白俊豐

（公安海警學院 船艇指揮系，浙江 寧波 315801）

中國對當前海洋法熱點問題的立場分析

白俊豐

（公安海警學院 船艇指揮系，浙江 寧波 315801）

當前海洋法的熱點集中在國家管轄范圍以外生物多樣性保護等問題上，其中也包含國家管轄范圍以外海洋保護區(qū)的建設。對此，中國的基本立場是支持談判。同時，中國主張聯(lián)合國的主導地位和《聯(lián)合國海洋法公約》的框架地位，主張謹慎對待公海海洋保護區(qū)，支持國際海底管理局對“區(qū)域”生物資源的管理。

海洋法；管轄范圍以外；海洋保護區(qū)

2016年5月1日起施行的《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》所稱“深海海底區(qū)域”，是指中華人民共和國和其他國家管轄范圍以外的海床、洋底及其底土。該法同時規(guī)定，承包者從事勘探、開發(fā)活動應當采取必要措施，保護和保全稀有或者脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，以及衰竭、受威脅或者有滅絕危險的物種和其他海洋生物的生存環(huán)境，保護海洋生物多樣性，維護海洋資源的可持續(xù)利用。

根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS），海洋空間所謂“國家管轄范圍以外區(qū)域”，就是指公海和“區(qū)域”。“區(qū)域”是指國家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土，“深海海底區(qū)域”就是“區(qū)域”。

海洋覆蓋范圍超過地球表面的70%，據(jù)估計包含了超過90%的生物量；國家管轄范圍外海域占到海洋表面的64%，占海洋水體的90%。[1]隨著人類對環(huán)境、生物多樣性、海洋等認識的加深，當前國際海洋事務的熱點轉向國家管轄范圍外海洋生物多樣性養(yǎng)護與可持續(xù)利用問題。

一、中國對談判的立場

2015年2月，聯(lián)合國“研究與國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用有關問題的不限成員名額非正式特設工作組”（WG BBNJ）第九次會議建議聯(lián)合國大會：就根據(jù)UNCLOS的規(guī)定擬訂一份國際文書的問題作出決定。[2]之后，聯(lián)大2015年6月19日會議決議：決定設立一個籌備委員會，籌備委員會在 2016年開始工作，并在 2017年年底以前向大會報告其進展情況；決定通過談判處理國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用，以及包括海洋保護區(qū)在內的劃區(qū)管理工具、環(huán)境影響評估和能力建設及海洋技術轉讓等措施。[3]

國家管轄范圍以外海域占世界海洋的大部分，而其中的生物多樣性保護涉及公海與"區(qū)域"等海洋法基本制度，這一問題不是某一個或幾個國家、國際組織就能決定并解決的，需要國際社會的廣泛參與和協(xié)商一致。中國表示：就BBNJ問題制訂國際協(xié)定是當前海洋法領域最重要的立法進程，中方愿積極參與預委會相關工作及后續(xù)談判進程。[4]

實際上，WG BBNJ形成了三個國家集團：77國集團加中國、一些發(fā)達國家、歐盟。在2011年WG BBNJ第四次會議上，77國集團加中國和歐盟的代表對制定一個實施協(xié)定就達成了一致。雖然有些國家明確表示反對，如加拿大和美國，他們認為，更好地實施現(xiàn)有的法律將足以滿足國家管轄范圍以外海洋生物多樣性可持續(xù)利用和保護的目標。[5]雖然談判即將啟動，但只是表示有關管家管轄范圍以外生物多樣性保護和可持續(xù)利用的問題進入談判進程，對于具體內容的談判可以預見將是漫長的過程。

二、主張聯(lián)合國的主導地位與UNCLOS框架地位

全球海洋的一體性表明，有關海洋的諸多問題密切相關，需要全人類共同應對海洋面臨的嚴峻形勢，國家之間以及有關國際組織之間的配合尤為重要。雖然UNCLOS的制定歷經艱難，畢竟在聯(lián)合國和國際社會的共同努力下形成了“海洋憲章”，聯(lián)合國的地位和作用應當?shù)玫娇隙?。因此，中國認為，包括UNCLOS有關事項在內的海洋事務事關全人類利益，應在聯(lián)合國框架內進行討論。[6]

目前國家管轄范圍以外海洋生物多樣性保護雖然不盡如人意，但在UNCLOS框架下，國際社會在不斷努力改進。因此，不能否認UNCLOS對人類社會的巨大貢獻，也不能輕易拋棄UNCLOS建立的各項制度。尤其是UNCLOS的有效執(zhí)行為整合可持續(xù)發(fā)展三個層面所作的貢獻，因為UNCLOS為解決整個海洋空間的各種密切關聯(lián)的問題提供了依據(jù)。UNCLOS還特別考慮到發(fā)展中國家的特殊利益和需要。當然，有效執(zhí)行UNCLOS、兩個執(zhí)行協(xié)定和其他有關文書的能力十分重要，仍需要大力發(fā)展。[7]面對國家管轄范圍以外海洋生物多樣性保護的壓力，必須確保全面執(zhí)行相關國際文書，而首先要從UNCLOS開始。因此，談判首先要在UNCLOS框架下，是對UNCLOS的補充、完善，而不是全面否定。

三、對公海海洋保護區(qū)的謹慎態(tài)度

對公海海洋保護區(qū)，中國主張“尤其要符合現(xiàn)行的公?；痉芍贫取?，[8]主張各國“對建立有關海洋保護區(qū)應持謹慎態(tài)度”。[9]謹慎態(tài)度可以理解為維護現(xiàn)行制度，對待改變應當慎之又慎；也可以理解為目前暫且維持現(xiàn)狀，等待更合適的時機。

世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）對保護區(qū)的定義是：“一個明確界定的地理空間，通過法律或其他有效手段確認、專用和管理，以實現(xiàn)與生態(tài)系統(tǒng)服務和文化價值相關的自然界的長期保護。”[10]IUCN還制定了海洋保護區(qū)分類管理指南，按照保護目標相應采取不同程度的限制性管理措施，海洋保護區(qū)的核心思想就是通過限制人類活動來保護生物多樣性。

UNCLOS生效以來，海洋空間方面的國家實踐趨勢表明，經明確界定并妥為公布的海區(qū)界限是各國受益于海洋及其資源的根本基礎。這些界限為沿海國主權或主權權利和管轄權的范圍提供了確定性，進而為吸引對勘探和開采活動的投資創(chuàng)造了一個基本前提條件。UNCLOS對國際和平與安全的促進與維護（這是海洋可持續(xù)發(fā)展的一個關鍵先決條件），也是因為它提供了普遍商定的海區(qū)界限，并規(guī)定以和平手段解決重疊的海洋權利主張。

UNCLOS第89條規(guī)定，任何國家不得將公海的任何部分置于其主權之下。目前在公海建立海洋保護區(qū)的實踐僅在四個區(qū)域層面，如地中海、東北大西洋等。即使如此，將公海部分地置于國際組織管轄之下，也是對公海制度的突破。公海海洋保護區(qū)要實現(xiàn)有效管理，最終要置于具體國家的實際管轄之下；這樣一來，必然帶來國家管轄權的實際擴張。實踐中，部分沿海國和國際組織推動建立公海海洋保護區(qū)，對其他國家在該海域內開展科學研究和資源勘探等權利進行限制，保護了本國或組織業(yè)已獲得的利益。因此，通過建立公海海洋保護區(qū)并對其有效管理進而實現(xiàn)國家管轄權的實際擴張是不可避免的，[11]這種“爬行的管轄”[12]如果愈演愈烈，量變產生質變，公海制度可能會發(fā)生重大變化。

可以預見，在尚無完善的國際法律制度下，公海建立海洋保護區(qū)極易導致某些國家將海洋保護區(qū)的建立作為擴展海洋空間的手段。[13]這方面已有案例，1995年西班牙訴加拿大“漁業(yè)管轄權案”。1995年3月9日，加拿大抓捕西班牙一艘漁船，西班牙政府當日即做出強烈反應，譴責加拿大嚴重違反國際法，因為事發(fā)時該漁船是在200海里區(qū)域外的海域捕魚。1995年3月28日，西班牙將爭端提交國際法院。雙方都不否認他們之間存在爭端的事實，但是各方對爭端的定性卻不同。西班牙認為加拿大無權在公海上行使管轄權，加拿大則認為其是為了保護和管理漁業(yè)資源而對在西北大西洋漁業(yè)組織管理區(qū)域內的漁船執(zhí)行措施。1998年12月，國際法院通過裁決，裁定其對該爭端沒有管轄權。[14]

公海海洋保護區(qū)涉及海洋法公海制度的根本，處理不慎，極有可能引起海洋法的混亂。正是因為如此，中國主張謹慎對待，畢竟是“牽一發(fā)而動全身”。這個問題也是即將開始的談判的重點內容，激烈的斗爭還在后面。

四、對“區(qū)域”生物資源管理的支持態(tài)度

中國鼓勵國際海底管理局（ISA）對“區(qū)域”生物多樣性保護發(fā)揮積極作用，支持ISA和其他有關國際組織在這項工作中發(fā)揮積極作用。[6]對國家管轄范圍外生物多樣性保護應充分利用和發(fā)揮現(xiàn)有國際組織和機構的作用，考慮現(xiàn)行“區(qū)域”制度，中國將積極參與有關工作。[15]也就是說，中國支持ISA對“區(qū)域”生物資源的管理。

根據(jù)UNCLOS第136條，“區(qū)域”及其資源是人類的共同繼承財產。第133條規(guī)定，“資源”是指“區(qū)域”內在海床或其下原來位置的一切固體、液體或氣體礦物資源，其中包含多金屬結核。隨著科技的發(fā)展，“區(qū)域”內又被發(fā)現(xiàn)蘊藏豐富的海洋遺傳資源；而且，“區(qū)域”發(fā)現(xiàn)的海洋遺傳資源占已發(fā)現(xiàn)海洋遺傳資源總數(shù)的絕大多數(shù)。[16]問題由此產生，“區(qū)域”內的海洋遺傳資源是否屬于“人類共同繼承財產”，對此的爭論早已存在。77國集團加中國早在WG BBNJ前三次會議上就堅持，位于“區(qū)域”海床和底土的海洋遺傳資源是全人類的共同繼承財產，它們的勘探和開發(fā)應造福全人類。[5]事實上，將“區(qū)域”礦產資源開發(fā)與同一區(qū)域內生物資源保護分別進行的設想也是不可能的。如定居種，即在可捕撈階段在海床上或海床下不能移動或其軀體須與海床或底土保持接觸才能移動的生物，這些生物與海床或底土是共存共生的。

中國按照ISA制定的各項規(guī)章，積極對“區(qū)域”內所有資源開展調查研究。[17]從2014年11月25日開始，“蛟龍”號在ISA核準的我國西南印度洋多金屬硫化物資源勘探合同區(qū)展開下潛，歷時4個月，取得多項突破性成果，包括生物多樣性特征等，為我國科學家自主開展深海熱液環(huán)境下的生物等多學科綜合研究提供了支撐。[18]

中國作為參與深?；顒拥闹饕獓抑?，頒布實施《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》，既有利于對中國深海海底區(qū)域資源勘探、開發(fā)活動的合理管控，促進其向科學、合理、安全和有序的方面發(fā)展，又有利于加強深海海底區(qū)域環(huán)境保護，促進深海海底區(qū)域資源的可持續(xù)利用，維護全人類共同利益。體現(xiàn)了我國立足維護全人類共同利益、與世界各國共同促進深海海底區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護和資源和平利用的信心和決心，對促進深海資源的可持續(xù)利用和維護全人類利益具有重要的意義。[19]

總之，國家管轄范圍以外生物多樣性保護以及海洋保護區(qū)事關國際海洋秩序，更深層次則關乎國際法甚至國際政治、經濟新秩序。對中國繼續(xù)促進人類和平與發(fā)展崇高事業(yè)而言，當前海洋法的熱點問題已經超出了國界范圍，成為全世界共同面對的問題，也是中國發(fā)揮負責任大國的重要實踐平臺之一?！吨腥A人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》的頒布，就是中國對此問題的初步回應。

[1]SteveCole,Maria José Ortiz,Christoph Schwarte, Protecting the marine environment in areas beyond national jurisdiction,A guide to the legal framework for conservation and management of biodiversity in marine areas beyond national jurisdiction [J]. Foundation for International Environmental Law and Development(FIELD),April 2012.

[2]中國代表李永勝參贊在第70屆聯(lián)大全會關于“海洋和海洋法”議題的發(fā)言 [EB/OL].http://www.china-un. org/chn/，2016-03-02.

[3]中國常駐聯(lián)合國副代表張義山在2004年第59屆聯(lián)大關于“海洋和海洋法”議題的發(fā)言[EB/OL].http://www. china-un.org/chn/，2016-03-02.

[4]中國常駐聯(lián)合國副代表劉振民在2008年第63屆聯(lián)大關于“海洋和海洋法”議題的發(fā)言[EB/OL].http://www. china-un.org/chn/，2016-03-02.

[5]中國常駐聯(lián)合國副代表王民在2010年第65屆聯(lián)大關于“海洋和海洋法”議題的發(fā)言[EB/OL].http://www.china-un.org/chn/，2016-03-02.

[6]IUCN,WCPA,GMPP,Guidelines for applying the IUCN Protected Area Management Categories to Marine Protected Areas[M],IUCN,Gland,Switzerland,2012.

[7]姜麗.關于我國建立公海保護區(qū)問題的探討[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展,2013(10).

[8][德]WoGo魏智通.國際法（第五版）[M].北京：法律出版社,2012.

[9]桂靜.不同維度下公海保護區(qū)現(xiàn)狀及其趨勢研究——以南極海洋保護區(qū)為視角[J].太平洋學報,2015(5).

[10]邵沙平.國際法院新近案例研究（1990-2003）[M].北京：商務印書館,2006.

[11]中國常駐聯(lián)合國副代表張義山在2005年第60屆聯(lián)大關于“海洋和海洋法”議題的發(fā)言[EB/OL].http://www. china-un.org/chn/，2016-03-02.

[12]張飛.論國家管轄范圍外海洋遺傳資源管理法律問題[J].學理論,2012(2).

[13]“蛟龍”號取得多項突破性成果，收獲大型生物樣品700余個，首次發(fā)現(xiàn)多個海底熱液噴口 [EB/OL].http: //www.soa.gov.cn/，2015-12-20.

[14]規(guī)范深海資源勘探開發(fā)維護全人類共同利益——就《深海法》專訪國家海洋局副局長孫書賢[EB/OL].http: //news.sina.com.cn/，2016-03-02.

On China's Positions on Hot Topic of the Law of the Sea

BAI Junfeng
（China Maritime Police Academy，Ningbo 315801，China）

Currently,biodiversity conservation in areas beyond national jurisdiction and is Hot Topic of the Law of the Sea,involves in the creation of MPAs in areas beyond national jurisdiction.To this issue,China's positions include five aspects.China has always been supportive of the negotiations and sincerely looks forward to substantive outcomes at an early date.China stands for the dominant position of the United Nations and the framework of the United Nations Convention on the Law of the Sea, caution towards MPAs in the High Sea,support the International Seabed Authority for the management of biological resources in the areas.

Law of the Sea;Areas Beyond National Jurisdiction(ABNJ);Marine Protected Areas(MPAs)

D993.5

：A

：2095-2384（2016）01-0052-04

（責任編輯 穆 靜）

2015-11-23

白俊豐（1972－），男，內蒙古臨河人，副教授，主要從事海上執(zhí)法教學研究。