史玉成

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生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ɡ砘A(chǔ)與概念辨析

史玉成*

摘要：將生態(tài)利益上升為法定權(quán)利，在理論和實(shí)踐上都存在一定障礙。借鑒其他部門法正在發(fā)展中的法益理論，將生態(tài)利益上升為受法律保護(hù)和救濟(jì)的生態(tài)法益，對(duì)其進(jìn)行較為充分的保護(hù)，是環(huán)境法對(duì)生態(tài)利益保護(hù)和調(diào)整的有效路徑。生態(tài)法益的確立，為生態(tài)補(bǔ)償提供了法理依據(jù)，生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)生態(tài)法益保護(hù)和救濟(jì)的基本制度之一，其概念界定應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)制度的基本要素，包括明確的權(quán)利義務(wù)主體、主體的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容及行使方式，具有可操作性并在實(shí)踐中誕生效果等。科學(xué)地界定生態(tài)補(bǔ)償概念的內(nèi)涵和外延，有助于實(shí)踐中有效指導(dǎo)制度建設(shè)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償；法理基礎(chǔ)；概念辨析

一、問題的提出

當(dāng)下中國(guó)的環(huán)境法學(xué)研究大致呈現(xiàn)出這樣的景觀：一方面，緣起于后現(xiàn)代主義的思想啟蒙，在環(huán)境法的價(jià)值理念層面，掀起“主客體一體化”、“生態(tài)利益中心”等頗具超前色彩的觀念導(dǎo)向，以至被認(rèn)為是法學(xué)學(xué)科中最具“革命性”的部門法學(xué)，并試圖“解構(gòu)”傳統(tǒng)的法律原則和法律制度，引領(lǐng)法律的變革。另一方面，作為新興的、草創(chuàng)時(shí)期的部門法學(xué)，環(huán)境法學(xué)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有完成作為現(xiàn)代法學(xué)的“建構(gòu)”性任務(wù)，自身概念體系和理論基礎(chǔ)極不完備，或因過多雜糅對(duì)環(huán)境政策的解釋而被指斥為“各種環(huán)境政策和環(huán)保方案的雜燴”，*鞏固：《環(huán)境法律觀檢討》，載《法學(xué)研究》2011年第6期?；蛞蛉狈膳c其他部門法平等對(duì)話的獨(dú)有的方法而被描述為“站在幾個(gè)部門法的雞蛋上跳舞”。這一場(chǎng)景下，環(huán)境法學(xué)研究呈現(xiàn)出超前與滯后、華麗與粗陋并存的“分裂型特征”。

環(huán)境法學(xué)界對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度的研究同樣展現(xiàn)出上述特征。在中國(guó)，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撗芯科鹗加诮?jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)、環(huán)境管理學(xué)等領(lǐng)域，隨著理論研究的漸次深入，以及生態(tài)補(bǔ)償政策法律化的要求，環(huán)境法學(xué)學(xué)術(shù)共同體對(duì)生態(tài)補(bǔ)償給予了充分關(guān)注，做出了積極的知識(shí)貢獻(xiàn)。然而，梳理法學(xué)界關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊延醒芯砍晒砸?guī)范法學(xué)的路徑審視，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度的法學(xué)研究至少存在以下不足：其一，在生態(tài)補(bǔ)償法理基礎(chǔ)研究方面，或從經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)基本理論(如外部性理論、生態(tài)資本理論、生態(tài)平衡理論等)出發(fā)加以推導(dǎo)演繹，或從法哲學(xué)、法理學(xué)的普適理論(如公平、正義、秩序等)出發(fā)加以具體闡釋。無論哪種進(jìn)路，均因缺乏結(jié)合環(huán)境法學(xué)科個(gè)性的、獨(dú)到的分析進(jìn)路而顯得蒼白無力。其二，在生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍罱缍爸贫仍O(shè)計(jì)方面，大多數(shù)研究成果直接借用了經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)分析方法作為基礎(chǔ)工具，簡(jiǎn)單套用法律關(guān)系分析、權(quán)利義務(wù)對(duì)等理論，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行法學(xué)界定或制度設(shè)計(jì)。誠(chéng)然，法學(xué)研究需要借助多學(xué)科的研究方法，對(duì)環(huán)境法這樣的新興、綜合特質(zhì)明顯的學(xué)科而言，從相關(guān)學(xué)科中汲取營(yíng)養(yǎng)尤其必要。但是，過度的路徑依賴或不加分析地簡(jiǎn)單路徑轉(zhuǎn)換，疏離于法的本質(zhì)，則難以轉(zhuǎn)化為具有明確性、規(guī)范性的法律實(shí)在，不能很好的指導(dǎo)法律制度建設(shè)。

上述不足，當(dāng)然與環(huán)境法這一后起部門法自身理論基礎(chǔ)發(fā)展不足密切相關(guān)。從理論研究的進(jìn)路分析，缺乏有說服力的分析工具，不能得出規(guī)范的、符合法學(xué)原理共性而又體現(xiàn)環(huán)境法個(gè)性的論證結(jié)論，則是問題的癥結(jié)之所在。筆者認(rèn)為，從法理學(xué)原理出發(fā)，生態(tài)補(bǔ)償實(shí)質(zhì)上是一種利益平衡與利益補(bǔ)償機(jī)制，借鑒正在發(fā)展中的法益理論，以生態(tài)法益理論作為生態(tài)補(bǔ)償制度的理論基石，是符合制度功能和目標(biāo)的理性選擇。以此為基點(diǎn)，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钸M(jìn)行規(guī)范的法學(xué)界定，進(jìn)而做出相應(yīng)的制度安排，是環(huán)境法學(xué)者研究這一問題應(yīng)當(dāng)秉持的基本進(jìn)路。

二、生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ɡ砘A(chǔ)——基于法益分析的視角

補(bǔ)償，在現(xiàn)代漢語中的基本含義是指彌補(bǔ)缺陷，抵消損失。法學(xué)上的補(bǔ)償有其特定含義，是基于某種受法律保護(hù)的正當(dāng)利益受損，而在不同主體之間產(chǎn)生的以利益填補(bǔ)為目的的法律行為。生態(tài)補(bǔ)償在本質(zhì)上是一種利益補(bǔ)償機(jī)制，那么，生態(tài)補(bǔ)償制度所要“補(bǔ)償”的，究竟屬于哪些種受法律保護(hù)的利益(或權(quán)利)呢？

(一)環(huán)境法的利益指向

利益是社會(huì)主體之間的一種意志性的能動(dòng)關(guān)系，是法律產(chǎn)生和發(fā)展基礎(chǔ)和動(dòng)力。*蔡守秋：《論環(huán)境法的正當(dāng)性依據(jù)》，載《政法論叢》2010年第6期。利益與法律有著密切的“伴生”關(guān)系，一方面，人類的正當(dāng)利益需要法律加以確認(rèn)和保護(hù)，法律是保護(hù)利益的基本制度安排；另一方面，當(dāng)不同社會(huì)主體的不同利益訴求產(chǎn)生廣泛沖突時(shí)，法律需要對(duì)各種沖突的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)和平衡。從利益分析的角度，人類社會(huì)法律的演進(jìn)過程就是一個(gè)圍繞“利益沖突、利益博弈、利益平衡”不斷發(fā)展的過程。正如利益法學(xué)派創(chuàng)始人黑克所說：“法主要規(guī)范著利益斗爭(zhēng)，法的主要任務(wù)是平衡利益?！?黃輝明：《利益法學(xué)的源流及其意義》，載《云南社會(huì)科學(xué)》2007年第6期。

法律的發(fā)展史表明，利益并不是由法律創(chuàng)造的，法律只是受利益規(guī)律推動(dòng)而不斷發(fā)現(xiàn)、識(shí)別和選擇利益，在一定的社會(huì)時(shí)期內(nèi)，對(duì)特定的正當(dāng)利益加以確認(rèn)和保護(hù)，對(duì)不當(dāng)利益則予以拒絕承認(rèn)或放任自流?！袄媸欠裥枰煞ㄔ谏鐣?huì)主體之間進(jìn)行劃分、配置和平衡，轉(zhuǎn)化為法定權(quán)利，從而構(gòu)成法的內(nèi)容，主要取決于兩個(gè)方面：一方面取決于這一利益對(duì)于各社會(huì)主體是否具有普遍意義，另一方面則依賴于該利益是否可能在不同主體之間導(dǎo)致沖突和糾紛?！?李道軍：《法的應(yīng)然與實(shí)然》，山東人民出版社2001年版，第76頁。也就是說，利益要進(jìn)入法律的調(diào)整視野需要具備兩個(gè)條件：一是該類利益已經(jīng)成為社會(huì)的普遍需要，二是在不同主體之間產(chǎn)生廣泛沖突。

20世紀(jì)六七十年代以來，面對(duì)愈演愈烈的現(xiàn)代環(huán)境問題，傳統(tǒng)的部門法解決手段相形見絀以至逐漸無力應(yīng)對(duì)，于是，一個(gè)新興的法律部門——環(huán)境法應(yīng)運(yùn)而生。從利益分析的角度，環(huán)境法所要解決的環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題，其實(shí)質(zhì)是如何保護(hù)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的新的利益類型——環(huán)境利益，如何協(xié)調(diào)不同主體的環(huán)境利益、經(jīng)濟(jì)利益及其他類型的利益的相互沖突。在現(xiàn)代環(huán)境問題產(chǎn)生之前，環(huán)境利益并沒有進(jìn)入法律的調(diào)整視野，而當(dāng)環(huán)境問題日益嚴(yán)重之時(shí)，在制度層面，對(duì)這一新型利益加以確認(rèn)和保護(hù)，確認(rèn)利益主體的合法環(huán)境利益，抑制不當(dāng)利益訴求，對(duì)不同主體的不同利益沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)與衡平，就成為解決環(huán)境問題、推動(dòng)環(huán)境法治建設(shè)的動(dòng)力。

環(huán)境法所要保護(hù)和調(diào)整的環(huán)境利益，大致可以界分為資源利益和生態(tài)利益兩種類型。資源利益是人們?cè)陂_發(fā)利用環(huán)境要素和自然資源過程中所獲得的物質(zhì)性的有益影響和效果，最終體現(xiàn)為滿足人們物質(zhì)需要的經(jīng)濟(jì)利益。生態(tài)利益指自然生態(tài)系統(tǒng)對(duì)人類的生產(chǎn)、生活和環(huán)境條件產(chǎn)生的非物質(zhì)性的有益影響和有利效果，最終體現(xiàn)為滿足人們對(duì)良好環(huán)境質(zhì)量需求，*史玉成：《環(huán)境利益、環(huán)境權(quán)利與環(huán)境權(quán)力的分層建構(gòu)——基于環(huán)境法法益分析的思考》，載《法商研究》2013年第5期。如環(huán)境的舒適性、景觀優(yōu)美性、可欣賞性等，具有非物質(zhì)性。資源利益和生態(tài)利益產(chǎn)生于共同的載體即自然生態(tài)系統(tǒng)及其環(huán)境要素，受自然規(guī)律和人類活動(dòng)的雙重影響，且交互作用，具有一體兩面的整體性特點(diǎn)。*比如，植樹造林不僅會(huì)產(chǎn)出果實(shí)、木材、飼料等產(chǎn)品資源，也會(huì)產(chǎn)出美化環(huán)境、滿足人們對(duì)良好環(huán)境的需要的現(xiàn)實(shí)利益；如果不加節(jié)制的濫砍濫伐而不進(jìn)行更替和養(yǎng)護(hù)，附著于其上的“資源利益”和“生態(tài)利益”也會(huì)同時(shí)受到侵害。又如，在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中，實(shí)際對(duì)礦產(chǎn)資源行使排他性支配權(quán)利的礦業(yè)權(quán)人獲得開采礦產(chǎn)資源收益的同時(shí)，也導(dǎo)致了資源破壞、環(huán)境污染等問題。參見張璐：《礦產(chǎn)資源損害法律責(zé)任的結(jié)構(gòu)失衡與矯正》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第4期。正因?yàn)槿绱?，二者往往被不加區(qū)分的混淆使用。然而，從利益的屬性判斷，兩者至少存在以下分野：生態(tài)利益具有共享性、整體性的特點(diǎn)，體現(xiàn)為不可分割的公共利益；資源利益則具有排他性，可以通過權(quán)屬制度分割為個(gè)體利益。因此，環(huán)境法所保護(hù)和調(diào)整的環(huán)境利益就體現(xiàn)為公益和私益屬性兼具的復(fù)合性利益類型。

(二)生態(tài)法益的確立及其理論意義

緣起于刑法學(xué)領(lǐng)域的法益理論認(rèn)為，法益即法律所保護(hù)的利益。不同的部門法調(diào)整的利益關(guān)系不同，因之都可以有各自不同的法益。筆者曾撰文對(duì)環(huán)境法的法益結(jié)構(gòu)進(jìn)行探析，*同前引〔5〕。筆者的基本觀點(diǎn)是：環(huán)境法的應(yīng)然法益，是指應(yīng)受環(huán)境法保護(hù)和調(diào)整的環(huán)境利益，包括資源利益和生態(tài)利益；環(huán)境法的實(shí)定法益，是指已經(jīng)受環(huán)境法所保護(hù)和調(diào)整的環(huán)境權(quán)利和利益，包括資源權(quán)利、生態(tài)權(quán)利以及尚未上升為權(quán)利但實(shí)際已受環(huán)境法保護(hù)的各種正當(dāng)資源利益和生態(tài)利益。

我國(guó)環(huán)境法法益的配置處于不均衡的狀態(tài)，資源法益的配置相對(duì)充分而生態(tài)法益配置則存在明顯缺陷。在資源法益的配置方面，因自然資源在發(fā)揮其“物”的財(cái)產(chǎn)效能時(shí)，對(duì)應(yīng)的資源利益因其可分割性，通過權(quán)屬制度的設(shè)計(jì)上升為受法律保護(hù)的對(duì)應(yīng)權(quán)利(如自然資源占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)等)，權(quán)利主體相對(duì)明晰，權(quán)利行使和保障亦有相應(yīng)的制度保障。在生態(tài)法益配置方面，雖然環(huán)境法中有相關(guān)針對(duì)生態(tài)利益保護(hù)的制度設(shè)計(jì)(如自然保護(hù)區(qū)管理制度、森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度等)，但總體保護(hù)很不充分，比如，缺少生態(tài)保護(hù)專門立法，一些重要領(lǐng)域的制度如以生態(tài)受益者付費(fèi)為核心的生態(tài)補(bǔ)償制度不健全，從事生態(tài)建設(shè)和恢復(fù)的單位和個(gè)人缺乏相應(yīng)的激勵(lì)制度，生態(tài)損害賠償制度付之闕如等。

多年來，環(huán)境法學(xué)術(shù)共同體借助民法權(quán)利思維，試圖將生態(tài)利益上升為法定權(quán)利——公民環(huán)境權(quán)，通過公民行使環(huán)境權(quán)利的路徑達(dá)到防治環(huán)境問題、監(jiān)督環(huán)境公權(quán)力良性運(yùn)行的目的。有關(guān)公民環(huán)境權(quán)的討論成了長(zhǎng)盛不衰的話題。然而，將生態(tài)利益上升為法定權(quán)利，在理論和實(shí)踐上都存在一定障礙，由于生態(tài)利益具有自維性，沒有自利性，具有公共性，不具有排他性的特點(diǎn)，其本質(zhì)是為多數(shù)人所享有的環(huán)境公共利益，通常難以分割出屬于個(gè)體的特殊生態(tài)利益。對(duì)個(gè)體而言，生態(tài)利益通常表現(xiàn)為法律上的反射利益、間接利益。因而，在實(shí)踐中，即使將生態(tài)利益類型化為法律權(quán)利，也難獲法律意義上的可執(zhí)行性，特別是私法意義上的可執(zhí)行性。*柯堅(jiān)：《環(huán)境法的生態(tài)實(shí)踐理性原理》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2012年版，第48頁。因此，對(duì)于生態(tài)利益的保護(hù)和救濟(jì)，較為可行的法律進(jìn)路是將生態(tài)利益上升為受法律保護(hù)和救濟(jì)的生態(tài)法益，對(duì)其進(jìn)行較為充分的保護(hù)。

在確認(rèn)生態(tài)法益的基礎(chǔ)上，對(duì)生態(tài)法益的保護(hù)需要通過一系列的制度設(shè)計(jì)去實(shí)現(xiàn)，生態(tài)補(bǔ)償制度的本質(zhì)，是因從事生態(tài)保護(hù)、治理、恢復(fù)與建設(shè)的單位和個(gè)人因增進(jìn)公共生態(tài)利益而致自身利益減損或發(fā)展機(jī)會(huì)喪失，對(duì)生態(tài)受益者或資源開發(fā)利用者課以補(bǔ)償義務(wù)的一種制度安排。這一制度體現(xiàn)了對(duì)生態(tài)法益的保護(hù)和救濟(jì)。換言之，生態(tài)法益的確立，為生態(tài)補(bǔ)償制度提供了法理依據(jù)。

三、生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍罱缍ā谝?guī)范法學(xué)的分析

法律概念，是以一種簡(jiǎn)略的方式辨識(shí)具有共同或相同要素的典型情形的思維工具，是法學(xué)家為進(jìn)行交流而創(chuàng)造的符號(hào)，是法學(xué)邏輯體系建構(gòu)的基礎(chǔ)。*韓光明：《論作為法律概念的“意思表示”》，載《比較法研究》2005年第1期。德國(guó)法學(xué)家魏德士認(rèn)為：“法律概念是法律規(guī)范和法律制度的建筑材料”。*[德]魏德士：《法理學(xué)》，丁曉春、吳越譯，法律出版社2003年版，第94頁。法律概念產(chǎn)生的基本原因在于，法律作為社會(huì)關(guān)系的調(diào)整工具，無法對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)做出事無巨細(xì)的規(guī)定，因而不得不采用一套專門的術(shù)語對(duì)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行分門別類的界定?！皩⒋罅勘旧肀舜瞬煌?，而且本身極度復(fù)雜的生活事件，以明了的方式予以歸類，用清晰易變的要素加以描述，并賦予其中法律意義是‘相同’者同樣的法律效果，正是法律的任務(wù)所在。*[德]卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛娥譯，商務(wù)印書館2004年版，第319頁。在法學(xué)發(fā)展史上，作為西方重要法學(xué)流派之一的概念法學(xué)，強(qiáng)調(diào)對(duì)法律概念的分析和構(gòu)造法律的結(jié)構(gòu)體系，是近現(xiàn)代法制史上功勛最為卓著的學(xué)派,它把西方綿延千年的自然法思想與近代理性主義、人文主義和科學(xué)主義結(jié)合起來,適應(yīng)現(xiàn)代民主、自由、法治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要,奠下了現(xiàn)代法律制度和法治大廈的最重要的基石。時(shí)至今日,任何進(jìn)一步的法律制度的完善,都是立基于概念法學(xué)的成就之上。概念法學(xué)固因其局限性而受到批判，但對(duì)概念法學(xué)的批判并不能否定概念和概念思維的正當(dāng)性。概念是任何一門學(xué)科大廈的基石，法律概念則是法律規(guī)范和法律體系的基本構(gòu)成單位。生態(tài)補(bǔ)償法律制度的建設(shè)，同樣應(yīng)當(dāng)首先從理論上厘清概念的內(nèi)涵和外延。

(一)對(duì)已有概念的辨析

新興的環(huán)境法學(xué)似乎并沒有經(jīng)受概念法學(xué)的洗禮。在環(huán)境法學(xué)研究領(lǐng)域，不少概念缺少嚴(yán)謹(jǐn)、明晰、規(guī)范的法學(xué)表述，由此給相關(guān)的制度安排帶來操作上的難題。早期關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償法學(xué)概念的界定亦是如此，這里選取具有代表性的幾例。

“生態(tài)補(bǔ)償，從狹義的角度理解是指對(duì)由人類的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對(duì)環(huán)境造成的污染的補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理等一系列活動(dòng)的總稱。廣義的生態(tài)補(bǔ)償則還應(yīng)包括對(duì)因環(huán)境保護(hù)喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的區(qū)域內(nèi)的居民進(jìn)行的資金、技術(shù)、實(shí)物上的補(bǔ)償、政策上的優(yōu)惠，以及為增進(jìn)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，提高環(huán)境保護(hù)水平而進(jìn)行的科研、教育費(fèi)用的支出?！?呂忠梅：《超越與保守——可持續(xù)發(fā)展視野下的環(huán)境法創(chuàng)新》，法律出版社2003年版，第355頁。

“生態(tài)補(bǔ)償，指國(guó)家或社會(huì)主體之間約定對(duì)損害資源環(huán)境的行為向資源環(huán)境開發(fā)利用主體進(jìn)行收費(fèi)或向保護(hù)資源環(huán)境的主體提供利益補(bǔ)償性措施，并將所征收的費(fèi)用或補(bǔ)償性措施的惠益通過約定的某種形式轉(zhuǎn)達(dá)到因資源環(huán)境開發(fā)利用或保護(hù)資源環(huán)境而自身利益受到損害的主體以達(dá)到保護(hù)資源的目的的過程?！?杜群：《生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆申P(guān)系及其發(fā)展現(xiàn)狀和問題》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2005年第3期。

“生態(tài)補(bǔ)償，包括以下兩層涵義：一是指在環(huán)境利用和自然資源開發(fā)過程中，國(guó)家通過對(duì)開發(fā)利用環(huán)境資源的行為進(jìn)行收費(fèi)以實(shí)現(xiàn)所有者的權(quán)益，或?qū)ΡＷo(hù)環(huán)境資源的主體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以達(dá)到促進(jìn)保護(hù)環(huán)境和資源的目的；二是國(guó)家通過對(duì)環(huán)境污染者或自然資源利用者征收一定數(shù)量的費(fèi)用，用于生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)或者用于開發(fā)新技術(shù)以尋找替代性自然資源，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源因開采而耗竭的補(bǔ)償?！?曹明德：《森林資源生態(tài)效益補(bǔ)償制度簡(jiǎn)論》，載《政法論壇》2005年第1期。

筆者無意對(duì)上述概念的正當(dāng)性做否定性評(píng)判，任何一個(gè)法學(xué)概念的提出，都有一個(gè)不斷的論證完善和實(shí)證檢驗(yàn)的過程，更遑論在環(huán)境法這樣的新興學(xué)科領(lǐng)域，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償功能的認(rèn)知尚處于不斷的發(fā)展之中。事實(shí)上，上述概念的提出，對(duì)于推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的建設(shè)亦起到了積極的理論推動(dòng)作用。但是，從規(guī)范法學(xué)的視角出發(fā)，上述概念則存在以下不足：

第一，概念外延過寬。

按照上述主流定義，“生態(tài)補(bǔ)償”成了一個(gè)無所不包的“大籮筐”，涵蓋了生態(tài)與環(huán)境資源保護(hù)的多種手段。從前文分析可知，生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)“生態(tài)利益”進(jìn)行平衡、保護(hù)和調(diào)整的制度安排，是針對(duì)特定主體之間因生態(tài)利益的相對(duì)增進(jìn)或減損而進(jìn)行的補(bǔ)償。無可否認(rèn)，生態(tài)補(bǔ)償與各種生態(tài)保護(hù)與建設(shè)活動(dòng)、環(huán)境資源開發(fā)利用活動(dòng)均存在血肉相連的關(guān)系，但不能據(jù)此把偏離這一制度目標(biāo)的其他相關(guān)環(huán)境治理措施(如污染治理、生態(tài)恢復(fù)、綜合治理、環(huán)境教育等)統(tǒng)統(tǒng)納入生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶Ｕ柏?fù)有法定職責(zé)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體對(duì)已經(jīng)遭受損害的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行治理、修復(fù)、整治的活動(dòng)，雖然對(duì)生態(tài)系統(tǒng)具有“補(bǔ)償”性質(zhì)，但本質(zhì)上是履行職責(zé)進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的行為，且“補(bǔ)償”的主體是自然生態(tài)系統(tǒng)而非特定的利益主體，因之不宜將其納入生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶氖律鷳B(tài)修復(fù)和治理活動(dòng)的相關(guān)主體，只有引致生態(tài)利益的重大增進(jìn)或減損，相關(guān)的受益主體或利益受損主體之間才可能產(chǎn)生生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系。

第二，生態(tài)補(bǔ)償措施與現(xiàn)有環(huán)境法律制度重合。

按照現(xiàn)有定義，征收環(huán)境與自然資源費(fèi)似乎成了生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵膬?nèi)容。實(shí)際上，費(fèi)稅制度是現(xiàn)行環(huán)境法的既有制度，其制度目標(biāo)并不完全與生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫饶繕?biāo)相契合，比如，排污費(fèi)本質(zhì)上是支付環(huán)境容量使用權(quán)的對(duì)價(jià)，最初設(shè)計(jì)的目的主要是為了促進(jìn)企業(yè)安裝防治污染設(shè)施，并沒有和生態(tài)補(bǔ)償掛鉤，從現(xiàn)實(shí)效果看，甚至連最初的目標(biāo)也難以達(dá)到。*史玉成、郭武：《環(huán)境法的理念更新與制度重構(gòu)》，高等教育出版社2010年版，第175—176頁。自然資源費(fèi)大致包括了自然資源使用費(fèi)、自然資源保護(hù)管理費(fèi)、自然資源補(bǔ)償費(fèi)三大類，其中前兩類收費(fèi)制度與生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)沒有直接關(guān)聯(lián)。在現(xiàn)行的稅制框架中，自然資源稅僅是作為一種級(jí)差稅收而設(shè)計(jì)的，征收的目的是調(diào)節(jié)資源開發(fā)者之間因不同地域、不同的貯存條件而形成的級(jí)差收益，使資源開發(fā)者能夠在大體平等的條件下競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)促使開發(fā)者合理利用和節(jié)約使用資源。具體納稅人適用的稅額主要取決于資源的開采條件，稅額高低與該資源開采的環(huán)境影響基本無關(guān)。

由此可見，作為環(huán)境法的經(jīng)濟(jì)刺激制度，環(huán)境費(fèi)稅制度有其各自的制度目標(biāo)和功能。有學(xué)者指出：“一種新的概念或制度的生成根因于一種新的社會(huì)現(xiàn)象，是對(duì)社會(huì)關(guān)系發(fā)展、變化的一種反映。如果對(duì)新舊社會(huì)關(guān)系以某種概念簡(jiǎn)單的加以包容，也不利于充分認(rèn)識(shí)和研究新發(fā)生的社會(huì)變革與社會(huì)關(guān)系演變，并妨礙學(xué)術(shù)認(rèn)識(shí)的正常發(fā)展和提高?！?李集合、成銘：《生態(tài)補(bǔ)償法律制度研究的理論誤區(qū)及其修正》，載《法學(xué)雜志》2008年第6期。環(huán)境費(fèi)稅固然是生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源，但這些制度的目標(biāo)中還包含污染治理、生態(tài)恢復(fù)、綜合治理等內(nèi)容。筆者認(rèn)為，環(huán)境費(fèi)稅制度可以看著是生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)聯(lián)制度或上游制度，在未來的制度建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)對(duì)其加以改造以有利于實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫饶繕?biāo)，但沒有必要將其納入生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍畋硎鲋小?/p>

第三，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、補(bǔ)償方式及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)籠統(tǒng)。

上述定義提到由國(guó)家或社會(huì)主體對(duì)保護(hù)環(huán)境資源的主體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，或?qū)σ颦h(huán)境保護(hù)喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的區(qū)域內(nèi)的居民進(jìn)行補(bǔ)償，但定義中體現(xiàn)的補(bǔ)償主體與受償主體較為籠統(tǒng)，對(duì)補(bǔ)償方式及確立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的原則等則未涉及，缺乏法律概念特有嚴(yán)謹(jǐn)性，不具有規(guī)范意義上的指導(dǎo)性和實(shí)踐可操作性。

(二)生態(tài)補(bǔ)償概念的法學(xué)界定

生態(tài)補(bǔ)償作為環(huán)境法的一項(xiàng)基本制度，其概念界定應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)法律制度的基本要素，即有明確的權(quán)利義務(wù)主體、權(quán)利義務(wù)內(nèi)容、行為方式和程序要求，可在實(shí)踐中運(yùn)行并誕生效果，行為人可根據(jù)法律預(yù)測(cè)行為后果和法律責(zé)任等*史玉成：《生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫冉ㄔO(shè)與立法供給——以生態(tài)利益保護(hù)與衡平為視角》，載《法學(xué)評(píng)論》2013年第4期。。

1.主體界分及其權(quán)利義務(wù)關(guān)系。生態(tài)利益的公共利益屬性，使得生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的主體往往不易做出清晰的界分。按照“誰來補(bǔ)償”、“補(bǔ)償給誰”，生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的主體可以劃分為兩類：權(quán)利的主張和享有者即受償主體，義務(wù)的承擔(dān)者即補(bǔ)償主體。

第一類，補(bǔ)償主體。(1)政府。在生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中，依據(jù)“誰受益、誰補(bǔ)償”原則，一切在生態(tài)保護(hù)和建設(shè)活動(dòng)中受益的單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)成為補(bǔ)償主體，補(bǔ)償?shù)膶?duì)象(即對(duì)應(yīng)的受償主體)是從事生態(tài)保護(hù)、恢復(fù)、治理活動(dòng)而增進(jìn)公共生態(tài)利益的單位和個(gè)人。但是，正是由于生態(tài)利益的公共利益屬性，受益的主體往往體現(xiàn)為不特定的多數(shù)人甚至是全社會(huì)，實(shí)現(xiàn)受益者和受償者一一對(duì)應(yīng)的直接補(bǔ)償實(shí)際上并不具備可操作性。而政府作為公共利益的代表，理所當(dāng)然就成為了補(bǔ)償主體。此時(shí)，政府實(shí)際上是替代補(bǔ)償主體。*范俊榮：《論政府介入自然資源損害補(bǔ)償?shù)慕巧?，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第4期。政府通過向生態(tài)受益地區(qū)征收補(bǔ)償費(fèi)等方式，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等形式向生態(tài)保護(hù)建設(shè)地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。(2)特定的生態(tài)受益者。某些情況下，生態(tài)受利益者可以做出清晰的界定，如因流域上下游之間、特定的區(qū)域之間。如果生態(tài)受益的單位和個(gè)人與因其受益而做出生態(tài)貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人之間存在對(duì)應(yīng)關(guān)系，就產(chǎn)生了協(xié)商談判而直接補(bǔ)償?shù)目赡?，無需政府的介入。(3)環(huán)境資源開發(fā)利用者。因開發(fā)利用活動(dòng)導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能下降，對(duì)一定區(qū)域范圍內(nèi)的公眾利益造成損害，政府應(yīng)當(dāng)向環(huán)境資源開發(fā)利用的主體征收一定的費(fèi)用，以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等形式補(bǔ)償利益受損的主體。同樣，如果從事環(huán)境資源開發(fā)利用的單位和個(gè)人與因其行為而導(dǎo)致的利益受損的單位和個(gè)人之間有明確的對(duì)應(yīng)關(guān)系，也可以通過一對(duì)一談判、市場(chǎng)貿(mào)易等方式進(jìn)行直接補(bǔ)償。

第二類，受償主體。(1)特定生態(tài)功能區(qū)。生態(tài)功能區(qū)是指國(guó)家為了保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和自然環(huán)境，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，在一定面積的陸地和水體范圍內(nèi)，制定特殊的保護(hù)政策，并經(jīng)各級(jí)人民政府批準(zhǔn)而進(jìn)行特殊保護(hù)和管理的區(qū)域。*2008年，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部、中國(guó)科學(xué)院聯(lián)合發(fā)布《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》，將全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃分為生態(tài)調(diào)節(jié)功能區(qū)、產(chǎn)品提供功能區(qū)和人居保障功能區(qū)3類生態(tài)功能一級(jí)區(qū)、9類67個(gè)生態(tài)功能二級(jí)區(qū)、216個(gè)生態(tài)功能三級(jí)區(qū)。根據(jù)各生態(tài)功能區(qū)對(duì)保障國(guó)家生態(tài)安全的重要性，以水源涵養(yǎng)、土壤保護(hù)、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護(hù)、洪水調(diào)蓄5類主導(dǎo)生態(tài)調(diào)節(jié)功能為基礎(chǔ)，初步確定了50個(gè)重要生態(tài)功能服務(wù)區(qū)，并針對(duì)其存在的生態(tài)環(huán)境問題，提出了生態(tài)保護(hù)的具體措施。2011年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，國(guó)家層面的主體功能區(qū)戰(zhàn)略提出優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類的開發(fā)模式。其中，限制開發(fā)區(qū)域是關(guān)系全國(guó)較大范圍生態(tài)安全的區(qū)域，要逐步成為全國(guó)的重要生態(tài)功能區(qū)；而禁止開發(fā)區(qū)域是指依法設(shè)立的各類自然保護(hù)區(qū)，原本就是重要的生態(tài)功能區(qū)，更要實(shí)行強(qiáng)制性保護(hù)，控制人為因素對(duì)自然生態(tài)的干擾，強(qiáng)化其生態(tài)服務(wù)功能。上述政策文件對(duì)重要生態(tài)功能區(qū)的劃定，為確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w提供了依據(jù)。一般而言，生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)保護(hù)對(duì)區(qū)域或整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的良性發(fā)展、對(duì)國(guó)家的生態(tài)安全都具有全局性意義，因此，國(guó)家對(duì)生態(tài)功能區(qū)實(shí)行限制開發(fā)或禁止開發(fā)的保護(hù)措施。生態(tài)功能區(qū)的公眾由此被剝奪或限制了發(fā)展的機(jī)會(huì)，政府或生態(tài)受益者理應(yīng)對(duì)其承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。生態(tài)功能區(qū)的地方政府可以代表該區(qū)域的公眾接受補(bǔ)償，再按照公平原則合理地分配給具體的受償主體。(2)為保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境而做出貢獻(xiàn)的組織和個(gè)人。除特定的生態(tài)功能區(qū)外，生態(tài)建設(shè)過程中，其他為提高生態(tài)服務(wù)功能做出貢獻(xiàn)，創(chuàng)造或增進(jìn)了公眾生態(tài)利益而自身利益減損的社會(huì)主體，也應(yīng)該由政府或生態(tài)受益者對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償。(3)環(huán)境資源開發(fā)利用過程中的利益受損者。環(huán)境資源開發(fā)利用者在開發(fā)活動(dòng)中造成污染和破壞，對(duì)應(yīng)的利益受損單位和個(gè)人也是補(bǔ)償?shù)慕邮苤黧w。

2.生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞胶蜆?biāo)準(zhǔn)。生態(tài)利益的公共利益屬性，決定了政府補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕绞?。政府補(bǔ)償?shù)姆绞?，包括縱向轉(zhuǎn)移支付即中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，也包括橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付即區(qū)域之間、流域上下游之間地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。政府補(bǔ)償之外，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)積極探索建立不同社會(huì)主體之間的市場(chǎng)貿(mào)易、一對(duì)一交易等補(bǔ)償方式。*市場(chǎng)貿(mào)易主要是指配額交易制度，這一制度是一項(xiàng)將生態(tài)責(zé)任社會(huì)化的重要制度，它可以解決生態(tài)維護(hù)與建設(shè)責(zé)任的不均衡狀況。一對(duì)一交易適用的典型情況是流域上下游之間，按照雙方協(xié)議，由下游地區(qū)支付上游地區(qū)保護(hù)和改善環(huán)境的投人，或者是買斷上游地區(qū)的發(fā)展權(quán)。在這種模式下，補(bǔ)償主體、受償主體雙方基本上是確定的，雙方直接談判或者通過一個(gè)中介來幫助確定交易的條件與金額。一對(duì)一交易的適用程度取決于交易雙方的明確程度和利益相關(guān)者的數(shù)量，交易雙方越明確，利益相關(guān)者數(shù)量越少，則交易成本越低。政府可以在降低交易成本方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，如制定生態(tài)環(huán)境服務(wù)的核算技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提供交易協(xié)商平臺(tái)，提供交易協(xié)商的法律與技術(shù)咨詢服務(wù)以及建立環(huán)境仲裁機(jī)制等。目前，市場(chǎng)貿(mào)易、一對(duì)一交易等市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制在我國(guó)的應(yīng)用較少，可以考慮在地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步推廣。參見史玉成：《生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫冉ㄔO(shè)與立法供給——以生態(tài)利益保護(hù)與衡平為視角》，載《法學(xué)評(píng)論》2013年第4期。

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域有價(jià)值評(píng)估法和機(jī)會(huì)成本法兩種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。*價(jià)值評(píng)估法，即根據(jù)對(duì)生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值的評(píng)估來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；機(jī)會(huì)成本法，即根據(jù)各種因保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境而導(dǎo)致的自身實(shí)際收益損失來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。前者能夠體現(xiàn)公平價(jià)值但存在計(jì)量方法和標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一的操作上的困難；后者可操作性較強(qiáng)但不能完全體現(xiàn)公平。有學(xué)者認(rèn)為，“將生態(tài)效益價(jià)值貨幣化作為生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)在理論上是錯(cuò)誤的，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中也難以被接受，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該在國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和其對(duì)生態(tài)效益的需求間尋求平衡點(diǎn)?！?李愛年、彭麗娟：《生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制及其立法思考》，載《時(shí)代法學(xué)》2005年第3期。筆者贊同這一觀點(diǎn)，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，應(yīng)綜合考慮公平目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、可操作性等因素，堅(jiān)持合理補(bǔ)償原則。

基于以上分析，筆者嘗試對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆▽W(xué)概念做出如下界定：生態(tài)補(bǔ)償，是指為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，協(xié)調(diào)公眾生態(tài)利益，由中央政府、生態(tài)受益地區(qū)地方政府、其他生態(tài)受益組織和個(gè)人向?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)做出貢獻(xiàn)的組織和個(gè)人，以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、協(xié)商談判、市場(chǎng)交易等形式進(jìn)行合理補(bǔ)償?shù)姆芍贫取?/p>

對(duì)生態(tài)補(bǔ)償概念的科學(xué)界定，有助于實(shí)踐中有效指導(dǎo)制度建設(shè)。2015年施行的新《環(huán)境保護(hù)法》第31條規(guī)定：“國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。國(guó)家加大對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。國(guó)家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?！边@一規(guī)定是環(huán)境保護(hù)法對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度所做的“頂層設(shè)計(jì)”。 生態(tài)補(bǔ)償法律制度的建設(shè)，尚需要相關(guān)環(huán)境資源單行法、專門法的協(xié)同跟進(jìn)，更需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加以完善。

*作者簡(jiǎn)介：史玉成，甘肅政法學(xué)院教授，法學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目《西部生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼哐葸M(jìn)和法律制度建設(shè)研究》(項(xiàng)目編號(hào)：2BFX127)之段性研究成果。