劉朋(中共廣東省委黨校廣東黨建研究所,廣東廣州 510053)

國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下的中國(guó)政黨政治走向

劉朋
(中共廣東省委黨校廣東黨建研究所,廣東廣州 510053)

摘要:政黨政治是現(xiàn)代民主政治的核心內(nèi)容和普遍形式,良性的政黨政治應(yīng)該充分體現(xiàn)現(xiàn)代化治理中的科學(xué)化、民主化、法治化等屬性。作為國(guó)家治理體系的重要組成部分,中國(guó)政黨政治未來(lái)的發(fā)展應(yīng)以科學(xué)化為方向,民主化為核心,法治化為保障?？茖W(xué)化就是要處理好黨政關(guān)系、政黨關(guān)系和黨群關(guān)系,強(qiáng)化制度支撐；民主化的關(guān)鍵是要統(tǒng)籌好黨內(nèi)民主、人民民主和協(xié)商民主的關(guān)系；法治化需要不斷完善政黨法制建設(shè),理順?lè)膳c政黨政策的關(guān)系、全面推進(jìn)依法執(zhí)政。

關(guān)鍵詞:政黨政治；國(guó)家治理現(xiàn)代化；發(fā)展趨向

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的任務(wù)和目標(biāo),表明了黨在國(guó)家政治發(fā)展上的遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)和戰(zhàn)略考量。政黨政治是現(xiàn)代民主政治的核心內(nèi)容和普遍形式,良性的政黨政治應(yīng)該充分體現(xiàn)治理現(xiàn)代化中的科學(xué)化、民主化、法治化等屬性。作為國(guó)家治理體系的重要組成部分,政黨政治如何適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的發(fā)展要求,是一個(gè)亟需研究的重要課題。

一、科學(xué)化:中國(guó)政黨政治發(fā)展的方向

政黨政治科學(xué)與否,核心在于政黨與國(guó)家、社會(huì)之間是否能夠進(jìn)行良性的互動(dòng),尤其是對(duì)于執(zhí)政黨而言,要看其是否遵循了政治運(yùn)作的普遍性邏輯和共同規(guī)律。在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下,推進(jìn)中國(guó)政黨政治的科學(xué)化,就是要看執(zhí)政黨能否科學(xué)地認(rèn)識(shí)和把握?qǐng)?zhí)政規(guī)律,按照現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)行使公共權(quán)力,科學(xué)處理好黨政關(guān)系、政黨關(guān)系和黨群關(guān)系。

(一)嚴(yán)格規(guī)范黨政關(guān)系。

權(quán)力必須限定邊界。要“正確處理政黨與政府的關(guān)系,關(guān)鍵在于改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”[1]403-404。嚴(yán)格規(guī)范界定黨政的權(quán)力邊界,一方面要加強(qiáng)和改善黨對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)；另一方面要處理好黨與人大、政府和司法機(jī)關(guān)三者之間的關(guān)系。

第一,加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。明確和加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo),是理順黨政關(guān)系的根本前提。明確黨的領(lǐng)導(dǎo),就是要“通過(guò)制度化法律化的合乎民主政治要求的渠道,對(duì)公共權(quán)力實(shí)施強(qiáng)有力的政治領(lǐng)導(dǎo),對(duì)整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展實(shí)施強(qiáng)大影響,而不是取代國(guó)家公共權(quán)力而直接對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理”[2]。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過(guò)制定正確的路線、方針、政策,提出合理建議,通過(guò)黨的各級(jí)組織和黨員來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo),關(guān)鍵是要改變黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式,科學(xué)劃分黨政職責(zé),理順黨政關(guān)系,調(diào)整黨的組織形式和工作機(jī)構(gòu),健全法律法規(guī),樹立法治觀念,在憲法和法律的范圍內(nèi)執(zhí)政。

第二,處理好黨與人大、政府、司法機(jī)關(guān)三者之間的關(guān)系,厘清權(quán)力運(yùn)行邊界。首先,處理好黨同人大的關(guān)系。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),處理好黨同人大的關(guān)系,必須切實(shí)保證和支持人大依法行使職權(quán)。一方面,要保證人大對(duì)國(guó)家重大事務(wù)的決策權(quán)。在同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)中,只有人大的決策才是最高決策。黨關(guān)于國(guó)家事務(wù)的重要主張,屬于全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的、需要全體人民一起遵行的,要作為建議向全國(guó)人民代表大會(huì)提出,使之經(jīng)過(guò)法定程序成為國(guó)家的法律規(guī)定。黨委對(duì)于人大的決策只能提出意見(jiàn)建議,但無(wú)權(quán)否決和撤銷。黨組織作出的決策,凡關(guān)系國(guó)家事務(wù)、要求全體人民共同遵行的,屬人大職權(quán)范圍內(nèi)的,應(yīng)作為建議或通過(guò)政府提交人大變?yōu)閲?guó)家意志。另一方面,要尊重人大的人事任免權(quán)。黨在堅(jiān)持黨管干部的原則的同時(shí),要尊重人大的人事任免權(quán)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人員,黨委可以推薦候選人,也可以向人大提出任免建議,但程序上必須由人大決定任免。其次,處理好黨同政府的關(guān)系。改革和完善黨對(duì)政府的控制方式,要由直接控制轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接控制,堅(jiān)持依法行政,實(shí)行黨政職能分工,凡是行政機(jī)關(guān)和行政首長(zhǎng)范圍職責(zé)內(nèi)的事,黨委都不應(yīng)干預(yù),黨政要各司其職,各負(fù)其責(zé),實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政。再次,處理好黨同司法機(jī)關(guān)的關(guān)系。黨與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系表現(xiàn)為:司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法權(quán),同時(shí)自覺(jué)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。司法獨(dú)立,是現(xiàn)代法治和政黨政治的一項(xiàng)基本原則。堅(jiān)持黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo),就是要保障司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán),以保證法律的有效實(shí)施。把黨的領(lǐng)導(dǎo)職能同司法機(jī)關(guān)的司法職能分開(kāi),是保持司法機(jī)關(guān)獨(dú)立性的重要保證。強(qiáng)調(diào)司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性并不意味著要否定或放棄黨的領(lǐng)導(dǎo),但“在政黨領(lǐng)導(dǎo)與獨(dú)立審判的關(guān)系上,強(qiáng)調(diào)所謂獨(dú)立審判而削弱執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo),或借口加強(qiáng)執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)而使黨委干涉甚至代替司法機(jī)關(guān)的工作,都是十分錯(cuò)誤的”[3]168。此外,還應(yīng)在法律上賦予政治協(xié)商會(huì)議以合理地位,更好地發(fā)揮政協(xié)的作用。

(二)構(gòu)建和諧的政黨關(guān)系。

政黨系多元社會(huì)中公民有組織政治參與的公民自組織。政黨關(guān)系是政黨政治中一個(gè)最基本的關(guān)系,在國(guó)家政治和社會(huì)生活的一系列重大關(guān)系中處于核心地位。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度,作為一種非競(jìng)爭(zhēng)性的合作型政黨關(guān)系,其特點(diǎn)是共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政并領(lǐng)導(dǎo)各民主黨派通過(guò)多種渠道發(fā)揮參政議政和民主監(jiān)督作用,民主黨派是參政黨,而不是在野黨、反對(duì)黨。這是中國(guó)政治發(fā)展的歷史必然和現(xiàn)實(shí)選擇。

第一,堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是多黨合作的政治基礎(chǔ),是多黨合作具有正確方向、光明前程和旺盛生命力的根本保證。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位,就需要不斷加強(qiáng)自身建設(shè),提高領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力,完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式,依法辦事,尊重民主黨派的政治自由、組織獨(dú)立和法律地位平等方面的權(quán)利,推進(jìn)政黨關(guān)系的規(guī)范化。

第二,理順執(zhí)政黨與參政黨的關(guān)系。中國(guó)多黨合作制度規(guī)定了中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派在國(guó)家政治生活中的地位、作用和相互關(guān)系。一方面要優(yōu)化二者之間的權(quán)力配置,對(duì)執(zhí)政黨而言,要改變權(quán)力過(guò)分集中于執(zhí)政黨的局面,執(zhí)政黨不能大權(quán)獨(dú)攬,要根據(jù)憲法和政黨制度的要求,為民主黨派獨(dú)立的空間；對(duì)參政黨而言,就要為其創(chuàng)造制度化的參政議政的渠道和環(huán)境,切實(shí)發(fā)揮民主黨派的監(jiān)督作用,提供一種中國(guó)共產(chǎn)黨自身監(jiān)督之外更有效的監(jiān)督。

第三,加強(qiáng)參政黨能力建設(shè)。加強(qiáng)參政黨能力建設(shè)是發(fā)展和優(yōu)化政黨關(guān)系的關(guān)鍵。對(duì)于民主黨派的參政能力建設(shè),處于領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位的中共也擔(dān)負(fù)著十分重要的政治責(zé)任。參政黨的能力建設(shè),既取決于執(zhí)政黨的執(zhí)政方式,又取決于參政黨自身的努力。參政能力的提高,一方面需要共產(chǎn)黨進(jìn)一步提高執(zhí)政水平和領(lǐng)導(dǎo)水平,以憲法為根本行動(dòng)準(zhǔn)則,從憲政的高度去認(rèn)識(shí)多黨合作和政治協(xié)商問(wèn)題,不斷提高多黨合作和政治協(xié)商的制度化、規(guī)范化水平；另一方面需要各民主黨派不斷加強(qiáng)自身的理論和實(shí)踐建設(shè),健全領(lǐng)導(dǎo)班子議事決策制度,完善領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、調(diào)研機(jī)制,創(chuàng)新工作理念和方法?？傊?參政能力建設(shè),就是要以培育政治把握能力為突破口,以提高參政議政能力為重點(diǎn),提高整體素質(zhì)和能力,發(fā)揮參政黨的整體功能,保證我國(guó)多黨合作事業(yè)的蓬勃發(fā)展。[4]303-309

(三)密切黨群關(guān)系。

構(gòu)筑良性互動(dòng)的黨群關(guān)系,是政黨政治發(fā)展的基礎(chǔ)問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)黨群關(guān)系的良性互動(dòng),推動(dòng)黨群關(guān)系的科學(xué)發(fā)展,需要做好以下幾個(gè)方面。

第一,要堅(jiān)持民本思想,做好民生工作,不斷提高人民的物質(zhì)文化水平。價(jià)值理念決定人的行為動(dòng)機(jī),政黨亦如此。黨同人民群眾的關(guān)系最終還是由黨對(duì)人民利益的實(shí)現(xiàn)來(lái)決定的?！耙匀藶楸?、執(zhí)政為民,既是當(dāng)代中國(guó)政治生活的價(jià)值取向,又與黨的社會(huì)工具性相吻合?！盵5]首先要樹立民本的執(zhí)政理念,使黨的政策方針?lè)先嗣竦睦?讓人民群眾在改革和發(fā)展中得到切實(shí)的實(shí)惠,即將廣大人民物質(zhì)文化生活的改善和全面發(fā)展,作為執(zhí)政發(fā)展的根本出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)和評(píng)價(jià)黨群關(guān)系發(fā)展的最終指標(biāo)。

第二,增強(qiáng)政黨的社會(huì)整合和利益表達(dá)功能。在民主政治中,政黨在社會(huì)利益整合和表達(dá)方面有著獨(dú)特而重要的功能。政黨要獲得民眾的支持,保持執(zhí)政的穩(wěn)定,就必須運(yùn)用有效的政治資源,通過(guò)經(jīng)濟(jì)、政治、法律等手段,有效調(diào)節(jié)社會(huì)中各階層的利益,使各個(gè)層面的民眾的利益訴求都得到正視和表達(dá),從而鞏固執(zhí)政的政治合法性。首先是政策手段,要制定正確的政策,黨的政策過(guò)程,就是利益協(xié)調(diào)的過(guò)程。政策的受惠面越大,黨的群眾基礎(chǔ)就越廣泛。其次是法律手段,要堅(jiān)持依法行政,利用法律調(diào)控和調(diào)解出現(xiàn)的矛盾糾紛。

第三,擴(kuò)大民眾的政治參與和監(jiān)督。擴(kuò)大民眾政治參與,是增強(qiáng)公民主體意識(shí)的需要,也是最大限度地減少非制度化政治參與造成的矛盾和沖突的重要途徑。首先要加強(qiáng)基層民主建設(shè),不斷擴(kuò)大基層民主的廣度和深度,豐富和發(fā)展基層民主的實(shí)現(xiàn)形式。要加強(qiáng)和培養(yǎng)人民群眾的政治參與能力,拓寬其政治參與渠道,營(yíng)造良好的民主政治環(huán)境。其次要發(fā)揮社團(tuán)等中間組織的作用。工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等是我國(guó)重要的群眾團(tuán)體,他們的成員覆蓋了相當(dāng)比例的社會(huì)成員和群體。要充分發(fā)揮他們整合社會(huì)力量、參政議政、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的功能,使之成為廣大人民群眾享受民主權(quán)利、實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的重要途徑。

此外,要實(shí)現(xiàn)黨群關(guān)系的良性互動(dòng)和科學(xué)發(fā)展,還需要建設(shè)一個(gè)強(qiáng)大的黨?，F(xiàn)代化過(guò)程中的政治體系的安定取決于其政黨的力量,一個(gè)強(qiáng)大的政黨能使群眾的支持制度化。政黨的力量反映了大眾支持的范圍和制度化的水平,凡達(dá)到高水平政治安定的發(fā)展中國(guó)家,莫不至少擁有一個(gè)強(qiáng)有力的政黨。同樣,培養(yǎng)一批團(tuán)結(jié)奮進(jìn)的政黨領(lǐng)袖精英,也有利于增進(jìn)黨群關(guān)系的發(fā)展,“一旦作出決議,對(duì)團(tuán)結(jié)的義務(wù)以及列寧主義紀(jì)律的正式準(zhǔn)則通常能夠保證決議在中華人民共和國(guó)各級(jí)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)人中迅速地貫徹?？偠灾?一個(gè)團(tuán)結(jié)的領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)形成的權(quán)威和信任的氣氛有助于加深普通官員的民眾的印象,從而提高他們實(shí)現(xiàn)黨綱或承認(rèn)黨綱的熱情”[6]51。

(四)制度化支撐是政治政黨科學(xué)化的保障。

制度建設(shè)是實(shí)現(xiàn)政黨政治科學(xué)化的重要保障,制度化是政黨政治成熟的重要標(biāo)志之一。所謂制度化“是組織與程序獲得價(jià)值和穩(wěn)定性的過(guò)程”[7]12?！耙环N強(qiáng)政黨和政黨制度的出現(xiàn)一直被看成是增強(qiáng)民主規(guī)則運(yùn)行的必要前提,而一種強(qiáng)政黨和政黨制度出現(xiàn)的必要前提和標(biāo)志是政黨和政黨制度的制度化水平的提高?！盵8]283政黨政治制度化的目的當(dāng)然是要形成良性的政黨制度,“作為憲政制度的組成部分和支持系統(tǒng),政黨政治的制度化就是要形成一種穩(wěn)定的、受珍重的和周期性發(fā)生的政黨政治活動(dòng)模式”[9]219。在中國(guó)政黨政治中,推進(jìn)政黨政治的制度化,就是要堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度,使政黨政治活動(dòng)在憲法和法律的范圍內(nèi)進(jìn)行。堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的政黨制度,就是要以法律的形式規(guī)定各政黨如何合作,如何充分發(fā)揮各自的作用,如何有秩序地合作和協(xié)商,共同為中華民族這個(gè)大家庭作貢獻(xiàn)。同時(shí),還應(yīng)進(jìn)一步健全和完善人民代表大會(huì)制度、基層群眾自治制度等基本政治制度,以實(shí)現(xiàn)其與政黨制度等制度間的協(xié)調(diào)匹配,實(shí)現(xiàn)政黨政治發(fā)展的制度化和科學(xué)化。

二、民主化:中國(guó)政黨政治發(fā)展的核心

在現(xiàn)代社會(huì),民主政治生活的存在與展開(kāi)依系于政黨活動(dòng)。政黨是溝通民眾與公共權(quán)力的橋梁,是聯(lián)系公共權(quán)力所有者與所有物之間的媒介。政黨能夠?qū)崿F(xiàn)良性運(yùn)作,必須具備兩個(gè)前提,一是政治形態(tài)由神權(quán)政治轉(zhuǎn)向民主政治,二是民主形態(tài)由直接民主發(fā)展到間接民主。正如美國(guó)政治學(xué)家羅金斯所言:“毫無(wú)疑問(wèn),政黨的產(chǎn)生是現(xiàn)代政府的顯著標(biāo)志之一,政黨創(chuàng)造出民主政治,現(xiàn)代民主政體不容置疑地與政黨制度互棲共生?！盵10]216這就是說(shuō),民主化是現(xiàn)代政黨政治的核心內(nèi)容,也是世界政黨政治發(fā)展的大勢(shì)所趨。

(一)積極發(fā)展黨內(nèi)民主。

民主政治是世界政治發(fā)展的大趨勢(shì),社會(huì)主義民主政治的發(fā)展也必須遵循這一客觀規(guī)律。推進(jìn)政黨政治的民主化,就不能忽視作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨的獨(dú)特作用,這同時(shí)也是政黨存在和發(fā)展的基礎(chǔ)和根基。黨是社會(huì)主義民主政治的領(lǐng)導(dǎo)者,同時(shí)又受中國(guó)民主政治進(jìn)程的影響。黨內(nèi)民主是推動(dòng)中國(guó)政治體制改革“切實(shí)可行、易于見(jiàn)效的途徑”[11]51,因此,“黨內(nèi)民主發(fā)育狀況,黨內(nèi)民主制度建設(shè),就成為衡量整個(gè)政治體系民主素質(zhì)的重要指數(shù),成為民主執(zhí)政的必要條件之一”[12]。改革的實(shí)踐證明,切實(shí)實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主是政治改革中民主政治建設(shè)的基本環(huán)節(jié),是黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度實(shí)現(xiàn)民主化的重要保證。而這個(gè)改革方向的對(duì)立面,就是領(lǐng)導(dǎo)制度上的權(quán)力過(guò)分集中。權(quán)力過(guò)分集中是我國(guó)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度弊病的集中表現(xiàn),同時(shí)也是其他弊病的一個(gè)根源。[13]342

黨內(nèi)民主是黨的生命。積極發(fā)展黨內(nèi)民主,必須做到以下幾點(diǎn)。第一,改革和完善黨內(nèi)選舉制度,改進(jìn)候選人提名方式；完善黨內(nèi)選舉辦法,改進(jìn)和規(guī)范選舉程序和投票方式,改進(jìn)候選人介紹辦法；擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍,充分尊重選舉人意志,黨的任何組織和個(gè)人不得以任何方式妨礙選舉人依照規(guī)定自主行使選舉權(quán)。第二,要完善黨的各級(jí)代表大會(huì)制度和黨的委員會(huì)制度,充分發(fā)揮黨代會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)以及黨代表的作用,擴(kuò)大黨的代表大會(huì)常任制試點(diǎn)改革,完善黨的領(lǐng)導(dǎo)。第三,完善黨內(nèi)監(jiān)督,以發(fā)展黨內(nèi)民主監(jiān)督為核心,以黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)為關(guān)鍵,全面優(yōu)化黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)要落實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督條例,加強(qiáng)民主監(jiān)督,發(fā)揮好輿論監(jiān)督作用,增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。第四,切實(shí)保障黨員主體地位。黨內(nèi)民主就是要承認(rèn)黨員在黨內(nèi)的主體地位,加強(qiáng)黨內(nèi)民主教育,增強(qiáng)黨員的民主意識(shí)。使全體黨員、特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部都意識(shí)到,每一個(gè)黨員都有依照黨章參與和管理黨內(nèi)事務(wù)的權(quán)利和義務(wù)。同時(shí)還要建立黨員主體權(quán)利的保障機(jī)制,對(duì)打擊報(bào)復(fù)等嚴(yán)重侵犯黨員民主權(quán)利的行為要嚴(yán)肅查處,對(duì)侵犯黨員民主權(quán)利要嚴(yán)厲懲處。第五,完善黨內(nèi)民主決策機(jī)制,推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)。要發(fā)揮全委會(huì)對(duì)重大問(wèn)題的決策作用,完善常委會(huì)議事規(guī)則和決策程序,推行和完善地方黨委討論決定重大問(wèn)題和任用重要干部票決制,健全和規(guī)范黨委常委會(huì)向全委會(huì)定期報(bào)告工作并接受監(jiān)督的制度,提高決策的科學(xué)化水平。

(二)穩(wěn)步推進(jìn)人民民主。

人民當(dāng)家作主是中國(guó)政黨政治的本質(zhì)和核心。黨的十八大報(bào)告明確指出,必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革,發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。政治體制改革作為我國(guó)全面深化改革的重要組成部分,必須與人民政治參與積極性的不斷提高相適應(yīng)。

推進(jìn)人民民主,就是要保證保證人民當(dāng)家作主,通過(guò)不斷健全民主制度,豐富民主形式,拓寬民主渠道,讓人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。首先,加強(qiáng)基層民主堅(jiān)強(qiáng),保障人民享有更多、更切實(shí)的民主權(quán)利,不斷豐富民主形式,擴(kuò)大民主渠道。發(fā)展基層民主就是要使廣大人民群眾在民主實(shí)踐中學(xué)習(xí)民主、創(chuàng)造民主、運(yùn)用民主,保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。完善村民自治、社區(qū)民主自治和企業(yè)民主管理的各項(xiàng)具體制度,加強(qiáng)和細(xì)化操作程序,使基層民主不流于表面化和形式化。其次,要完善制約和監(jiān)督機(jī)制,保證人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀利益。以權(quán)力的陽(yáng)光透明確保權(quán)力的正確行使,堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人,建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制；要健全程序規(guī)則,保證政府按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)；重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵人物、關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位的監(jiān)督,健全質(zhì)詢、問(wèn)責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度。

(三)健全完善協(xié)商民主。

協(xié)商民主是20世紀(jì)后期西方學(xué)術(shù)界開(kāi)始關(guān)注的新領(lǐng)域。它強(qiáng)調(diào)在多元社會(huì)現(xiàn)實(shí)的背景下,通過(guò)普通公民的參與,就決策和立法達(dá)成共識(shí)。黨的十八大提出“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式”的論斷,表明了黨對(duì)加強(qiáng)協(xié)商民主的戰(zhàn)略考量。有美國(guó)學(xué)者認(rèn)為:“協(xié)商民主是指這樣一種觀念:合法的立法必須源自公民的公共協(xié)商。作為對(duì)民主的規(guī)范描述,協(xié)商民主喚起了理性立法、參與政治和公民自治的理想。簡(jiǎn)言之,它呈現(xiàn)的是一種基于公民實(shí)踐推理的政治自治的理想?！盵14]1協(xié)商民主理論的核心就是公共協(xié)商的概念。民主協(xié)商是人類解決彼此矛盾、實(shí)現(xiàn)相互合作的根本途徑。在中國(guó),協(xié)商民主是中國(guó)特色社會(huì)主義民主的重要形式,它對(duì)于發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治、提高黨的民主執(zhí)政能力,具有十分重要的政治意義。2007年發(fā)布的《中國(guó)的政黨制度》白皮書也指出,選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合,是中國(guó)社會(huì)主義民主的一大特點(diǎn)。人民通過(guò)選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在作出重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商,盡可能取得一致意見(jiàn),是社會(huì)主義民主的兩種重要形式。選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合,拓展了社會(huì)主義民主的深度和廣度。經(jīng)過(guò)充分的政治協(xié)商,既尊重了多數(shù)人的意愿,又照顧了少數(shù)人的合理要求,保障最大限度地實(shí)現(xiàn)人民民主。[15]

探索和完善適合中國(guó)國(guó)情的協(xié)商民主,一方面要明確和鞏固中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度；另一方面,要充分借鑒人類歷史上的政治文明成果,拓展和豐富協(xié)商民主的形式,以更加靈活多樣的形式實(shí)現(xiàn)和完善協(xié)商民主。探索和完善協(xié)商民主,要進(jìn)一步健全人民政協(xié)的協(xié)商制度,協(xié)商民主的社會(huì)環(huán)境,進(jìn)一步培育扎實(shí)的協(xié)商民主基礎(chǔ),同時(shí)還須把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái),從中國(guó)實(shí)際出發(fā),探索適合國(guó)情的協(xié)商民主道路；此外還須通過(guò)法律制度保證人民依法行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利,這是協(xié)商民主的基礎(chǔ)和前提。最后,學(xué)習(xí)和借鑒人類政治文明的有益經(jīng)驗(yàn)和成果必須結(jié)合中國(guó)的實(shí)際,絕不照抄照搬西方民主政治的模式。

三、法治化:中國(guó)政黨政治發(fā)展的保障

法治化是政黨政治良性發(fā)展的基礎(chǔ)保障。法治是政治秩序中的另一組件,用以限制國(guó)家權(quán)力。在現(xiàn)代政治中,“國(guó)家建設(shè)與法治一直在緊張氛圍中共存。一方面統(tǒng)治者在法律范圍內(nèi)行事,或以法律的名義行事,這可提高自己的權(quán)威。另一方面,法律可防止他們做隨心所欲的事,不能只考慮私人利益,這要考慮整個(gè)社區(qū)的利益。”[16]242將政黨納入國(guó)家法制框架,讓政黨政治走法治軌道,是當(dāng)前世界政黨政治的發(fā)展趨勢(shì)。推進(jìn)政黨政治的法治化,關(guān)鍵在于做到以下幾個(gè)方面。

(一)完善政黨法制建設(shè)。

加強(qiáng)和完善政黨政治法制建設(shè)是推進(jìn)政黨政治法治化的基礎(chǔ)和前提,實(shí)現(xiàn)政黨政治的法治化,規(guī)范政黨活動(dòng),必須完善包括憲法、黨內(nèi)法規(guī)制度體系以及其他法律規(guī)范。

加強(qiáng)政黨法制建設(shè),首先要完善憲法和相關(guān)法律。在憲法中應(yīng)增加對(duì)政黨在提案權(quán)、提名權(quán)、推薦權(quán)、監(jiān)督權(quán)等方面的職責(zé)和程序的規(guī)定和界定,同時(shí)修改完善與提案、推薦提名相關(guān)的全國(guó)人大和地方人大《選舉法》、《代表法》、《組織法》及《立法法》等的有關(guān)內(nèi)容,加強(qiáng)對(duì)政黨的約束和監(jiān)督。其次,進(jìn)一步加強(qiáng)和完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)。所謂黨內(nèi)法規(guī)制度體系是由黨的中央部門以及各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員的行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱。黨內(nèi)法規(guī)是黨的意志的集中體現(xiàn),是黨的意志的制度化。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在推動(dòng)政黨政治法治化過(guò)程中的作用非常重要,實(shí)現(xiàn)政黨政治法治化,就要實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家意志的協(xié)調(diào),將黨內(nèi)法規(guī)有效嵌入國(guó)家政治生活。從國(guó)內(nèi)外執(zhí)政黨的經(jīng)驗(yàn)看,要實(shí)現(xiàn)這種協(xié)調(diào)有兩條路徑:一是將黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志,二是黨內(nèi)法規(guī)在憲法和法律框架下展開(kāi)。[18]再次,規(guī)范政黨在國(guó)家權(quán)力中的地位,為政黨政治法治化提供體制保證。中國(guó)的政治發(fā)展問(wèn)題,“即是法律規(guī)約政治還是政治超法律運(yùn)作,是國(guó)民權(quán)利優(yōu)先還是革命信念優(yōu)先,是權(quán)利主體間對(duì)話的平等認(rèn)同還是單向灌輸?shù)囊庾R(shí)形態(tài)認(rèn)同。”[18]因此,一方面要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),另一方面要從制度上明確黨的權(quán)限,正確處理政黨與國(guó)家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)等部門的關(guān)系,保持國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)獨(dú)立開(kāi)展具體事務(wù),黨不宜管的過(guò)多、過(guò)寬。法治化能夠解決黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和作用與國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)的法律地位和法定職能相統(tǒng)一的問(wèn)題。

(二)理順?lè)膳c政黨政策的關(guān)系。

在政黨政治中,執(zhí)政黨的政策對(duì)法律的制定和實(shí)施能產(chǎn)生重要的影響,其影響程度直接取決于該社會(huì)的政治體制和政治形勢(shì)?！凹词乖谖鞣絿?guó)家,每一項(xiàng)法律規(guī)則也都具有或明確或模糊的政策背景,否則便幾乎不可能理解法律是如何產(chǎn)生或在實(shí)踐中是如何運(yùn)用的。實(shí)際上,許多制定法都有意地尋求推進(jìn)重建社會(huì)生活的某些經(jīng)濟(jì)的或社會(huì)的政策”[19]519-520,從某種意義上說(shuō),執(zhí)政黨的政策實(shí)際上就是國(guó)家的政策。在我國(guó),黨的政策是制定社會(huì)主義法律的基本依據(jù),只有通過(guò)黨的政策的法律化,才能使黨的意志上升為國(guó)家意志。

首先,黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng),黨員干部要帶頭遵守法律。黨的各級(jí)組織和全體黨員都要模范地遵守憲法,依法執(zhí)政,自覺(jué)地在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。憲法和法律是黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民意志的體現(xiàn),服從黨的領(lǐng)導(dǎo)與遵守憲法和法律是一致的。所謂黨的領(lǐng)導(dǎo),主要是管方向,為全面依法治國(guó)提供政治保障,具體體現(xiàn)在黨要領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。

其次,正確認(rèn)識(shí)和處理好執(zhí)行黨的方針、政策與國(guó)家憲法和法律的關(guān)系。按照憲政的理念和法治精神,任何執(zhí)政黨不能把自己的意志直接強(qiáng)加于每個(gè)社會(huì)成員,因?yàn)椴粚儆谠擖h的社會(huì)成員并沒(méi)有遵守該黨紀(jì)律、服從該黨決議的義務(wù)。黨所制定的方針、政策要經(jīng)過(guò)法律程序變成為國(guó)家意志,也就是經(jīng)過(guò)法律化,才具有國(guó)家強(qiáng)制力和全社會(huì)一致遵循的法律效力,也才能成為一切國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人的行為準(zhǔn)則,實(shí)現(xiàn)政策化向法律化的轉(zhuǎn)變,使黨的政策法律化,政策實(shí)施法律程序化。因此,需要我們自覺(jué)把執(zhí)行黨和國(guó)家的方針政策與執(zhí)行法律有機(jī)統(tǒng)一起來(lái),既要防止搞法律虛無(wú)主義,用政策代替法律,又要堅(jiān)持以黨和國(guó)家的一系列重要政策為指導(dǎo)。

最后,還要正確處理不同層次的政策與不同效力位階的法律、法規(guī)、規(guī)章之間,以及不同級(jí)別的執(zhí)政主體依據(jù)不同層次的政策與不同效力位階的法律、法規(guī)、規(guī)章之間的關(guān)系。

(三)全面推進(jìn)依法執(zhí)政。

依法執(zhí)政是政黨政治法治化的表現(xiàn)和路徑。全面推進(jìn)依法執(zhí)政,首要前提就是要處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)之間的關(guān)系,其實(shí)質(zhì)就是依法執(zhí)政,依憲執(zhí)政,實(shí)現(xiàn)執(zhí)政方式法治化,關(guān)鍵在于依照憲法和法律以及黨規(guī)黨法,正確處理黨與其他社會(huì)政治主體之間的相互關(guān)系。

首先要依照法定途徑進(jìn)入國(guó)家政權(quán)組織和掌控國(guó)家權(quán)力。按照憲政的理念和法治的精神,執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)是通過(guò)在國(guó)家政權(quán)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用來(lái)實(shí)現(xiàn)的,而不是在國(guó)家政權(quán)之外,更不是在國(guó)家政權(quán)之上。[20]26我國(guó)憲法及選舉法等憲法性法律明確規(guī)定了國(guó)家組織的形式及其產(chǎn)生的法定程序和方式。一方面中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨進(jìn)入國(guó)家政權(quán)組織,應(yīng)該是依法廣泛動(dòng)員人民群眾通過(guò)選舉產(chǎn)生各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),選派黨員依法通過(guò)選舉進(jìn)入各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。另一方面,黨應(yīng)依照法定程序向國(guó)家機(jī)關(guān)推薦重要干部,擔(dān)任國(guó)家機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

其次,實(shí)現(xiàn)執(zhí)政程序規(guī)則化。程序是事物本身運(yùn)動(dòng)的方式,無(wú)程序就沒(méi)有事物本身。執(zhí)政程序科學(xué)、規(guī)范與否,直接影響著執(zhí)政活動(dòng)的效果。執(zhí)政程序的規(guī)則化是黨的意志上升為國(guó)家意志的需要,執(zhí)政程序可以規(guī)范黨的執(zhí)政行為,使黨有更加明確可依之法,切實(shí)做到依法執(zhí)政。執(zhí)政程序的規(guī)則化主要包括兩方面內(nèi)容,“一是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、民主黨派和社會(huì)團(tuán)體的程序；二是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、民主黨派和社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督共產(chǎn)黨的程序”[21],即政治協(xié)商程序、人大審議程序、民主監(jiān)督程序等。

最后,實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)政黨監(jiān)督的制度化。加強(qiáng)對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督直接關(guān)系到執(zhí)政黨自身的前途和命運(yùn),是堅(jiān)持依法執(zhí)政,推進(jìn)政黨政治健康發(fā)展的重要保證。這要求我們,一方面要完善黨內(nèi)監(jiān)督制度,保證黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性。另一方面,要把黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督有機(jī)結(jié)合,提高監(jiān)督效力。執(zhí)政黨在接受黨內(nèi)監(jiān)督的同時(shí),必須加強(qiáng)開(kāi)放型政黨建設(shè),建立公開(kāi)透明的辦事制度,確保廣大黨員和人民群眾的知情權(quán),有效接受法律的監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督。

總之,科學(xué)化、民主化和法治化是當(dāng)代中國(guó)政黨政治發(fā)展的方向、基礎(chǔ)和保障,是民主政治改革的大勢(shì)所趨?？茖W(xué)化、民主化和法治化的實(shí)現(xiàn)不是一蹴而就的,是一個(gè)長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展過(guò)程。這就要求我們?cè)谥袊?guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下在中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的道路上,積極探索政黨政治的良性運(yùn)作方式,不斷提高國(guó)家治理的現(xiàn)代化水平。

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責(zé)任編輯:王升平

中圖分類號(hào):D20

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1008—4533 (2016) 01—0041—07

DOI:10. 13975/j. cnki. gdxz. 2016. 01. 007

收稿日期:2015—07—01

作者簡(jiǎn)介:劉朋(1980—),男,山東膠州人,中共廣東省委黨校決策咨詢研究中心副主任,廣東黨建研究所副所長(zhǎng),《廣東黨建》副主編,副教授,碩士生導(dǎo)師,政治學(xué)博士,主要研究方向?yàn)檎h及當(dāng)代中國(guó)政治。