王玉學，李　強（.廣州中醫(yī)藥大學馬克思主義學院，廣東廣州50006；.廣東開放大學教務處，廣東廣州5009）

［法學研究］

教師申訴處理中法的溯及力問題探討

王玉學1，李強2
（1.廣州中醫(yī)藥大學馬克思主義學院，廣東廣州510006；2.廣東開放大學教務處，廣東廣州510091）

教師申訴是教師的一項權(quán)利，在一起教師申訴案中，法的溯及力問題成為是否受理的核心。法不溯及既往原則在適用中存在一些例外情況，如某些程序性規(guī)定具有溯及力，但必須嚴格限制其適用范圍?！督處煼ā?9條進一步對教師申訴制度進行了規(guī)定，主要是對教師申訴權(quán)的實體規(guī)定，不應將其視為程序性規(guī)定，且《教師法》未明確規(guī)定該法具有溯及力。

法不溯及既往原則；教師申訴；程序法；實體法

一、案情簡介

王某（原告）于2000年辦理了退休手續(xù)，享受企業(yè)職工的退休待遇。因社保局在工齡計算時未計入王某于1956至1961擔任小學教師期間的5年工齡，王某于2014年向社保局提出更正申請，社保局稱以王某在1961年已被某市人民委員會文教科（簡稱文教科）作出開除的行政處分為由不予更正。經(jīng)申請信息公開，王某對當年文教科對其作出的處分不服，于2015年王某就此向某省教育廳（被告）提出了教師申訴，稱對當年自己的被開除毫不知情，且處分依據(jù)的事實錯誤，嚴重損害其權(quán)益，要求省教育廳撤銷該處分。省教育廳經(jīng)審查后認為，王某所提教師申訴所涉及到的事實屬于歷史遺留問題，且發(fā)生在《教師法》頒布之前，按照法不溯及既往的原則，故作出了不予受理的決定。王某不服起訴至法院。本案的關(guān)鍵是被告做出的“不予受理決定”是否合法的問題，其中法的溯及力問題是關(guān)鍵，即如何正確理解“法不溯及既往原則”，筆者嘗試對“法不溯及既往原則”的適用及相關(guān)問題進行分析。

二、法溯及力問題的適用與例外

法的溯及力問題是指新法對法律頒布生效之前的行為及事件是否適用和有效的問題，如果新法對之前的行為及事件不適用即新法不具有溯及力，反之則具有溯及力。當代社會，法不溯及既往原則是一項普遍原則。

一般認為，法不溯及既往是指法律不得適用于其施行前發(fā)生的行為或事件，從而改變該行為或事件依據(jù)舊法所取得的法律效果。［1］所謂“老人老辦法，新人新辦法?！痹谖覈?，法不溯及既往原則，不僅存在于法學理論的論述中，在《立法法》等法律的制定中也得到了貫徹和認可。比如，曹康泰認為：“法律不溯及既往，是指法律文件的規(guī)定僅適用于法律文件生效以后的事件和行為，對于法律文件生效以前的事件和行為不適用。”［2］喬曉陽認為：“法的溯及力是關(guān)于法是否溯及既往的效力的問題。［3］即法對它生效前所發(fā)生的事件和行為是否適用的問題”。喬曉陽曾主持《立法法》起草工作，時任全國人大法律委員會副主任委員；曹康泰時任國務院法制辦副主任，他們的解讀代表了立法機關(guān)的解讀，有相當?shù)臋?quán)威性。

作為一項法律原則，法不溯及既往有非常悠久的歷史，可謂是人類優(yōu)秀的法律文化傳統(tǒng)。早在古羅馬時期，就有“法律僅僅適用于將來”的法律格言。［4］著名法學家西塞羅早在公元前74年就提到“民法不得有溯及既往的規(guī)定”，當然在刑法中如果涉及了所謂的絕對的犯罪行為，則可以溯及既往。不溯及既往原則在羅馬的物權(quán)法、債權(quán)法、親屬法等領域都有相當廣泛的應用。［5］1787年，美國人率先在憲法中寫入了不溯及既往原則。法國1793年憲法第14條明確規(guī)定法律不能溯及既往，并將溯及既往的法律視為暴君的法律?？梢?，在西方國家，不溯及既往不僅是一項法律適用原則，也是一項立法原則。

之所以成為一項重要的法治原則，法不溯及既往的目的在于著力保護人們的合理可期待的信賴利益、維護法的安定性及建立法自由秩序的重要價值。法的信賴利益源自于民法的誠實信用原則，即法律頒布之后，人們對依照該法所實施的合法行為受到法律保護建立了普遍的預期，當合法權(quán)益受到侵犯時法律應當提供相應的保護。誠信不僅是私法的要求，也是公法的精神。所謂信賴保護就是政府一旦作出一個行政決定就會使相對人產(chǎn)生一種信任和依賴，相對人因這種信賴而從事的活動，要受到法律保護。［6］法的安定性是指通過法律的規(guī)范功能維持的社會秩序的安定狀態(tài)，法不溯及既往是法安定性的必然要求和具體化表達。法不溯及既往與法的秩序、自由等價值追求是完全是相互印證的。

但是不管是程序法還是實體法，法不溯及既往原則在適用時都有例外，即在某種情況下，法可能產(chǎn)生溯及力。特別是程序法，國內(nèi)外法律界基本上對其具有一定的溯及力達成了共識，這些共識主要存在于證據(jù)法則及關(guān)于訴訟管轄程序規(guī)則等方面。但對程序法溯及既往也存在加大的爭議。所考慮的核心觀點是，程序法溯及既往是否會導致信賴保護原則受到損害。［1］

三、本案不是法溯及力問題的例外情況

本案的關(guān)鍵是《教師法》是否具有溯及力，若有，則本案應予以受理，若無，這不應予以受理。我們認為，不溯及既往的原則是我國法律適用的普遍原則，即便存在一個程序法具有溯及力的例外，教師申訴也因?qū)儆谝豁棇嶓w權(quán)利而不具有溯及力。我們認為，某省教育廳不予受理決定是正確的。理由如下：

（一）法不溯及既往的原則是我國法律適用的普遍原則

實際上，我國立法機關(guān)明確認可法不溯及既往的原則，時任全國人大法工委主任的顧昂然在2000年3月9日第九屆全國人民代表大會第三次會議上作的《關(guān)于〈中華人民共和國立法法（草案）〉的說明》中指出，《立法法》規(guī)定的關(guān)于法的適用的基本原則有四項，其中第四項就是不溯及既往原則。這說明立法者是將它作為一項法律適用原則來制定的。

按照法不溯及既往原則所援引及建立的價值追求，教師申訴制度沒有溯及既往的理由。1993年《教師法》頒布（該法于1994年1月1日施行），其開創(chuàng)性地設立了教師申訴制度。在此之后，根據(jù)法的信賴利益和安定性追求，教師對于侵犯合法權(quán)益的行為，無疑可以通過教師申訴制度的途徑獲得救濟。而在《教師法》生效前，教師權(quán)益保護方面，不存在根據(jù)《教師法》提出教師申訴的信賴利益，而法的安定性則要求，必須根據(jù)《教師法》生效前、當時的法律規(guī)定及原則來主張權(quán)利、獲得救濟。

我國1954年、1975年、1978年、1982年《憲法》的相關(guān)條文規(guī)定，歷年的憲法都賦予公民向各級國家機關(guān)提出申訴、控告的權(quán)利。1993年《教師法》第39條①《教師法》第39條的規(guī)定，“教師對學?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的，或者對學?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應當在接到申訴的三十日內(nèi)，作出處理。教師認為當?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門侵犯其根據(jù)本法規(guī)定享有的權(quán)利的，可以向同級人民政府或者上一級人民政府有關(guān)部門提出申訴，同級人民政府或者上一級人民政府有關(guān)部門應當作出處理?！币?guī)定的教師申訴權(quán)是憲法規(guī)定的細化，原告認為被告不予受理決定違反了憲法關(guān)于公民享有申訴權(quán)的規(guī)定，而且也沒有明文規(guī)定禁止教師對教師法施行前發(fā)生的事件提出申訴、控告。但相反的觀點認為，憲法對于公民權(quán)利的保護僅僅作了原則性的規(guī)定，《憲法》對公民權(quán)利的保護都是通過具體法律規(guī)定來加以落實和體現(xiàn)的。我國《憲法》規(guī)定的申訴控告與《教師法》規(guī)定的申訴控告不能等同和混淆?！稇椃ā芬?guī)定的申訴控告是任何公民都享有的一項基本權(quán)利，是一般性和概略性的規(guī)定。對于任何公民而言，該項權(quán)利可以通過信訪、訴訟或者其他多種合法途徑來獲得實現(xiàn)。而《教師法》規(guī)定的教師申訴是一項專門權(quán)利和專項制度，它是按照《教師法》的具體規(guī)定來規(guī)范和執(zhí)行，有具體的適用條件。原告不能依據(jù)《教師法》通過教師申訴的途徑獲得保護，但絲毫不排除和妨礙其依據(jù)《憲法》及其他法律、通過其他法律途徑獲得權(quán)利救濟和保護。本案被告即持相反觀點。

（二）法不溯及既往原則的例外

現(xiàn)行《立法法》②我國《立法法》于2000年3月15日頒布，經(jīng)2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會第三次會議修正。第93條規(guī)定，“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外?！笨梢?，《立法法》明確承認法不溯及既往理論的適用，同時也規(guī)定了例外情況，即“為了更好地保護公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定?！笨梢?，這里的例外情況必須符合下列兩個條件：

相關(guān)法律的目的是為了“更好地保護公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益”；

相關(guān)法律必須明確作出“特別規(guī)定”。也就是必須明確規(guī)定何種情況下該法律具有溯及力。法律沒有明確規(guī)定，該法即不具備溯及力。

立法、司法實踐亦是如此。例如《刑法》就明確規(guī)定了某種情況下的溯及力。《刑法》第12條規(guī)定，“中華人民共和國成立以后本法施行以前的行為，如果當時的法律不認為是犯罪的，適用當時的法律；如果當時的法律認為是犯罪的，依照本法總則第四章第八節(jié)的規(guī)定應當追訴的，按照當時的法律追究刑事責任，但是如果本法不認為是犯罪或者處刑較輕的，適用本法。本法施行以前，依照當時的法律已經(jīng)作出的生效判決，繼續(xù)有效。”可見根據(jù)我國《刑法》相關(guān)條文的明文規(guī)定，其在新溯及力問題上采取從舊兼從輕原則，是有條件的溯及既往。

除此之外，按照《立法法》第93條的規(guī)定，其他法律在未作出明確規(guī)定的情況下，是不具有溯及力的。由于我國《教師法》（包括《實施意見》）未明文規(guī)定該法具有溯及力，其就不具備溯及既往的效力，否則就是曲解。

可見，無論是理論上還是實務中，根本就不存在一個“實體從舊，程序從新”的說法。比如《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第26條規(guī)定，“2015年5月1日前起訴期限尚未屆滿的，適用修改后的行政訴訟法關(guān)于起訴期限的規(guī)定。2015年5月1日前尚未審結(jié)案件的審理期限，適用修改前的行政訴訟法關(guān)于審理期限的規(guī)定。依照修改前的行政訴訟法已經(jīng)完成的程序事項，仍然有效。”可見，對于2015 年5月1日新修改《行政訴訟法》的適用問題，司法解釋的態(tài)度是明確的，即原則上不具溯及既往的效力，僅在明確規(guī)定且非常有限的情形下才具有溯及力。

（三）教師申訴權(quán)并非“程序法”

法律包括程序法和實體法，法的溯及力問題也體現(xiàn)在程序法的溯及力和實體法的溯及力兩方面。教師申訴權(quán)規(guī)定于《教育法》《高等教育法》《教師法》等相關(guān)法律，教師申訴制度是按照《教師法》具體建立的一項具體制度，《教師法》雖然某些條文有程序性規(guī)定，但更多的屬于實體法范疇。原告認為教師法第39條第2款的規(guī)定是程序法中的程序規(guī)定，是一種爭議的解決方式，對爭議的解決具有溯及力。是一種誤解與誤讀。

《教師法》并不是一部程序法，它是一部實體法?！督處煼ā?9條規(guī)定的教師申訴制度，立意在于明確賦予教師有有關(guān)事項提出申訴的權(quán)利，是更多創(chuàng)設實體權(quán)利性質(zhì)的條款。至于教師申訴的程序方面，并未進一步明確操作指引，《教師法》對教師申訴程序性規(guī)定存在缺失。

根據(jù)有學者的設想，教師申訴可以建立回避制度、合議制度、調(diào)查制度、責任制度、聽證制度等一系列制度，實際上，這些制度規(guī)定才是教師申訴的程序法。［7］所謂程序法的溯及力，也應指上述相關(guān)程序的溯及力問題，但前提是所提出的教師申訴屬于受案范圍，已獲相關(guān)部門的受理。在不予受理的情況下，根本不存在考慮程序法的溯及力問題的前提。

四、關(guān)于本案訴訟時效的問題

本案被告認為，王某的請求已過訴訟時效，但我們認為訴訟時效問題不是本案的關(guān)鍵，且本案也難說訴訟時效已過。主張訴訟時效已過的人認為，有關(guān)行政法及行政訴訟法對時效期間都進行了具體的規(guī)定，如《行政復議法》第9條規(guī)定的時效期限為知道該具體行政行為之日起60日內(nèi)；《行政訴訟法》第46條將行政訴訟的時效期間從知道行政行為后的3個月延長到6個月。事實上，原告被作出開除的行政處分距今已經(jīng)過了四五十年了，早已超過訴訟時效期間，即使參照民事訴訟的最長時效的20年來計算，原告一直未主張自身權(quán)利的時間也遠遠超過前述所有法定期限。當?shù)厝松绮块T2000年向原告頒發(fā)的《職工退休證》上填寫參加工作時間是1964年，該證還注明了“某省退學職工退休及享受退學待遇的合法證明，凡上述職工都必須領取此證?！笨梢?，原告早在2000年就知道自己擔任教師的5年期間（1954-1961）的工齡沒有計入連續(xù)工齡的事實，在這過去10多年期間（2000年至2014年）原告對此沒有提出過質(zhì)疑。如果存在侵權(quán)情況，原告在明知其權(quán)利受到侵犯的情況下，不及時通過法律途徑主張自身的權(quán)利，其權(quán)利已過了法律能夠強制予以保護的期限，其訴訟時效明顯已經(jīng)過了期限。

原告認為其之前對開除處分一直不知曉，直到2014年通過信息公開方式才從市教育局得知其曾被作出開除的決定。該處分既未送達也未聽取原告的陳述和申辯，不具程序正當性。盡管原告已在2000年辦退休證時就知道或者應當知道其1954-1961年的5年工齡未計入其總工齡之中，但得知其1961年被當?shù)亟逃肿鞒鲩_除決定是在2014年申請信息公開之后，訴訟時效的起算應從2014年開始起算。原告于2015年提出行政訴訟，按照行政訴訟法的規(guī)定③《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第41條規(guī)定，“行政機關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年。復議決定未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者法定起訴期限的，適用前款規(guī)定?！?，并未過訴訟時效。關(guān)于訴訟時效的問題，我們贊成原告的主張。

五、結(jié)論

本案的爭議點是訴訟時效與是否適用法不溯及既往的原則問題。其中，法不溯及既往原則的理解和適用是關(guān)鍵，我國《立法法》既確立了法不溯及既往的普遍原則，也認可某些例外情況，但是例外情況必須有法律明確的規(guī)定。本案《教師法》未作明確規(guī)定，因此不具有溯及力。

［1］楊登峰，韓兵.法不溯及既往原則的地位和適用例外［J］.金陵法律評論，2009（春季卷）：23-29.

［2］曹康泰.中華人民共和國立法法釋義［M］.北京：中國法制出版社，2000：203.

［3］喬曉陽.中華人民共和國立法法講話［M］.北京：中國民主法制出版社，2000：291.

［4］張乃根.西方法哲學史綱［M］.北京：中國政法大學出版社，1993：240.

［5］張晉藩，郭正偉.中國法制通史［M］.北京：法律出版社，1999：524.

［6］周佑勇.行政許可中的信賴保護原則［J］.江海學刊，2005（1）：108-111.

［7］程剛，俞建.高校內(nèi)部教師申訴制度的研究與設計［J］.教育研究，2009（5）：80-87.

（責任編輯：郭麗冰）

On the Retroactivity of Law in Teacher Appeal Case

WANG Yu-xue1，LI Qiang2
（1.Traditional Chinese Medicine University Of Guangzhou，School of Marxism，Guangdong Guangzhou 510006，China；2.Guangdong Open University，Dean's office of the Open University，Guangdong Guangzhou 510091）

Teacher appeal is teacher's right.Law retroactivity is the core element to consider when deciding whether or not to accept a teacher appeal case.In the application of the principle of non-retroactivity of law，there are some exceptions.For example，certain procedural provisions have retroactive effect，therefore，the scope of their application must be strictly limited.“Teachers Law”39，the further provisions on teacher's appealing system，are mainly substantive provisions of teachers'right to appeal.It should not be regarded as procedural provisions.Moreover，Teachers Law does not expressly state that the law have retroactive effect.

principle of non-retroactivity of law；teacher appeal；procedures law；substantive law

D925

A

1009-931X（2016）03—0073-04

2016-06-26

廣東省教育科學“十三五”規(guī)劃2016年度研究項目（德育專項）（2016JKDY32）

王玉學（1973-），男，四川瀘州人，博士，副教授，碩士生導師，兼職律師，研究方向：制度經(jīng)濟學、學生法治、教育法治。