根據(jù)社會發(fā)展要求，體現(xiàn)施政目標(biāo)，做到科目詳盡、大小適中，要力求保證預(yù)算計(jì)劃的科學(xué)性、合理性。第三個(gè)層次是各級人民代表大會，負(fù)責(zé)最終審議并確定預(yù)算草案。人大在預(yù)算編制過程中起決定作用，一方面我國是社會主義國家，人民有當(dāng)家做主、管理國家事務(wù)的權(quán)利，這種權(quán)利通過人大制度予以保證。人大代表有權(quán)行使預(yù)算審批權(quán)對政府預(yù)算草案進(jìn)行審議。在現(xiàn)代國家中，“若從憲法上來說，那么，議會議定預(yù)算權(quán)，是和立法權(quán)一樣，同屬最重要的權(quán)限之一，在某種意義上還可以說是比立法更為重要，成為議會權(quán)能的中心”［2］。確定預(yù)算能否通過的權(quán)力是人大獨(dú)有的重要權(quán)力之一。另一方面，人大決定了政府預(yù)算最終是否能夠通過，通過的預(yù)算案即為合法性預(yù)算，而合法性預(yù)算案必須能夠滿足經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展要求，必須能夠維護(hù)社會公平正義，必須要反映社會公眾的需求和利益，因而人大在預(yù)算編制過程中保證預(yù)算的合法化從某種意義上來說所承擔(dān)的更是一種價(jià)值性功能。

圖1　預(yù)算編制的主體構(gòu)成

二、預(yù)算編制過程中的機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的問題

（一）財(cái)政部門的預(yù)算編制職能弱化

《預(yù)算法》第14、15條對各級政府和財(cái)政部門的預(yù)算草案編制做出了明確規(guī)定，賦予了中央和地方財(cái)政部門預(yù)算編制權(quán)，然而我國現(xiàn)行預(yù)算實(shí)際上是依靠各預(yù)算單位來編制的，財(cái)政部門處于“被動編制”預(yù)算的處境中，雖然名義上是預(yù)算編制的專職部門，但實(shí)際上對預(yù)算編制的介入程度并不深入，無法全面掌握各部門的預(yù)算編制情況。從“兩上兩下”的預(yù)算編制程序不難看出，由于各級財(cái)政部門工作繁多，再加上專業(yè)人員的不足，根本沒有足夠的時(shí)間和精力去仔細(xì)編制政府預(yù)算，財(cái)政部門中的預(yù)算編制部門僅僅停留在對業(yè)務(wù)部門預(yù)算砍砍壓壓的基礎(chǔ)上編制總預(yù)算。其結(jié)果便是業(yè)務(wù)部門在繁雜的財(cái)務(wù)工作的基礎(chǔ)上，又不得不承擔(dān)起大量的具體預(yù)算編制工作，財(cái)務(wù)加預(yù)算千頭萬緒，精力稍有不逮便極有可能造成預(yù)算編制質(zhì)量低下。財(cái)政部門名義上享有預(yù)算的編制權(quán)，但這種編制權(quán)在實(shí)際操作過程中被分解到各個(gè)預(yù)算單位當(dāng)中了，財(cái)政部門的預(yù)算編制職能因此弱化，未能發(fā)揮其在預(yù)算制定過程中的主要技術(shù)性作用，導(dǎo)致的結(jié)果就是預(yù)算計(jì)劃的科學(xué)性、合理性大打折扣。

另一方面，財(cái)政部門內(nèi)部專業(yè)預(yù)算編制機(jī)構(gòu)的缺失也是財(cái)政部門預(yù)算編制職能弱化的一個(gè)不可回避的原因。在財(cái)政部門內(nèi)部缺乏強(qiáng)有力的組織機(jī)構(gòu)，各業(yè)務(wù)部門職責(zé)劃分不甚明晰，正如上文所言，除了預(yù)算管理部門編制預(yù)算外，眾多業(yè)務(wù)部門參與到預(yù)算編制過程中，在理性經(jīng)濟(jì)人效應(yīng)的牽引下，部門爭預(yù)算、改預(yù)算的不良情況時(shí)有發(fā)生，一旦這種預(yù)算調(diào)整缺乏可靠依據(jù)時(shí)，預(yù)算編制的非科學(xué)化、非合理化就可想而知了。同時(shí)，預(yù)算編制是一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的工作，必須要在信息相對充分、數(shù)據(jù)相對詳細(xì)以及人員相對專業(yè)化的條件下進(jìn)行，這就要求財(cái)政部門內(nèi)部必須要形成一個(gè)強(qiáng)有力的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，吸收充足的力量來做細(xì)這項(xiàng)工作，現(xiàn)實(shí)情況顯然是不能讓人滿意的。

（二）政府缺少專門預(yù)算決策咨詢機(jī)構(gòu)

政府工作千頭萬緒，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各個(gè)方面，施政政策具有綜合性、全面性，財(cái)政部門的預(yù)算計(jì)劃應(yīng)準(zhǔn)確契合政府政策的綜合性，然而現(xiàn)實(shí)情況是，作為政府職能部門的財(cái)政部門并不一定能準(zhǔn)確反映政府政策指向。財(cái)政部門匯總編制的預(yù)算計(jì)劃交由政府常委會研究，常委會對于預(yù)算計(jì)劃的研究也往往是原則性的意見，缺少專門的政府預(yù)算決策咨詢機(jī)構(gòu)基于整個(gè)政府宏觀管理的角度對財(cái)政部門預(yù)算草案進(jìn)行可行性、科學(xué)性研究，因而，政府決策者也很難對預(yù)算計(jì)劃有確切明晰的了解，可能引發(fā)施政政策與財(cái)政預(yù)算互不匹配的情況，導(dǎo)致政策失敗，降低政府管理效能。

值得注意的是，在我國負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算執(zhí)行的組織機(jī)構(gòu)是各級人民政府，而各級人民政府的財(cái)政部門是具體執(zhí)行政府預(yù)算的管理機(jī)構(gòu)。在公共選擇理論的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)下，部門領(lǐng)導(dǎo)人的行為具有相當(dāng)大的自由，他們可能會受到自身經(jīng)濟(jì)人動機(jī)的影響，行政人員對公共利益的追求與公共利益的要求本身不一定保持一致。同時(shí)，由于政府領(lǐng)導(dǎo)者行為的靈活性和自利動機(jī)的強(qiáng)刺激性，他們的實(shí)際行為也不一定會傾向于最大化地增進(jìn)公共利益，有可能在個(gè)人利益最大化的前提下根據(jù)既有的有限信息作出決策。正是由于各級政府的財(cái)政部門是預(yù)算編制者，而各級政府是預(yù)算執(zhí)行的領(lǐng)導(dǎo)者，于是各級政府常委會在審核預(yù)算時(shí)難免會受到經(jīng)濟(jì)人動機(jī)和個(gè)人效用最大化的影響，結(jié)果不能保證財(cái)政部門所編制的預(yù)算符合現(xiàn)實(shí)需要，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

（三）人大預(yù)算審批監(jiān)督缺乏技術(shù)性支撐

現(xiàn)代國家普遍由立法機(jī)關(guān)來掌管“錢袋子”，我國也不例外。我國憲法明確規(guī)定各級人大具有審批預(yù)算的權(quán)力。人大對預(yù)算編制的審批，一方面是積極行使法律賦予的權(quán)力，另一方面能否行使好該項(xiàng)權(quán)力也關(guān)系到人民當(dāng)家作主能否落到實(shí)處，關(guān)系到廣大人民的民主權(quán)利和合法利益能否真正得到保護(hù)。

為了更好地發(fā)揮人大對預(yù)算的審查和監(jiān)督，1998年開始，我國成立了全國人大常委會預(yù)算工作委員會，協(xié)助財(cái)經(jīng)委承擔(dān)預(yù)決算審查、預(yù)算調(diào)整和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行等工作以及相關(guān)法律草案的起草等具體工作。在中央的示范效應(yīng)以及地方實(shí)際工作需要的背景下，各省級人大常委會預(yù)算工作委員會紛紛成立，截至2011年底，大部分省級人大常委會組建了預(yù)算委。預(yù)算工作委員會的成立在一定程度上緩解了人大在預(yù)算審查監(jiān)督方面缺乏專業(yè)性工作機(jī)構(gòu)的問題。但是預(yù)算委設(shè)立后依然存在著不可回避的問題：一是預(yù)算委作為人大常委會的工作機(jī)構(gòu)服務(wù)于財(cái)經(jīng)委，依然難以滿足預(yù)算監(jiān)督工作的專業(yè)性要求，從編制到審批的全過程監(jiān)督較困難。二是預(yù)算委的工作合法性存疑，就預(yù)算委的職責(zé)和地位來看，常委會的預(yù)算工作委員會僅僅是一個(gè)工作機(jī)構(gòu)，實(shí)際上是預(yù)算初步審查的主要機(jī)構(gòu)，但不具有初審地位。預(yù)算工作委員會的工作人員并不是人大代表，其行使初步審查權(quán)的合法性略顯不足?，F(xiàn)代國家的治理離不開財(cái)政的支持和保障，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求下，預(yù)算已經(jīng)不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇，而是涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面的綜合范疇，預(yù)算工作委員會的地位和它所承擔(dān)工作的重要性已經(jīng)不在一個(gè)水平上了。

三、完善我國預(yù)算編制中機(jī)構(gòu)設(shè)置的對策

西方發(fā)達(dá)國家在預(yù)算科學(xué)編制方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，有諸多經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。如美國聯(lián)邦預(yù)算管理機(jī)構(gòu)在設(shè)置過程中始終秉承著分權(quán)的傳統(tǒng)，參與預(yù)算管理的機(jī)構(gòu)涉及諸多行政和立法部門。行政部門主要有總統(tǒng)、OMB（Office of Management and Budget）以及“經(jīng)濟(jì)三角”即財(cái)政部、經(jīng)濟(jì)建設(shè)委員會、國民經(jīng)濟(jì)委員會。從立法層面上看，參與預(yù)算管理的是國會參眾兩院專門設(shè)立的聯(lián)邦預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，諸如國會預(yù)算委員會、國會預(yù)算局和國會會計(jì)總署?？梢姡绹念A(yù)算編制過程中，行政系統(tǒng)和立法系統(tǒng)分別扮演者重要的角色，二者各有側(cè)重，相互制約，共同履行聯(lián)邦政府預(yù)算管理職能。再如法國的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)以積極主動而著稱，這與大陸國家中央集權(quán)傳統(tǒng)密不可分，法國總理領(lǐng)導(dǎo)財(cái)政部在預(yù)算司、國庫司等部門協(xié)助下負(fù)責(zé)具體預(yù)算編制。法國預(yù)算編制的最成功之處在于預(yù)算局編制預(yù)算與公共會計(jì)局執(zhí)行預(yù)算的分離，這種將預(yù)算的執(zhí)行與預(yù)算編制相互剝離的做法有利于明晰職責(zé)分工、各司其職，也有利于部門內(nèi)部權(quán)力的相互平衡和制約，提高了預(yù)算支出的透明度。

從預(yù)算編制機(jī)構(gòu)視角出發(fā)，我國預(yù)算編制存在的問題不可忽視，西方發(fā)達(dá)國家預(yù)算編制機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)為我們提供了啟發(fā)，為我國預(yù)算編制機(jī)構(gòu)的改革與完善提供了可資借鑒的新思路。

（一）財(cái)政部門設(shè)立專職預(yù)算編制部門，保證預(yù)算編制的獨(dú)立性

為充分發(fā)揮預(yù)算法賦予財(cái)政部門的預(yù)算編制權(quán)，變目前財(cái)政部門“被動編制”為主動編制，有必要在財(cái)政部門內(nèi)部實(shí)行預(yù)算部門獨(dú)立化運(yùn)作改革。所謂預(yù)算部門獨(dú)立化是指在財(cái)政部門內(nèi)部成立專門的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，通過將其他具有相關(guān)預(yù)算編制職能的業(yè)務(wù)部門進(jìn)行調(diào)整整合，形成權(quán)威性的、強(qiáng)有力的專職預(yù)算編制機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)的專職性體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是依據(jù)《預(yù)算法》和上級部門財(cái)政規(guī)章制度，制定統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算編制規(guī)章和政策；二是吸納具有財(cái)政工作知識和經(jīng)歷的高層次人才負(fù)責(zé)政府預(yù)算計(jì)劃的編制和審核。預(yù)算編制部門專職化，第一，能夠集中較多的精力去深編細(xì)編預(yù)算，由專門機(jī)構(gòu)編制的預(yù)算也能夠?qū)Ω鞑块T的預(yù)算管理產(chǎn)生較強(qiáng)的約束力。第二，能夠有效防止財(cái)政部門其他業(yè)務(wù)科室為自己所管部門爭預(yù)算爭指標(biāo)的情況發(fā)生，提升財(cái)政部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)性，使得財(cái)政部門的內(nèi)部管理得以強(qiáng)化。第三，財(cái)政部門成立專職的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)后，在一定程度上能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行相互分離的局面，這種編制與執(zhí)行的分離可以打破原來業(yè)務(wù)部門既管預(yù)算資金分配又管預(yù)算資金執(zhí)行的局面，減少相互扯皮相互摩擦的發(fā)生，提高了預(yù)算編制效率和質(zhì)量。

（二）政府部門內(nèi)部設(shè)立預(yù)算研究機(jī)構(gòu)，提升預(yù)算決策的科學(xué)性

隨著國民經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，政府所管理的范圍涉及的領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，財(cái)政資金作為政府施政的基本保障，使得預(yù)算的重要性進(jìn)一步凸顯。同時(shí)，隨著公民民主意識的覺醒，對政府財(cái)政運(yùn)行的關(guān)注越來越多，倒逼政府預(yù)算不斷科學(xué)化、合理化。我國已經(jīng)進(jìn)入了改革的深水區(qū)，從政府機(jī)構(gòu)改革到政府職能轉(zhuǎn)變，從三公經(jīng)費(fèi)削減到反腐倡廉，從宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控到稅制改革，都與政府預(yù)算直接相關(guān)，可以說預(yù)算是否科學(xué)合理直接影響到了改革效果的優(yōu)劣。

為防止出現(xiàn)預(yù)算決策失誤，可以考慮在政府內(nèi)部建立類似于政策研究室的專門預(yù)算研究機(jī)構(gòu)。一方面預(yù)算研究室有助于實(shí)現(xiàn)預(yù)算決策科學(xué)化，避免或糾正預(yù)算失誤；另一方面，預(yù)算研究室根據(jù)財(cái)政資料，持續(xù)監(jiān)測和預(yù)警預(yù)算收支和預(yù)算效益，為經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控提供依據(jù)；立法部門還能夠有效吸收預(yù)算研究室的建議，為預(yù)算立法提供借鑒，因而預(yù)算研究室實(shí)際上是政府決策者研究預(yù)算計(jì)劃的智囊，要充分發(fā)揮預(yù)算研究室的智囊作用就必須充實(shí)預(yù)算研究室的力量。預(yù)算研究室的人員組成不能是清一色的離退休領(lǐng)導(dǎo)，避免成為政府人員的“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”，而是要本著精簡、高效、合理的原則配備人員。研究室的人員組成既要有經(jīng)驗(yàn)豐富的政府人員，也要有專業(yè)功底扎實(shí)的專家學(xué)者，還可以吸收第三方研究機(jī)構(gòu)的人員參與進(jìn)來。

（三）推進(jìn)人大預(yù)算專門委員會建設(shè)，保證預(yù)算審查的實(shí)質(zhì)性

設(shè)立預(yù)算專門委員會的必要性在于：一方面，立法部門對于政府預(yù)算的審查監(jiān)督是憲法賦予的權(quán)力，是建設(shè)法治國家的要求，也是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主的現(xiàn)實(shí)需要；另一方面，從法定機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，近年來隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，設(shè)計(jì)財(cái)政立法和監(jiān)督的事項(xiàng)越來越多，難度也越來越大。“每年僅辦理全國人大代表提出議案一項(xiàng)，財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會就承擔(dān)了40%以上的工作量?！保?］法定的預(yù)算初審主體機(jī)構(gòu)是各級財(cái)經(jīng)委員會，財(cái)經(jīng)委員會除了預(yù)算之外還囊括了財(cái)經(jīng)立法、監(jiān)督等其他事務(wù)，這些工作不僅工作量大且專業(yè)化程度高，財(cái)經(jīng)委員會很難承擔(dān)全部財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督工作，因而作為常委會下設(shè)的預(yù)算工作委員會實(shí)際上成為了事實(shí)上的初審機(jī)構(gòu)，預(yù)算工作委員會行使初審權(quán)的合法性有待商榷。

為加強(qiáng)人大對政府預(yù)算審查監(jiān)督，可以考慮建立預(yù)算專門委員會，使之成為專業(yè)的、常設(shè)的預(yù)算監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。預(yù)算委員會對預(yù)算的審查包括兩個(gè)方面，一是進(jìn)行程序性審查。所謂程序性審查是指人大預(yù)算委員會依照《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定對政府部門預(yù)算編制程序進(jìn)行的審查，審查政府預(yù)算編制有無違反相關(guān)法律法規(guī)程序，審查預(yù)算編制是否在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成并提交各級人大及其常委會，審查有關(guān)預(yù)算的重大事項(xiàng)是否在人大備案，審查已通過的預(yù)算是否在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向社會公開等。程序性審查對各預(yù)算主體形成有力的監(jiān)督，更為下一步的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容審查提供了保障。二是預(yù)算編制的實(shí)質(zhì)性審查。所實(shí)質(zhì)性審查是人大對政府預(yù)算編制的合理性、適用性、科學(xué)性做出的審查監(jiān)督。新預(yù)算法在人大加強(qiáng)對預(yù)算的實(shí)質(zhì)性審查監(jiān)督方面做出了創(chuàng)新性、改革性的規(guī)定，例如第48條對各級人民代表大會對預(yù)算草案及其報(bào)告重點(diǎn)審查的內(nèi)容作了全面規(guī)定。根據(jù)具體的需要，預(yù)算委員會可以下設(shè)專門的預(yù)算辦公室，由財(cái)經(jīng)專業(yè)人員構(gòu)成，承擔(dān)起業(yè)務(wù)性的基礎(chǔ)工作，從技術(shù)層面提供專業(yè)服務(wù)，對預(yù)算草案進(jìn)行客觀、專業(yè)、及時(shí)分析并提出具體的意見，協(xié)助預(yù)算委員會對政府預(yù)算草案進(jìn)行有效的實(shí)質(zhì)性審查。實(shí)質(zhì)性審查對于保證各級預(yù)算的真實(shí)、有效、合法、可行具有重要意義。

從表面上看，公共預(yù)算的編制是個(gè)技術(shù)性問題，是關(guān)于政府在下一個(gè)預(yù)算周期內(nèi)的收支測算，然而從根本上看，預(yù)算編制的本質(zhì)是一個(gè)國家極其重大的政治問題，是關(guān)乎國家治理的大事，是國家治理的核心問題之一。毫不夸張地說，一個(gè)國家的治理能力是高是低，在很大程度上取決于這個(gè)國家的預(yù)算能力［4］。國家預(yù)算能力大小的一個(gè)重要體現(xiàn)就在于預(yù)算編制的能力，預(yù)算編制的好壞不僅僅與預(yù)算編制的機(jī)制、制度相關(guān)，還與預(yù)算編制機(jī)構(gòu)本身存在重大關(guān)系。只有充分發(fā)揮好財(cái)政部門在預(yù)算編制過程中的技術(shù)性作用，充分發(fā)揮人大在預(yù)算編制審查過程中的實(shí)質(zhì)性作用，才能保證預(yù)算編制的合理性、科學(xué)性和合法性，進(jìn)而保證保證全年財(cái)政目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，保證財(cái)政職能的正常發(fā)揮，為實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化提供穩(wěn)固根基。

［1］于立.美國財(cái)政制度［M］.北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，1998.

［2］閆海.公共預(yù)算過程、機(jī)構(gòu)與權(quán)力——一個(gè)法政治學(xué)研究范式［M］.北京：法律出版社，2012.

［3］馬駿.公共預(yù)算：比較研究［M］.北京：中央編譯出版社，2011.3

［4］羅伯特·D·李，羅納德·約翰遜.公共預(yù)算系統(tǒng)［M］.北京：清華大學(xué)出版社，2002.

［責(zé)任編輯：歐世平］

The Problems and Countermeasures in Government Budgeting—Based on the Main Body of Budgeting

TAN Xue-chi
（Department of Public Administration Teaching and Research，Jiangsu Provincial Committee Party School，Nanjing 210069，China）

Public budgeting is not only a technical problem，essentially a political issue about the national management modernization.As the main undertakers of budgeting work in our country，the main body of budgetingincluding the government and the people's congress plays an important role at the technical level and value level in the budgeting process. However，they also have many problems.This paper tries to focus on themselves to explore the way to solve the problems. The ultimate goal is to achieve scientificity，rationality and legitimacy of budgeting，improve the capacity of the national budget.

finance；budgeting；organization structuring

D035-3；D63

A

1674-8638（2016）03-0028-05

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.03.006

2016-03-15

譚學(xué)馳（1991-），男，江蘇南京人。碩士研究生，研究方向：公共政策。