龐萌苗

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論新型城鎮(zhèn)化建設的立法保障

龐萌苗

新型城鎮(zhèn)化是當前國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略，它能夠對中國的人口、經濟、社會、文化和環(huán)境進行全面性結構調整，解決我國長期以來內部經濟、社會發(fā)展與環(huán)境的矛盾。通過城鎮(zhèn)化，人與人、人與自然的利益關系都將被重新塑造。新型城鎮(zhèn)化建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，排在第一位的是規(guī)劃。正所謂良法善治，只有立法先行、合理規(guī)劃，才能保障新型城鎮(zhèn)化建設的科學推進。

新型城鎮(zhèn)化；立法保障；立法程序；法治化

新型城鎮(zhèn)化是解決我國諸多問題的重要戰(zhàn)略，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征。新型城鎮(zhèn)化在成為社會發(fā)展的必然趨勢的同時，也帶來了諸多的城市病問題、農村失地問題、環(huán)境資源保護問題。如果沒有法治保駕護航，新型城鎮(zhèn)化很有可能成為對農民的掠奪。新型城鎮(zhèn)化建設需要立法保障，只有立法和制度創(chuàng)新相銜接，才能做到重大改革于法有據，才能主動適應經濟社會發(fā)展的需要。[1]91

一、城鎮(zhèn)化建設中存在的法治問題

在當前城鎮(zhèn)化建設的快速發(fā)展階段，許多與法治有關的問題越來越凸顯出來。

(一)城鎮(zhèn)化帶來的城市病問題

城鎮(zhèn)化不是簡單蓋樓修橋能夠解決的，更不是通過撤鄉(xiāng)變鎮(zhèn)就可以實現的。大量農民擁入城市，我們已經切身感受到城市問題的嚴重性。為什么修了那么多立交橋、下穿隧道還是解決不了堵車的問題？為什么有公交車、出租車、私家車、地鐵、輕軌等各種城市交通工具人們還是感受到交通不便？為什么城市外來人口的工作那么重要那么辛苦，卻拿著那么少的工資？為什么我們建設的城市越來越千城一面，沒有特色？一些地方政府在政績利益的驅使下，不加區(qū)別地搞拆舊建新、破壞性的開發(fā)，大批古建筑、歷史街區(qū)、名人故居、人文景觀等不復存在，原有的城市風貌、文化遺存、地方風情的完整性、真實性蕩然無存。在城鎮(zhèn)化過程中，一些地方政府單純追求高城鎮(zhèn)化率，大量圈占土地，搞標志性建筑，擴建新城，辦工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)、大學城等，不注重城鎮(zhèn)的內涵發(fā)展，隨意擴大城市建設規(guī)模和標準，導致耕地銳減，土地資源使用效率低下，嚴重損害了國家和廣大農民群眾的根本利益。究其原因就在于城市規(guī)劃和管理缺乏完善的法律體系，外來農民工得不到應有的城市待遇和社會保障。到目前為止，我國僅在部分特定行政區(qū)劃內部有一些城鎮(zhèn)化政策規(guī)劃尚可做依據，比如中原經濟區(qū)建設規(guī)劃，但沒有城市管理法，城鎮(zhèn)化缺乏真正意義上的法律保障。在長期的城鄉(xiāng)二元結構體系下，現行的很多法律法規(guī)和政策，既不利于保護農民的權益，也不利于解決新型城鎮(zhèn)化的現實問題。我國現在處于城鎮(zhèn)化建設的關鍵時期，城市擁堵、戶籍制度改革、城中村改造、人文建筑遺存保護、城鄉(xiāng)基本公共服務均等化等，這些問題有些是舊有城市病問題的延續(xù)，更多的則是城鎮(zhèn)化的副產品。如果沒有相關法律制度的規(guī)范，各自為政的城市化競爭必然導致城鎮(zhèn)化的無序發(fā)展。

(二)城鎮(zhèn)化帶來的農村問題

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量農民進城務工，也產生了大片農村土地閑置而導致的農村土地流轉、農村留守非勞動力的安置等社會問題。在城鎮(zhèn)化過程中，強征、強拆現象非常嚴重，地方政府經常借口公共利益侵犯農民的合法權益。導致這些問題的原因很多，但法治，特別是關于農村土地征收的法治不健全應是主要原因。雖然《憲法》第十條規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”，但客觀上，因其模糊性、爭議性，公共利益難于在法律上得到清晰界定；主觀上，受制于立法水平和利益群體的影響，我國的法律至今尚未對公共利益進行界定。各級政府也就有了法律空子可鉆，不管是否屬公共利益，都啟用征地權征收或征用農村土地。再如，國有建設用地與集體建設用地應該“同地同權”，雖然我國的集體建設用地試點改革一直在推進，但《土地管理法》關于建設用地必須使用國有土地的規(guī)定(第四十三條)一直未能修改，集體建設用地入市存在著法律上的障礙。為保障被征收人的利益，我國出臺了《國有土地上房屋征收與補償條例》，但“集體土地上房屋征收與補償條例”一直未能出臺。這就使集體土地不能直接進入市場依法流轉，只能經政府征收變性為國有土地后才能進入市場，造成集體土地與國有土地“同地不同權不同價”的不合理現象。[2]與此同時，宅基地的不能流轉既導致空心村現象嚴重，也導致離開農村的農民無法將宅基地等資產變現為金錢，從而公平地融入城市。產生這些問題的根源就在于農村土地法律體系不健全，解決這些問題無法可依。

(三)城鎮(zhèn)化帶來的環(huán)境資源問題

在過去的城鎮(zhèn)化建設中，一些政府、企業(yè)盲目追求經濟效益，忽視了資源與環(huán)境的保護，甚至以污染環(huán)境、破壞資源等沉重代價換得短期的經濟收益。在環(huán)境方面，霧霾天氣、水源污染甚至干涸、青山不再等已經昭示著人類的生存環(huán)境岌岌可危，就像周星馳在電影里說的那樣，如果這個世界上沒有一滴干凈的水、一口干凈的空氣，賺再多的錢也是死路一條。在耗能方面，我國城鎮(zhèn)化率的增加主要依靠消耗不可再生能源，包括煤炭、石油、天然氣等，這種粗放型發(fā)展方式雖然在短期內滿足了城鎮(zhèn)化的要求，但耗能高，成本高，經濟效益不佳。在工業(yè)制成品方面，我國的城鎮(zhèn)化平均需多消耗近千萬噸的鋼材和水泥，造成的工業(yè)三廢的排放量也日益增多。[3]國家已將重點放在攻堅鋼鐵煤炭去產能的問題上來，更加注重運用市場機制、經濟手段、法治手段來化解過剩產能。這些重大改革舉措都需要以法律法規(guī)為依據，而我國在這方面還存在立法滯后甚至空白的問題。

二、立法保障新型城鎮(zhèn)化建設的主要內容

黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國做出重大部署，強調把法治作為治國理政的基本方式，對加強社會主義民主政治制度建設和推進法治中國建設提出了明確要求。如何以法治為框架推進新型城鎮(zhèn)化建設呢？首先就是立法。具體在哪些方面需要盡快完善立法呢？目前，雖然我國已形成了一整套在各個領域相互銜接的法律體系，即中國特色社會主義法律體系，但在涉及城鎮(zhèn)化建設的城市建設、公共服務、公共產品的提供、社會保障、農民工待遇、土地制度、環(huán)境保護等方面，還存在嚴重的立法不足，因而應當不斷完善相應的法律體系和規(guī)章制度。

(一)完善解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題的法律

從國外的經歷看，城鎮(zhèn)化應當是農民與城市市民分享城市化和工業(yè)化成果、逐步提高經濟收入和生活水平的過程。新型城鎮(zhèn)化需要完善的法律制度做堅強后盾，城市的地位要靠立法來保障。國家大規(guī)模的城市建設時代已然過去，大、中、小的城市格局短期內不會有大的變化，任何一個城市在經濟發(fā)展中想超越其他城市，靠規(guī)模擴張已經不可行，而是必須走內涵發(fā)展的道路。

首先，促進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展,要完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度。城鎮(zhèn)設置應該有一定的法定條件和標準限制，并應有相應的法律依據，建議盡快啟動城鎮(zhèn)設置等相關立法工作，將設鎮(zhèn)標準和程序納入其中。完善與城鎮(zhèn)化建設和管理相關的多層次多方面的法律體系，使其涵蓋規(guī)劃、建設、管理、生態(tài)文化、人文歷史等多個領域，尤其強調對人文自然環(huán)境和歷史遺存進行保護，努力實現習總書記提到的“看得見山、望得見水、記得住鄉(xiāng)愁”的新型城鎮(zhèn)化建設的美好理想。

其次，促進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展,要以立法手段消除戶籍壁壘，構建良好的城鎮(zhèn)社會保障制度?，F有的戶籍制度除了阻礙農民進城，也制約了農村勞動生產率的提升，農村的規(guī)模化與現代化經營受阻，城鄉(xiāng)經濟差距擴大。應逐步放寬農民進入城市就業(yè)和定居的條件，完善人口登記制度和人口居住證管理制度，以適應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀要求。應當通過完善農村勞動力醫(yī)療、教育、就業(yè)、保障性住房等方面的制度，增加城鎮(zhèn)對外來人口定居的吸引力，擴大城鎮(zhèn)的集聚效應。

再次，完善農村征地法律制度。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，既要處理好城市的問題，也要處理好農村的問題。農村問題，最重要的是完善征地法律制度。要通過立法合理界定公共利益，建立合理的土地征收補償制度和利益分享機制；允許集體建設用地入市，為新型城鎮(zhèn)化提供內驅力。農村留守老人、兒童等非勞動力人員的社會保障也要逐漸納入法治框架內，嚴格依據《老年人權益保障法》《未成年人保護法》等現行法律制定相關的配套制度，保障他們的合法權益。

(二)完善環(huán)境保護方面的法律

新型城鎮(zhèn)化的目的是在發(fā)展經濟的同時，還要注重改善人們的生活環(huán)境。不科學的城鎮(zhèn)化建設導致自然資源過度開發(fā)和生態(tài)環(huán)境不斷惡化，當務之急是盡快完善環(huán)境與資源保護方面的法律法規(guī)，為資源與環(huán)境保護提供強有力的立法保障。現行環(huán)保法無法有效防止城市污染向農村轉移，立法滯后，司法救濟困難。未來的城鎮(zhèn)化建設將面臨人口、空間、糧食、能源、生態(tài)等問題，如何集約地利用有限資源發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大課題。應確立水資源管理標準，建立開發(fā)利用控制制度，依法保護水資源。依法打擊破壞環(huán)境的行為，在立法上加大對環(huán)境污染、資源浪費行為的處罰力度，依法遏制對自然資源，尤其是不可再生資源的濫用。建立環(huán)境公益訴訟制度，嚴格執(zhí)行環(huán)境保護法律制度，用法治來保障城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境，倡導低碳、環(huán)保的工作和生活模式，達到低碳城鎮(zhèn)的發(fā)展目標。

三、注重立法程序，保障立法質量

經過三十多年的改革，我國已經到了一個必須轉變發(fā)展方式的新時期，十八屆四中全會精神無疑為之提供了明確要求。我們不僅要轉變經濟發(fā)展方式，改革創(chuàng)新方式，還要將改革創(chuàng)新納入法治的框架，堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用。要立良法，就要嚴格依據立法程序，提高立法的科學性和民主性。[1]103

(一)確保各級人大的立法主導權責

在立法過程中，各級人大要嚴格執(zhí)行立法程序，更有效地承擔起制度建設和法律制定的主要職責。人大作為立法機關，應重點專注法制建設，立足本職，改變長期以來泛行政化的傾向，對城市化進程中涉及的相關問題進行立法調研，加強對舊法的修訂和城鎮(zhèn)化專題立法工作，著力解決無法可依，舊法可操作性差、內容過時、與實際情況脫節(jié)等問題。同時也要注重加強頂層設計，制定全國及地方城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，全面落實城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，從全局的高度統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調部署，為城鎮(zhèn)化建設提供堅實的立法保障。

(二)堅持科學立法、民主立法原則

在立法過程中，要堅持以民為本、立法為民，最大限度地反映人民群眾的意志和利益。這就要求不僅要民主立法，還要“開門立法”，要把公平、公正、公開原則貫穿立法全過程，盡力擴大民眾參與范圍，充分聽取各方面意見，廣泛匯集民眾的意見和智慧?，F階段，我國社會結構、利益格局發(fā)生了深刻變動和調整，公民積極參與的社會意識明顯增強?！胺ㄖ巍钡暮x不只與立法機關有關，更與廣大人民群眾參與立法息息相關。群眾不能是消極的、被動的制度約束的對象，而應是制度創(chuàng)新的積極參與者。城鎮(zhèn)化建設是一個利益重新分配的過程，需要運用法律予以保障。加強法制建設，應鼓勵利益相關者積極參與決策和實踐，變“政府主導”的行政法治模式為“多中心治理”模式，實現良法與善治的互動。在城鎮(zhèn)規(guī)劃方面的立法中，應通過民主協(xié)商機制吸收公眾參與修改相關法律法規(guī)，規(guī)范完善城市規(guī)劃程序，減少和約束規(guī)劃部門的自由裁量權，防止城鎮(zhèn)化的隨意性。[4]

當然，新型城鎮(zhèn)化建設要真正實現法治化，使立法保障真正落到實處，還需要全社會形成守法的習慣。所謂良法善治，良法是前提，善治是關鍵。中國農村的傳統(tǒng)習俗、宗法制度、人情關系、慣例等，阻礙著現代法治精神和法律制度的傳播與實現，導致法治進程緩慢、文明程度降低。因此在新型城鎮(zhèn)化建設的進程中，我們必須不斷改革、完善各項法律制度，落實行政執(zhí)法監(jiān)督機制，建立公正、有效的司法體制，通過普法工作增強老百姓的法律意識，使法治真正為新型城鎮(zhèn)化保駕護航，將鄉(xiāng)村和城市都建設成為經濟發(fā)展、生活殷實、信息發(fā)達、人心寧靜、幸福和諧的新型城鎮(zhèn)，實現習總書記提出的新型城鎮(zhèn)化建設的目標。

[1]王利明.法治：良法與善治[M].北京：北京大學出版社,2015.

[2]丁開杰.依法推行新型城鎮(zhèn)化建設[J].中國特色社會主義研究，2015(3):87-91.

[3]吳文靜.中原經濟區(qū)有效推進新型城鎮(zhèn)化的途徑研究[J].品牌，2014(11):16-17.

[4]李琨.新型城鎮(zhèn)化建設中的制度創(chuàng)新與法治建設：以國家治理現代化為視角[J].理論月刊，2015(8):154-158.

(責任編輯孟俊紅)

On the Legislation Protection of the New-type Urbanization Construction

PANG Mengmiao

(InstituteofArtandLaw,ZhengzhouTechnologyandBusinessUniversity,Zhengzhou451400,China)

The new-type urbanization is the important tactic in our country, and it can adjust the structure of population, economy, society, culture and environment, solve the contradiction of inner economy, social development and environment in long terms. By urbanization, the relationship of interests between man and man, man and nature will be reshaped. The new-type urbanization construction is a complicated system project, and planning is ranked the first place. The so-called “good law and good governance” is that only if the legislation is given the priority and the planning is being worked out rationally, can the new-type urbanization construction be promoted in a scientific way.

new-type urbanization; legislation protection; legislative procedure; legalization

1006-2920(2016)05-0080-04

10.13892/j.cnki.cn41-1093/i.2016.05.016

龐萌苗,鄭州工商學院文法學院講師(鄭州451400)。

2015年河南省科技計劃項目軟科學研究重點課題“中原城鎮(zhèn)化建設的文化體現研究”(152400410001)。