戴　健

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我國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)立法保護(hù)探析

戴健

非物質(zhì)文化遺產(chǎn)承載著中華文明與民族精神，具有重要的人文資源與經(jīng)濟(jì)價(jià)值。近年，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作越來越受到社會(huì)各界的關(guān)注。通過加強(qiáng)立法，構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法律保護(hù)體系和保護(hù)機(jī)制，可以為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的有效保護(hù)和合理利用提供法律依據(jù)。

非物質(zhì)文化遺產(chǎn)；立法；保護(hù)體系；保護(hù)機(jī)制

非物質(zhì)文化遺產(chǎn)作為我國(guó)寶貴的傳統(tǒng)文化遺產(chǎn)資源，承載著中華文明與民族精神，具有重要的人文資源與經(jīng)濟(jì)價(jià)值。近年，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的迅猛發(fā)展，我國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)受到極大沖擊，一些依靠口傳身授傳承的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)正在不斷消失，許多優(yōu)秀的傳統(tǒng)手工技藝瀕臨消亡。在經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展環(huán)境下，如何通過立法，有效地保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)已成為當(dāng)前我國(guó)非遺保護(hù)工作迫切需要解決的重要課題。

一、我國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)立法保護(hù)的現(xiàn)狀

我國(guó)對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的立法保護(hù)起始于地方。自20世紀(jì)90年代始，寧夏、江蘇、北京等地先后制定了保護(hù)民間藝術(shù)的地方性法規(guī),云南、貴州、福建等地也先后通過了民族民間傳統(tǒng)文化保護(hù)條例。這些關(guān)于民族民間傳統(tǒng)文化的立法為后來的國(guó)家立法奠定了基礎(chǔ)。

在國(guó)家層面，1990年頒布的《著作權(quán)法》為民間文學(xué)藝術(shù)作品的著作權(quán)以及有關(guān)的權(quán)益保護(hù)提供了法律依據(jù)；1997年5月頒布的《傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護(hù)條例》為傳統(tǒng)工藝美術(shù)的保護(hù)提供了法律依據(jù)。2003年11月起草的《中華人民共和國(guó)民族民間傳統(tǒng)文化保護(hù)法(草案)》確定了民族民間文化遺產(chǎn)在我國(guó)社會(huì)文化生活中的法律地位，我國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)立法保護(hù)自此與國(guó)際接軌。2006年10月25日，《國(guó)家級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)與管理暫行辦法》經(jīng)文化部審議通過并于同年12月1日起施行，對(duì)國(guó)家級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目保護(hù)單位及代表性傳承人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、基本條件、有關(guān)權(quán)利和義務(wù)及管理措施做出了具體規(guī)定。2008年5月14日，《國(guó)家級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目代表性傳承人認(rèn)定與管理暫行辦法》經(jīng)文化部審議通過并于同年6月14日起施行，該辦法進(jìn)一步明確了國(guó)家級(jí)非遺項(xiàng)目代表性傳承人的認(rèn)定原則、條件、程序、權(quán)利、義務(wù)、資助和取消代表性傳承人資格的辦法。《中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》(前身為《中華人民共和國(guó)民族民間傳統(tǒng)文化保護(hù)法(草案)》，以下簡(jiǎn)稱《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》)于2011年6月1日起施行，該法是國(guó)內(nèi)保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)效力最高的法律文件，充實(shí)了我國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法律保護(hù)體系。該法的施行，提升了我國(guó)非遺保護(hù)立法的層次和水平，標(biāo)志著我國(guó)非遺保護(hù)全面上升為國(guó)家意志，非遺保護(hù)工作由此真正進(jìn)入有法可依的階段。

自《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》正式頒布施行以來，地方紛紛制定了非遺保護(hù)條例。截至2015年年底，我國(guó)已有浙江、江蘇、山西、陜西、河北、河南、新疆、西藏、云南、安徽、遼寧等22個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)出臺(tái)了非遺保護(hù)條例或民族民間傳統(tǒng)文化保護(hù)條例，從中央到地方的多層次非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法律保護(hù)體系初步形成。

二、我國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)立法保護(hù)存在的問題

我國(guó)非遺保護(hù)工作取得了顯著成績(jī)，并在保護(hù)機(jī)制的建設(shè)上有所突破，包括從國(guó)家層面的行政法規(guī)到地方性法規(guī)比較齊全。但是，目前我國(guó)非遺保護(hù)的立法仍顯滯后，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法律保護(hù)體系和保護(hù)機(jī)制還不夠完善，存在不少問題，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

(一)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)立法還不夠完善

由立法發(fā)展歷史可知，我國(guó)非遺保護(hù)立法是地方先于中央。這與我國(guó)在地方傳統(tǒng)文化遺產(chǎn)面臨日益嚴(yán)重的危機(jī)狀態(tài)下開始立法保護(hù)有關(guān)，當(dāng)然也免不了短期性等缺陷。由于立法欠缺前瞻性，現(xiàn)有的法律和法規(guī)存在諸多不足，新出臺(tái)的法律和法規(guī)在面對(duì)各地復(fù)雜多樣的保護(hù)狀況時(shí)，不能較好地解決現(xiàn)實(shí)問題。目前，《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》并沒有很好地統(tǒng)領(lǐng)行政法規(guī)和地方性法規(guī)，法律法規(guī)體系內(nèi)部存在著不協(xié)調(diào)。一些地方性法規(guī)，如《廣西壯族自治區(qū)民族民間傳統(tǒng)文化保護(hù)條例》(2006年施行)，目前仍沿用“民族民間傳統(tǒng)文化”名稱，沒有更名為“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)”。在非遺保護(hù)中，各地的政策并不一致，存在條塊分割現(xiàn)象，缺乏整體規(guī)劃與統(tǒng)籌安排。一些地方的非遺立法保護(hù)工作明顯滯后，沒有依據(jù)《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》制定適應(yīng)于本地區(qū)的非遺保護(hù)條例。再者，由于《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》中多為原則性規(guī)定，具體實(shí)施細(xì)則尚未出臺(tái)，《國(guó)家級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)與管理暫行辦法》和《國(guó)家級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目代表性傳承人認(rèn)定與管理暫行辦法》等修訂工作仍未完成，《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》中關(guān)于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的規(guī)定無法很好地落實(shí)到實(shí)際保護(hù)工作中。

(二)《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》與其他部門法尚未實(shí)現(xiàn)有效銜接

作為我國(guó)以行政保護(hù)為主的基本法，《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)提供了公法上的保護(hù)，主要采取行政保護(hù)措施，與其他部門法的銜接還存在問題。該法并未明確規(guī)定非遺傳承人及團(tuán)體的權(quán)利，也未就侵權(quán)行為做出具體規(guī)定，對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定也僅局限于文化主管部門及其他有關(guān)部門的工作人員。[1]例如，該法第四十條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，破壞屬于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)組成部分的實(shí)物和場(chǎng)所的，依法承擔(dān)民事責(zé)任?！盵2]13這里并沒有明確承擔(dān)民事責(zé)任的具體法律主體，是文化主管部門還是肩負(fù)傳承責(zé)任的傳承人，這就需要在《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》相關(guān)法律配套文件或修改過程中加以明確。再如，該法第四十四條規(guī)定：“使用非物質(zhì)文化遺產(chǎn)涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的，適用有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定。對(duì)傳統(tǒng)醫(yī)藥、傳統(tǒng)工藝美術(shù)等的保護(hù)，其他法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！盵2]14但是在現(xiàn)有知識(shí)產(chǎn)權(quán)、傳統(tǒng)醫(yī)藥和傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護(hù)的法律法規(guī)中，并無相應(yīng)的、可直接適用于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的規(guī)定。我國(guó)《著作權(quán)法》(2010年修訂)第六條規(guī)定：“民間文學(xué)藝術(shù)作品的著作權(quán)保護(hù)辦法由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。”[3]5到目前為止，具體保護(hù)民間文學(xué)藝術(shù)作品著作權(quán)的行政法規(guī)仍沒有出臺(tái)。在《中醫(yī)藥條例》(2003年施行)中，涉及傳統(tǒng)醫(yī)藥保護(hù)的內(nèi)容很少。《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》與其他部門法的不統(tǒng)一和不協(xié)調(diào)，使得有關(guān)部門在制定和實(shí)施非遺保護(hù)政策時(shí)難以協(xié)調(diào)和合作。

(三)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)適用相關(guān)法律的問題

權(quán)利主體是指參加法律關(guān)系而享有法律權(quán)利和承擔(dān)法律義務(wù)的人。[4]296作為創(chuàng)造性智力成果，在歷史發(fā)展進(jìn)程中，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的產(chǎn)生和傳承具有群體性特征，其權(quán)利主體具有非特定性和群體性，很難具體到某個(gè)特定的權(quán)利人或組織機(jī)構(gòu)。但是，現(xiàn)行的法律所保護(hù)的主體一般是個(gè)人、法人或者是特定的組織，這與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的群體性特征產(chǎn)生了矛盾。[5]非物質(zhì)文化遺產(chǎn)中的不少項(xiàng)目都是依靠口傳身授的方式傳承，非物質(zhì)性特征導(dǎo)致其在適用有關(guān)法律保護(hù)時(shí)缺乏明確的載體。由于其還具有保護(hù)時(shí)間上的無限期性和保護(hù)客體的不確定性等特征，也與法律的保護(hù)期限和法律關(guān)系客體內(nèi)容的明確要求存在矛盾。另外，在我國(guó)非遺保護(hù)法律法規(guī)制定的過程中，從中央到地方的各級(jí)立法面臨著非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的權(quán)利性質(zhì)是公權(quán)還是私權(quán)的定位和選擇、其國(guó)際保護(hù)是否需要考慮到境外侵權(quán)和傳承人的傳承方式等問題。

三、完善我國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法律體系的對(duì)策建議

當(dāng)前，我國(guó)各級(jí)政府的非遺保護(hù)工作主要依據(jù)《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》及地方性法規(guī)實(shí)行行政保護(hù)，如何通過立法有效地保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，已經(jīng)成為必須面對(duì)和解決的法律問題。

(一)采取各種有效措施，樹立保護(hù)與開發(fā)利用并重的立法指導(dǎo)思想

聯(lián)合國(guó)教科文組織于2003年10月通過的《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》對(duì)“保護(hù)”含義這樣解讀：“保護(hù)”指采取各種措施，以確保非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的生命力，包括這種遺產(chǎn)各個(gè)方面的確認(rèn)、立檔、研究、保存、保護(hù)、宣傳、弘揚(yáng)、傳承(特別是通過正規(guī)和非正規(guī)教育)和振興。一方面，在全人類共同走向現(xiàn)代化的背景下保持世界文化形態(tài)的多樣性；另一方面，積極挖掘非物質(zhì)文化遺產(chǎn)在人類生產(chǎn)與生活中特有的作用和價(jià)值，使其服務(wù)于現(xiàn)代社會(huì)與現(xiàn)代文明。[6]由此可知，通過采取各種措施保有非物質(zhì)文化遺產(chǎn)生命力，運(yùn)用現(xiàn)代知識(shí)和科技手段合理利用非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，可使包含人類精神財(cái)富的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)不斷延續(xù)，實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的生存和可持續(xù)發(fā)展。少數(shù)民族及偏遠(yuǎn)地區(qū)的民眾往往是傳統(tǒng)資源的保有者與傳承人。保護(hù)傳統(tǒng)資源，有助于保護(hù)這些創(chuàng)新能力較弱，無法以現(xiàn)代科技和知識(shí)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的人群的利益，有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源與利益的均衡分配，使全體社會(huì)成員都能從社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中受益。[7]同時(shí)，對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)不應(yīng)是簡(jiǎn)單、消極、靜態(tài)的保護(hù)，而應(yīng)是主動(dòng)、積極、動(dòng)態(tài)的保護(hù)，應(yīng)樹立保護(hù)與開發(fā)利用并重的保護(hù)理念和立法指導(dǎo)思想。保護(hù)的目的不僅僅是使這些珍貴的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)能夠避免在現(xiàn)代化的沖擊下消亡，而且要使這些稀缺的傳統(tǒng)文化資源能夠繼續(xù)生存和發(fā)展，在保護(hù)的基礎(chǔ)上加以合理利用，更好地服務(wù)于我們的社會(huì)生活。

(二)重視和加強(qiáng)立法保護(hù)工作，完善非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法律保護(hù)體系

作為當(dāng)前我國(guó)保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)效力最高的法律文件，《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》指明了非遺保護(hù)的原則、方針和政策，是非遺保護(hù)的基本法。各級(jí)政府要依據(jù)《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》開展非遺保護(hù)工作，尚未制定非遺保護(hù)條例的地方要根據(jù)本地的實(shí)際情況，協(xié)調(diào)處理好與《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》的銜接問題，制定適用于本地的地方性法規(guī)。《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》是我國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法律保護(hù)體系的核心，要發(fā)揮基本法的統(tǒng)領(lǐng)作用，樹立其作為基本法的權(quán)威，各地要抓緊修改非遺保護(hù)條例中與基本法不一致的地方。各地地方性法規(guī)和行政規(guī)章中的“民族民間文化”“民族民間傳統(tǒng)文化”等需修改為“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)”；應(yīng)根據(jù)基本法中對(duì)于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)范圍、傳承人退出機(jī)制等法律規(guī)定，修改、補(bǔ)充各地方性法規(guī)和行政規(guī)章中的相關(guān)內(nèi)容[8]；要適時(shí)出臺(tái)《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》和地方非遺保護(hù)條例的具體實(shí)施細(xì)則，修訂和完善《國(guó)家級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)與管理暫行辦法》和《國(guó)家級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目代表性傳承人認(rèn)定與管理暫行辦法》，使各級(jí)非遺保護(hù)機(jī)構(gòu)和權(quán)利主體明確各自的法律權(quán)利、義務(wù)和法律行為后果。同時(shí)，還要建立起《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》與《文物保護(hù)法》《著作權(quán)法》《傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護(hù)條例》《中醫(yī)藥條例》等法律法規(guī)協(xié)調(diào)配合的有效機(jī)制。

(三)處理好非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公法保護(hù)和私法保護(hù)之關(guān)系，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)保護(hù)與國(guó)際保護(hù)相結(jié)合

目前，我國(guó)對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)主要是依靠政府的行政保護(hù)，《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》和各地非遺保護(hù)條例等都主要規(guī)定行政保護(hù)方式，規(guī)定了各級(jí)政府在保護(hù)工作中應(yīng)實(shí)行的行為和承擔(dān)的責(zé)任。到目前為止，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的民事保護(hù)等私法保護(hù)機(jī)制的建構(gòu)還不夠完善。非物質(zhì)文化遺產(chǎn)不僅具有公共屬性，也具有一定的私權(quán)性質(zhì)，有些是家族私權(quán)，有些是集體私權(quán)，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)本身還會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值。[9]非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的特殊性決定了單純用行政保護(hù)或民事保護(hù)均不足以對(duì)其進(jìn)行充分的保護(hù)，兩者缺一不可，現(xiàn)實(shí)的選擇應(yīng)當(dāng)是雙管齊下。[10]非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法律保護(hù)有公法保護(hù)和私法保護(hù)兩種保護(hù)模式。公法是涉及公民與國(guó)家和政府之間關(guān)系的法，強(qiáng)調(diào)國(guó)家公權(quán)力對(duì)社會(huì)秩序的維系；私法是涉及公民與公民之間私權(quán)關(guān)系的法，更多體現(xiàn)為一種自由、自愿的權(quán)利行使與處分。[11]15公法保護(hù)主要靠國(guó)家投入人力、物力和財(cái)力，通過采取行政手段對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)與傳承提供有效救濟(jì)和保障；私法保護(hù)則通過賦予非物質(zhì)文化遺產(chǎn)權(quán)利主體以權(quán)利和義務(wù)，充分利用自己掌握的各種資源從事有關(guān)活動(dòng)獲取經(jīng)濟(jì)和文化收益，并使非物質(zhì)文化遺產(chǎn)權(quán)利主體自愿、自覺地保護(hù)和傳承非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。我國(guó)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法律保護(hù)應(yīng)采取公法保護(hù)和私法保護(hù)相結(jié)合的模式。一方面，各級(jí)政府要積極主動(dòng)地開展非遺保護(hù)工作，在執(zhí)法時(shí)要嚴(yán)格遵循有關(guān)法律和法規(guī)要求，規(guī)范行政執(zhí)法行為，避免對(duì)非遺保護(hù)進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)；另一方面，通過著作權(quán)、專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律和合同法、公司法等民商事法綜合保護(hù)模式保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。通過構(gòu)建公法保護(hù)和私法保護(hù)相結(jié)合的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法律保護(hù)模式，針對(duì)性和可操作更強(qiáng)，能夠避免和克服單一保護(hù)方式的片面化，實(shí)現(xiàn)對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的全方位保護(hù)。另外，還要實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)保護(hù)與國(guó)際保護(hù)的接軌。世界上許多國(guó)家和地區(qū)對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)進(jìn)行了立法保護(hù)工作，我國(guó)在立法時(shí)要借鑒和吸收國(guó)際法和有關(guān)國(guó)家成熟的理論和法律規(guī)定，從而使我國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的國(guó)內(nèi)保護(hù)與國(guó)際保護(hù)銜接統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)。

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(責(zé)任編輯周軍偉)

Analysis on the Legislation of Intangible Cultural Heritage Protection in our Country

DAI Jian

(ScientificResearchOffice，ChineseNationalAcademyofArts，Beijing100029，China)

As precious traditional cultural heritage resources in our country and carrying the Chinese civilization and the national spirit, intangible cultural heritage has important cultural resources and economic value. In recent years, intangible cultural heritage protection work has been paid more and more attention by the whole community. By strengthening legislation, it is particularly important to construct the legal protection system and protection mechanism of intangible cultural heritage adapted to China’s national conditions, which could provide a legal basis for effective protection and rational utilization of intangible cultural heritage.

intangible cultural heritage; legislation; protection system; protection mechanism

1006-2920(2016)05-0029-04

10.13892/j.cnki.cn41-1093/i.2016.05.005

戴健，中國(guó)藝術(shù)研究院科研處編輯(北京 100029)。