周士新

東盟在區(qū)域合作中的中心地位評(píng)析*

周士新

〔提要〕東盟在區(qū)域合作中的中心地位是在東盟國家與其他國家密切接觸與合作的地區(qū)架構(gòu)中逐漸形成的，體現(xiàn)了東盟維護(hù)自身利益和促進(jìn)地區(qū)和平與繁榮的戰(zhàn)略傾向。東盟在區(qū)域合作中的中心地位主要表現(xiàn)于政治安全和經(jīng)濟(jì)兩大領(lǐng)域，以及因此而產(chǎn)生的實(shí)際效果。東盟在促進(jìn)與其對(duì)話伙伴合作中具有相對(duì)優(yōu)勢，這有助于維護(hù)其中心地位的正當(dāng)性與合法性。然而，鑒于自身體制機(jī)制、實(shí)力、能力和政治意志的限度，東盟在區(qū)域合作中的中心地位仍面臨著許多難以解決的挑戰(zhàn)，制約著其在地區(qū)合作中發(fā)揮更積極的作用。中國支持東盟發(fā)揮區(qū)域合作中心地位和協(xié)調(diào)作用，顧及東盟在雙方關(guān)系中存在的利益關(guān)切，期望東盟在促進(jìn)區(qū)域合作中增強(qiáng)動(dòng)力。

東盟中心地位、東亞地區(qū)合作、中國—東盟關(guān)系

每個(gè)國家在地緣政治和國際社會(huì)中都具有自己相應(yīng)的位置，標(biāo)志或決定著它與其他國家之間在某些領(lǐng)域的關(guān)系是否存在著某種優(yōu)勢，并在這種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中處于何種相對(duì)的“中心地位”。在東亞地區(qū)合作架構(gòu)中，東盟因?yàn)樽陨戆l(fā)展以及與其他國家相對(duì)比較友好的關(guān)系，為它們提供接觸的平臺(tái)、互動(dòng)的議程、討論的議題，成為它們愿意合作甚至討好[1]Yang Razali Kassim, “Elevating China-ASEAN Ties: Who is Wooing Whom?,” RSIS Commentaries, No. 192/2013, 11 October 2013.的對(duì)象，似乎奠定了其在這一關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的中心地位。當(dāng)前，東盟已經(jīng)將維持其團(tuán)結(jié)、中立、中心地位和領(lǐng)導(dǎo)地位作為自己處理內(nèi)外政策的戰(zhàn)略目標(biāo)，[2]“Nay Pyi Taw Declaration on the ASEAN Community’s Post 2015 Vision,” Nay Pyi Taw, 12 November 2014.并希望充分利用這些為其成員國提供更多的戰(zhàn)略利益，也為地區(qū)和平、穩(wěn)定、安全與繁榮作出積極貢獻(xiàn)。如何界定和解讀東盟的中心地位，[3]Yevgeny Kanaev, “The Driver’s Seat Phenomenon,” International Affairs, Special Issue, 2010, pp. 29-36; Lee Jones, “Still in the ‘Drivers’ Seat’, But for How Long? ASEAN’s Capacity for Leadership in East-Asian International Relations,” Journal of Current Southeast Asian Affairs, Vol. 29, No. 3, 2010, pp. 95-113.以及其他國家，特別是與東盟關(guān)系最為緊密的中國，如何認(rèn)識(shí)東盟在雙邊關(guān)系和多邊平臺(tái)中的作用，都非常值得詳盡評(píng)析。

一、東盟中心地位的規(guī)范界定

東盟的中心地位并不是從其建立伊始就自動(dòng)產(chǎn)生的，而是其自身發(fā)展和參與東亞地區(qū)合作的結(jié)果。從歷史上看，東盟能夠在東亞地區(qū)合作中建立中心地位的主要原因在于：第一，從東盟自身來看，東盟從創(chuàng)始5個(gè)成員國發(fā)展到目前的10個(gè)成員國，整體實(shí)力大大增強(qiáng)了。盡管成員國數(shù)量的增加也讓東盟各成員國在許多敏感問題上難以達(dá)成協(xié)調(diào)一致，形成有約束力的協(xié)議，但是作為一個(gè)整體，東盟已經(jīng)成為東南亞地區(qū)最重要的力量，其各成員國隨著東盟一體化獲得了很多獨(dú)自難以取得的成就，從而已經(jīng)形成了較強(qiáng)的合作慣性。第二，從東盟與其對(duì)話伙伴的關(guān)系來看，東盟的對(duì)話伙伴已經(jīng)認(rèn)可了其內(nèi)部達(dá)成的許多重要政治文件，并通過正式簽署和批準(zhǔn)的形式，承認(rèn)了東盟有關(guān)處理國際關(guān)系的基本原則。即使像美國和俄羅斯這樣具有較強(qiáng)自我色彩的國家也通過簽署《東南亞友好合作條約》，認(rèn)可“東盟方式”參加?xùn)|亞峰會(huì)，標(biāo)志著東盟在東亞甚至在亞太地區(qū)的中心地位得到了真正認(rèn)可。[1]Chitriya Pinthong, “The Evolving Regional Architecture for the Asia-Pacifi c: Toward an Indo-Pacifi c Idea,” RJSH, Vol. 2, No. 1, January - June 2015, p.19, http://rjsh.rsu.ac.th/download/ RJSHVol2No1-15-22.pdf; Malcolm Cook, “ASEAN’s Triumph,” IPGRC Policy Briefs, Issue No. 4, June 2011, p.1, https://www.adelaide.edu.au/indo-pacifi c-governance/policy/Malcolm_Cook.pdf.（上網(wǎng)時(shí)間：2016年10月25日）第三，無論是東亞地區(qū)大國，如中國、日本、韓國，還是參與東亞合作的全球性大國和周邊大國，如美國、俄羅斯和印度、澳大利亞等，在處理相互之間在東亞地區(qū)的利益時(shí)都存在著歷史與現(xiàn)實(shí)、情感與利益、權(quán)力和地位的糾葛和博弈，自主或自愿形成地區(qū)合作架構(gòu)的難度相當(dāng)大。在這種情況下，與各大國關(guān)系相對(duì)穩(wěn)健的東盟成為他們最容易實(shí)現(xiàn)合作的對(duì)象，反而成為在東亞地區(qū)最受歡迎的行為體。第四，從全球?qū)哟紊峡?，東盟與聯(lián)合國等國際組織和海合會(huì)、歐盟等地區(qū)組織都建立了密切聯(lián)系，還廣泛參與二十國集團(tuán)的議程，成為全球性議題重要的參與者，并在與其他國家合作的過程中，推廣了東盟的政策立場和原則規(guī)范，提升了東盟在國際社會(huì)中的地位和作用。[2]“2012 Chairman’s Statement of the 20th ASEAN Summit,” Phnom Penh, Cambodia, 4 April 2012.

從現(xiàn)有文件來看，東盟最早提及將加強(qiáng)其在地區(qū)架構(gòu)中“中心地位”概念的文件是在2007年1月舉行的第12屆東盟峰會(huì)上簽署的《關(guān)于加速于2015年建立東盟共同體的宿務(wù)宣言》[3]“Cebu Declaration on the Acceleration of the Establishment of an ASEAN Community by 2015,” Cebu, the Philippines, 13 January 2007.和《第12屆東盟峰會(huì)主席聲明》[4]“One Caring and Sharing Community,” Chairperson’s Statement of the 12th ASEAN Summit, H.E. the President Gloria Macapagal-Arroyo, Cebu, Philippines,13 January 2007, http:// www.europarl.europa.eu/meetdocs/2004_2009/documents/dv/05_statement-12thaseansumm/05_ statement-12thaseansummit.pdf.（上網(wǎng)時(shí)間：2016年10月25日），其正式提出是在《東盟憲章》第1條第15款，即“維護(hù)東盟在開放、透明和包容的地區(qū)架構(gòu)中的中心地位和積極作用，作為促進(jìn)和外部伙伴關(guān)系與合作的主要?jiǎng)恿Α?。[5]Charter of the Association of Southeast Asian Nations (The ASEAN Charter), Article 1.2010年第43屆東盟外長會(huì)對(duì)促進(jìn)東盟在地區(qū)架構(gòu)中的中心地位進(jìn)行了更為詳細(xì)的闡述，如進(jìn)一步努力加快東盟一體化和共同體建設(shè)進(jìn)度，積極拓寬深化東盟對(duì)外關(guān)系，加強(qiáng)東盟在現(xiàn)有地區(qū)及之中的主要驅(qū)動(dòng)力作用。東盟國家認(rèn)為，地區(qū)協(xié)調(diào)與合作架構(gòu)應(yīng)具有包容性，能夠維持地區(qū)的動(dòng)態(tài)平衡，促進(jìn)地區(qū)和平、穩(wěn)定和繁榮。為此，東盟歡迎美國和俄羅斯加入東亞峰會(huì)，并根據(jù)既有東亞峰會(huì)議程和優(yōu)先事項(xiàng)做出適當(dāng)安排。[1]“Joint Communique of the 43rd ASEAN Foreign Ministers Meeting,” Ha Noi, Vietnam, 19-20 July 2010.

近年來的歷屆東盟峰會(huì)主席聲明都有提及東盟中心地位，有的特別列出一欄或一段進(jìn)行闡述，并結(jié)合地區(qū)形勢的發(fā)展，對(duì)所要表述的內(nèi)容進(jìn)行更新。例如，《第17屆東盟峰會(huì)主席聲明》提出通過兩種方式保障東盟的中心地位，一是優(yōu)先重視加強(qiáng)東盟一體化，二是加強(qiáng)東盟的對(duì)外關(guān)系。東盟將以現(xiàn)有多個(gè)相互支持的地區(qū)機(jī)制促進(jìn)地區(qū)架構(gòu)，加強(qiáng)東盟的推動(dòng)力作用。東盟將鼓勵(lì)其主要伙伴加強(qiáng)建設(shè)性和更深入的接觸。為此，東盟決定在與東亞峰會(huì)中非東盟成員協(xié)商后，正式邀請(qǐng)美國和俄羅斯總統(tǒng)從2011年起參加?xùn)|亞峰會(huì)。[2]“Chairman’s Statement of the 17th ASEAN Summit,” Ha Noi, Vietnam, 28 October 2010.從近幾年的情況來看，2014年《第25屆東盟峰會(huì)主席聲明》將維護(hù)東盟的中心地位和接觸域外國家并列提出來，指出將找到最佳方式處理新出現(xiàn)的各種挑戰(zhàn)，有效應(yīng)對(duì)地區(qū)地緣經(jīng)濟(jì)和地緣政治的變化，促進(jìn)地區(qū)和平、穩(wěn)定、安全與繁榮。東盟將促進(jìn)落實(shí)《東盟憲章》和其他條約或宣言，如《東南亞友好合作條約》、《東南亞無核武器區(qū)條約》、《南海各方行為宣言》及《東亞峰會(huì)互惠關(guān)系原則的宣言》中的規(guī)范和原則，進(jìn)一步發(fā)展以規(guī)則和規(guī)范為基礎(chǔ)的地區(qū)架構(gòu)。[3]“Chairman’s Statement of the 25th ASEAN Summit: Moving forward in Unity to a Peaceful and Prosperous Community,” Nay Pyi Taw, Myanmar, 12 November 2014.2015年《第27屆東盟峰會(huì)主席聲明》特別提到2015年9月東盟特別外長會(huì)通過的《維護(hù)和加強(qiáng)東盟中心地位：工作計(jì)劃修訂版》[4]東盟曾于2009年7月東亞系列外長會(huì)期間發(fā)表了《維護(hù)和加強(qiáng)東盟中心地位：工作計(jì)劃》。參見“Outcome Documents to be Issued during the 42nd AMM, PMC, 16th ARF,” 18 July 2009, http://news.xinhuanet.com/english/2009-07/18/content_11728593.htm。（上網(wǎng)時(shí)間：2016年10月25日），強(qiáng)調(diào)將進(jìn)一步發(fā)展以規(guī)則為基礎(chǔ)的地區(qū)架構(gòu)，維護(hù)和加強(qiáng)地區(qū)和平、穩(wěn)定、安全與繁榮。[5]“Chairman’s Statement of the 27th ASEAN Summit,” Kuala Lumpur, 21 November 2015, http://www.asean.org/wp-content/uploads/2015/12/Final-Chairmans-Statement-of-27th-ASEANSummit-25-November-2015.pdf.（上網(wǎng)時(shí)間：2016年10月25日）2016年《第28屆和29屆東盟峰會(huì)主席聲明》延續(xù)了以往各屆峰會(huì)的主要內(nèi)容，并特別強(qiáng)調(diào)東盟要在地區(qū)架構(gòu)中發(fā)揮核心作用。[1]“Chairman’s Statement of the 28th and 29th ASEAN Summits,” Vientiane, 6-7 September 2016, http://asean.org/storage/2016/08/Final-Chairmans-Statement-of-the-28th-and-29th-ASEANSummits-rev-fi n.pdf.（上網(wǎng)時(shí)間：2016年10月25日）

二、東盟中心地位的現(xiàn)狀和特點(diǎn)

從地區(qū)合作架構(gòu)上看，東盟的中心地位主要體現(xiàn)為地區(qū)各國在以東盟為主導(dǎo)的地區(qū)平臺(tái)上開展相關(guān)合作與對(duì)話。[2]李紅、方冬莉等：《中國—東盟合作：從2.0走向3.0？》，廣西師范大學(xué)出版社，2015年，第9頁。東盟的中心地位主要表現(xiàn)在政治安全與經(jīng)濟(jì)合作兩個(gè)方面。

從政治安全上看，第一，盡管東盟峰會(huì)、東盟+1峰會(huì)、東盟+3峰會(huì)和東亞峰會(huì)最后通過的文件更多是綜合性的，但往往具有較強(qiáng)的政治導(dǎo)向，成為區(qū)域合作中最高層次的機(jī)制。從這幾場會(huì)議的前后排序來看，東盟各成員首先舉行峰會(huì)，不僅就自己共同關(guān)心的問題先進(jìn)行協(xié)調(diào)，而且對(duì)隨后舉行的其他峰會(huì)定下基本論調(diào)和主要議程。第二，東亞系列外長會(huì)也非常重要。其中最典型的就是由27個(gè)國家或地區(qū)組織外長參加的東盟地區(qū)論壇，單純從討論國際和地區(qū)安全問題的角度上看，它可謂是東盟外長會(huì)的擴(kuò)大版，也是東盟主導(dǎo)的覆蓋范圍最大的論壇。東盟外長會(huì)通常也在其他會(huì)議之前舉行，發(fā)表聯(lián)合公報(bào)，奠定整個(gè)東亞系列外長會(huì)的政策基調(diào)。由于各場會(huì)議間隔太近，文件內(nèi)容通常在會(huì)議舉行前就已經(jīng)磋商就緒，一般只是會(huì)臨時(shí)增減個(gè)別詞句而已。因此，2012年東盟外長會(huì)沒有發(fā)表聯(lián)合聲明，而東盟地區(qū)論壇卻能夠發(fā)表文件，僅能說明是當(dāng)時(shí)菲律賓外長臨時(shí)起意試圖在已經(jīng)商定的聯(lián)合公報(bào)上增加新內(nèi)容所致。第三，東盟防長擴(kuò)大會(huì)議已經(jīng)從最初的每3年舉行一次過渡到每2年舉行一次，但相較于東盟防長會(huì)議每年舉行一次，無論是在舉行頻率、討論內(nèi)容和行動(dòng)計(jì)劃等方面都有待進(jìn)一步發(fā)展。第四，在東盟國家舉行的討論地區(qū)安全問題的其他類型的機(jī)制性論壇中，最為典型的應(yīng)是在馬來西亞國際戰(zhàn)略研究所舉行的亞太圓桌會(huì)議（APR）和印度尼西亞國防部舉辦的雅加達(dá)國際與防務(wù)對(duì)話會(huì)（JIDD），這兩個(gè)論壇都具有一軌半性質(zhì)。相比之下，在新加坡舉辦的香格里拉對(duì)話會(huì)（SLD）雖然已經(jīng)舉行多屆，也具有更大的影響力，但并不能顯示出東盟或東盟國家在其中的中心地位。

從經(jīng)濟(jì)合作上看，第一，已形成各種形式的“東盟+N”自由貿(mào)易協(xié)議架構(gòu)，主要包括已經(jīng)存在的五個(gè)“東盟+1”自由貿(mào)易協(xié)議和仍處于談判中的“東盟+3”自貿(mào)協(xié)議和區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系（RCEP）。盡管RCEP與東亞全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系（CEPEA）在形式上都是“東盟+6”合作，但對(duì)東盟來說卻存在著質(zhì)的不同，結(jié)局也迥異。CEPEA是日本在2005年提出來的，因不能體現(xiàn)出東盟的話語權(quán)而未能進(jìn)入談判進(jìn)程，而RCEP卻能體現(xiàn)出東盟的中心地位，[1]“Guiding Principles and Objectives for Negotiating the Regional Comprehensive Economic Partnership,” Siem Reap, Cambodia, August 2012, http://www10.iadb.org/intal/intalcdi/PE/CM%20 2013/11581.pdf.（上網(wǎng)時(shí)間：2016年10月25日）因而得到了推動(dòng)，并有望在近期完成談判進(jìn)程。第二，從東盟貨幣互換機(jī)制發(fā)展到清邁倡議多邊化，二者的中間環(huán)節(jié)是2010年提出來的強(qiáng)調(diào)雙邊貨幣互換的清邁倡議。當(dāng)前，這三種貨幣互換機(jī)制仍然同時(shí)存在。從清邁倡議多邊化的制度安排上看，東盟國家在外匯出資額度的比例上雖然較小，但在貨幣互換額度的比例上卻很大，從中可以獲得更多的實(shí)際利益，為其抵御國際金融風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)尋求投資融資都提供了較為穩(wěn)健的機(jī)制性保障。第三，亞太經(jīng)合組織的組織原則和規(guī)范。這主要體現(xiàn)在作為亞太經(jīng)合組織創(chuàng)始會(huì)員的東盟老成員國在1990年2月達(dá)成的“古晉共識(shí)”，強(qiáng)調(diào)亞太經(jīng)合組織不能沖淡東盟的地位和作用，[1]陸建人：《亞太經(jīng)合組織與中國》，經(jīng)濟(jì)管理出版社，1997年，第111頁。并將東盟處理地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的理念應(yīng)用于亞太經(jīng)合組織中。盡管東盟至今仍有3個(gè)成員國未加入亞太經(jīng)合組織，但“東盟方式”已經(jīng)嵌入亞太經(jīng)合組織的核心理念。第四，東盟與其他地區(qū)組織，如歐盟、海合會(huì)，正在談判簽署自貿(mào)協(xié)議，盡管這很難說得上東盟能在其中居于中心地位，但東盟在談判過程中會(huì)堅(jiān)守自己的利益底線，努力讓協(xié)議的最終文本朝著有利于保障東盟國家利益的方向傾斜。

總體來看，東盟主要通過以下幾種方式獲得了在區(qū)域合作中的中心地位：第一，超然運(yùn)用大國平衡而非平衡大國戰(zhàn)略，讓自己處于相對(duì)超脫的地位，不參與各大國之間的博弈，讓各大國之間的相互平衡對(duì)沖掉對(duì)自己可能產(chǎn)生的影響。東盟這樣做主要是因?yàn)樽陨碚w實(shí)力不強(qiáng)，可以利用的公共資源不多，內(nèi)部協(xié)調(diào)難度大和行動(dòng)效率不高。如果東盟在與各大國直接博弈時(shí)處于下風(fēng)，就有可能面臨被迫選邊站隊(duì)的困境。[2]魏玲：“東亞地區(qū)化：困惑與前程”，《外交評(píng)論》2010年第6期，第34頁。第二，堅(jiān)持獨(dú)特的“東盟方式”。這既讓東盟不能利用自己的中心地位而讓對(duì)話伙伴屈從自己，也使其對(duì)話伙伴難以利用東盟部分成員國挾持東盟達(dá)成對(duì)己有利的政策文件。第三，實(shí)行以共識(shí)為基礎(chǔ)的弱領(lǐng)導(dǎo)模式。東盟沒有尋求建立集體霸權(quán)的組織理念，通常都會(huì)按照自己的步驟以共識(shí)為基礎(chǔ)制定各種機(jī)制的政策規(guī)范，同時(shí)也與其對(duì)話伙伴進(jìn)行協(xié)商，形成原則性和靈活性相結(jié)合的合作議程和議題。第四，堅(jiān)持非強(qiáng)制性的自愿執(zhí)行原則。東盟僅有鼓勵(lì)各成員國執(zhí)行已經(jīng)通過的決議的義務(wù)，但并沒有強(qiáng)制它們執(zhí)行決議的權(quán)力和功能，通常都是敦促它們盡可能地履行自己的承諾，在條件成熟時(shí)實(shí)現(xiàn)既定的各項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃。

由上可見，東盟的區(qū)域中心地位主要具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，東盟始終強(qiáng)調(diào)保持自身團(tuán)結(jié)，奠定和夯實(shí)其中心地位的基礎(chǔ)。近年來東盟一直強(qiáng)調(diào)內(nèi)部凝聚力建設(shè)，就是擔(dān)心如果內(nèi)部出現(xiàn)分化，那么東盟設(shè)置議程和議題協(xié)調(diào)的效率就會(huì)大打折扣，在與對(duì)話伙伴進(jìn)行合作的過程中將難以爭取到相對(duì)主動(dòng)的態(tài)勢。第二，東盟在對(duì)外關(guān)系上堅(jiān)持相對(duì)中立的政策，避免卷入沒有必要的爭端中。東盟的中立政策不僅體現(xiàn)在應(yīng)對(duì)東盟成員國之間的問題上，而且體現(xiàn)在東盟成員國與其他國家的關(guān)系上。這是東盟能夠維持中心地位的先決條件，一旦東盟在國際和地區(qū)事務(wù)上選邊站隊(duì)，或者與其他國家發(fā)生沖突，就很難讓其他國家在沖突問題上認(rèn)同東盟的中心地位。第三，東盟為對(duì)話伙伴提供參加政策協(xié)調(diào)的各項(xiàng)規(guī)范性平臺(tái)，形成區(qū)域合作的總體框架。東盟主導(dǎo)的各種會(huì)議基本上都是在東盟國家舉行的。第四，東盟對(duì)話伙伴的認(rèn)可與合作程度決定了東盟中心地位的質(zhì)量和穩(wěn)定性。也就是說，東盟的中心地位往往并非由其自身界定，而是由其與對(duì)話伙伴的關(guān)系界定。如果對(duì)話伙伴不認(rèn)可，甚至不配合或者反對(duì)東盟在地區(qū)合作中的作用，那么就意味著東盟的中心地位沒有得到尊重。

三、東盟中心地位面臨的挑戰(zhàn)

東盟在區(qū)域合作中的中心地位并不是天然形成的，當(dāng)然會(huì)面臨著一些挑戰(zhàn)，未來發(fā)展也必然會(huì)具有一定的不確定性：

首先，東盟共同體建設(shè)的質(zhì)量仍存在瑕疵。如果東盟的中心地位要得到地區(qū)各國的廣泛認(rèn)可，實(shí)現(xiàn)東盟共同體就至關(guān)重要。[1]Mely Caballero-Anthony, “Understanding ASEAN’s Centrality: Bases and Prospects in an Evolving Regional Architecture,” The Pacifi c Review, Vol. 27, No. 4, 2014, p. 580.東盟會(huì)否因東亞經(jīng)濟(jì)共同體建設(shè)而得到加強(qiáng)，取決于東盟是否在東亞經(jīng)濟(jì)共同體建成之前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了其自身的經(jīng)濟(jì)一體化。[2]S. Y. Chia, “East Asian Regionalism and the ASEAN-Japan Economic Partnership,” in Japan Center for International Exchange, ASEAN-Japan Cooperation: a Foundation for East Asian Community, 2003, p.77, http://www.jcie.org/researchpdfs/ASEAN/asean_chia.pdf.（上 網(wǎng) 時(shí) 間：2016年10月25日）從目前情況來看，盡管東盟在2015年底已經(jīng)宣布建成共同體，但其成員國的許多官員和學(xué)者都表示，東盟共同體的落實(shí)程度是按照自身標(biāo)準(zhǔn)界定的，絕不會(huì)尋求發(fā)展像歐盟那樣高度一體化的模式。另外，東盟共同體的建設(shè)主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，顯示出東盟各國對(duì)地區(qū)一體化的傾向性。即使如此，東盟釋放出來的許多信息和各國單獨(dú)發(fā)表的信號(hào)并不一致，東盟共同體似乎只是一個(gè)虛弱的空架子，有待各成員國繼續(xù)充實(shí)。東盟能否將建成共同體后制定的各項(xiàng)計(jì)劃落在實(shí)處，答案是非常模糊的，甚至是無解的。東盟內(nèi)部在政治安全上的凝聚力也因?yàn)楦鞒蓡T國利益差異性較強(qiáng)而出現(xiàn)了很多問題，制約著東盟在區(qū)域合作中發(fā)揮中心地位的能力和意愿。[1]東盟在2016年3月發(fā)表了關(guān)于落實(shí)經(jīng)濟(jì)共同體和社會(huì)安全共同體的記分卡，但未能發(fā)表關(guān)于政治安全共同體的記分卡，說明東盟對(duì)該領(lǐng)域的落實(shí)情況并無信心。

其次，東盟未能解決內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)核心問題。東盟自成立以來，一直強(qiáng)調(diào)各成員國的獨(dú)立自主性，并通過《東南亞友好合作條約》、《巴厘協(xié)商一致宣言》和《東盟憲章》等政治性文件得到了維護(hù)和保障，決定了東盟難以產(chǎn)生一個(gè)能發(fā)揮引領(lǐng)作用的核心國家。在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，印度尼西亞被認(rèn)為是東盟“自然的領(lǐng)導(dǎo)者”，其在推進(jìn)東盟機(jī)制性建設(shè)方面確實(shí)也發(fā)揮過較積極的作用。然而，在20世紀(jì)90年代末亞洲金融危機(jī)后，隨著蘇加諾政權(quán)的倒臺(tái)，印度尼西亞逐漸走上了穩(wěn)健的民主化道路，其領(lǐng)導(dǎo)東盟的意愿和投入的資源都大不如前。盡管近年來印度尼西亞隨著國力上升，更加積極參與東盟一體化建設(shè)，但總體上僅限于促進(jìn)與其他國家合作方面，并沒有顯示出愿意領(lǐng)導(dǎo)東盟的跡象。領(lǐng)導(dǎo)核心的缺失使東盟在涉及內(nèi)部整合、對(duì)外共同發(fā)聲等重大問題上的內(nèi)部協(xié)調(diào)變得十分困難，且一旦遇到成員國之間或成員國與非東盟國家之間因爭議而爆發(fā)沖突，要相互妥協(xié)達(dá)成共識(shí)也會(huì)相當(dāng)困難。

再次，東盟協(xié)調(diào)對(duì)話伙伴的能力存在局限。東盟的中心地位僅意味著東盟為各種“東盟+N”合作建立了框架，提供了場地，設(shè)定了議程，成為區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)中一個(gè)相當(dāng)緊要的節(jié)點(diǎn)。[2]Ellen L. Frost, “Rival Regionalisms and Regional order A Slow Crisis of Legitimacy,”NBR Special Report #48, December 2014, p.7.然而，這并不意味著東盟這個(gè)節(jié)點(diǎn)能凌駕于其他節(jié)點(diǎn)之上，也不意味著東盟成員國能以集體的名義強(qiáng)制對(duì)話伙伴接受自己的政策主張。東盟的中心地位不僅受到了各成員國過度強(qiáng)調(diào)主權(quán)的負(fù)面影響，[3]Amador III, Julio Santiago, “ASEAN in the Asia Pacific: Central or Peripheral,” Asian Politics & Policy, Vol. 2, Issue. 4, 2010, pp.601-616.也必然會(huì)引起對(duì)話伙伴在這方面的關(guān)切。東盟要將“出于良好意愿的中心地位”變成“具有實(shí)際意義的中心地位”，就需要更積極地管理日益重要但多樣化的地區(qū)。[4]Yeo Lay Hwee, “The EU and ASEAN-In Search of a New Regional Paradigm,” EUC Working Paper, No. 15, August 2013, p.5, p.11.從整個(gè)地區(qū)合作架構(gòu)上看，東盟的中心地位不是其自我規(guī)劃定位的結(jié)果，而是取決于其在區(qū)域合作中的作用是否順應(yīng)了國際政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，[1]“ASEAN 2030: Toward a Borderless Economic Community,” Asian Development Bank Institute, 2014, pp.186-191.滿足其對(duì)話伙伴對(duì)外政策的需要。如果東盟想維持其在區(qū)域合作架構(gòu)中的中心地位，就需要堅(jiān)持關(guān)注重點(diǎn)，不因各大國在地區(qū)內(nèi)相互競爭而發(fā)生變化。[2]Benyamin Ho, “ASEAN’s Centrality in A Rising Asia,” Working Paper, No. 249, Rajaratnam School of International Relation (RSIR), Singapura, 13 September 2012, p.2.因此，作為一個(gè)政府間組織，東盟對(duì)成員國的單邊行為都顯得束手無策，當(dāng)然更無法干涉其對(duì)話伙伴的政策。

最后，東盟促進(jìn)區(qū)域合作的表現(xiàn)仍有待改善。如果東盟希望接續(xù)加強(qiáng)其在區(qū)域合作機(jī)制中的中心地位，就需要尋求超越僅僅作為一個(gè)“華而不實(shí)的召集人和活動(dòng)組織者”的角色，[3]See Seng Tan, “ASEAN Centrality,” CSCAP Regional Security Outlook, 2013, pp.26-29, http://www.cscap.org/uploads/docs/CRSO/CRSO2013.pdf.（上網(wǎng)時(shí)間：2016年10月25日）切實(shí)促進(jìn)其在領(lǐng)導(dǎo)東亞地區(qū)共同體建設(shè)的自身動(dòng)力和能力。[4]Heng Sarith, “How Can ASEAN Centrality in East Asian Community be Maintained,”CICP Working Paper, No.49, November 2012, pp.3-5.東盟地區(qū)論壇只是在成立之初取得了很大成就，現(xiàn)在似乎已經(jīng)失去了動(dòng)力，經(jīng)常被認(rèn)為是“清談俱樂部”，不能應(yīng)對(duì)地區(qū)安全事務(wù)。[5]Ralf Emmers and See Seng Tan, “The ASEAN Regional Forum and Preventive Diplomacy: A Review Essay,” in Ralf Emmers, ASEAN and Institutionalization of East Asia, London & New York: Routledge, 2012, p.95.另外，從“東盟+N”的演進(jìn)歷程來看，東盟對(duì)東亞地區(qū)合作的推進(jìn)意愿是存在問題的。例如，鑒于中日韓三國的經(jīng)濟(jì)總量遠(yuǎn)超過東盟十國，東盟遲遲不愿實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)“東盟+3”自貿(mào)協(xié)議的談判進(jìn)程，擔(dān)心一旦協(xié)議得到落實(shí)，就會(huì)變成“3+東盟”的自貿(mào)區(qū)格局，東盟反而可能被邊緣化。盡管中日韓對(duì)東盟國家做了大量的勸服工作，但結(jié)果一直不如人意。后來，在日本提出CEPEA和美國推進(jìn)跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）談判進(jìn)程后，東盟才真正意識(shí)到，如果再不出頭維護(hù)自己在區(qū)域合作機(jī)制中的中心地位，將會(huì)最終因部分成員加入TPP而陷入分化，威脅東盟在東亞經(jīng)濟(jì)合作中的中心地位。[6]仇朝兵：“‘中國、美國與東南亞：競爭與合作’研討會(huì)綜述”，《美國研究》2014年第4期，第126頁。

因此，正如東盟前秘書長素林·比素萬（Surin Pitsuwan）所說，東盟需要積極的政策措施才能努力贏得中心地位和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。這一中心地位具有外部和內(nèi)部兩個(gè)方面：首先，它必須建立在東盟共同體的內(nèi)在力量上。它要求東盟成員國保持團(tuán)結(jié)，作為一個(gè)具有明確共同目標(biāo)的團(tuán)結(jié)群體，增加協(xié)調(diào)和參與意識(shí)，積極支持東盟秘書處的作用。其次，它將取決于東盟繼續(xù)與外部的接觸以及接觸的內(nèi)容。[1]Surin Pitsuwan, “Building an ASEAN Economic Community in the Heart of East Asia,”Keynote Speech in a Conference “East Asia Beyond the Global Economic Crisis”, Institute of Developing Economies, Japan, 1 December 2009, http://www.ide.go.jp/Japanese/Event/Sympo/ pdf/2009/surin_en.pdf.（上網(wǎng)時(shí)間：2016年10月25日）東盟要保持自己的中心地位，就必須以積極的態(tài)度促進(jìn)以結(jié)果為導(dǎo)向的地區(qū)合作。[2]S. Pushpanathan, “No Place for Passive Regionalism in ASEAN,” The Jakarta Post, 7 April 2010.美國總統(tǒng)奧巴馬和前國務(wù)卿希拉里都曾強(qiáng)調(diào)美國要維護(hù)在亞太地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)地位，實(shí)際上已經(jīng)是對(duì)東盟提出了警告，讓東盟各國非常擔(dān)心自己在區(qū)域合作中的中心地位。為了自己的利益，大國當(dāng)然不愿無條件地接受東盟的中心地位，可能不會(huì)總是把東盟視為對(duì)外合作的優(yōu)先選擇。[3]Amitav Achaya and Allan Layug, “Collective Identity Formation in Asian Regionalism: ASEAN Identity and the Construction of the Asia-Pacifi c Regional Order,” http://paperroom.ipsa.org/ papers/paper_7151.pdf.（上網(wǎng)時(shí)間：2016年10月25日）東盟能否塑造大國的行為、利益和身份，以及建構(gòu)自己在亞太地區(qū)秩序的中心地位，往往取決于其自身的實(shí)力、能力和提出的制度規(guī)范。

四、中國支持東盟發(fā)揮區(qū)域合作中心作用

中國一直高度重視與東盟的合作關(guān)系，堅(jiān)定不移地把東盟國家作為周邊外交的優(yōu)先方向，堅(jiān)定不移地深化同東盟的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，堅(jiān)定不移地與東盟攜手共同維護(hù)本地區(qū)的和平與穩(wěn)定。[4]“推動(dòng)中國—東盟長期友好互利合作戰(zhàn)略伙伴關(guān)系邁上新臺(tái)階——李克強(qiáng)在第十屆中國—東盟博覽會(huì)和中國—東盟商務(wù)與投資峰會(huì)上的致辭”，人民網(wǎng)，2013年9月4日，http://politics.people.com.cn/n/2013/0904/c1024-22796590.html。（上網(wǎng)時(shí)間：2016年10月25日）中國領(lǐng)導(dǎo)人始終強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持東盟主導(dǎo)，突出發(fā)展、互利、共贏的主題，繼續(xù)以10+3為主渠道推進(jìn)東亞一體化建設(shè)，符合各國的共同利益”。[5]“溫家寶在第十四次東盟與中日韓領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上的講話”，新華網(wǎng)，2011年11月18日，http://news.xinhuanet.com/politics/2011-11/18/c_111178333.htm。（上網(wǎng)時(shí)間：2016年10月25日）中國一貫政府支持東盟在東亞合作中的主導(dǎo)地位，與東盟國家拓展各領(lǐng)域務(wù)實(shí)合作，不斷深化雙方利益融合，打造更為緊密的中國—東盟命運(yùn)共同體。[1]“李克強(qiáng)在第十七次中國—東盟（10+1）領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上的講話（全文）”，新華網(wǎng)，2014年11月13日，http://news.xinhuanet.com/world/2014-11/14/c_1113240171.htm。（上網(wǎng)時(shí)間：2016年10月25日）中國已明確表示“支持東盟在不斷演變的地區(qū)架構(gòu)中的中心地位”。[2]“第十七次中國—東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議發(fā)表主席聲明”，中國新聞網(wǎng)，2014年12月1日，http://www.chinanews.com/gn/2014/12-01/6832255.shtml。（上網(wǎng)時(shí)間：2016年10月25日）

中國高度重視東盟的中心地位具有多方面的原因：首先，中國與大多數(shù)東盟成員國都保持著相當(dāng)緊密的關(guān)系。盡管中國與部分國家存在著歷史與現(xiàn)實(shí)的問題，但總體上并未上升到中國與東盟的雙邊層面上，也尚未對(duì)與東盟的整體關(guān)系造成實(shí)質(zhì)性的影響。到目前為止，中國已經(jīng)與越南、老撾、緬甸、柬埔寨、泰國和印度尼西亞建立全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，與馬來西亞建立了全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，與其他國家也建立了戰(zhàn)略合作關(guān)系，維持了中國—東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的整體性。目前，東盟從整體上已經(jīng)成為中國的第三大貿(mào)易伙伴，中國成為東盟的第一大貿(mào)易伙伴，也是東盟部分國家進(jìn)行貨幣互換的優(yōu)先選擇。從雙邊關(guān)系來看，自2010年中國與東盟落實(shí)自貿(mào)協(xié)議以來，雙方經(jīng)貿(mào)關(guān)系和相互依賴性呈現(xiàn)出較大提升。具體來看，印度尼西亞佐科政府在2014年10月執(zhí)政后5個(gè)月內(nèi)兩次訪華，兩國領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)全面對(duì)接中國建設(shè)“21世紀(jì)海上絲綢之路”戰(zhàn)略構(gòu)想和印度尼西亞“全球海洋支點(diǎn)”發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)、務(wù)實(shí)合作和文明互鑒，打造共同發(fā)展、共享繁榮的“海洋發(fā)展伙伴”。[3]“中華人民共和國與印度尼西亞共和國聯(lián)合新聞公報(bào)（全文）”，新華網(wǎng)，2015年4月22日，http://news.xinhuanet.com/2015-04/22/c_127721564.htm。（上網(wǎng)時(shí)間：2016年10 月25日）

其次，中國接受東盟在區(qū)域合作中的中心地位。從本質(zhì)上說，鑒于東盟各成員均是中小國家，且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在著較大差異，絕大多數(shù)仍處于發(fā)展中階段，東盟對(duì)區(qū)域合作的主導(dǎo)性并不是很強(qiáng)。無論是在議程設(shè)置和議題選擇上，東盟都顯得很溫和、穩(wěn)健，不僅能讓自己的成員國獲得好處，照顧到它們的局限性，同時(shí)也充分考慮對(duì)話伙伴的舒適度和利益取向。東盟在區(qū)域合作中并沒有顯示出強(qiáng)勢支配的傾向，包括中國在內(nèi)的東盟對(duì)話伙伴對(duì)這種弱領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)勢總體上還是較為寬容的，同時(shí)也理解東盟在許多問題上采取保守政策的機(jī)制性原因。具體來看，在RCEP談判中，東盟總體上決定著自貿(mào)協(xié)議的原則、覆蓋范圍、規(guī)范規(guī)則等標(biāo)準(zhǔn)底線，相比之下，包括中國在內(nèi)的其他談判方雖然也會(huì)在一些具體條款上有所保留，但導(dǎo)致RCEP談判短板效應(yīng)的主要還是東盟成員國。

再次，東盟有助于促進(jìn)中國與美國、日本、印度等大國維持相當(dāng)程度的協(xié)作關(guān)系。隨著中國與東盟互動(dòng)及合作程度的增強(qiáng)，引起了其他大國對(duì)中國影響力上升和戰(zhàn)略意圖的擔(dān)憂，唯恐中國要在東南亞尋求建立自己的勢力范圍。加上歷史上的恩怨情仇，這些國家與中國在增進(jìn)合作方面始終存在著一些隔閡，相互間長期難以自主啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)整合進(jìn)程。例如，中日韓合作最初正是從它們與東盟合作的過程中開始的。中日韓與東盟建立了“東盟+3”機(jī)制，并以此為基礎(chǔ)形成了“東盟+3”領(lǐng)導(dǎo)人早餐會(huì)，最終于2008年在“東盟+3”之外獨(dú)立建立了中日韓三國領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤機(jī)制，可是進(jìn)展并不順利，但“東盟+3”合作機(jī)制仍得以繼續(xù)維持，充分顯示了東盟作為東亞地區(qū)合作中心地位的重要性。從進(jìn)程上看，如果沒有東盟的中心地位，RCEP的建設(shè)就無從談起，中國與東盟其他對(duì)話伙伴進(jìn)行密切合作也會(huì)喪失必不可少的粘合劑。

最后，東盟的一些機(jī)制為中國與東盟成員國間加強(qiáng)合作、促進(jìn)地區(qū)和平與繁榮提供了機(jī)制保障。1976年《東南亞友好合作條約》提出了規(guī)范東盟成員國之間關(guān)系的基本原則，也是“東盟方式”形成的重要基礎(chǔ)。中國于2003年簽署了《東南亞友好合作條約》，不僅體現(xiàn)出中國尊重和認(rèn)可東盟在地區(qū)多邊合作機(jī)制中的地位和作用，而且反映了雙邊關(guān)系政治和法律基礎(chǔ)進(jìn)一步鞏固，雙方政治互信進(jìn)一步增強(qiáng)，以及中國使用東盟規(guī)范處理自己與東盟成員國之間關(guān)系的強(qiáng)烈意愿。東盟的高度開放和包容的合作機(jī)制為中國與東盟及其成員國合作提供了持續(xù)性的強(qiáng)勁動(dòng)力，也是中國與其他國家愿意參加?xùn)|盟主導(dǎo)的地區(qū)多邊安全合作機(jī)制，如東盟地區(qū)論壇、東亞系列外長會(huì)和領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)的重要原因。東盟對(duì)待對(duì)話伙伴的這種“非歧視原則”也是東盟自身得以發(fā)展、壯大和贏得國際社會(huì)尊重的根本原因所在。東盟為實(shí)現(xiàn)其在區(qū)域合作中的中心地位提供了制度性條件，而中國及東盟其他對(duì)話伙伴也為支持東盟的中心地位采取了實(shí)際行動(dòng)，這種互利共贏的合作格局不僅符合各方的戰(zhàn)略利益，也為東亞各國協(xié)力克服亞洲金融危機(jī)和國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)，推動(dòng)?xùn)|亞成為全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展最具活力的地區(qū)作出了重要貢獻(xiàn)。

五、結(jié)語

東盟在東亞地區(qū)合作中的中心地位并不是由東盟自我界定就能實(shí)現(xiàn)的，而是東盟與其他國家在東亞地區(qū)合作中長期互動(dòng)的結(jié)果，也是其他國家認(rèn)同東盟在這一過程中作用的結(jié)果。東盟既不需妄自菲薄，但也不能居功自傲，而是需要以更具建設(shè)性的政策立場讓其他國家參與到自己提供的平臺(tái)討論地區(qū)合作，并通過具體的議題在更多惠及成員國的同時(shí)，也照顧到其他國家的關(guān)切和舒適度。從根本上說，雖然東盟似乎更在意這會(huì)提高自己在國際和地區(qū)體系中的尊嚴(yán)、形象和信譽(yù)，但其各成員國最關(guān)注的還是在地區(qū)合作中能獲得多少更切實(shí)的利益，有助于其實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，達(dá)到減貧致富的目標(biāo)，增強(qiáng)其應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)力和能力。這從東盟國家對(duì)其他國家越來越務(wù)實(shí)的政策選擇上表現(xiàn)得尤為明顯。

中國對(duì)東盟中心地位的支持貫穿于中國－東盟關(guān)系的發(fā)展進(jìn)程之中。[1]徐步：“亞細(xì)安中心地位與東亞和平發(fā)展”，《聯(lián)合早報(bào)》2015年12月10日，http://www.zaobao.com/forum/views/world/story20151210-558309/page/0/1。（上網(wǎng)時(shí)間：2016 年10月25日）東盟將“東盟+3”自貿(mào)協(xié)議談判擴(kuò)大，既是為了顯示其主導(dǎo)區(qū)域合作進(jìn)程的能力和意愿，也是擔(dān)心中國在既有框架中的優(yōu)勢過大，增加談判成員可以稀釋中國的影響力，讓中國在更大的自貿(mào)協(xié)議框架中充當(dāng)普通的一員。對(duì)此，中國顧及到了東盟的關(guān)切，也最終接受了東盟的政策立場，并在具體談判過程中主動(dòng)與東盟國家協(xié)商。中國雖然提出要建設(shè)“中國—東盟自貿(mào)區(qū)”升級(jí)版，但更多是平等對(duì)接而不是主導(dǎo)雙邊自貿(mào)協(xié)議談判的內(nèi)容。中國不會(huì)強(qiáng)制東盟接受自己的政策主張，但也不會(huì)無條件地接受東盟的政策主張，而是尋求雙方通過友好協(xié)商，以“東盟方式”處理與東盟在區(qū)域合作中的關(guān)系問題。

【完稿日期：2016-10-25】

【責(zé)任編輯：曹群】

周士新，上海國際問題研究院外交政策所助理研究員、博士

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0452 8832（2016）6期0029-14

* 感謝匿名評(píng)審專家和編輯老師的修改意見和建議，文中如有謬誤，概由作者負(fù)責(zé)。