康建勝

現(xiàn)代行政法視野下的古代治庸制度

康建勝

（吉林大學(xué)法學(xué)院，長(zhǎng)春130012）

現(xiàn)代意義上的行政法雖然是近代的產(chǎn)物，但是自從有了國(guó)家后，國(guó)家管理就存在，從現(xiàn)代視野分析古代治庸制度具有積極意義，可以借鑒古代治庸的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。本文在對(duì)古代治庸理念、職責(zé)規(guī)范、治庸主體以及行政績(jī)效考核等方面內(nèi)容梳理的基礎(chǔ)上，進(jìn)而用現(xiàn)代理論進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)代治庸制度應(yīng)從注重法律規(guī)范的制定、加強(qiáng)定量考核、強(qiáng)調(diào)能力標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化外部監(jiān)督、重視機(jī)構(gòu)責(zé)任等方面予以完善。

行政法視野；古代治庸規(guī)范體系；中國(guó)古代官僚政治；職責(zé)主體；績(jī)效考核

吏治對(duì)于封建統(tǒng)治的穩(wěn)定具有決定性的作用，在古代“官本”社會(huì)中，“治官”是政治制度的核心內(nèi)容。古代治官分為治貪和治庸兩方面，相比較而言，后者要比前者更艱難繁雜，古人一直認(rèn)為庸官的危害絲毫不比貪官小，因此形成了比較嚴(yán)密系統(tǒng)的治庸規(guī)范。中國(guó)古代官僚政治具有延續(xù)性、包容性和貫徹性的基本特點(diǎn)，①［1］（P29）對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)秩序和人們的觀念仍有很大的影響，從現(xiàn)代行政法的角度去分析古代治庸制度，有助于我國(guó)當(dāng)代的治庸制度的進(jìn)一步完善。

一、研究的視野與面對(duì)的問(wèn)題

（一）現(xiàn)代視野與古代制度

廣義的行政法可以從古代意義和近代意義兩方面講，古代意義上的行政法是有關(guān)國(guó)家管理的法，從而把國(guó)家管理制度等同于行政法；而近代意義上的行政法，是指國(guó)家劃分出行政職能后，有關(guān)專門規(guī)定行政職能及其實(shí)施的法律規(guī)范。近代意義上的行政法是近代歐洲的產(chǎn)物，從這一意義上來(lái)說(shuō)，中國(guó)古代并無(wú)行政法存在，但由于國(guó)家管理行為在任何國(guó)家的任何時(shí)代都是存在的，所以用現(xiàn)代的理論去評(píng)估古代行政行為與制度對(duì)于行政法的完善還是有助益的。自實(shí)證主義法學(xué)興起之后，法學(xué)講求“經(jīng)世致用”，認(rèn)為一個(gè)沒(méi)有現(xiàn)代解讀的古代制度是沒(méi)有用處的，這種功利性的傾向雖然不能否認(rèn)制度自身對(duì)于歷史延續(xù)的意義，但“有用性”仍是法學(xué)研究必須面對(duì)的問(wèn)題。

用現(xiàn)代行政法的理論來(lái)分析古代的治庸制度，是“以今論古”的做法。無(wú)論古代還是現(xiàn)代，治庸都是一個(gè)較為復(fù)雜的難題。我國(guó)現(xiàn)在形成了多元化的治庸體系，治庸規(guī)范呈現(xiàn)多樣化，主要有黨紀(jì)、法律、內(nèi)部紀(jì)律組成。由于我國(guó)的官員大多是中國(guó)共產(chǎn)黨黨員，所以黨紀(jì)在治庸中的作用非常顯著，中國(guó)共產(chǎn)黨近年來(lái)非常重視從嚴(yán)治黨，治庸成為從嚴(yán)治黨的重要組成部分。②同時(shí)，由于中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，在研究行政法時(shí)也必然要了解黨關(guān)于行政工作的基本方針政策，它對(duì)于國(guó)家的行政立法和行政法學(xué)的研究都會(huì)產(chǎn)生重要的影響。但是，我們強(qiáng)調(diào)法治，也明確黨紀(jì)并不能替代法律，所以從法律層面來(lái)加強(qiáng)治庸顯得尤為必要。法律層面的治庸，責(zé)任的承擔(dān)方式有行政責(zé)任、刑事責(zé)任，甚至民事責(zé)任，庸碌行為也會(huì)因?yàn)闃?gòu)成行政侵權(quán)而承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任。目前國(guó)內(nèi)對(duì)于古代治庸的研究還是限定在行政法相關(guān)理論的層面，主要從行政法的角度研究行政失職、從行政責(zé)任的角度研究古代治庸制度的可取與不可取的地方。但是，古代“治理”的含義與行政差距很大，所以不可避免地要涉及作為行政附屬職能的司法以及作為主要懲罰方式的刑罰。

為此，本文主要研究的問(wèn)題有以下幾個(gè)方面：（1）與行政法相關(guān)的古代治庸理念。任何制度都有其思想觀念作為統(tǒng)帥，否則就不能形成有體系的制度，對(duì)它的研究有助于我們了解支撐古代治庸制度的基本原則。（2）古代是否屬于職責(zé)法定？現(xiàn)代行政法的特點(diǎn)是依法行政，法律規(guī)定是行政的前提，治庸也是如此，沒(méi)有明確的職責(zé)就無(wú)法認(rèn)定構(gòu)成庸碌行為，古代過(guò)于靈活的執(zhí)掌規(guī)定與職責(zé)法定是有區(qū)別的。（3）對(duì)庸碌治理主體的研究。治理主體是現(xiàn)代行政法的重要內(nèi)容，通過(guò)對(duì)古代治庸主體的探究，來(lái)明確治庸權(quán)力的分配。（4）從行政績(jī)效的角度來(lái)分析古代治庸的實(shí)效。制度的生命在于實(shí)施，所以研究古代治庸規(guī)范的實(shí)施狀況可以發(fā)現(xiàn)其中存在的正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。

（二）研究的意義與方法

現(xiàn)代中國(guó)面臨轉(zhuǎn)型時(shí)期的眾多復(fù)雜的政治、社會(huì)問(wèn)題，在治庸方面主要有行政相對(duì)人日益增長(zhǎng)的權(quán)利訴求、行政機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)對(duì)于效率有了更高的要求等問(wèn)題，這些問(wèn)題使得庸官懶政產(chǎn)生的社會(huì)副作用愈加明顯。黨的十八大以來(lái)反腐力度加強(qiáng)，同時(shí)庸官思維開始反彈，所以黨和國(guó)家近年來(lái)非常重視治庸。③對(duì)于治庸，我們需要從法律層面予以規(guī)范，比如庸碌行為認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。舉個(gè)例子：有學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)辦公室有空調(diào)，而學(xué)生的宿舍沒(méi)有空調(diào)，夏天太熱，領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為大學(xué)生缺乏吃苦耐勞精神，而學(xué)生和家長(zhǎng)則認(rèn)為這是校領(lǐng)導(dǎo)不作為。對(duì)于爭(zhēng)執(zhí)，如果庸碌認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不能明確，那就只能從主觀出發(fā)而流于隨意性。此外，治庸的“運(yùn)動(dòng)化”、非常態(tài)化也是因?yàn)榉梢?guī)定欠缺而產(chǎn)生的現(xiàn)象。

中國(guó)古代政治以治官為其根本，關(guān)于治庸的規(guī)范非常詳盡，歷朝大典都是類似于行政法的規(guī)定，而其中最主要的內(nèi)容就是治官規(guī)范，這保證了二千年的封建制度的延續(xù)。雖然社會(huì)制度發(fā)生了翻天覆地的變化，但是傳統(tǒng)的觀念通過(guò)“慣性”仍影響著現(xiàn)代社會(huì)，在“為官之道”方面顯得尤為突出，古代官場(chǎng)的風(fēng)氣、習(xí)慣還是深深影響著我們，所以古代治庸的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)完全可以與現(xiàn)代治庸的思考與完善有效溝通。歷史是不容割裂的，我們無(wú)法忽視這一影響，最明智的態(tài)度就是面對(duì)它，認(rèn)識(shí)它具有的正反兩面，總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

歷史解釋不可避免地會(huì)帶有主觀性，雖然我們研究古代制度力求客觀與充分考慮時(shí)空因素，但對(duì)于以往制度的詮釋從來(lái)都離不開所處時(shí)代的價(jià)值觀，所以對(duì)古代治庸通過(guò)“以今論古”進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“古事新探”是本文的研究方法。本著“不知來(lái)、視諸往”的態(tài)度，運(yùn)用現(xiàn)代行政法學(xué)中的一些基本觀念去檢討古代治庸制度。

二、古代治庸的基本理念

古代治庸中有一些思想觀念對(duì)于我們?nèi)媪私夤糯斡怪贫扔兄匾淖饔?，從行政法的角度?lái)講，主要有以下幾個(gè)方面。

（一）重“大道”輕“小惠”的績(jī)效觀

“勤能”是“庸碌”的對(duì)立面，什么是真正的“勤能”？古代是從官員的實(shí)際績(jī)效來(lái)看。“大道”與“小惠”出自白居易的一則“不修橋判”判詞：④說(shuō)的是刺史在冬天看到有人徒步過(guò)河，憐其寒冷艱難，親自將之?dāng)v扶到車上渡過(guò)了河，這景象看上去讓人感動(dòng)，可刺史非但沒(méi)有受到褒獎(jiǎng)，還要被追究責(zé)任，原因是觀察使認(rèn)為刺史“不順時(shí)修橋，以徼小惠”，刺史抗辯他這是“恤下”，認(rèn)為他這是體現(xiàn)對(duì)百姓的哀矜之情。對(duì)于此案，白居易在判詞中寫道：“津梁不修，何以為政？車服有命，安可假人？”這里的“為政”、“有命”說(shuō)的都是官員的職責(zé)，用現(xiàn)在話說(shuō)就是“因?yàn)槁氊?zé)而帶來(lái)的義務(wù)”。寒冬出現(xiàn)冬涉者，是刺史未盡到修造津梁職責(zé)而導(dǎo)致的后果，二者有因果關(guān)系。白居易進(jìn)一步對(duì)刺史的辯解理由進(jìn)行了駁斥：“志雖恤下，道昧葉中。與其熊軾涉川，小惠未遍，曷若虹橋通路，大道甚夷？”［2］（P57）“道昧葉中”一語(yǔ)中的，表明了官員完成職責(zé)的重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于針對(duì)個(gè)人的“好人好事”，因“大道”失職而行的“小惠”是完全不值得稱贊的。當(dāng)然，白居易的判詞并非只是對(duì)此事的主觀看法，而是有法律依據(jù)的。《唐律疏議》“失時(shí)不修堤防”條規(guī)定：地方官員在應(yīng)建橋的地方不建，杖七十；如果是因不建橋而造成人們無(wú)法過(guò)河“停廢行人者”，則要杖一百。⑤［3］（P505）刺史不盡職責(zé)，在該建橋的地方不建橋，影響行人通行的行為，要受到杖一百的刑罰。

如此“不背人情，合乎法意”［4］的判詞實(shí)質(zhì)上代表了時(shí)人對(duì)于庸官的普遍看法?？梢钥闯觯糯匾暤氖菍?shí)現(xiàn)官員職責(zé)的工作，盡管官員承擔(dān)道德教化的任務(wù)，但是這種“舍大道，趨小惠”的行為不值得稱贊。從現(xiàn)代意義上講，“大道”是官員勤勉履職，工作強(qiáng)調(diào)整體性、延續(xù)性、目標(biāo)性。而“小惠”則是從個(gè)人得失的私利出發(fā)，表現(xiàn)為沽名釣譽(yù)、搞個(gè)人形象工程。

（二）“老實(shí)之害甚于貪酷”的實(shí)效觀

古代對(duì)官員的銓選任免，不僅僅因?yàn)樗麄兪怯袑W(xué)識(shí)、能承載社會(huì)基本道德觀的人，而且要依靠他們實(shí)現(xiàn)政府的統(tǒng)治職能。清代樊增祥任陜西按察使時(shí)甚至提出了“老實(shí)之害甚于貪酷”的觀點(diǎn)，他認(rèn)為“蓋貪而有才，猶可駕馭而用之，老實(shí)而糊涂，真百無(wú)一用矣。”［5］（P59）這是樊增祥從縣令到地方軍政大員，侵淫官場(chǎng)多年的為官及用人的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。中國(guó)古代官衙職責(zé)繁多、人員簡(jiǎn)省，“老成干練”是做官的最基本的條件。當(dāng)然樊增祥并不是說(shuō)貪酷好，他在《樊山政書》中多次對(duì)貪官污吏大加鞭撻，而只是通過(guò)比較突出官員“老實(shí)而糊涂”（庸碌）的壞處。

所以說(shuō)，古人認(rèn)為廉潔是手段，而不是目的，如果工作只追求廉潔，而懈怠本職工作，“廉而不勤”也應(yīng)受懲罰。實(shí)際上，從古至今人們都意識(shí)到庸官的危害絲毫不遜于貪官，官員職責(zé)在身，理當(dāng)有所作為。

（三）“一統(tǒng)于上”的權(quán)力觀

現(xiàn)代行政是服務(wù)行政，講求適度性原則和互動(dòng)性原則，目的是權(quán)利的保護(hù)與效率的實(shí)現(xiàn)，當(dāng)然保障私權(quán)利是根本。古代治官目的是為了穩(wěn)固皇帝集權(quán)，構(gòu)建從上到下絕對(duì)服從的政治秩序。治庸上有一些道德化的宣傳，如金末元初元好問(wèn)詩(shī)中所說(shuō)的“為官避事平生恥”，［6］但實(shí)質(zhì)上還是對(duì)于“上行下效”秩序的維護(hù)。治庸的“表達(dá)”是“實(shí)踐”的這種錯(cuò)位容易形成“上有政策，下有對(duì)策”的情形。比如清代規(guī)定發(fā)生在城中的劫案，不能按時(shí)破獲，州縣長(zhǎng)官將停俸一年；如仍未能在延長(zhǎng)一年期限內(nèi)捕獲盜賊，則要降一級(jí)并調(diào)離。但在實(shí)踐中如果州縣長(zhǎng)官與總督、巡撫關(guān)系良好的話，他們經(jīng)常會(huì)在最后期限屆滿之前將州縣官調(diào)任他職，從而規(guī)避了降職的責(zé)任。為此，清廷曾專門頒布過(guò)一個(gè)旨在防止高級(jí)地方官員在最后期限之前將州縣官調(diào)任他職的規(guī)定，但收效甚微。［7］

在這種體制下，維系官場(chǎng)秩序及官員尊嚴(yán)的是權(quán)力，而非敬畏。所以官員一旦失去權(quán)力，“虎落平陽(yáng)”便會(huì)被作為“落水狗”痛打，于是官職就只能上不能下。即使是退休的官員，也要必須保持一定的待遇與特權(quán)以維護(hù)其尊嚴(yán)，古代官吏退休稱之為“致仕”或者“致事”，意思是“致其所掌之事于君而告老”［8］。官吏致仕后，一般享有優(yōu)厚待遇，特別是在政治上升職加銜致仕，參加朝會(huì)，蔭補(bǔ)子孫，在政治、經(jīng)濟(jì)、精神等方面都有優(yōu)待。［9］（P66-68）所以庸碌并不羞恥，而失去權(quán)力才是災(zāi)難。在這樣上行下效的社會(huì)中，廉勤的官員如明代的海瑞往往顯得格格不入，遭到了同僚的厭棄。社會(huì)雖然有勤政的價(jià)值觀，但是并沒(méi)有其實(shí)踐的社會(huì)土壤。

三、古代治庸的“明職科責(zé)”

古代官吏的職責(zé)規(guī)定以及不履行職責(zé)的懲罰規(guī)定都非常詳盡。

（一）對(duì)官吏的分類管理

古代官員“因任而授官，循名而責(zé)實(shí)”，［10］所以首要的任務(wù)是對(duì)官員進(jìn)行分類。

首先是職事官、散官、勛官之分。⑥散官有官名而無(wú)職事，勛官有品級(jí)而無(wú)職掌，皆只列官名品級(jí)而不列職責(zé)。只有職事官才列舉相應(yīng)職責(zé)，所以古代每一官員雖有散官之品級(jí)及職事官之官位，但只對(duì)職事官才進(jìn)行職責(zé)考核。

其次是流內(nèi)官與流外官之分。流內(nèi)官是一品至九品（含九品）的官吏，流外官指的是九品以下未入流者。二者的職責(zé)規(guī)定方面重流內(nèi)官而輕流外官。比如唐朝根據(jù)流內(nèi)官的執(zhí)掌提出“四善、二十七最、九等考第”復(fù)雜的執(zhí)掌考核而對(duì)于流外官則只有簡(jiǎn)略的“四等考第”標(biāo)準(zhǔn)。⑦［11］（P42-43）

第三是中央官員與地方官員之分。在西周時(shí)，就將中央和地方官員分別考核，中央官員為“六計(jì)”［12］，地方政府是“大比”［13］。由于中央與地方官員在治官與治民上的職能不同，古代的職責(zé)考核從地方到中央，而且對(duì)州縣官員的考核愈加嚴(yán)格規(guī)范，體現(xiàn)了中央集權(quán)的進(jìn)一步強(qiáng)化。

（二）嚴(yán)密的職責(zé)規(guī)定

《周官》、《秦律二十九種》、《漢官舊儀》、《唐六典》、《唐令》、《慶元條法事類》、《大明會(huì)典》、《大清會(huì)典》等都詳細(xì)規(guī)定了中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)的組織編制、職責(zé)權(quán)限。特別是在清代，中央各部的《則例》中關(guān)于各級(jí)官員的職責(zé)范圍的規(guī)定更是細(xì)致入微。我們以唐代縣令的執(zhí)掌來(lái)具體分析。

京畿及天下諸縣令之職，皆掌導(dǎo)揚(yáng)風(fēng)化，撫字黎氓，敦四人之業(yè)，崇五土之利，養(yǎng)鰥寡，恤孤窮，審察冤屈，躬親獄訟，務(wù)知百姓之疾苦。所管之戶，量其資產(chǎn)，類其強(qiáng)弱，定為九等。其戶皆三年一定，以入籍帳。若五九（謂十九、四十九、五十九、七十九、八十九。）三疾（謂殘疾、廢疾、篤疾。）及中、丁多少，貧富強(qiáng)弱，蟲霜旱澇，年收耗實(shí)，過(guò)貌形狀及差科簿，皆親自注定，務(wù)均齊焉。若應(yīng)收授之田，皆起十月，里正勘造簿歷；十一月，縣令親自給授，十二月內(nèi)畢。至于課役之先后，訴訟之曲直，必盡其情理。每歲季冬之月，行鄉(xiāng)飲酒之禮，六十已上坐堂上，五十已下立侍于堂下，使人知尊卑長(zhǎng)幼之節(jié)。若籍帳、傳驛、倉(cāng)庫(kù)、盜賊、河堤、道路，雖有專當(dāng)官，皆縣令兼綜焉。［14］（P753）

可以看出，唐代縣令的基本職責(zé)有四個(gè)方面，（1）教化百姓。古代是德治在會(huì)，對(duì)百姓的教化是“治民”官員的首要職責(zé)，“為人父母，風(fēng)化所瞻”，［15］（P4454）以儒家倫理道德規(guī)范教化轄區(qū)百姓；（2）均田勸課。農(nóng)業(yè)是社會(huì)的基礎(chǔ)，唐代的均田制依靠縣令實(shí)施，督促農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使百姓不缺吃少穿，安居樂(lè)業(yè)；（3）聽訟斷獄。負(fù)責(zé)轄區(qū)的命盜刑事重案的初審和民事案件（以及輕微刑事案件）的審結(jié)，處理各種糾紛，禁奸懲惡；（4）編戶征稅。對(duì)轄區(qū)人口做好登記分類，按戶征收賦稅，這是對(duì)于縣令工作考核的最重要的內(nèi)容。

除以上四方面基本職責(zé)外，縣令的職責(zé)范圍還包括社會(huì)救助、交通郵路、河堤水利、倉(cāng)儲(chǔ)保管、地方治安、察舉人才等職責(zé)，可謂繁復(fù)之極。朝廷要求縣令事無(wú)巨細(xì)都要事必躬親，唐玄宗曾撰《縣令誡》頒賜天下縣令，云“無(wú)大無(wú)小，必躬必親。”［16］

古代的職責(zé)規(guī)范有下列特點(diǎn)：（1）職責(zé)規(guī)定詳細(xì)；（2）職責(zé)繁多；（3）有概括的職責(zé)也有列舉的職責(zé)，以列舉的職責(zé)為主；（4）有道德教化這樣非常具有靈活性的職責(zé)?，F(xiàn)代行政失職行為以明確的法定職責(zé)為前提，但是我們可以看出，古代過(guò)分繁復(fù)的職責(zé)以及“教化”這樣沒(méi)有明確邊界的職責(zé)使得官吏對(duì)于轄區(qū)的所有事務(wù)均承擔(dān)責(zé)任，不能以沒(méi)有明確規(guī)定而避免責(zé)任，所以從這個(gè)意義上說(shuō)，古代官員的職責(zé)并不是法定的。

（三）刑事懲罰措施

古代治庸的懲罰措施，有降職、革職、勸退等類似于現(xiàn)代的內(nèi)部懲戒措施，但基本都要附加或者單獨(dú)處以刑罰來(lái)治庸。

清代紀(jì)昀在《閱微草堂筆記》載：一官死后，自稱所至但飲一杯水，從不收禮，所以無(wú)愧鬼神，頗為得意，自稱“雖無(wú)功，亦無(wú)罪”，認(rèn)為自己為官雖無(wú)政績(jī)，但是個(gè)廉潔的官員，故姿態(tài)“昂然”。閻王卻不以為然：“公一生處處求自全，某獄某獄避嫌疑而不言，非負(fù)民乎？某事某事畏煩重而不舉，非負(fù)國(guó)乎？三載考績(jī)之謂何，無(wú)功即有罪矣。”［17］（P3-4）為避嫌、畏繁重實(shí)則都是為個(gè)人私益，而負(fù)己之公責(zé)，為官不為，便有罪過(guò)?！盁o(wú)功即有罪”代表我中國(guó)古代治庸的基本觀念。比如古代的不按時(shí)上崗的“應(yīng)直不直”行為，《唐律疏議》規(guī)定的懲罰是：“諸在官應(yīng)直不直，應(yīng)宿不宿，各笞二十；通晝夜者，笞三十。”［18］（P185）

現(xiàn)代治庸的懲治措施是多元的，以黨紀(jì)、行政內(nèi)部治理為主，行政法律責(zé)任為輔，刑事責(zé)任（玩忽職守、瀆職等罪名）為補(bǔ)充的體系，行政違法與犯罪有質(zhì)的區(qū)別。古代在這一方面則非常模糊，其原因在于古代的處罰方式比較單一，沒(méi)有對(duì)民事、行政、刑事責(zé)任進(jìn)行區(qū)分。

四、古代治庸主體制度

庸碌的治理主體是指對(duì)是否構(gòu)成庸碌行為有評(píng)定權(quán)力的組織及個(gè)人?，F(xiàn)代民主國(guó)家的治庸主體呈現(xiàn)多元化的特征，但中國(guó)古代的治庸主體基本上呈現(xiàn)按垂直層級(jí)形成的單一性，其原因在于古代采取的方式。

古代治庸主體的內(nèi)部治理有兩個(gè)基本的特征：一是封閉性，二是等級(jí)性。所謂的封閉性就是治庸的主體來(lái)源于封建集權(quán)內(nèi)部，而沒(méi)有外部力量的參與。封閉性還具有的特征是治庸主體行為的不可訴性，被認(rèn)定為庸碌或者被提參庸碌的官員只能通過(guò)申訴的方式向上級(jí)及皇帝辯解。所謂等級(jí)性是指治庸都是從上而下的，官吏是否庸碌由其上級(jí)確認(rèn)，自己是下級(jí)官員的治庸主體，而上級(jí)是自己的治庸主體。中央設(shè)有相應(yīng)的考核機(jī)構(gòu)，但主要從事整理匯總性質(zhì)的事務(wù)工作，對(duì)其行為的分級(jí)評(píng)價(jià)依據(jù)還是來(lái)源于其上級(jí)的評(píng)定。

（一）皇帝

中國(guó)封建集權(quán)的特點(diǎn)是權(quán)力高度集中于皇帝，皇帝具有超然于法律之外的地位，其至高無(wú)上性不容任何質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。對(duì)于中央的高級(jí)官僚，皇帝對(duì)其工作履行情況直接予以評(píng)定，比如清代三品以上京官，自陳政事得失后，最后由皇帝裁決其考核結(jié)果。對(duì)于其他官吏，由相關(guān)的機(jī)構(gòu)予以認(rèn)定，但最終還是要經(jīng)過(guò)皇帝的認(rèn)可，同時(shí)皇帝有權(quán)通過(guò)主觀判斷來(lái)確定任何一級(jí)官員的工作實(shí)績(jī)，所以皇帝是最高行政機(jī)關(guān)，也是最高的治庸主體。當(dāng)然皇帝是否庸碌只能是由官方史學(xué)家去“蓋棺定論”，制度不允許、也沒(méi)必要去考核皇帝。

（二）中央專門機(jī)構(gòu)

中央專門機(jī)構(gòu)通過(guò)考核評(píng)定來(lái)“彰善癉惡”，實(shí)現(xiàn)治庸的功能。雖然《左傳》記載夏朝設(shè)官署對(duì)官吏進(jìn)行考核，但其理想化“三代”的成分居多，一般認(rèn)為，唐代開始有專門負(fù)責(zé)官吏考核的機(jī)構(gòu)，在吏部設(shè)“考功司”，下設(shè)考功郎中和考功員外郎二人專職負(fù)責(zé)，從此以后成為定制，魏晉南北朝時(shí)期考績(jī)對(duì)象逐步由地方擴(kuò)大到中央官吏，在中央設(shè)專職吏部考功司負(fù)責(zé)考核；宋代有指審官院和考課院分別負(fù)責(zé)京官和外官的考核；［19］（P3696）明代有考功清吏司，對(duì)京官和外官進(jìn)行逐級(jí)分考；清代繼續(xù)保留明朝的考功清吏司，并在清吏司下新設(shè)山東甲、江南甲、北直甲、廣東甲四甲部門，分管各處官員功過(guò)。這些專門機(jī)構(gòu)對(duì)地方上報(bào)的考核結(jié)果進(jìn)行復(fù)核，并按照規(guī)定的程序與標(biāo)準(zhǔn)最終評(píng)定官吏是“能”還是“庸”。

（三）上級(jí)

上級(jí)官員作為治庸主體主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一是按照法律規(guī)定對(duì)被考評(píng)對(duì)象工作完成情況的評(píng)定，第二是通過(guò)對(duì)其庸碌行為的“題參”。漢代實(shí)行逐級(jí)考核，皇帝考核丞相、三公，尚書考核列卿，御史中丞考核刺史，刺史考核郡太守，郡太守考核縣令，縣令考核鄉(xiāng)三老、嗇夫，采用多種方法考核以后，就可以定出等級(jí)來(lái)。唐代“考課法”規(guī)定：每個(gè)部門中由部門長(zhǎng)官考核下屬，首先是初考，并且部門長(zhǎng)官要當(dāng)著本部全體官員的面宣讀考績(jī)結(jié)果?？己讼录?jí)作為上級(jí)的一項(xiàng)基本職責(zé)在唐以后得以延續(xù)，沒(méi)有太大的變化。

（四）監(jiān)察機(jī)構(gòu)

古代監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要是對(duì)貪腐進(jìn)行督查，庸碌行為也是其巡查的附帶職責(zé)，唐玄宗時(shí)制定的《監(jiān)察六條》中的第三條“察農(nóng)桑不勤，倉(cāng)庫(kù)減耗”屬于對(duì)庸碌的監(jiān)察。［20］（P1240）由于各代的監(jiān)察官員都是由中央派往各地通過(guò)“以卑督尊”、“風(fēng)聞言事”等方式監(jiān)督官吏，不受上下級(jí)、地方權(quán)力的制約，所以相比較考課制度，巡視監(jiān)察具有一定的獨(dú)立性。監(jiān)察官員的巡視對(duì)于加強(qiáng)中央對(duì)于地方的控制、強(qiáng)化中央集權(quán)很重要，所以歷朝非常重視監(jiān)察制度。監(jiān)察官員的震懾作用對(duì)于督促地方官員有為、避免庸碌方面起到了不小的作用。但是監(jiān)察官員本身也是屬于行政體制，特別是到了封建社會(huì)后期，基本上作為皇帝的耳目而存在，其工作的目的是加強(qiáng)皇帝專權(quán)。

五、古代官吏行政績(jī)效考核制度

現(xiàn)代管理學(xué)要求從績(jī)效角度考核行政工作，以工作目標(biāo)的完成情況、完成效率為中心，行政績(jī)效考核也是現(xiàn)代判斷官員庸碌與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。古代“以時(shí)考覈而升降之，所以任群材，治百事”，［21］（P1181）強(qiáng)調(diào)考核結(jié)果運(yùn)用于官職升降，從而激勵(lì)有為官員更好完成統(tǒng)治職能，因?yàn)檫@關(guān)系到百司職能的發(fā)揮和皇帝敕令、中央政令的執(zhí)行，對(duì)封建統(tǒng)治來(lái)說(shuō)是件大事。

（一）古代官吏考核中的治庸因素

我國(guó)古代官吏考核制度源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，可以追溯到堯舜禹時(shí)期。各代官吏考核制度的名稱不一：有考績(jī)、考課、考核、考校、上計(jì)等。古代考核制度從內(nèi)容上來(lái)說(shuō)由三方面組成：一是關(guān)于官吏考核的具體標(biāo)準(zhǔn)；二是從下到上、層層上報(bào)的考核程序；三是根據(jù)考核結(jié)果賞罰升黜的具體方法。

各代官員的考核制度中都有治庸的要素。西周“六計(jì)”⑧中的“廉能”是中國(guó)較早的考核庸碌的明確規(guī)定，表明我國(guó)很早就開始重視治庸。春秋戰(zhàn)國(guó)和秦代的上計(jì)制度有“五善五失”的標(biāo)準(zhǔn)，五失中有“善宮惰行”的失職行為。［22］（P13）漢承秦制，制定了《上計(jì)律》和《考功課吏法》，用“六條刺察”加強(qiáng)對(duì)地方官員的績(jī)效考評(píng)與管理，其中第二條有“不奉詔書，不遵典制”的規(guī)定。［23］唐代的“四善”中第四項(xiàng)為“恪勤匪懈”，⑨對(duì)于后世的影響很大，得以沿襲。宋代考加大了對(duì)地方官員的考核，“磨勘”制度中有“公勤廉恪”的標(biāo)準(zhǔn)。明清時(shí)期官吏的考核分考察與考滿兩種，考滿考核官員做官的年限、資歷作為升遷的依據(jù)，考察考核八項(xiàng)，其中有“不及、老、病、罷軟”等項(xiàng)目。

風(fēng)云八虎，連同麾下八營(yíng)的兵士，所用兵器都是佩刀，這一點(diǎn)江湖上人盡皆知。用制式武器好處甚多，除了制作、調(diào)配方便之外，日常也有好處。兵士平時(shí)采買商品，從不講什么公平公道，幾與匪徒無(wú)異。服裝統(tǒng)一，兵器統(tǒng)一，便于兵士搜刮百姓，上峰追查時(shí)，可以抵賴。在老百姓看來(lái)，這些人都差不多，要具體指認(rèn)，真不容易。

從形式上來(lái)說(shuō)，古代官吏的績(jī)效考核在標(biāo)準(zhǔn)上不斷完善，條文也愈加細(xì)密復(fù)雜。從實(shí)質(zhì)上來(lái)看，逐漸形成以“德”為中心且兼顧“公、勤、績(jī)、廉”等目標(biāo)責(zé)任體系，其中防止和懲罰庸碌是最重要的內(nèi)容。

（二）考核結(jié)果與獎(jiǎng)懲機(jī)制

各代對(duì)考核的結(jié)果均評(píng)定不同的級(jí)別，并依據(jù)評(píng)級(jí)進(jìn)行官職升降及相應(yīng)獎(jiǎng)懲。北宋蘇洵在《嘉祐集》中道：“夫有官必有課，有課必有賞罰。有官而無(wú)課，是無(wú)官也；有課而無(wú)賞罰，是無(wú)課也”，說(shuō)明依據(jù)結(jié)果的獎(jiǎng)懲對(duì)于績(jī)效考核制度的重要性。

唐代通過(guò)“四善二十七最”之標(biāo)準(zhǔn)，⑩將官吏的考核評(píng)定為上上至下下共九個(gè)等級(jí)。具體來(lái)說(shuō)：一最四善評(píng)為上上，一最三善評(píng)為上中，一最二善評(píng)為上下，無(wú)最而有二善為評(píng)中上，無(wú)最而有一善評(píng)為中中，職事粗理、善最不聞評(píng)為中下，愛憎任情、處斷乖理為下上，背公向私、職務(wù)廢缺評(píng)為下中，居官飾詐、貪濁有狀評(píng)為下下。“職務(wù)廢缺”的庸官僅次于“貪濁有狀”貪官為倒數(shù)第二。相應(yīng)的升降基本標(biāo)準(zhǔn)為：評(píng)定為中上以上者加祿，評(píng)定為中中者守本祿，評(píng)定為中下以下者罰體。［24］（P42-44）具體措施是：“凡考，中上以上，每進(jìn)一等，加祿一季；中中，守本祿；中下以下，每退一等，奪祿一季；……有下下考者，解任?！保?5］（P1192）宋代的文官制度向來(lái)被人稱道，也是定有嚴(yán)格的考核獎(jiǎng)懲規(guī)則，《宋會(huì)要輯稿》載：“凡職皆有課，凡課皆責(zé)實(shí)。監(jiān)司上守臣課不占等者，展年降資；而治狀優(yōu)異者，增秩賜金帛，以璽書獎(jiǎng)勵(lì)之”。［26］（P3761）并在《宋史·選舉六》中規(guī)定：“歲終各以能否之實(shí)聞?dòng)谏希栽t升黜。其貪墨、昏懦致臺(tái)諫奏劾者，坐監(jiān)司、郡守以容庇之罪”［27］（P3765）。明清時(shí)期，官吏的考績(jī)分上中下三等，曰稱職、平常、不稱職?？傮w而言，考核的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和方法日益完善，但考核等級(jí)由復(fù)雜到簡(jiǎn)單，實(shí)際上是為了和“獎(jiǎng)、平、懲”的績(jī)效考核賞罰制度相適應(yīng)。

（三）治庸實(shí)效與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

績(jī)效考核的目的是實(shí)現(xiàn)行政工作的高效有序，從文字記載來(lái)看，古代治庸績(jī)效考核的結(jié)果卻不甚理想，如唐德宗貞元七年考功郎中奏稱：“自三十年來(lái)，諸一例申中上考?？颊n之義，不合雷同，事久因循，恐廢朝典。”［28］說(shuō)明考核已經(jīng)形同具文，清雍正四年諭旨中說(shuō)：“各部司官能辦事者不過(guò)一二人，其余庸碌無(wú)能之人，偷惰安閑，實(shí)屬冗濫?！保?9］這是對(duì)當(dāng)時(shí)官員大面積庸碌現(xiàn)象的客觀描述。

古代官吏考核制度嚴(yán)密而理想化，但在實(shí)踐中大多屬例行公式，官吏考核制度逐漸被論資排輩、任人唯親所代替，或被封建統(tǒng)治階級(jí)的黨同伐異、獨(dú)斷專橫所破壞。［30］（P52）于是，上下相欺，賄賂請(qǐng)謁之風(fēng)盛行，考核制度形同虛設(shè)。官員升降的標(biāo)準(zhǔn)在于考核，而考核不論能力，只重關(guān)系，如《宋史》載：“則陳自強(qiáng)若以侂胄童子師，自選人不數(shù)年致位宰相。”［31］（P1377）這樣的結(jié)果與績(jī)效考核的目的是完全相背的。造成治庸效果不佳的原因主要有以下幾個(gè)方面：

首先，自上而下的集權(quán)制度下的官僚政治的影響，形成“只唯上，不唯實(shí)”的傾向。官僚政治的性質(zhì)，習(xí)慣于把行政當(dāng)作例行故事處理，如果沒(méi)有外部動(dòng)力，就會(huì)遇事拖延不決，且不重實(shí)踐。各代的行政法典都細(xì)致規(guī)定了與中央、上級(jí)準(zhǔn)確服從的規(guī)則，“服從”是為官最重要的標(biāo)準(zhǔn)，也是最安全的為官之道。如此，官員碌碌無(wú)為似乎也就變得無(wú)可厚非，嚴(yán)密的治庸規(guī)范在客觀上造就了更多的庸官。結(jié)果是官員形成“謹(jǐn)小慎微的態(tài)度和過(guò)分關(guān)注服務(wù)本身”的風(fēng)氣，［32］（P313）面對(duì)嚴(yán)厲的懲罰規(guī)范，絕大多數(shù)官員最關(guān)心的是如何躲避懲罰而不是如何實(shí)現(xiàn)政績(jī)。

其次，績(jī)效考核客觀性欠缺，道德考評(píng)的比重太大。盡管從西方現(xiàn)代績(jī)效評(píng)估的理論來(lái)講，作為非正式約束的價(jià)值信念、倫理規(guī)范、職業(yè)道德等因素是治庸的重要手段，但是在我國(guó)這樣一個(gè)“私德”大于“公德”的社會(huì)中，我們首要更缺乏的是客觀規(guī)范意識(shí)。古代重德治教化，但是又沒(méi)有計(jì)量的標(biāo)準(zhǔn)，好與壞就淪為上級(jí)主觀認(rèn)識(shí)，而且道德也只停留在文字與言語(yǔ)上，中國(guó)古代政治與法律制度中的“儒表法里”造就了中國(guó)古代人性的“分裂”特質(zhì)，官場(chǎng)的人情要素、朋黨相護(hù)以至于“唇亡齒寒”的利益因素實(shí)際上操縱著考核結(jié)果。過(guò)分強(qiáng)調(diào)表面的、主觀的道德只會(huì)給實(shí)際的不道德創(chuàng)造了更大的生存空間。

最后，考核缺乏外部監(jiān)督。古代綱常教化與“治道”攸關(guān)的各種社會(huì)制度、習(xí)慣，乃至命運(yùn)哲學(xué)，都可以緩解人們的不滿情緒。在中國(guó)古代“讀書有權(quán)利做官，做官有權(quán)利發(fā)財(cái)”是一種基本社會(huì)觀念。社會(huì)心理學(xué)家認(rèn)為，同一社會(huì)事象的反復(fù)會(huì)使我們的反應(yīng)牢固地變成我們的第二天性，在專制社會(huì)官僚政治下，統(tǒng)治階級(jí)的優(yōu)越感和一般貧困大眾的低賤感，是由很多社會(huì)條件在把它支持著、強(qiáng)化著。［33］（P36）這樣的社會(huì)難以形成對(duì)于行政服務(wù)的要求及對(duì)低效率的反抗，大眾在儒家道德的教化下沒(méi)有興趣去改變現(xiàn)狀，于是我們就看到了社會(huì)和政治秩序的穩(wěn)定與持續(xù)。沒(méi)有外部的壓力與監(jiān)督，官吏的考核制度就成了“左右互搏”的利益瓜分之制。

六、古代治庸的問(wèn)題與啟示

（一）“為政在人”與“為政在法”

封建集權(quán)政治具有明顯的人治特質(zhì)，“其人存，則其政舉；其人亡，則其政息?！保?3］治庸的規(guī)范從古至今也來(lái)越規(guī)范嚴(yán)密，但效果的好壞就“因人而異”了。在為數(shù)不多的賢明君主或“清官”當(dāng)政的條件下，考核制度在他們權(quán)力所能夠達(dá)到的范圍內(nèi)，得到過(guò)較好的實(shí)行。有勤勉的皇帝，則朝政煥然一新，有清廉的上級(jí)，則下級(jí)也以此為尚，但如果是相反的情況，則會(huì)是滿朝遍野的庸官、貪官，陷入“一治一亂”的循環(huán)之中。集權(quán)與人治造就了治庸“說(shuō)是一回事，做又是一回事”的情形，比如《大清律例》規(guī)定：“各省州、縣及有刑名之廳、衛(wèi)等官，將每月自理事件，作何審斷，與準(zhǔn)理拘提完結(jié)之月日逐件登記，按月造冊(cè)，申送該府、道、司、撫、督查考。”［35］（P479-480）但是實(shí)際上“其向不造月報(bào)冊(cè)及隔數(shù)月始報(bào)兩三案者”很多，在樊增祥的嚴(yán)厲要求下，并以“題參”為威脅的時(shí)候，州縣官員才開始如實(shí)上報(bào)詞訟冊(cè)。［36］（P343）

現(xiàn)代社會(huì)的政治文明以法治為基礎(chǔ)，在行政法上“依法行政”是最基本的要求。治庸雖然是多元化的治理模式，但是一定要突出“法治”的作用，盡管我們有很多的黨紀(jì)、內(nèi)部規(guī)范，它們也具有拘束力和適用性，但是法律所具有的穩(wěn)定性、權(quán)威性是其他紀(jì)律所不易具備的。因此，應(yīng)該注重加強(qiáng)治庸法律規(guī)范的制定，比如我國(guó)《公務(wù)員法》中將領(lǐng)導(dǎo)成員的考核“由主管機(jī)關(guān)按照有關(guān)規(guī)定辦理”的規(guī)定不是很合理?？傮w上來(lái)講，我國(guó)官制的具體實(shí)踐中，一方面，層級(jí)服從得到體制的確認(rèn)，另一方面，行政法律規(guī)則大量缺位，官員在處理具體事務(wù)時(shí)面臨著非常大的裁量空間，官員工作業(yè)績(jī)考核也缺乏嚴(yán)格的操作規(guī)范，使得我國(guó)當(dāng)下的官僚制往往是通過(guò)私人化的感情鏈條和利益合作機(jī)制得以運(yùn)作，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的旨意變得非常重要，客觀上決定了各級(jí)官員很難完全擺脫對(duì)上級(jí)組織和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的依附。這造成考績(jī)與獎(jiǎng)懲權(quán)力過(guò)度集中，考績(jī)活動(dòng)常常流于形式的結(jié)果。

（二）“定性”與“定量”

古代政治建立在“德治”的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)官員的“教化”職責(zé)，但是德行與教化是個(gè)定性的問(wèn)題而非定量的問(wèn)題。也就是說(shuō)其缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)，基本上由其上級(jí)主觀判定。所以說(shuō)古代治庸標(biāo)準(zhǔn)中定性有余而定量不足。

庸碌行為認(rèn)定的定性化會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)后果：一個(gè)是上級(jí)的隨意性，第二個(gè)是考核結(jié)果非效率性。比如古代的“勤恪”的標(biāo)準(zhǔn)，它究竟是以結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)還是以時(shí)間為標(biāo)準(zhǔn)呢？難以判定。我們過(guò)去注重GDP的考核，官員的成績(jī)唯GDP，而現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)不唯GDP了，就會(huì)有人理解不要GDP了，從定量向定性轉(zhuǎn)變了。實(shí)際上，現(xiàn)代治庸是定性與定量并重，凡是能通過(guò)量化客觀反映實(shí)際情況的盡量定量化。治庸的定量指標(biāo)非常重要，定性也要有客觀的依據(jù)，避免歸于主觀化。比如，按時(shí)上下班是個(gè)定性的問(wèn)題，在工作中的效率是個(gè)定量的問(wèn)題。有些領(lǐng)導(dǎo)上下班嚴(yán)格守時(shí)，但是對(duì)待工作能拖就拖，能推就推，我們就不能認(rèn)為他的工作認(rèn)真負(fù)責(zé)，原因是他沒(méi)有“擔(dān)當(dāng)”所強(qiáng)調(diào)的負(fù)責(zé)與效率，在這一方面，定量要比定性更加重要。

（三）“年資”與“能力”

論資排輩與古代社會(huì)主流的官吏銓選思想并不一致，但是它對(duì)于僵化的統(tǒng)治秩序的穩(wěn)定有好處。自從北魏時(shí)崔亮制定《停年格》以年資經(jīng)歷為依據(jù)，只要不犯罪，就不考慮政績(jī)，任職到三年滿自然升一級(jí)之后。出現(xiàn)了“自非犯罪，不問(wèn)賢愚，莫不上中；才與不肖，比肩同轉(zhuǎn)”［37］的現(xiàn)象。宋代的磨勘制度特別注重對(duì)政府官員在基層工作的履歷、年限等項(xiàng)目的嚴(yán)格審查，雖然起初的目是考核官員的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但是后來(lái)考績(jī)重心由考評(píng)績(jī)效轉(zhuǎn)向官員資歷的核查，最后出現(xiàn)了不問(wèn)德、才、工作業(yè)績(jī)而只重年資的不合理情況。唐代的《循資格》還是沿襲了這一制度?？陀^來(lái)講，古代有不少在道德責(zé)任驅(qū)使下勤勉盡責(zé)的官員，但在論資排輩的土壤里庸官人數(shù)還是越來(lái)越多。

穩(wěn)定公務(wù)員隊(duì)伍，建立官員的選拔制度，年資仍然是一個(gè)重要的考核內(nèi)容，我們并不忽視它的作用。但是年資必須放在能力的考察之下，這對(duì)于培養(yǎng)官員的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，防止庸碌思想（有為無(wú)為一個(gè)樣，年限到了自然提拔，做事越多問(wèn)題越多的思想）和樹立擔(dān)當(dāng)精神非常重要。我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)代社會(huì)對(duì)于行政的要求要遠(yuǎn)比古代社會(huì)高，因?yàn)榉?wù)型政府與命令型政府對(duì)于能力的要求有很大的差別，所以官位為“有為者有能者居之”是現(xiàn)代行政追求的目標(biāo)，也是現(xiàn)代治庸所要達(dá)到的目的。

（四）“內(nèi)部治理”與“外部監(jiān)督”

中國(guó)古代政府管理職能是一體化的，并沒(méi)有現(xiàn)代權(quán)力的分工與制衡之說(shuō)，所以治庸的力量完全來(lái)源于政府自身，特別是來(lái)源于上級(jí)。在現(xiàn)代社會(huì)，我們?nèi)詰?yīng)承認(rèn)內(nèi)部治理的重要性，但是要充分發(fā)揮外部力量如權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民群眾在治庸中的作用。

這里強(qiáng)調(diào)從民生和發(fā)展的“大道”角度出發(fā)，注重順應(yīng)民眾的政策訴求。公眾期望政府能夠在醫(yī)療保健、住房、收入分配、勞資關(guān)系、就業(yè)、環(huán)境衛(wèi)生等民生議題上擔(dān)當(dāng)更為重要積極的功能。這些事項(xiàng)關(guān)乎公眾的切身利益，甚至攸關(guān)生存。官員庸碌與否的判定要經(jīng)得起這些外部指標(biāo)的檢驗(yàn)，而不是簡(jiǎn)單等同于對(duì)于上級(jí)交代工作的完成程度以及對(duì)上級(jí)的服從程度。

（五）“個(gè)體”與“機(jī)構(gòu)”

古代治庸針對(duì)的是作為“個(gè)體”的官員，考核也是以個(gè)體為目標(biāo)，這與當(dāng)時(shí)地方官員“一人政府”的實(shí)際情況是相一致的：地方官員的職責(zé)具有綜合性，對(duì)于轄區(qū)的全部工作事無(wú)巨細(xì)都要了解負(fù)責(zé)，作為官員的個(gè)人與機(jī)構(gòu)是一體的。

現(xiàn)代社會(huì)強(qiáng)調(diào)行政的分工與協(xié)作，以機(jī)構(gòu)的名義而不是以個(gè)人的名義工作。人民群眾說(shuō)某某行政機(jī)關(guān)有某種“風(fēng)氣”，這實(shí)際上是對(duì)該機(jī)構(gòu)的一種評(píng)價(jià)，所以應(yīng)該通過(guò)相應(yīng)規(guī)范對(duì)機(jī)構(gòu)是否庸碌進(jìn)行考核。由于現(xiàn)代行政實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，機(jī)構(gòu)庸碌的責(zé)任應(yīng)該由領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)，避免機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)有權(quán)無(wú)責(zé)，“成績(jī)是自己的，責(zé)任是下屬的”的現(xiàn)象。

注釋：

①其中延續(xù)性指官僚政治與中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)相伴隨；包容性指的是官僚政治與倫理、宗教、法律、財(cái)產(chǎn)、藝術(shù)有著異常密切而協(xié)調(diào)的關(guān)系；貫徹性指的是中國(guó)人的思想活動(dòng)乃至他們的整個(gè)人生觀，都在官僚政治所設(shè)定的樊籠中。

②2015年10月12日通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中有關(guān)治庸的條款主要有：在違反群眾紀(jì)律的行為方面，第一百零八條規(guī)定：對(duì)涉及群眾生產(chǎn)、生活等切身利益的問(wèn)題依照政策或者有關(guān)規(guī)定能解決而不及時(shí)解決，造成不良影響的；對(duì)符合政策的群眾訴求消極應(yīng)付、推諉扯皮，損害黨群、干群關(guān)系的給予相應(yīng)處分。在違反工作紀(jì)律方面，第一百一十三條規(guī)定：黨組織負(fù)責(zé)人不傳達(dá)貫徹、不檢查督促落實(shí)黨和國(guó)家的方針政策以及決策部署，或者作出違背黨和國(guó)家方針政策以及決策部署的錯(cuò)誤決策的，對(duì)直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，給予相應(yīng)的處分。2016年6月28日通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》強(qiáng)調(diào)對(duì)于失職失責(zé)的追究，既追究主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任，又追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，進(jìn)一步促進(jìn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部為黨盡職、為民盡責(zé)。

③2014年6月，國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)治理庸官懶政的“大督查”，2015年公布的第二批核查問(wèn)責(zé)不作為名單中24個(gè)?。▍^(qū)、市）依法依規(guī)對(duì)249人進(jìn)行問(wèn)責(zé)，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。

④唐代選拔官員考察“身、言、書、判”，白居易的判詞屬于吏部試判前在虛擬案情上的練筆之作，因其“文、理優(yōu)長(zhǎng)”成為模范作文而流行?！栋资祥L(zhǎng)慶集》中共有判詞一百零一則，南宋洪邁極為推崇，說(shuō)這些判詞：“不背人情，合乎法意；援經(jīng)引史，比喻甚明。”（《容齋續(xù)筆》卷二十二）說(shuō)明白居易的判詞很貼合當(dāng)時(shí)的觀念與制度。

⑤《唐律疏議·雜律》“失時(shí)不修隄防”條第二款規(guī)定：其津濟(jì)之處，應(yīng)造橋、航，及應(yīng)置船、筏而不造置，及擅移橋濟(jì)者，杖七十；停廢行人者，杖一百。

⑥職事官就具體行使某種權(quán)力施行某些職責(zé)的官位；散官又稱散階，是一種榮譽(yù)稱號(hào)，與職官相對(duì)，不從事具體的事務(wù)；勛官主要用于獎(jiǎng)勵(lì)作戰(zhàn)有功的戰(zhàn)士，后漸及于朝官。

⑦“四善”是對(duì)“流內(nèi)官”進(jìn)行績(jī)效考評(píng)的通用標(biāo)準(zhǔn)：一、德義有聞；二、清慎明著；三、公平可稱；四、格勤匪懈?！岸咦睢笔菍?duì)二十七種不同官職所提出的最高業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)際操作中，是將“善”與“最”結(jié)合起來(lái)進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，共分為九等。而對(duì)“流外官”的考評(píng)，不分任職種類和善最之別，僅按行能功過(guò)，以“四等考第”標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行考評(píng)：“清謹(jǐn)勤公，勘當(dāng)明審為上；居官不怠，執(zhí)事無(wú)私為中；不勤其職，數(shù)有衍犯為下；背公向私，貪濁有狀為下下”。

⑧“六計(jì)”：一曰廉善，二曰廉能，三曰廉敬，四曰廉正，五曰廉法，六曰廉辨；“大比”主要針對(duì)“六鄉(xiāng)四郊之吏”而設(shè)，其標(biāo)準(zhǔn)是“平教治，正政事，考夫星，及其眾寡六畜兵器，以待政令”。

⑨“四善”是：一善德義有聞；二善清謹(jǐn)明著；三善公平可稱；四善恪勤匪懈。

⑩“二十七最”是根據(jù)各官署職責(zé)不同在才能方面提出的具體標(biāo)準(zhǔn)。

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（編輯：劉暉霞）

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A

1009-4997（2016）03-0118-08

2016－06－12

康建勝（1974-），男，甘肅蘭州人，吉林大學(xué)法學(xué)院法律史專業(yè)博士研究生，蘭州大學(xué)法學(xué)院副教授，研究方向：法律史、法理學(xué)、憲法與行政法學(xué)。