譚詠梅

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消極不作為：公職倫理的視角

譚詠梅

摘要：評判公職人員的積極作為與消極不作為，與其“公權組織—公眾”二分角色一致。公職人員消極不作為現(xiàn)象，可概括為“拖”、“踢”、“盲”、“怠”。從道德視界看，公職人員的消極不作為概覽在兩大類關系的破壞：沒有給上級提供有效信息和對下級提出履責要求；忽略各種委托任務、對抗性價值觀及處理職責和義務間的矛盾。公職人員消極不作為的自我支持可以從個人品質的道德矮化、組織制度的科層固化、組織文化的模棱兩可、社會期望的有事生非等方面理解，有針對性的阻斷呈現(xiàn)在四個方面：持續(xù)從嚴治政、打破科層固守、創(chuàng)新組織文化、擴大公眾參與。

關鍵詞：公職人員；消極不作為；倫理

“為官不為”是廣為群眾詬病的作風頑疾。在其位謀其政，任其職盡其責。這不是很高的標準，而是基本的要求。習近平總書記指出，“所謂‘為官不為’問題引起社會關注，要深入分析，搞好正面引導，加強責任追究。黨的干部都是人民公仆，自當在其位謀其政，既廉又勤，既干凈又干事。如果組織上管得嚴一點、群眾監(jiān)督多一點就感到受不了，就要‘為官不易’，那是境界不高、不負責任的表現(xiàn)”①。如何評判公職人員的消極不作為，正影響著公職人員履責的道德依據(jù)和價值選擇。

一、道德視界的公職人員消極不作為

評判公職人員的積極作為與消極不作為，與其角色是一致的，在角色規(guī)定的責任上得到體現(xiàn)。從行政主體的角度分析行政倫理的形式構成，行政倫理由行政組織倫理（即政府倫理）和公職倫理（即公職人員的職業(yè)倫理）構成。公職行政人員的基本責任本質上是維護公共利益，因此，公職人員的角色作為公共權力的執(zhí)掌者，意味著他在“公權組織—公眾”二分的兩個區(qū)域履行責任：其一是作為公權執(zhí)掌者與公眾（包括落實到公民個體）的責任；其二是在公權體系內與上下級關系的責任履行，其中自然蘊含著公職人員個體與組織的關系，他在上下級履責中表達個體與組織的具體關系。

從現(xiàn)象上，我們可以看到有識之士對公職人員消極不作為的現(xiàn)象描繪，主要概括為“拖”、“踢”、“盲”、“怠”等現(xiàn)象。

——“拖”?！皾隙周囀袌龉芾肀容^混亂，多次咨詢相關部門，他們均表示正在協(xié)調、正在制定文件、正在考察，但至今遲遲不見具體措施?！睗弦患叶周囀袌龅慕浝斫崭嬖V記者。

——“踢”。近兩年來，全國多地投資公司非法集資倒閉“跑路”事件頻頻發(fā)生，對于各類投資公司由誰來監(jiān)管，卻被踢來踢去，使不少案件不能“打早、打小”。銀監(jiān)局、金融辦等部門認為，他們只負責監(jiān)管金融機構、小額貸款公司等“正規(guī)”機構；工商部門則表示，投資公司在登記時無須前置審批，其非法集資活動隱蔽性強，難以在日常巡查中發(fā)現(xiàn)，并且即使發(fā)現(xiàn)也應“先刑事后行政”進行規(guī)制；而公安部門則表示，警方只有接到受害者的舉報，才能立案調查，無法日常監(jiān)管。

——“盲”。有些企業(yè)的污染嚴重，當?shù)芈毮懿块T卻無動于衷；山東蘭陵縣一合作社非法集資幾億元，在事發(fā)前當?shù)卣嚓P部門卻“視而不見”；湖北省監(jiān)利縣一開發(fā)商擅自違規(guī)加建三棟樓，相關部門卻沒有及時制止，最終相關責任人被處分。

——“怠”。2014年9月南昌出臺政策嚴治為官不為，當月南昌市交通管理局女干警張某某上班時間上網(wǎng)購物，被處以行政警告處分。2015年5月4日，南昌市西湖區(qū)繩金塔街道城管干部魏某工作時間玩網(wǎng)絡游戲，被處以行政警告處分②。

依道德視界看，從其角色要求的邏輯指向探究，公職人員的消極不作為概覽在兩大類關系的破壞：沒有給上級提供有效信息和對下級提出履責要求；忽略各種委托任務、對抗性價值觀及處理職責和義務間的矛盾等。最終導致對公眾乃至整個社會的利益即公共利益的損害。

公職人員的領導作為決策者，依賴下轄各個部門各個層級的人員提供有效信息，而在現(xiàn)代社會的海量信息中，公職人員完全可能因為徇私或庸政懶政而少送、漏送甚至刪除信息，誤導領導者做出對自己有利的決策或與己無關但產生偏好的決策。公職人員本身也經常是領導環(huán)節(jié)中的一員，對下屬的放縱實際上是對自己的放縱，因為對下屬的授權要求上級清醒地認識自己的權力邊際和下屬的權力邊際。一些領導看似寬宏大量，對下屬包庇縱容，實則不希望下屬看到自己的無能或取代自己的位置。這類消極不作為，還可能導致上級的決策就此止步。

公職人員作為公權執(zhí)掌者，承擔推動公共利益實現(xiàn)和為社會及公眾提供公共服務的職能，也是社會和公眾的合法信賴者，雖然委托—代理理論早對此作出了反應，提出“鑒于監(jiān)督代理人活動的困難，委托人怎樣才能激勵代理人更好地按照自己的愿望行事”③。進一步應該有的關注是：“盡管效率在行政管理工作中十分重要，但未必是最重要的。正義、權利（如隱私權等）、誠實守信等也是需要考慮的價值選擇。完成相互沖突的委托任務、解決對抗性的價值觀問題以及處理職責和義務間的矛盾等，都需要倫理反思和倫理分析，可是它們往往都被委托—代理理論所忽視”④。由于權力來源的多元，公職人員的負責對象也是多向度的，按區(qū)域，一個大學的財務處長歸校長管，按專業(yè)，他歸上級財務部門管，這兩個領導的要求不一致的時候，財務處長該怎么辦？韋伯把科層制看作是一種中性的組織形式，有其特定的結構、行為原則和功能，并對它進行系統(tǒng)的研究和分析；而列寧則在一定程度上把它看作為資產階級國家機器的代用詞⑤。

在公權的指稱對象上，公職人員有對公權組織內部與公權組織外部的責任沖突；在公權組織內部，有應對不同上級的責任沖突；在公眾之間，有對這部分公眾的責任和那部分公眾的責任之間的沖突。這些沖突的處理顯然并非易事，有意無意地忽略和拖延，可能讓某些沖突在時間中洗刷掉，也可能是沖突升級，爆發(fā)突發(fā)事件。

二、公職人員消極不作為的自我支持

通常而言，人是有恥感的，這種恥感會讓人感到痛苦，從而阻斷不當行為的繼續(xù)。公職人員消極不作為可以長久持續(xù)，說明公職人員的消極不作為甚至感覺正當，必有其內在的心理支持和所謂的充分理由，至少這些理由能說服他自己如此行動并保持此種狀態(tài)。庫珀認為，公職人員負責任行為的構成要素包括個人道德品質、組織制度、組織文化和社會期望⑥。由此，理解公職人員消極不作為的自我支持也可以從這四個方面入手。

1.個人品質的道德矮化

“共產黨員也是人”的說法曾經喧囂塵上，字面上該判斷完全符合邏輯，得出的推論是：人所能做的共產黨員都能做。但是，當這個命題不能反推為“人也是共產黨員”的時候，我們就應該想到，共產黨員被矮化了。同理，“公職人員也是公民”要求的是公職人員首先必須做一個合格公民，但不能僅僅停留于此，而應該是“公仆”。在道德上矮化個人品質，不只是個人道德品質受損，而且直接輕而易舉地推卸個人責任。想方設法自我矮化是道德生活領域的常見現(xiàn)象，作為普通的個體，大可一笑了之，私人生活原本就不應該干預，有人愿意作踐自己，那是不作不休，個體作踐現(xiàn)象成為社會現(xiàn)象，恰恰也和公共權力的執(zhí)掌者矮化個人道德品質相關，直接反映了他們身邊的公職人員群體中缺少榜樣的力量。

當公職人員把自己等同于社會其他人員，甚至等同于社會群體中的弱勢群體，他完全可能在諸多的難題中表現(xiàn)出無奈，還可以找到自我安慰：非為不想，而是不能。我們再現(xiàn)一個常見情景：公眾去職能部門辦事，問辦事員：什么時候有結果？回復的話語是：這個得由我們領導決定。再問：哪個領導決定，回答是：你問領導去。把自己推得干干凈凈。這個場景延續(xù)下去還有三種可能：其一是他能辦，辦了，故事就結束了；其二是他告訴你去找哪個領導，然后又分為兩種情形：一種是領導把事辦了，也結束了；另一種是領導把他批了：我管不管這事歸你安排？！那么，他下次就記住了，故事就會回到開頭，而且不會按假設往后走。所以最有意思的辦事流程是：如果能直接找到職能部門的一把手簽字，沒有人愿意從辦公室的基本程序開始走起。當然，也沒有公職人員愿意變得更為主動和熱情。

2.組織制度的科層固化

一個審批報告需要蓋上百個公章的事情時有發(fā)生，但身處其中的人們卻普遍感到無能為力。羅伯特·杰卡爾認為，管理機構是“道德迷宮”，它把“本質從現(xiàn)象中”分離出來，把“行為從責任中分離出來”，把“語言從意義中”分離出來。官僚制度“侵蝕了內部的甚至外部的道德標準，這不僅是一個關系個人成敗的問題，也是一個管理者在每天的工作中都要面臨的問題”⑦。

默頓觀察到：“規(guī)則原本只是手段，現(xiàn)在卻變成了終極目標；當‘工具性價值轉變?yōu)榻K極價值’時，就會出現(xiàn)人們所熟悉的目標置換。無論在什么情況下，紀律（常常被等于規(guī)則）不被看成是針對具體目標的手段，而是變成了科層人員所在組織的直接價值觀。”默頓解釋了導致目標置換的四個主要原因：（1）科層制的規(guī)則和規(guī)范要求功能價值以外的象征意義。遵守規(guī)則能得到獎勵；違反規(guī)則會受到懲罰。（2）對規(guī)則的了解程度形成了規(guī)則專家。（3）任何規(guī)則彈性都會被指責為偏袒。（4）政府機構沒有競爭對手，過分遵循規(guī)則不增加組織成本⑧。正由于這種組織制度的科層固化，除了組織制度的制定者，一般公職人員沒有能力也缺乏動力。

3.組織文化的模棱兩可

人之所以存在，是因為人學會了社會性的生活，亞里士多德說“人天生就是政治動物”，就是對人參與合作組織自覺性的肯定。人在組織中形成人與人的交往、互信和愛，也生成排斥、懷疑和恨，還包括行動的公開與隱秘、利益的共享與私分、言語的共通與分隔等，由此形成不同的組織和同一組織的正式組織與非正式組織，以及特定的組織文化。

組織文化是組成組織的主體釀就的，對后來的進入者有先在約束力，又在后來進入者的主體性實踐中不斷新生，成為一個組織文化生生不息的歷史進程。在這三個階段中，第二個階段也即約束階段對公職人員的影響是最大的，這意味著首先我們必須服從先在的組織文化，同時它還構成我們創(chuàng)新組織文化的起點。我們的公權組織文化是什么樣的狀態(tài)呢？還是一個充滿諺語并被各種諺語支配的時期。我們在公開場合討論秘書政治已經不是一年兩年，某國級干部的幾任秘書被審查前，升遷道路順風順水，被審查后是問題多多。我們看到，為防止秘書政治的不良影響，習近平主席的軍隊改革措施之一就是清退大量秘書。吊詭的是，2015年10月7日，新聞報道某省長嚴重違紀正接受調查，其秘書此前一周正擬任副廳級干部，時年才33歲。當新進公職人員成為領導的秘書，至少被理解為很有才華并由此而更有升遷機會，而且，普遍而言，“秘書控制著工作的進程并在組織交流系統(tǒng)中扮演著舉足輕重的角色”⑨。嚴格來說，秘書這個崗位是需要由很有才華也很有責任感的人來任職，得到較快的提拔也無可厚非，但是，這種情況很容易被理解為誰離領導近，誰就有機會，于是圍繞在領導身邊溜須拍馬、阿諛奉承的人也就多了起來，竟至于抓住機會就和領導拍照合影并以此炫耀的不在少數(shù)。和領導在一起共事需要更強責任感的自覺，則被隱略了。

4.社會期望的有事生非

社會期望包括公務員的酬勞、法律的約束、公眾的看法、大眾文化中的公眾形象等，目前，社會期望呈現(xiàn)出強烈的多面性，可以理解為有事生非。一方面是社會主義市場經濟中主要以利益為驅動力調節(jié)資源，另一方面是要求公職人員保持高度責任感和落實具體責任，即便在被視為成功典范的新加坡，也時有公職人員違反法紀。習近平總書記非常坦誠地提到：“不可否認的是，在發(fā)展社會主義市場經濟條件下，商品交換原則必然會滲透到黨內生活中來，這是不以人的意志為轉移的”⑩。

我們的問題還在于同時存在兩個不可忽視的帶有催化功能的基本事實：（1）個人政治資源和地方經濟資源長期保持高密度銜接關系；（2）公職人員的公職還是一般職業(yè)謀生的一個組成部分，而獲得這個公職的個人成本和社會成本都大大高于社會平均成本，構成群體屬于社會知識精英部分，他們對酬勞的期待遠高于目前的發(fā)放水準。這類社會期望的有事生非，容易造成公職人員與社會大眾的緊張。

由于委托—代理關系的事實存在，公職人員在謀求自己利益的時候可以巧取豪奪已被抽象的公共利益和具體的公眾利益，也可以在沒有利益可得的時候對公共利益和公眾利益的實現(xiàn)置若罔聞，這就是為什么在新常態(tài)治理下公職人員無利可圖時頓失動力的根源，因為有些公職人員原本就沒有那么高尚的道德品質和素養(yǎng)，利益訴求在市場經濟的刺激下愈來愈強烈，預期到手的利益突然消失，這時候完全靠呼喚其職業(yè)良知來驅動積極作為，確實勉為其難。何況公職人員失去監(jiān)督和約束的作為，無中可以生有，有事更易生非。

三、對似是而非道德理由的阻斷

對應于公職人員的自我支持，我們對似是而非的道德理由做針對性梳理，其目的是為了制止這種理由的繼續(xù)生長。為此，我們的阻斷擬從四個方面展開。

1.持續(xù)從嚴治政

公職人員個人品質的道德矮化，在本質上背離了美德倫理在公職倫理上的要求，美德倫理不是要求一個人的德性從低往高培養(yǎng)，而是高標準、嚴要求，是高屋建瓴的道德垂范。在西方的公職倫理討論中，公職人員的美德倫理一直是討論的重點。在行政倫理學作為一門學科出現(xiàn)并發(fā)展的20年（1970～1990年），大多數(shù)關注該學科的學者和行政人員都致力于個人道德品質問題的研究?。當我們在討論是制度正義重要還是個人正義重要的時候，通常在形式上會陷入“雞生蛋”還是“蛋生雞”的爭論，究其實質，不管是制定制度、維護制度、遵守制度和修訂制度，始終都離不開人的主體性存在。“如果一個組織終究要維護諸如正義、誠實這樣的倫理準則的話，那么我們應該明白，最能維護社會正義的行為方式必須得到個人的公正行為稟性的支持，同時我們也還應該認識到，值得信賴的行為選擇方式也必須受到個人說實話稟性的支持?！?

“求木之長者，必固其根本；欲流之遠者，必浚其泉源”。沒有高尚的道德素養(yǎng)缺乏正確的是非觀、權力觀、事業(yè)觀，不能正確處理公權部門內部關系和公私關系，各種消極不作為就在所難免。

2.打破科層固守

韋伯意義的科層制是自上而下的，這種自上而下的責任鏈導致最高級別的鏈環(huán)才有終決權，但這并不妨礙今天我們在上交問題時，同時上交我們所掌握的相關信息，這不僅僅是個人行為，在整個組織或政府對你個人的行為進行判斷時，它意味著是否履行責任。當然，在科層制的改革中，最高級別的公職人員所負的責任更大。李克強總理上任后的一個重大行動就是改革行政審批制度，2013年6月，國務院明確行政審批制度改革工作牽頭單位由監(jiān)察部調整為中央編辦，國務院審改辦設在中央編辦。伴隨行政審批制度改革的深入，瓶頸逐漸顯露，各方反映地方政府多實施的審批事項中很大一部分是由法律、法規(guī)、國務院決定和其他形式設定，地方政府無權進行調整。2015年10月9日，在國務院新聞辦公室舉行的政策吹風會上，國務院審改辦新聞發(fā)言人李章澤表示，對于法律、行政法規(guī)和國務院決定設定的地方行政許可事項，加快論證步伐，成熟一批取消一批；對于部門規(guī)章、文件等其他形式指定地方實施行政許可事項，年底前原則上全部取消，需要新設許可的另走立法程序。

在科層的上下互動中。習近平總書記的經驗總結是：上面的問題需要下面配合解決的就上題下答，下面的問題根子在上面的就下題上答，需要地方和地方、地方和部門、部門和部門聯(lián)合會診的就同題共答，前后照應、左右銜接，使查擺和解決問題做到縱向到底、橫向到邊。實踐證明，只有堅持問題導向，從細處入手，向實處著力，一環(huán)緊著一環(huán)擰，一錘接著一錘敲，才能積小勝為大勝?。

3.創(chuàng)新組織文化

庫珀提出，處理組織文化的倫理破壞作用取決于兩個方面：首先，組織領導有必要認識到并不停地提醒自己：在組織文化中，自己是最明顯的倫理角色模范。因為這樣可以樹立職員對領導的信任，并引導其下屬采取同樣的行動；其次，對道德行為看得見的、公開的獎賞是領導們參與和塑造其組織文化的另一種方式。頒獎的人和受獎的人都給組織的道德行為提供了榜樣。受獎的人是某一具體組織里的倫理德性楷模；頒獎人的行為也鼓勵了其他的人員向獲獎者學習。這個問題上，中央公權組織已經有相當清醒的認識，如中央政治局帶頭圍繞落實八項規(guī)定進行對照檢查，開展批評和自我批評。又如中央政治局常委同志建立聯(lián)系點并全程指導，深入聯(lián)系點真誠談心，對工作進行具體幫助。實踐也證明，要從中央到地方的各級領導干部都能從我做起，改進工作才能立竿見影。在榜樣示范上，我們強調“各級干部特別是領導干部要按照‘三嚴三實’要求，深學、細照、篤行焦裕祿精神，努力做焦裕祿式的好干部。各級黨組織要旗幟鮮明肯定、表彰銳意進取的干部，教育幫助‘為官不為’的干部，支持和鼓勵干部一心為公、兢兢業(yè)業(yè)、敢于擔當”?。

4.擴大公眾參與

公眾是公權的所有者，也是公權的最終受益者，因此，公眾對公職人員的公權運用能力和方式有監(jiān)督和參與的權力，正由于此，伍德羅·威爾遜雖然一方面批評公眾的無知、愚昧和自私，但另一方面又主張公眾監(jiān)督是必需的最終的，因為權力最終是公眾的。不僅僅“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，而且只有獲得立法和法律支持的公眾和經常面對公眾的政府，才會有真正的約束。

擴大公眾參與的有效性在近期的群眾路線教育中體現(xiàn)明顯，通過群眾路線教育，廣大黨員、干部受到馬克思主義群眾觀點的深刻教育，貫徹黨的群眾路線的自覺性和堅定性明顯增強。進一步認識到人民是歷史的創(chuàng)造者，我們黨來自人民、植根人民，各級干部無論職位高低都是人民公仆、必須全心全意為人民服務；進一步增進了同群眾的感情、拉近了同群眾的距離，增強了同群眾一塊過、一塊苦、一塊干的自覺性；進一步掌握了貫徹群眾路線的工作方法，看到了在聯(lián)系服務群眾中的差距，增強了做好群眾工作的本領。廣大人民群眾感到領導見得勤了，辦事不卡殼了，政策能落地了，能掏心窩子的黨員、干部多了?。

注釋：

①⑩???習近平：《在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話》，http：//www.china.com.cn/news/2014-10/09/content_33706515_3.htm.

②袁軍寶、王菲菲、何豐倫、李萌：《向為官不為者動真格——重拳治理干部不作為調查》，http：//www.legaldaily.com.cn/index/ content/2015-09/30/content_6293097.htm?node=20908.

③④⑥⑦⑨??（美）特里·L·庫珀：《行政倫理學：實現(xiàn)行政責任的途徑》（第五版），張秀琴譯，北京：中國人民大學出版社，2010年，第75頁，第75頁，第189頁，第175頁，第177頁，第166頁，第167頁。

⑤⑧（美）彼得·布勞、馬歇爾·梅耶：《現(xiàn)代社會中的科層制》，馬戎等譯，上海：學林出版社，2001年，第9-11頁，第144頁。

Negative Inaction：a Perspective of Public Office Ethics

TAN Yongmei

Abstract：The evaluation of positive action and negative inaction by public officials is consistent with their dichotomous roles of“public right organization-public”. Negative inaction of public officials can be categorized as“tardiness”，“evasion”，“neglect”，and“l(fā)aziness”. From a moral vision，negative inaction of public officials does damage to two kinds of relations，failing to provide useful information to their superiors and failing to demand their inferiors to assume their responsibility，as well as neglecting commissioned tasks，conflicting values and the contradiction between duties and obligations. Such inaction can be explained, on behalf of the officials themselves，by the morally dwarfing of personal quality，strict bureaucratic institution，ambiguous organizational culture, and improper social expectations. It can be prevented by keeping on administrating strictly，breaking bureaucratic system，innovating organizational culture，and expanding public participation.

Key words：public official；negative inaction；ethics

基金項目：湖南師范大學青年基金；湖南省社會科學基金項目“競技體育的倫理審視”（2010YBA177）；湖南師范大學馬克思主義理論湖南省重點學科建設成果；湖南省教育廳“節(jié)約型政府視角下我國縣級政府行政成本控制實證研究——基于湖南省G縣的考察”（11K041）

作者簡介：譚詠梅，湖南師范大學馬克思主義學院講師，博士研究生（湖南長沙410081）

（責任編校：文建）