鄒艷艷　侯　毅

中美海洋合作：特點(diǎn)與努力方向

鄒艷艷侯毅

〔提要〕建交后的三十多年里，中美兩國(guó)在海洋多個(gè)領(lǐng)域積極展開對(duì)話與合作，取得了一定成效，總體呈現(xiàn)出非敏感領(lǐng)域進(jìn)展順暢、海上執(zhí)法與安全合作有序推進(jìn)、機(jī)制化建設(shè)不斷加強(qiáng)等特點(diǎn)。兩國(guó)海洋合作的健康、持續(xù)發(fā)展，體現(xiàn)了中美在海洋領(lǐng)域合作的深度相融，也將在一定程度上助推中美關(guān)系的發(fā)展。但由于中美兩國(guó)結(jié)構(gòu)性矛盾突出、戰(zhàn)略互信不足、雙方對(duì)國(guó)際海洋秩序和國(guó)際海洋法的理解存在分歧等現(xiàn)實(shí)制約，深化兩國(guó)海洋合作面臨諸多挑戰(zhàn)。中國(guó)應(yīng)從維護(hù)海洋權(quán)益、建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)大局出發(fā)，將中美海洋合作納入構(gòu)建中美新型大國(guó)關(guān)系的總體框架之內(nèi)，積極推動(dòng)雙方務(wù)實(shí)合作。

中美海洋合作、新型大國(guó)關(guān)系、中美關(guān)系

侯毅，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院中國(guó)邊疆研究所副研究員

海洋問(wèn)題是中美關(guān)系中的重大議題之一。近年來(lái)，由于美國(guó)頻頻介入涉華海洋爭(zhēng)端，學(xué)術(shù)界對(duì)美國(guó)介入中國(guó)與周邊國(guó)家海洋爭(zhēng)端的動(dòng)因、戰(zhàn)略及中美海上競(jìng)爭(zhēng)博弈等問(wèn)題進(jìn)行了較為深入的考察，[1]蔡鵬鴻：“中美海上沖突與互信機(jī)制建設(shè)”，《外交評(píng)論》2010年第2期，第30-37頁(yè)；周驍劍：“中美海洋戰(zhàn)略的競(jìng)爭(zhēng)與合作”，《決策與信息(中旬刊)》2016年第2期，第25-26頁(yè)；李繁杰：“中美海上矛盾與合作前景”，《國(guó)際問(wèn)題研究》2013年第6期，第79-89頁(yè)；史春林：“中美海運(yùn)安全合作：進(jìn)展及存在的問(wèn)題”，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2010年第5期，第45-51頁(yè)。但對(duì)中美海洋合作方面關(guān)注不多。本文通過(guò)梳理中美海洋合作歷程，并對(duì)中美海洋合作的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，旨在讓各界看到中美海洋合作中的亮點(diǎn)與難點(diǎn)，更加全面地體察中美關(guān)系的復(fù)雜性，從而為進(jìn)一步推進(jìn)兩國(guó)海洋合作而努力。

一、中美海洋合作發(fā)展歷程及特點(diǎn)

中美海洋合作隨著兩國(guó)建交拉開了序幕。1979年，中國(guó)國(guó)家海洋局與美國(guó)國(guó)家海洋與大氣局分別代表兩國(guó)海洋和漁業(yè)管理部門簽訂了《中美海洋與漁業(yè)科技合作議定書》，[1]張坤：“中美海洋領(lǐng)域合作前景廣闊”，《中國(guó)海洋報(bào)》2009年12月25日，第一版。邁出了兩國(guó)政府海洋合作的第一步。在此后三十多年里，雙方在海洋領(lǐng)域的政策交流與務(wù)實(shí)合作不斷深入。根據(jù)中美不同時(shí)期海洋合作的內(nèi)容與形式特點(diǎn)，可將其發(fā)展歷程分為三個(gè)階段。

第一個(gè)階段是1979年至1996年，為中美海洋合作初步發(fā)展期。在這一階段，除簽訂《中美海洋與漁業(yè)科技合作議定書》外，中美兩國(guó)還組織開展了一系列聯(lián)合研究項(xiàng)目。如1980—1983年的“中美長(zhǎng)江口及東海陸架沉積作用過(guò)程聯(lián)合研究”；1985—1989年的“中美熱帶西太平洋海氣相互作用合作研究”；1992—1993年的“中美熱帶西太平洋海氣耦合響應(yīng)合作試驗(yàn)”等。[2]同上。

第二個(gè)階段是1997年至2005年，為中美海洋合作平穩(wěn)發(fā)展期。1996年和1997年，中美兩國(guó)元首實(shí)現(xiàn)互訪，兩國(guó)發(fā)表了聯(lián)合聲明，宣布致力于建立建設(shè)性戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。在這一背景下，中美雙方在人員交流和技術(shù)資料共享方面不斷拓寬。中方一批業(yè)務(wù)管理骨干前往美國(guó)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，使中國(guó)在海洋技術(shù)資料積累與管理等方面都得到了快速發(fā)展。這一階段，中美海洋合作的最大突破是兩國(guó)海上軍事安全磋商機(jī)制的建立。1998年簽訂的《關(guān)于建立加強(qiáng)海上軍事安全磋商機(jī)制的協(xié)定》旨在就雙方海上航行和安全、海上軍事活動(dòng)、特別是軍機(jī)和艦船在近距離活動(dòng)時(shí)應(yīng)遵守的原則和程序，化解誤判、避免海上沖突及反海盜和人道主義救援等問(wèn)題建立磋商機(jī)制。[3]“中美關(guān)于建立加強(qiáng)海上軍事安全磋商機(jī)制的協(xié)定”，美國(guó)科學(xué)家聯(lián)合會(huì)網(wǎng)站，1998年1月20日，http://www.fas.org/nuke/control/sea/text/us-china98.htm。（上網(wǎng)時(shí)間：2016 年10月28日）該協(xié)定的簽訂體現(xiàn)了中美共同致力于建立海上軍事信任的意向和決心，有助于避免雙方發(fā)生誤判，有利于維護(hù)兩國(guó)的海上軍事安全，對(duì)中美關(guān)系發(fā)展具有重要的歷史意義。

第三個(gè)階段是2005年至今，為中美海洋合作拓展期。兩國(guó)海洋合作在形式和內(nèi)容上都有新的發(fā)展，在雙邊關(guān)系中的重要性明顯提升。這一時(shí)期，中美海洋合作已由單純的開展環(huán)保、科技合作擴(kuò)展到聯(lián)合執(zhí)法、海上安全合作等領(lǐng)域，并逐步被納入到中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話框架之中。2012年，在第四輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話期間，中美兩國(guó)簽署了《2011—2015年中國(guó)國(guó)家海洋局與美國(guó)國(guó)家海洋和大氣管理局海洋與漁業(yè)科技合作框架計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱《框架計(jì)劃》)，確定了中美未來(lái)海洋與漁業(yè)科技合作重點(diǎn)領(lǐng)域和方向。[1]“中美確定未來(lái)海洋與漁業(yè)科技合作重點(diǎn)領(lǐng)域和方向”，國(guó)家海洋局網(wǎng)站，2012年5月4日，http://www.soa.gov.cn/xw/ldhd/clz/201211/t20121107_4155.html。（上網(wǎng)時(shí)間：2016 年10月28日）此后，在歷輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中，海洋合作問(wèn)題都被作為重要議題提出并取得了一系列成果。2015年6月，在第七輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中，雙方在海洋方面共達(dá)成13項(xiàng)成果，占該輪對(duì)話成果總數(shù)的10%，雙方還召開了“保護(hù)海洋”特別會(huì)議。值得注意的是，自第七輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話開始，在公布的成果清單中，海洋合作被列為單獨(dú)一章，凸顯了中美雙方對(duì)海洋合作的重視，也表明海洋合作已成為雙方展開合作的重要領(lǐng)域。

這一階段，中美兩國(guó)在聯(lián)合執(zhí)法、海上安全合作方面也取得了一定進(jìn)展。中美利用北太平洋地區(qū)海岸警備執(zhí)法機(jī)構(gòu)論壇（“六國(guó)論壇”）機(jī)制積極展開對(duì)話。兩國(guó)在“六國(guó)論壇”機(jī)制下合作順暢，每年論壇期間雙方都針對(duì)海上溢油監(jiān)控及應(yīng)急處置等方面進(jìn)行業(yè)務(wù)交流和意見交換。近年來(lái)合作領(lǐng)域逐步拓展到聯(lián)合執(zhí)法巡航、人員培訓(xùn)、實(shí)兵演練等領(lǐng)域，為維護(hù)北太平洋地區(qū)海上安全與穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。[2]高之國(guó)主編：《中國(guó)海洋發(fā)展報(bào)告（2014）》，海洋出版社，2014年，第40頁(yè)。此外，中美兩國(guó)海軍之間的交流日益增多，中國(guó)海軍多次與美國(guó)海軍進(jìn)行聯(lián)合軍演。2012年和2013年，中美兩國(guó)海軍在亞丁灣兩次舉行了聯(lián)合反海盜演習(xí)，[3]李?。骸爸忻纼蓢?guó)海軍舉行聯(lián)合反海盜演練”，鳳凰網(wǎng)，2013年8月25日，http:// fi nance.ifeng.com/a/20130825/10518491_0.shtml。（上網(wǎng)時(shí)間：2016年10月28日）顯示了兩國(guó)共同打擊海盜、維護(hù)海上安全的合作意愿。2013年9月和11月，中美兩國(guó)海軍兩度在夏威夷開展海上聯(lián)合搜救演習(xí)和人道主義救援實(shí)兵演練，[1]《中國(guó)海洋發(fā)展報(bào)告（2014）》，第314頁(yè)。雙方探索了聯(lián)合搜救組織指揮和實(shí)施辦法，提高了中美海軍聯(lián)合應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的能力。2014年和2016年，中國(guó)海軍受邀參加由美國(guó)海軍組織的“環(huán)太平洋”多邊海上聯(lián)合演習(xí)。[2]高之國(guó)主編：《中國(guó)海洋發(fā)展報(bào)告（2015）》，海洋出版社，2015年，第319頁(yè)。中美兩國(guó)海軍高層互訪不斷，中國(guó)海軍代表團(tuán)多次訪問(wèn)美國(guó)，就管控和避免危機(jī)、拓展并深化務(wù)實(shí)合作、構(gòu)建兩國(guó)新型海軍關(guān)系等問(wèn)題進(jìn)行坦誠(chéng)和深入的交流，并取得了一些成果。[3]楊瓊：“中國(guó)海軍司令員吳勝利結(jié)束訪美返京”，國(guó)際在線，2013年9月15日，http://gb.cri.cn/42071/2013/09/15/6071s4254434.htm。（上網(wǎng)時(shí)間：2016年10月28日）

通過(guò)對(duì)中美海洋合作三個(gè)發(fā)展階段的考察可以看出，建交至今，盡管兩國(guó)的海洋合作受到雙邊關(guān)系時(shí)好時(shí)壞的影響，但兩國(guó)在海洋科學(xué)、海上執(zhí)法、海事安全、海洋資源可持續(xù)利用、海上搜救等眾多領(lǐng)域的合作取得進(jìn)展，并總體呈如下特點(diǎn)：

（一）非敏感領(lǐng)域合作進(jìn)展順利

作為世界漁業(yè)科研強(qiáng)國(guó)，美國(guó)是與中國(guó)漁業(yè)科技合作最為密切的國(guó)家之一。迄今，在《中美海洋與漁業(yè)科技合作議定書》的框架下，中美雙方已成功召開19次聯(lián)合工作組會(huì)議。特別是在第19次聯(lián)合工作組會(huì)上，雙方通過(guò)了《中華人民共和國(guó)國(guó)家海洋局與美利堅(jiān)合眾國(guó)國(guó)家海洋與大氣局2016—2020年海洋與漁業(yè)科技合作框架計(jì)劃》，進(jìn)一步夯實(shí)了海洋生態(tài)系統(tǒng)、海洋酸化和海洋生物資源等方面的合作基礎(chǔ)，加大在海洋保護(hù)區(qū)、海洋觀測(cè)和極地科考等領(lǐng)域的合作力度。為整合專家、資金和技術(shù)資源，雙方?jīng)Q定建立聯(lián)合科學(xué)專家組，并實(shí)施工作組年度報(bào)告制度。[4]“林山青副局長(zhǎng)率團(tuán)出席中美第19次海洋與漁業(yè)科技合作聯(lián)合工作組會(huì)議”，國(guó)家海洋局網(wǎng)站，2016年10月18日，http://www.soa.gov.cn/xw/hyyw_90/201610/t20161018_53435. html。（上網(wǎng)時(shí)間：2016年10月28日）根據(jù)科學(xué)引文索引擴(kuò)展版（SCIE）統(tǒng)計(jì)，1980至2011年3月，46種漁業(yè)類期刊共收錄中美合作論文237篇。2008年之后，每年發(fā)表的合作論文均在30篇以上。中美合著SCIE論文的快速增長(zhǎng)反映出中美科技合作關(guān)系的日益緊密、中美兩國(guó)的漁業(yè)科學(xué)研究與合作不斷加強(qiáng)。[1]靜瑩等：“中美漁業(yè)科技合作現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)的計(jì)量學(xué)分析”，《中國(guó)農(nóng)學(xué)通報(bào)》2012年第20期，第107頁(yè)。在歷輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中，海洋領(lǐng)域的科技合作、海洋生物資源保護(hù)、海洋災(zāi)害預(yù)報(bào)及氣候觀察等內(nèi)容都被列為重要議題。2015年9月，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平訪美期間，中美達(dá)成49項(xiàng)共識(shí)，其中包括繼續(xù)加強(qiáng)保護(hù)海洋合作、在極地事務(wù)上加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)等內(nèi)容。[2]“習(xí)近平對(duì)美國(guó)進(jìn)行國(guó)事訪問(wèn)中方成果清單”，新華網(wǎng)，2015年9月26日，http:// news.xinhuanet.com/fi nance/2015-09/26/c_128270196.htm。（上網(wǎng)時(shí)間：2016年10月28日）

客觀地說(shuō)，中國(guó)科學(xué)家通過(guò)與美國(guó)同行的交流，學(xué)習(xí)了先進(jìn)的專業(yè)理論、科學(xué)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，了解到了世界最前沿的科技水平，培養(yǎng)了一大批高水平的科技和管理人才，為推動(dòng)中國(guó)海洋科技的發(fā)展與進(jìn)步起到了積極作用。例如，中美于1985年成立了海洋資料與情報(bào)交換工作協(xié)調(diào)組（以下簡(jiǎn)稱“工作組”），協(xié)調(diào)中美海洋資料和情報(bào)交換工作，以推動(dòng)兩國(guó)海洋資料交換與技術(shù)合作，實(shí)現(xiàn)兩國(guó)海洋資料和情報(bào)的共享。其時(shí)，中國(guó)國(guó)家海洋資料中心剛剛成立，資料匱乏，與國(guó)外交流合作很少。而美國(guó)的國(guó)家海洋資料中心已建立二十多年，資料豐富，在產(chǎn)品制作服務(wù)等方面積累了大量經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)資料交換，中國(guó)獲取了包括海洋水文、海洋氣象、海洋地質(zhì)、地球物理以及海洋生物和化學(xué)在內(nèi)的全球海洋觀測(cè)資料。[3]“慶祝中美海洋和漁業(yè)合作三十周年”，《中國(guó)海洋報(bào)》2009年12月25日，第三版。這些資料數(shù)據(jù)在中國(guó)海洋防災(zāi)減災(zāi)、海洋開發(fā)、海洋科研和國(guó)防建設(shè)等方面發(fā)揮了積極作用。當(dāng)然，中美海上科技交流與合作是一個(gè)雙向、互動(dòng)、共贏的過(guò)程，雙方都因此受益匪淺。通過(guò)交流與合作，兩國(guó)科學(xué)家分享了許多重要的科學(xué)數(shù)據(jù)，有力地推動(dòng)了世界海洋科學(xué)技術(shù)的發(fā)展。兩國(guó)之間的科技合作是兩國(guó)關(guān)系發(fā)展的重要紐帶，對(duì)于21世紀(jì)全球性問(wèn)題的解決有著重要影響和意義。[4]Richard P. Suttmeier, “From Cold War Science Diplomacy to Partnering in a Networked World: 30 Years of Sino-US Relations in Science and Technology,” Journal of Science and Technology Policy in China, Vol.1, 2010.

（二）海上執(zhí)法、安全合作有序推進(jìn)

在海上執(zhí)法領(lǐng)域，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)與中方海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)已初步建立起友好合作關(guān)系，雙方人員和執(zhí)法船只互訪頻繁，中美定期召開海洋漁業(yè)執(zhí)法會(huì)議。中方執(zhí)法公務(wù)人員乘美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)艦艇開展聯(lián)合執(zhí)法，共同打擊公海大型流網(wǎng)非法作業(yè)，取得了一定成效。例如，2007年，執(zhí)行中美聯(lián)合執(zhí)法任務(wù)的美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)“鮑特韋爾”號(hào)艦在北太平洋公海海域發(fā)現(xiàn)“魯榮漁2659”、“魯榮漁2660”和“魯榮漁6105”等漁船涉嫌非法流網(wǎng)作業(yè)，中美聯(lián)合執(zhí)法人員對(duì)上述3艘漁船實(shí)施了扣押，并將違法船只押解回中國(guó)。[1]黃碩琳、劉艷紅：“海洋漁業(yè)執(zhí)法的國(guó)際合作——我國(guó)大陸的執(zhí)法實(shí)踐”，《中國(guó)海洋法學(xué)評(píng)論》2009年第1期，第5頁(yè)。2015年舉行的第七輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話專門針對(duì)“海事安全”和“海上執(zhí)法”列出了具體成果清單。[2]“第七輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話框架下戰(zhàn)略對(duì)話具體成果清單”，環(huán)球網(wǎng)，2015年7 月7日，http://china.huanqiu.com/News/mofcom/2015-07/6929827.html。（上網(wǎng)時(shí)間：2016年10月28日）2016年舉行的第八輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話又提出：“重申對(duì)提高海上專業(yè)精神與規(guī)范海上行為的承諾。雙方根據(jù)習(xí)近平主席2015年對(duì)美國(guó)國(guó)事訪問(wèn)的成果，將繼續(xù)制訂兩國(guó)海警的海上相遇行為準(zhǔn)則，并將原則上支持制訂中國(guó)海警局與美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)之間的合作文件?！盵3]“第八輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話框架下戰(zhàn)略對(duì)話具體成果清單”，新華網(wǎng)，2016年6 月8日，http://news.xinhuanet.com/world/2016-06/08/c_1119007842_5.htm。（上網(wǎng)時(shí)間：2016 年10月28日）

在海上軍事安全領(lǐng)域，中美海軍間高層互訪、軍艦互訪不斷，聯(lián)合軍事演習(xí)、軍事學(xué)術(shù)和專業(yè)技術(shù)交流得到穩(wěn)步推進(jìn)。中美在亞丁灣護(hù)航行動(dòng)中，兩國(guó)海軍進(jìn)行了良好的合作，就艦船交流和合作形式問(wèn)題等進(jìn)行了十多次會(huì)晤。[4]安德魯·S.埃里克森、奧斯汀·M.斯特蘭奇：“非傳統(tǒng)海上安全和美中信心建立措施：挑戰(zhàn)中的機(jī)遇”，《美國(guó)問(wèn)題研究》2014年第1期，第14頁(yè)。中美多次舉行聯(lián)合反海盜演習(xí)，進(jìn)一步提高兩軍反海盜的指揮和協(xié)同能力。有外國(guó)學(xué)者認(rèn)為，中美之間在亞丁灣打擊索馬里海盜開啟了地區(qū)海洋安全的新紀(jì)元。[5]Brian P. Klein, “Chance for East Asian Security Cooperation,” Japan Times, January 14, 2009.

中美是北太平洋地區(qū)具有重要影響力的國(guó)家，雙方加強(qiáng)海上執(zhí)法及軍事領(lǐng)域的合作，對(duì)有效打擊海上違法活動(dòng)、維護(hù)海上安全和正常秩序，增加兩國(guó)執(zhí)法部門和海軍之間的相互了解具有重要意義。需要指出的是，由于各種障礙性因素，中美兩國(guó)在軍事互信方面依然存在分歧，中美海上執(zhí)法與安全合作依然存在較多障礙。

（三）機(jī)制化建設(shè)不斷加強(qiáng)

經(jīng)過(guò)多年努力，無(wú)論在科技、環(huán)保、漁業(yè)等非敏感領(lǐng)域，還是在海上軍事安全等敏感領(lǐng)域，中美在諸多領(lǐng)域均建立了機(jī)制化合作平臺(tái)，合作機(jī)制日趨完善。由中國(guó)國(guó)家海洋局和美國(guó)國(guó)家海洋與大氣局共同舉辦的“中美海洋科學(xué)論壇”，自2008年以來(lái)定期舉行。雙方圍繞中美海洋科技政策、海洋和氣候變化、海洋觀測(cè)與應(yīng)用服務(wù)、海洋防災(zāi)減災(zāi)等主題展開交流與研討，[1]“慶祝中美海洋和漁業(yè)合作三十周年”，《中國(guó)海洋報(bào)》2009年12月25日，第三版。積極尋求開展合作的內(nèi)容與方式。中美在極地領(lǐng)域已建立了完善的雙邊溝通機(jī)制。中美牽頭組織了太平洋北極工作組（PAG），不定期舉辦會(huì)議，已成為北冰洋太平洋扇區(qū)海洋考察最主要的信息交流和合作平臺(tái)。[2]“中美極地合作廣泛而富有成效”，《中國(guó)海洋報(bào)》2009年12月25日，第三版。

自中美兩國(guó)簽訂《關(guān)于建立加強(qiáng)海上軍事安全磋商機(jī)制的協(xié)定》后，多年來(lái)，這一磋商機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)順利，為促進(jìn)兩國(guó)兩軍關(guān)系發(fā)展、增進(jìn)相互了解和信任、促進(jìn)中美海上軍事安全、深化兩國(guó)海軍之間的務(wù)實(shí)性交流與合作發(fā)揮了積極作用。經(jīng)過(guò)雙方努力，2014年11月，中美兩國(guó)國(guó)防部簽署建立重大軍事行動(dòng)相互通報(bào)機(jī)制和?？哲娛掳踩袨闇?zhǔn)則，[3]“中美簽署軍事行動(dòng)通報(bào)機(jī)制?？哲娛掳踩袨闇?zhǔn)則”，中國(guó)新聞網(wǎng)，2014年11 月12日，http://mil.news.sina.com.cn/2014-11-12/1711810413.html。（上網(wǎng)時(shí)間：2016年10月28日）為深化兩軍交流、互信、合作，特別是為深化兩軍海上合作奠定了新的基礎(chǔ)，其對(duì)減少雙方海上誤判，降低雙方海上沖突的風(fēng)險(xiǎn)，具有重要意義。中美之間海洋領(lǐng)域現(xiàn)有的磋商合作機(jī)制為兩國(guó)之間的海上良性互動(dòng)構(gòu)建了初步框架。當(dāng)然，有些合作機(jī)制還有很多內(nèi)容有待充實(shí)，規(guī)則還有待細(xì)化。

二、中美海洋合作面臨的挑戰(zhàn)

中美作為世界上兩個(gè)海洋大國(guó)，在保護(hù)海洋環(huán)境、維護(hù)海上通道安全和促進(jìn)海洋可持續(xù)發(fā)展上有著廣泛的共同利益，雙方海洋合作也日益密切。盡管如此，受地緣戰(zhàn)略、價(jià)值觀念、發(fā)展階段差異等因素影響，中美海洋合作仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

第一，中美兩國(guó)結(jié)構(gòu)性矛盾突出、戰(zhàn)略互信不足是制約雙邊海洋合作的最主要因素。中美兩國(guó)在政治體制上存在根本性差異，價(jià)值觀迥異。作為當(dāng)今世界唯一超級(jí)大國(guó)和國(guó)際體系中的新興崛起國(guó)，美中之間存在權(quán)力轉(zhuǎn)移的沖突和危險(xiǎn)，美中關(guān)系具有較大的風(fēng)險(xiǎn)性。[1]廖云路、蔡尚偉：“‘中日釣魚島爭(zhēng)端’中媒體對(duì)愛(ài)國(guó)主義的輿論引導(dǎo)研究”，《中共四川省委省級(jí)機(jī)關(guān)黨校學(xué)報(bào)》2013年第1期，第20頁(yè)。近年來(lái)，隨著中國(guó)綜合國(guó)力與國(guó)際影響力的提升，美國(guó)對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略猜忌加深。在這種背景下，美方在相關(guān)技術(shù)的分享上加大保留力度，雙方在合作的意愿上出現(xiàn)了微妙的變化。例如，自2011年第18次聯(lián)合工作會(huì)議召開后，除了漁業(yè)資源工作組保持著常態(tài)化交流合作，中美雙方在海洋領(lǐng)域科技合作的活躍度不高。究其原因，主要是由于雙方在海洋數(shù)據(jù)資料的交換和共享方面存在較大的分歧。中方認(rèn)為一些關(guān)鍵數(shù)據(jù)和資料涉及國(guó)家核心利益，而美方則認(rèn)為數(shù)據(jù)的公開化、透明化為合作的必備條件。因此，美方將獲取中方數(shù)據(jù)資料作為合作前提，多次對(duì)中方施壓，導(dǎo)致一些合作會(huì)談無(wú)疾而終。

第二，中美兩國(guó)戰(zhàn)略博弈加劇是海洋合作遲滯的直接因素。防范和遏制中國(guó)挑戰(zhàn)美國(guó)主導(dǎo)的全球海洋秩序始終是美國(guó)全球戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一。近年來(lái)，隨著中國(guó)建設(shè)“海洋強(qiáng)國(guó)”步伐的推進(jìn)，美國(guó)在海上對(duì)中國(guó)實(shí)施遏制的意圖明顯增加。在國(guó)家利益和霸權(quán)主義的驅(qū)使下，美國(guó)竭力推行其“亞太再平衡”戰(zhàn)略，不斷增加亞太軍事部署，強(qiáng)化前沿存在，中美在東海和南海的對(duì)抗不斷升級(jí)。美國(guó)公開介入中國(guó)與周邊國(guó)家海洋爭(zhēng)端，明確表示《美日安保條約》適用于釣魚島，支持菲律賓提出所謂“南海仲裁案”，甚至直接派遣軍艦戰(zhàn)機(jī)抵近中國(guó)西沙、南沙群島有關(guān)島礁鄰近海、空域。面對(duì)美國(guó)的遏制和挑釁行為，中國(guó)堅(jiān)定地予以反制，這導(dǎo)致雙方海上矛盾日趨激化，從而破壞了海洋合作的氛圍。

第三，中美雙方對(duì)國(guó)際海洋秩序和國(guó)際海洋法的理解存在分歧。盡管美國(guó)一再聲稱尊重國(guó)際法和國(guó)際慣例，但至今未加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。在實(shí)際行動(dòng)上，美國(guó)將其他國(guó)家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)視為“國(guó)際水域”，肆無(wú)忌憚地開展軍事偵察等活動(dòng)。美國(guó)還打著“航行自由”的旗號(hào)，挑戰(zhàn)他國(guó)對(duì)領(lǐng)海的管轄權(quán)。例如，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，美方已針對(duì)中國(guó)采取了數(shù)十次所謂“航行自由計(jì)劃”行動(dòng)，包括飛越島礁上空、非法闖入領(lǐng)海以及在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)開展軍事測(cè)量活動(dòng)等，[1]徐鵬：“中美隱現(xiàn)的海洋法之爭(zhēng)”，和訊網(wǎng)，2016年10月26日，http://opinion. hexun.com/2016-10-26/186591265.html。（上網(wǎng)時(shí)間：2016年10月28日）其目的在于保證美軍在全球各大洋暢行無(wú)阻，維護(hù)其世界霸主的地位。實(shí)際上，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》雖未規(guī)定他國(guó)軍艦無(wú)害通過(guò)領(lǐng)海是否應(yīng)經(jīng)沿海國(guó)批準(zhǔn)，但《公約》第十九、二十五、三十條規(guī)定，外國(guó)船艦在沿海國(guó)領(lǐng)海內(nèi)無(wú)害通過(guò)時(shí)，不得損害沿海國(guó)的和平、良好秩序或安全。為防止外國(guó)船舶的非無(wú)害通過(guò)，沿海國(guó)可采取必要的步驟措施?；诖?，《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第六、八條規(guī)定：“外國(guó)軍用船舶進(jìn)入中華人民共和國(guó)領(lǐng)海，須經(jīng)中華人民共和國(guó)政府批準(zhǔn)”。[2]“中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法”，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》，1992年第3號(hào)。因此，中美兩國(guó)對(duì)軍艦在沿海國(guó)領(lǐng)海內(nèi)是否享有“無(wú)害通過(guò)”的權(quán)利存在嚴(yán)重分歧，雙方就此問(wèn)題產(chǎn)生的摩擦在所難免。值得注意的是，2016年4月，在第八輪中美海洋法和極地事務(wù)對(duì)話期間，兩國(guó)相關(guān)負(fù)責(zé)部門官員與專家就《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》爭(zhēng)端解決機(jī)制問(wèn)題進(jìn)行了討論，這表明雙方開始在一些深層次的敏感領(lǐng)域開始進(jìn)行對(duì)話，這無(wú)疑是具有積極作用的。

三、對(duì)深化中美海洋合作的思考

進(jìn)入新世紀(jì)，隨著全球化趨勢(shì)的發(fā)展，海上恐怖主義、海盜、跨國(guó)犯罪等非傳統(tǒng)安全問(wèn)題日益突出。與此同時(shí)，隨著工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，海洋污染已經(jīng)成為威脅人類健康的首要威脅。與強(qiáng)調(diào)軍事力量的傳統(tǒng)安全不同，非傳統(tǒng)安全問(wèn)題涉及區(qū)域、國(guó)家、全球等多個(gè)層次，任何一個(gè)國(guó)家哪怕是世界第一大強(qiáng)國(guó)美國(guó)都無(wú)法單憑一己之力去解決。因此，作為最大的發(fā)展中國(guó)家和世界第一強(qiáng)國(guó)，中美對(duì)保護(hù)全球海洋生態(tài)環(huán)境和安全，具有不可推卸的責(zé)任和義務(wù)。雙方開展海洋合作是歷史發(fā)展的必然要求，既符合全人類的根本利益，也符合雙方各自的國(guó)家利益。在兩國(guó)海上對(duì)抗發(fā)生的頻率日益增多背景下，中美開展海洋合作，對(duì)增加政治互信、緩和雙方敵對(duì)心態(tài)、減少海上誤判具有一定推動(dòng)作用。

當(dāng)前，有必要從維護(hù)中國(guó)海洋權(quán)益、建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的大局出發(fā)，立足于海洋維權(quán)與維穩(wěn)兩個(gè)要素的辯證統(tǒng)一，將中美海洋合作納入構(gòu)建中美新型大國(guó)關(guān)系的戰(zhàn)略布局和總體框架之內(nèi)，全面統(tǒng)籌，科學(xué)規(guī)劃，抓住中美兩國(guó)在海洋合作方面具有較高意愿、有望相向而行的有利時(shí)機(jī)，在已有合作基礎(chǔ)上，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)兩國(guó)海洋合作。

第一，加強(qiáng)政府間溝通，促進(jìn)中美兩國(guó)在海洋問(wèn)題上的相互理解，尊重和照顧彼此的重大利益和關(guān)切，妥善處理分歧和敏感問(wèn)題。在涉海領(lǐng)土主權(quán)等重大原則性問(wèn)題上，一方面中國(guó)應(yīng)堅(jiān)持一貫立場(chǎng)不動(dòng)搖，清晰地向美方表達(dá)在臺(tái)灣、釣魚島和南海問(wèn)題上維護(hù)國(guó)家主權(quán)的堅(jiān)定意志和決心，促使美方在上述問(wèn)題上發(fā)揮建設(shè)性作用；另一方面，中國(guó)應(yīng)理性應(yīng)對(duì)中美關(guān)系中的涉海問(wèn)題，最大限度地避免與美國(guó)發(fā)生海上摩擦和對(duì)抗。通過(guò)高層會(huì)晤以及其他外交渠道，不斷開拓中美海洋戰(zhàn)略對(duì)話、涉海人員互訪、涉海政策協(xié)調(diào)與海上非傳統(tǒng)安全合作等領(lǐng)域的新途徑。

第二，加強(qiáng)實(shí)務(wù)部門間交流，進(jìn)一步深化雙方在海洋科技、環(huán)保、漁業(yè)等領(lǐng)域的合作。在現(xiàn)有合作協(xié)議、合作框架的基礎(chǔ)上，本著相互尊重、互利共贏的原則，一方面繼續(xù)使雙方在既有合作領(lǐng)域的早期收獲得到有效升級(jí)；另一方面建立經(jīng)?；⒅贫然暮Ｑ蠛献魇聞?wù)磋商機(jī)制。重點(diǎn)討論中美在海洋事務(wù)中非傳統(tǒng)安全、低敏感領(lǐng)域的合作和共同開發(fā)，如海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和防災(zāi)減災(zāi)、海洋科技與創(chuàng)新合作、藍(lán)色經(jīng)濟(jì)等議題，簽署具體的合作協(xié)議，制定計(jì)劃書和時(shí)間表，定期發(fā)表中美海洋合作事務(wù)磋商聯(lián)合公報(bào)。建議成立中美海洋合作信息通報(bào)與溝通協(xié)作工作組，以合力應(yīng)對(duì)鉆井平臺(tái)溢油、海難、空難、臺(tái)風(fēng)等海上突發(fā)事件和重大海洋災(zāi)害。中美雙方應(yīng)發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)信息互通互享，確保突發(fā)事件信息通暢、應(yīng)急處置及時(shí)。

第三，加強(qiáng)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)間協(xié)作，擴(kuò)大合作領(lǐng)域，提升合作水平。在保持海上執(zhí)法人員互訪的基礎(chǔ)上，提高業(yè)務(wù)交流頻次，擴(kuò)大人員培訓(xùn)。有必要由中國(guó)海警和美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)共同建立海上輿情監(jiān)測(cè)預(yù)警分析機(jī)制，及時(shí)掌握苗頭性、傾向性、前瞻性的海上輿情信息，做到重要信息、情報(bào)及時(shí)互相通報(bào)。建議兩國(guó)海上執(zhí)法部門建立重要信息核實(shí)會(huì)商制度，對(duì)可能造成嚴(yán)重后果、一時(shí)難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)的海上突發(fā)事件信息，及時(shí)互相通報(bào)預(yù)測(cè)分析并研判會(huì)商，以便聯(lián)合、高效地開展海上搜救和海上執(zhí)法。

第四，進(jìn)一步加強(qiáng)海上安全領(lǐng)域的合作。本著循序漸進(jìn)的原則，在著力推進(jìn)中國(guó)海軍參與處理國(guó)際海洋事務(wù)和組織展開海上軍事行動(dòng)的同時(shí)，積極尋求中美海上安全的利益交匯點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)雙方在海上安全領(lǐng)域的交流與合作，共同推動(dòng)兩軍在高層交往、機(jī)制性交流、聯(lián)演聯(lián)訓(xùn)等方面不斷取得新進(jìn)展。另一方面適度增加中美雙邊或多邊海上軍事演習(xí)的頻次，并探索在中國(guó)主張管轄海域開展多科目海上軍演的可能性。

第五，大力推進(jìn)中美海洋人文交流與合作。中美兩國(guó)應(yīng)從戰(zhàn)略高度積極推動(dòng)海洋人文交流，夯實(shí)中美海洋領(lǐng)域多學(xué)科、寬層面合作關(guān)系的社會(huì)基礎(chǔ)和民意基礎(chǔ)，從而為中美海洋合作注入新活力。通過(guò)學(xué)術(shù)會(huì)議、專家互訪、青年對(duì)話等形式，加大中美海洋問(wèn)題的互動(dòng)與交流。通過(guò)中美兩國(guó)海洋類高等院校之間的校際合作、友好學(xué)校結(jié)對(duì)等方式，建立海洋類后備人才的培養(yǎng)渠道。通過(guò)海洋教材、海洋影視作品的互換交流等方式，加大海洋知識(shí)在兩國(guó)民眾間的普及力度。特別是利用好現(xiàn)有的“中美人文交流高層磋商機(jī)制”，把海洋人文交流納入重點(diǎn)領(lǐng)域，持續(xù)加以推進(jìn)。

第六,把海洋合作列入構(gòu)建中美新型大國(guó)關(guān)系的框架之中。中美海洋領(lǐng)域的合作與沖突，將成為構(gòu)建中美新型大國(guó)關(guān)系日益重要的議題。在互利共贏、平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，一方面充分利用現(xiàn)有合作平臺(tái)和機(jī)制，不斷完善合作形式、豐富合作內(nèi)涵，“深耕”中美海洋合作；另一方面逐步擴(kuò)大雙方海上合作的領(lǐng)域，適時(shí)適度由低敏感領(lǐng)域向敏感領(lǐng)域延伸。通過(guò)對(duì)話與合作，強(qiáng)化雙方的利益共同點(diǎn)，最大程度地限制美國(guó)在中國(guó)周邊海洋事務(wù)上單方面的、非建設(shè)性的行動(dòng)。與美共同參與包括海洋非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域在內(nèi)的國(guó)際治理。在有效維護(hù)中國(guó)海洋主權(quán)、管轄權(quán)和海洋權(quán)益的同時(shí)，通過(guò)務(wù)實(shí)合作，妥善管控分歧，不斷降低沖突風(fēng)險(xiǎn)，以維護(hù)海洋的和平與穩(wěn)定。

【完稿日期：2016-10-30】

【責(zé)任編輯：李靜】

鄒艷艷，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院邊史系博士生

D822.371.2

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0452 8832（2016）6期0018-11