黃 鵬

(銅陵學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，安徽 銅陵 244000)

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我國高等教育資源配置制度改革的演進

黃 鵬

(銅陵學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，安徽 銅陵 244000)

改革開放以來，我國高等教育資源配置制度改革逐漸演進，逐漸由單一的公共財政資源配置向多元化的資源配置轉(zhuǎn)變，對我國高等教育發(fā)展起到了重要的作用。當(dāng)前應(yīng)進一步深化這項改革，提高高等教育資源配置的使用效率。

高等教育；資源配置；制度；改革

改革開放以來，我國高等教育資源配置制度的改革不斷演進，本文對此作粗淺探討。

一、高等教育資源配置制度改革起步

從時間上來劃分，我國高等教育資源配置制度改革起步階段大體上是指1985年至1999年。這一時期的改革主要體現(xiàn)在以下方面：

第一，在高等教育經(jīng)費投入的認(rèn)識層面開始發(fā)生重大變化，實現(xiàn)了由一元向多元的轉(zhuǎn)變。黨的十一屆三中全會以后，國家把發(fā)展教育作為關(guān)系到社會主義事業(yè)和現(xiàn)代化建設(shè)的根本問題的高度來認(rèn)識。從中央到地方，從領(lǐng)導(dǎo)到群眾開始認(rèn)識到，在我們這樣一個人多且底子薄的發(fā)展中國家，要辦全世界規(guī)模最大的教育，僅憑國家投資是行不通的。這些認(rèn)識的改變倒逼政府開始積極探索擴大高等教育經(jīng)費投入的新途徑，由此推動著過去由國家包攬向國家投入為主體，社會組織、學(xué)校、企業(yè)、私人多元投入并存的方向轉(zhuǎn)變。

第二，在高等教育資源配置的實踐層面，探索實施多渠道籌措經(jīng)費的新路徑。這一時期大體上經(jīng)歷了兩個階段：

從1985年到1992年，這一時期主要是進行教育收費的體制改革研究。重要標(biāo)志之一就是中央頒布實施《關(guān)于教育體制改革的決定》(1985年)，文件明確提出成立國家教育委員會，負責(zé)統(tǒng)一組織高等教育體制改革，其中重點提出了要研究如何擴大高校辦學(xué)自主權(quán)，實行教育經(jīng)費多渠道的方針以及改革招生計劃等重要問題?？傮w來看，這一時期黨和政府把發(fā)展教育事業(yè)和增加投入問題放在了新的高度，并清楚地意識到由國家包攬高等教育資源配置存在著不足。1989年國家決定試行高等教育收費制度，1992年又在國家教委直屬高校中試點擴大辦學(xué)自主權(quán)，這些為探索高校經(jīng)費投入的來源結(jié)構(gòu)積累了經(jīng)驗。由此邁開了高等教育投入體制改革的步伐，即以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔(dān)多種渠道籌措經(jīng)費的機制，同時，國家鼓勵企業(yè)、社會組織和私人資本向高等教育領(lǐng)域投入。得益于上述新機制的實施，我國高等教育經(jīng)費投入總量有了較大增加，辦學(xué)條件得到了一定的改善。

從1993年到1999年，這一時期的重點是在前期實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步健全高等教育投入機制，實施中央和省級兩級管理機制并出臺了相應(yīng)的法律保障。1993年國家正式確立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)，受此戰(zhàn)略的影響，人們普遍認(rèn)識到合理的消費行為對經(jīng)濟發(fā)展有著巨大的推動作用，由此引起了高等教育市場化、高校內(nèi)涵式與外延式發(fā)展等問題的大討論，隨后《中國教育改革和發(fā)展綱要》(1993年)、《中華人民共和國高等教育法》(1999年)等法規(guī)相繼頒布。1994年開始實施高校招生并軌制度改革，4年后上學(xué)繳費制度在全國范圍內(nèi)普及。為彌補市場經(jīng)濟的“失靈”所帶來的公平問題，1996年出臺的《高等學(xué)校收費管理暫行辦法》對高校學(xué)費的比例作了最高限定，即不得超過生均教育培養(yǎng)成本的25%。到了20世紀(jì)末，我國高校管理體制與投入機制的矛盾開始凸顯，因為當(dāng)時不少高校都面臨著偏小的辦學(xué)規(guī)模、簡單重復(fù)的專業(yè)設(shè)置、單一的人才培養(yǎng)和緊張的教育經(jīng)費等問題。有鑒如此，1998年7月，國務(wù)院通過了《關(guān)于調(diào)整撤并部門所屬學(xué)校管理體制的決定》，這次調(diào)整明確了高等教育管理體制，加大了省級地方政府事權(quán)和支出的責(zé)任，這是一種優(yōu)化配置高校管理和投入資源的體現(xiàn)。

我國高校管理體制的這些新變化帶來了財政投入機制的新調(diào)整。從1986年起，使用多年的“基數(shù)加發(fā)展”的增量撥款方式開始調(diào)整為“綜合定額加專項補助”的復(fù)合型撥款方式?！熬C合定額”主要是按學(xué)生數(shù)對高校發(fā)放本年度的經(jīng)費，并基于不同層次高校以及不同專業(yè)的定額標(biāo)準(zhǔn)有所不同，而“專項補助”則是由主管部門單獨安排給高校用于某種需要的專款專用經(jīng)費。后一種撥款方式的合理性在于一定程度上擴大了高校自主使用權(quán)，但這種撥款方式也存在弊端，主要是“專項補助”的制度設(shè)計不健全，評審機制不民主，最終導(dǎo)致不同高校獲取資源配置上不公平，這種復(fù)合型撥款方式一直沿用到2002年。

二、高等教育資源配置制度改革的發(fā)展

我國高等教育改革發(fā)展階段大體上是從1999年2012年。1999年頒布實施的《關(guān)于深化教育體制改革全面推進素質(zhì)教育的決定》提倡培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)新精神和實踐能力，吹響了全面推進素質(zhì)教育的號角，這在我國高等教育發(fā)展中具有舉足輕重的意義。

2001年我國成功加入世界貿(mào)易組織后，高等教育的國際化、全球化引發(fā)了持續(xù)關(guān)注和討論，隨后《民辦教育促進法》、《中外合作辦學(xué)條例》(2003)開始實施。這兩部法律法規(guī)為我國高等教育辦學(xué)主體多元化提供了法律保障。高等教育辦學(xué)主體多元化，在一定程度上彌補了國家辦學(xué)教育經(jīng)費的不足，為社會培養(yǎng)更多的人才。

值得關(guān)注的是 1999年5月，國家作出了高校擴大招生的決定，在連續(xù)3年擴招之后，2002年我國高等教育毛入學(xué)率達到15%，標(biāo)志著我國高等教育大眾化時代真正到來。大眾化在滿足廣大人民群眾日益增長物質(zhì)和文化需求的同時，也帶來了高校教育質(zhì)量的下降和大學(xué)生就業(yè)的困難。此外，在實際運行中，我國高等教育成本分擔(dān)機制往往演變成為以國家撥款、個人繳費上學(xué)為主導(dǎo)的格局，究其原因，我國社會組織和私人資本捐資辦學(xué)的能力遠遠低于西方發(fā)達國家的水平。

自2002年開始，國家預(yù)算方式進行了改革，相應(yīng)地，我國高校的財政撥款方式也調(diào)整為“綜合加項目預(yù)算”。目前，這種方式主要是針對高校的科研教研經(jīng)費進行撥款，其基本含義在于：國家把教育經(jīng)費以項目申請的方式在單位預(yù)算期內(nèi)撥付給高校，但高校申請的項目必須獲得有關(guān)部門批準(zhǔn)，否則不能撥付。但這種撥款方式也飽存詬?。壕褪遣蛔⒅厥褂眯б妫該艽?。加上受到消費主義對物質(zhì)的過度追求和攀比，許多高校紛紛加入到爭奪教育資源行列。由于在申請項目上的先天能力差異，資源配置的兩極分化成為不爭的事實，“211”和“985”高校往往是錦上添花，而眾多的地方院校則是空手而歸。有鑒如此，可以建立由同行專家、行政官員和社會第三方機構(gòu)聯(lián)合組成的項目評審組，以項目最終實效考核情況為依據(jù)，決定是否實行滾動撥款制，這些做法可以為我們克服這種撥款方式的不足指明了努力的方向。

三、高等教育資源配置制度改革的深化

進入新世紀(jì)特別是黨的十八大以來，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，更多的人民群眾分享了改革開放的成果并富裕起來，同時，為了拉動內(nèi)需，國家實施了一些經(jīng)濟刺激政策，這些推高了人民群眾對于消費優(yōu)質(zhì)高等教育資源的期望值。但現(xiàn)實卻不容樂觀，因為我國優(yōu)質(zhì)高等教育資源還處于相當(dāng)短缺狀態(tài)，形勢倒逼著高校要加快以全面提高質(zhì)量為核心的內(nèi)涵發(fā)展的步伐，以滿足人民群眾的殷切期盼。2013年召開的十八屆三中全會明確提出了“深化教育領(lǐng)域綜合改革”，“改進預(yù)算管理制度”，“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，“清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目”等頂層設(shè)計要求。[1]這是我國高等教育綜合改革和資源配置改革進入深化階段的標(biāo)志，但由于這一階段的實踐進程還在深入落實和推進中，因此對這一深化階段的系統(tǒng)認(rèn)識還需要時間來展開和檢驗。

我國高等教育資源配資改革的突破點是要建立科學(xué)的評價機制，促進資源配置方式的科學(xué)化。首先，應(yīng)以《大學(xué)章程》為依據(jù)，以大學(xué)評價機制的建立和完善為抓手，通過科學(xué)的評價來引導(dǎo)高校準(zhǔn)確定位、特色發(fā)展，引導(dǎo)社會正確看待高等學(xué)校辦學(xué)行為，促進政府轉(zhuǎn)變職能，實現(xiàn)由包攬高校到評價、引導(dǎo)高校并提供服務(wù)的職能轉(zhuǎn)變。其次，建立與事權(quán)、支出能力相應(yīng)的教育財政制度。應(yīng)細化法律明確規(guī)定的中央和地方政府的事權(quán)與支出責(zé)任，將中央和省級兩級管理原則性規(guī)定落實為可操作的具體規(guī)定。同時，適當(dāng)提高中央政府通過轉(zhuǎn)移支付地方政府的支出責(zé)任，因為在實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和社會大流動的背景下，地方高校早已突破服務(wù)本區(qū)域的界限并成為全社會公共服務(wù)重要提供者之一。最后，整合、規(guī)范高等教育財政專項轉(zhuǎn)移支付。目前最突出的問題是同一投入要素項目繁多、重疊。眾所周知，由于基本支出撥付有著較為明確的規(guī)定，增加的難度微乎其微，而專項支出在制度設(shè)計上還不夠規(guī)范，隨意性和自由裁量權(quán)較大，于是專項支出就成了眾多高校爭取財政資金的重要來源。因此，改革的方向就是要適當(dāng)加大中央一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，減少各類專項轉(zhuǎn)移支付比重；同時，健全制度和評審規(guī)則，科學(xué)整合專項支付中重疊和交叉項目，凡應(yīng)該且可以納入一般性轉(zhuǎn)移支付的專項支付都要納入，最大限度地提高高等教育資源配置的使用效率。

[1]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報,2013-11- 16(2).

(責(zé)任編輯 汪繼友)

The Evolution of Reform in Resource Allocation System of Higher Education in China

HUANG Peng

(Tongling University, School of Marxism, Tongling 244000,Anhui, China)

Ever since the reform and opening up, reforms in resource allocation system of higher education in China have been making progress. The transformation from the single allocation of public financial resources to that of multiple resources has played a vital part in the development of higher education. At present, this reform shall be deepened to improve the efficiency of the allocation of resources in higher education.

higher education; allocation of resources; system; reform

2015-10-17

教育部人文社會科學(xué)研究基金項目：消費文化影響下中國大學(xué)的“元制度”創(chuàng)新(10YJA88106)；銅陵學(xué)院人才引進科研啟動項目：十年來我國群體利益協(xié)調(diào)的歷史進程與基本經(jīng)驗研究(2014tlxyrc09)

黃 鵬(1976-)，女，安徽馬鞍山人，銅陵學(xué)院馬克思主義學(xué)院教師，碩士。

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1671-9247(2016)02-0018-02