宋超（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢430072）

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精準(zhǔn)扶貧：治理現(xiàn)代化視野下的新型貧困村治理模式

宋超
（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢430072）

摘 要：貧困村治理是我國(guó)鄉(xiāng)村治理的重要組成部分。在治理現(xiàn)代化視野下探討貧困村治理模式的創(chuàng)新發(fā)展具有重要的理論和實(shí)踐意義。傳統(tǒng)的貧困村治理模式在鄉(xiāng)村治理“鄉(xiāng)政村治”模式下，具有單向被動(dòng)、單元主導(dǎo)和粗放漫灌等三大缺陷，從而使貧困村治理陷入困境。治理現(xiàn)代化內(nèi)涵四大基本特征：治理主體具有多元性、治理過程的上下互動(dòng)、政府角色和地位的轉(zhuǎn)換和公眾參與治理過程。治理現(xiàn)代化為貧困村的治理提供了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。精準(zhǔn)扶貧作為新型的貧困治理模式，能有效的解決貧困村治理困境。且其內(nèi)涵參與式、多元合作式和精準(zhǔn)式三大治理理念，不僅順應(yīng)了國(guó)家治理現(xiàn)代化的趨勢(shì)，也能實(shí)現(xiàn)貧困村的有效治理，從而為我國(guó)基層農(nóng)村治理提供有效的治理模式。最后針對(duì)完善精準(zhǔn)扶貧模式，實(shí)現(xiàn)貧困村的有效治理，本文提出了干部下鄉(xiāng)、政府主導(dǎo)，多方協(xié)同、參與治理，轉(zhuǎn)變職能、規(guī)范管理等三條建議。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；治理現(xiàn)代化；“鄉(xiāng)政村治”模式；貧困村治理

農(nóng)村治則天下興，農(nóng)民富則中國(guó)強(qiáng)。貧困村治理是我國(guó)鄉(xiāng)村治理的重要組成部分，也是我國(guó)鄉(xiāng)村治理研究的重要切入點(diǎn)。改革開放三十多年來，隨著我國(guó)農(nóng)村不斷地深入改革，我國(guó)農(nóng)村的扶貧開發(fā)工作取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展。但是傳統(tǒng)的貧困治理方式在農(nóng)村的發(fā)展中并沒有取得預(yù)期的效果，也沒有從根本上改變傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)政村治”治理格局，從而很快又陷入了新一輪的治理困境?！爸卫怼崩碚撆d起于二十世紀(jì)八、九十年代，并迅速席卷了西方公共管理領(lǐng)域。我國(guó)也于2013年提出要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的“第五化”——國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。那么作為新興的貧困治理模式的精準(zhǔn)扶貧是否符合治理現(xiàn)代化的趨勢(shì)，能否破解當(dāng)前貧困村的治理困境從而實(shí)現(xiàn)貧困村治理的現(xiàn)代化成為本文關(guān)心的核心問題。為此，本文在治理現(xiàn)代化的背景下加強(qiáng)對(duì)貧困村治理模式創(chuàng)新發(fā)展的研究，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、治理現(xiàn)代化與貧困村治理

治理（governance）一詞源于拉丁文和古希臘文。作為統(tǒng)治（government）一詞的替代詞，治理是在對(duì)政府與市場(chǎng)、社會(huì)、公民關(guān)系的反思中產(chǎn)生的。如今，治理理論已經(jīng)成為中西方社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的核心概念和主流范式。在我國(guó)，“治理現(xiàn)代化”是十八屆三中全會(huì)在論述全面深化改革的總目標(biāo)時(shí)提出的，并指出要“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)調(diào)、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”，實(shí)際上凸顯“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元主體協(xié)同治理”的新趨勢(shì)。

國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)治理內(nèi)涵的理解有同有異，相同的是大部分的學(xué)者都認(rèn)同治理作為公共管理領(lǐng)域的新型理論范式和實(shí)踐模式，最終目的是追求最大化的公共利益。根據(jù)聯(lián)合國(guó)開發(fā)的流行定義，治理是指“各種公共或私人組織、個(gè)人或機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排”。根據(jù)俞可平教授的理解，“治理一詞的基本含義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益”。綜合中外學(xué)者的論述，可以發(fā)現(xiàn)治理理論及治理現(xiàn)代化內(nèi)涵著如下特征：

第一，治理主體具有多元性。在治理概念中，政府不再是唯一的治理主體，各種公共或私人組織、個(gè)人或機(jī)構(gòu)，諸如民間組織、市場(chǎng)主體、社會(huì)公眾等也成為治理主體的組成部分。治理雖然需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威并非一定是政府機(jī)關(guān)?！爸卫淼闹黧w可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作”。事實(shí)上，隨著第三方力量的成長(zhǎng)，國(guó)家越來越把原先由其獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)給公民社會(huì)。在現(xiàn)代化的治理過程中，政府部門與私人部門和第三部門在內(nèi)的主體，通過相互合作給予公民更多的選擇權(quán)和更好的服務(wù)，減少了“搭便車”行為，避免“公地的悲劇”和“集體行動(dòng)的困境”，擴(kuò)展了治理的公共性。

第二，治理現(xiàn)代化是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程。統(tǒng)治機(jī)制下，權(quán)力與資源的運(yùn)作是從上至下。而治理機(jī)制可以是多個(gè)向度，是自上而下或者自上而上的互動(dòng)協(xié)商或博弈的過程。治理過程中，公共事務(wù)的運(yùn)轉(zhuǎn)并非單單委托給政府或行政當(dāng)局，還涉及國(guó)家和社會(huì)團(tuán)體的合作，“這是一種運(yùn)用民主方式是公共決策更加審慎、參與、透明和責(zé)任的努力”。

第三，治理現(xiàn)代化意味著政府角色和功能的調(diào)整。傳統(tǒng)的統(tǒng)治模式往往是運(yùn)用發(fā)號(hào)施令來達(dá)成目標(biāo)。隨著國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變化發(fā)展，公民對(duì)高高在上的政府統(tǒng)治者和管理者的角色產(chǎn)生質(zhì)疑，并對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)提出了更高的要求。在治理模式下，政府為了增強(qiáng)回應(yīng)性，更好地服務(wù)社會(huì)，從過于重視強(qiáng)制和命令向更加注重協(xié)調(diào)和合作轉(zhuǎn)變，由著重政府管理社會(huì)向注重政府與社會(huì)組織、公眾協(xié)作治理社會(huì)轉(zhuǎn)變。因此，治理現(xiàn)代化的提出意味著傳統(tǒng)管理含義已經(jīng)發(fā)生變化，治理彌補(bǔ)了原有管理內(nèi)涵的不足，并推動(dòng)了政府角色和職能的轉(zhuǎn)變。

第四，公眾參與治理實(shí)踐?，F(xiàn)代社會(huì)中，公民對(duì)“利維坦”式政府的效能產(chǎn)生質(zhì)疑，增加了公民直接監(jiān)督行政部門的力度，也強(qiáng)化了公民直接或間接參與公共政策制度的意識(shí)。公眾參與治理既是對(duì)公民權(quán)利和權(quán)益的維護(hù)，也提高公民對(duì)政府決策監(jiān)督程度。同時(shí)，公眾參與治理過程有助于理解政府行為，提高政策實(shí)施績(jī)效，培育公民社會(huì)，為政府職能轉(zhuǎn)變創(chuàng)造環(huán)境，通過外部力量促進(jìn)政府改革，建立新型的政府治理模式，從善政走向善治。

總之，治理現(xiàn)代化既是一種理念，又是一種機(jī)制。治理現(xiàn)代化的提出深刻影響著我國(guó)治理理論和實(shí)踐，也為我國(guó)貧困治理帶來新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

二、傳統(tǒng)貧困村治理模式的困境與精準(zhǔn)扶貧

（一）傳統(tǒng)的貧困村的治理方式及其困境

改革開放以來，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行和人民公社體制的廢除，我國(guó)鄉(xiāng)村逐漸形成了“鄉(xiāng)政村治”的治理結(jié)構(gòu)和模式。所謂的“鄉(xiāng)政村治”，即中國(guó)鄉(xiāng)村并存著兩個(gè)不同層級(jí)且相互獨(dú)立的治理主體——自上而下代表國(guó)家行政管理權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和代表村民自治權(quán)的村委會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村委會(huì)和黨支部、村民三方在互動(dòng)博弈中，維持著鄉(xiāng)村社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)和秩序。然而隨著我國(guó)鄉(xiāng)村政治和外部經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的深入發(fā)展，“鄉(xiāng)政村治”治理模式常常產(chǎn)生不協(xié)調(diào)甚至嚴(yán)重背離制度設(shè)計(jì)初衷的現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中處于強(qiáng)勢(shì)地位，而農(nóng)民的合法權(quán)益往往得不到有效的保護(hù)，其他社會(huì)主體更是無法在其中發(fā)揮作用。

中國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，也是貧困問題最突出的國(guó)家之一，因此貧困村治理是我國(guó)鄉(xiāng)村治理的重要組成部分。在以往的傳統(tǒng)貧困村治理中，國(guó)家政府主要是以扶貧救濟(jì)、項(xiàng)目進(jìn)村扶貧、取消農(nóng)業(yè)稅等進(jìn)行治理，雖然給傳統(tǒng)的貧困村發(fā)展帶來了新的希望，然而傳統(tǒng)的扶貧方式在“鄉(xiāng)政村治”鄉(xiāng)村治理模式下，一方面，扶貧資源永遠(yuǎn)掌握在自上而下的科層制體系手里，容易產(chǎn)生大量的利益尋租和資源浪費(fèi)。另一方面，國(guó)家提供的資源，在鄉(xiāng)村變成了鄉(xiāng)村精英尋求其合法性的工具，它隔斷了政府和農(nóng)民之間的聯(lián)系并從中獲利?？傊鲐氶_發(fā)中的低質(zhì)低效問題嚴(yán)重影響了貧困村民們對(duì)政府扶貧工作的滿意度和信心，甚至陷入了新一輪的貧困治理困境。具體而言，傳統(tǒng)貧困村治理的困境表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.單向被動(dòng)式貧困治理。我國(guó)的農(nóng)村貧困治理先后呈現(xiàn)出農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革為主、貧困縣瞄準(zhǔn)為重點(diǎn)、貧困村瞄準(zhǔn)為重點(diǎn)等方式。然而在這些傳統(tǒng)的扶貧治理方式中，貧困主體被客體化，政府自上而下的形成扶貧決策不一定符合貧困村民的需要，造成需求的不對(duì)接和資源的偏離性浪費(fèi)。貧困村民很少能參與到貧困治理中來，導(dǎo)致貧困村民脫貧積極性和參與度不高，例如：貧困村民數(shù)據(jù)來自抽樣調(diào)查后逐級(jí)往下分解，有沒有扶貧項(xiàng)目、有什么扶貧項(xiàng)目，農(nóng)民缺失發(fā)言權(quán)。貧困村民底數(shù)不清，扶貧資金“天女散花”。貧困村民不能充分發(fā)揮參與脫貧過程，逐漸形成“等靠要”的不良思想。

2.單元主導(dǎo)式貧困治理。政府在扶貧開發(fā)工作的處于絕對(duì)的主導(dǎo)地位，因而受到的約束力不夠，并沒有有效的履行職責(zé)，容易滋生腐敗。對(duì)區(qū)域而言，許多地區(qū)經(jīng)過多年的扶持開發(fā)已經(jīng)脫貧致富，但仍舍不得摘掉“貧困縣”或者“貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的帽子，擠占和浪費(fèi)國(guó)家扶貧資源；就個(gè)人而言，扶貧工作中的“人情扶貧”、“關(guān)系扶貧”現(xiàn)象頻發(fā)，造成“應(yīng)扶未扶、扶富不扶窮”等社會(huì)不公現(xiàn)象。

3.粗放漫灌式貧困治理。隨著扶貧開發(fā)工作的不斷推進(jìn)，我國(guó)貧困人口總量大幅減少。但現(xiàn)存的貧困人口地域分布和貧困原因呈現(xiàn)出多樣性，以往“一把尺子量到底”的漫灌式扶貧方式政策效應(yīng)遞減。扶貧的識(shí)別標(biāo)志模糊不清，扶貧辦法缺乏針對(duì)性和科學(xué)性，不僅導(dǎo)致扶貧效率低下，也導(dǎo)致了“年年扶貧年年貧”的惡性循環(huán)。

（二）新型的精準(zhǔn)扶貧治理模式

回顧人類扶貧政策變遷，在二十世紀(jì)六、七十年代，扶貧政策普遍偏向普惠式扶貧；而到了八十年代，無論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，扶貧政策已經(jīng)完全轉(zhuǎn)向瞄準(zhǔn)式扶貧。2013年11月3日，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時(shí)提出“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)”，首次將精準(zhǔn)扶貧上升為國(guó)家政策。隨后李克強(qiáng)總理在2014年年度政府工作報(bào)告中特別指出“中共中央、國(guó)務(wù)院要建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，實(shí)行精準(zhǔn)扶貧，確保扶貧到村到戶”。自此，精準(zhǔn)扶貧才真正進(jìn)入學(xué)界理論研究視野。因?yàn)槲覈?guó)學(xué)界對(duì)精準(zhǔn)扶貧研究起步比較晚，真正以精準(zhǔn)扶貧為研究對(duì)象進(jìn)行的研究也是從近兩年開始，因此對(duì)其學(xué)理性解剖和相關(guān)研究仍有很大的不足。目前國(guó)內(nèi)研究精準(zhǔn)扶貧的代表性學(xué)者有汪三貴、黃承偉、李小云等，而當(dāng)前學(xué)界研究的重點(diǎn)主要集中在精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵界定及特征描述、精準(zhǔn)扶貧的路徑及對(duì)策、精準(zhǔn)扶貧的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及個(gè)案分析等方面。而對(duì)于精準(zhǔn)扶貧模式內(nèi)涵的理論意蘊(yùn)及其與當(dāng)前治理現(xiàn)代化大背景的聯(lián)系著墨較少，這也是本文研究的主要切入點(diǎn)。

目前學(xué)界對(duì)于精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵界定各有側(cè)重點(diǎn)。王思鐵認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧重在精準(zhǔn)，“所謂的精準(zhǔn)扶貧是粗放扶貧的對(duì)稱，是指針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境和貧困戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。黃承偉，覃志敏通過回顧我國(guó)農(nóng)村貧困治理體系的演進(jìn)歷程，認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧是新時(shí)期下我國(guó)扶貧治理體系不斷調(diào)整和下沉的結(jié)果。精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)在于“到村到戶”，實(shí)現(xiàn)扶貧資源和扶貧政策的直接對(duì)接，增加貧困個(gè)體的參與積極性。馬尚云則重視精準(zhǔn)扶貧的合作性，他指出精準(zhǔn)扶貧即是重點(diǎn)運(yùn)用專項(xiàng)扶貧政策措施，運(yùn)行社會(huì)、市場(chǎng)、政府“三位一體”的大扶貧格局，動(dòng)員全社會(huì)資源，做到“真扶貧、扶真貧”。李鵾，葉興建從精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)核特征入手，認(rèn)為“精準(zhǔn)扶貧，是在農(nóng)村扶貧開發(fā)中實(shí)施精確識(shí)別、聯(lián)動(dòng)幫扶、分類管理、動(dòng)態(tài)考核以及相關(guān)配套措施的減貧、治貧方式”?？傮w而言，上述研究為我們的深入分析和探討奠定了初步的基礎(chǔ)。

精準(zhǔn)扶貧是一種新型的貧困治理模式，主要體現(xiàn)在其符合治理現(xiàn)代化背景下的治理新趨勢(shì)。具體而言主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵的參與式治理理念。傳統(tǒng)的貧困治理方式呈現(xiàn)出自上而下、部門主導(dǎo)和行政推動(dòng)的特點(diǎn)。不管是以貧困縣為瞄準(zhǔn)重點(diǎn)還是以貧困村為瞄準(zhǔn)重點(diǎn)，都沒能直接對(duì)接貧困主體，深入了解貧困村民的需求，從而造成資源的浪費(fèi)和腐敗的滋生。精準(zhǔn)扶貧重新重視貧困群眾的主體地位，充分調(diào)動(dòng)、積極引導(dǎo)其參與貧困治理的全過程。這種參與式的貧困治理新理念，將以往處于“被脫貧”地位、參與脫貧工作缺乏積極性的貧困群眾轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動(dòng)、自愿的參與扶貧開發(fā)工作中來，從而提高扶貧工作的效率和滿意度。

第二，精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵的多元合作式治理理念。過去的貧困治理過于強(qiáng)調(diào)政府在扶貧治理中的主體作用，而對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)、社區(qū)、個(gè)人的作用重視不夠。貧困治理不是單一主體的責(zé)任，也不是政府一力所能解決的問題，因而往往會(huì)出現(xiàn)投入不足、效率不高、管理不當(dāng)?shù)日ъ`現(xiàn)象。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府的職能相應(yīng)轉(zhuǎn)變，政府的角色也從“劃槳”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫妗?，并且隨著我國(guó)民間力量的興起，他們有興趣也有能力參與到扶貧治理中來。

在精準(zhǔn)扶貧模式中，不僅要強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，也要遵循市場(chǎng)規(guī)律，將政府、社會(huì)、市場(chǎng)、社區(qū)、農(nóng)戶統(tǒng)一起來，形成五位一體的貧困治理模式，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，合力推動(dòng)貧困治理的有效展開。

第三，精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵的精準(zhǔn)式治理理念。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境的變化，扶貧治理日趨復(fù)雜多變。貧困人口并非只是局限于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)貧困，其致貧原因更加多元化，貧困表現(xiàn)也更加多樣化。與之相適應(yīng)，當(dāng)前貧困人口的需求已經(jīng)從單一的家庭收入增長(zhǎng)擴(kuò)展至社會(huì)參與、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面，政府不僅要高度關(guān)注解決其就業(yè)、增收等問題，同時(shí)要重視、完善、保障其醫(yī)療、養(yǎng)老和子女教育等條件?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》指出，我國(guó)扶貧開發(fā)工作從以解決溫飽問題為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。這對(duì)作為扶貧治理主體的政府的要求也日益提升。

（三）精準(zhǔn)扶貧與貧困村治理

精準(zhǔn)扶貧模式強(qiáng)調(diào)貧困治理過程中的多元主體互動(dòng)，它更突出在完善貧困村治理的行為模式和治理模式上起到推手作用。與以往傳統(tǒng)的扶貧治理相比，如今村民的參與合作積極性熱情高漲。從整體來看，“精準(zhǔn)扶貧”實(shí)踐促進(jìn)農(nóng)民積極合作，化解貧困治理困境，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與農(nóng)民良性互動(dòng)，黨政領(lǐng)導(dǎo)下的多方參與協(xié)調(diào)管理的新型鄉(xiāng)村治理模式。具體而言，精準(zhǔn)扶貧在完善貧困村治理模式上有以下幾點(diǎn)優(yōu)越性：

1、以民為主提高貧困村治理活力

扶貧開發(fā)的主體是農(nóng)民，其目的也是為了提升貧困農(nóng)民的生活質(zhì)量和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平。農(nóng)民是反貧困的主導(dǎo)力量，而以往的貧困治理往往將貧困農(nóng)民客體化。隨著“精準(zhǔn)扶貧”的介入，通過“接地氣”、扶弱助殘、資金幫助等行為，越來越多的村民積極參與扶貧項(xiàng)目中，從某種意義來看，村民的參與合作積極性高漲，實(shí)現(xiàn)了從以往“驚慌失措”到“理性合作”的大轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與農(nóng)民形成互動(dòng)和互聯(lián)。

2、引進(jìn)第三方實(shí)現(xiàn)貧困村治理有效

實(shí)踐證明，當(dāng)前長(zhǎng)期一元政府的貧困治理效果并不盡如人意。究其原因：一是政府在貧困治理中處于壟斷地位，大包大攬，不能充分利用作為第三方主體的企業(yè)、團(tuán)體、個(gè)人的資金、技術(shù)和理念；二是政府主要依靠“輸血”手段來進(jìn)行貧困治理，方式過于單一，效率低下。精準(zhǔn)扶貧模式中政府部門、民間力量和貧困群眾結(jié)合起來，將第三方的先進(jìn)發(fā)展理念、發(fā)展方向、策劃與建議與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況、農(nóng)戶需求、發(fā)展的人員力量有機(jī)的結(jié)合在一起，不斷地信息交流和共享，促成雙方在扶貧工作中互相促進(jìn)，相得益彰。

3、“干部下鄉(xiāng)”促進(jìn)貧困村治理和諧

“精準(zhǔn)扶貧”模式實(shí)行干部下鄉(xiāng)政策，在村莊通過召開會(huì)議、搞活動(dòng)、組織外出考察學(xué)習(xí)等形式進(jìn)行幫扶，把村莊的村千部及村民凝聚起來，“精準(zhǔn)扶貧”實(shí)踐與村民自治組織形成有效的銜接和良性互動(dòng)，從而能更好的解決農(nóng)村社會(huì)問題。

就目前“精準(zhǔn)扶貧”模式實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)來看，由于國(guó)家的扶貧資源不斷地輸入到貧困村，并積極調(diào)動(dòng)多方參與幫扶和監(jiān)督管理，各項(xiàng)貧困政策和資源得到有效的管理和實(shí)施。并且村民的態(tài)度和行為有了很大的轉(zhuǎn)變，而且還積極的配合和參與到了村莊的貧困治理中，村莊整體的面貌也有了很大的改善，農(nóng)民的生活水平有了很大的提升。

三、完善精準(zhǔn)扶貧模式，實(shí)現(xiàn)貧困村的有效治理

結(jié)合前文的論述，通過梳理和探究精準(zhǔn)扶貧模式與治理現(xiàn)代化的內(nèi)在聯(lián)系，并論證了精準(zhǔn)扶貧模式作為一種新型的貧困村治理模式的有效性。本文對(duì)如何完善精準(zhǔn)扶貧模式，實(shí)現(xiàn)貧困村的有效治理提出的具體實(shí)現(xiàn)措施如下：

（一）干部下鄉(xiāng)、政府主導(dǎo)

干部下鄉(xiāng)為貧困村治理提供堅(jiān)強(qiáng)的組織領(lǐng)導(dǎo)作用。正所謂“農(nóng)村要想富，全靠黨支部；農(nóng)村要脫貧，黨建要先行”。村黨支部在“黏合”村莊政治精英、村莊大眾、上級(jí)有關(guān)部門、下鄉(xiāng)資本以及社會(huì)慈善團(tuán)體等各種力量，共同完成扶貧開發(fā)任務(wù)方面，發(fā)揮著核心領(lǐng)導(dǎo)作用。2015年4月30日，中共中央發(fā)布《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》，要求向貧困村選派第一書記以加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。干部下鄉(xiāng)讓貧困村因村級(jí)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期空白，導(dǎo)致班子軟弱渙散，工作不能正常開展，組織制度形同虛設(shè)的村級(jí)組織重新得到建整。同時(shí)通過下鄉(xiāng)干部的努力，引進(jìn)信息、政策和資金，帶領(lǐng)貧困村干部群眾真抓實(shí)干，艱苦奮斗，為貧困村治理提供了堅(jiān)強(qiáng)的組織領(lǐng)導(dǎo)作用。

政府應(yīng)“有限主導(dǎo)”貧困治理。貧困問題是社會(huì)最大的不穩(wěn)定因素，也是政府的主要工作職責(zé)。實(shí)踐證明，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)減貧，政府在脫貧攻堅(jiān)中責(zé)無旁貸，必須發(fā)揮主導(dǎo)作用。主要是，政府應(yīng)在貧困治理中提供貧困地區(qū)的規(guī)劃功能定位、政策資金支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育培訓(xùn)和公共產(chǎn)品的提供等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，為謀劃“治貧策”、科學(xué)“拔貧根”明確方向和路徑。

（二）多方協(xié)同、參與治理

廣泛動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與貧困治理中來。貧困村資源輸入從上級(jí)政府撥款的單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)樯霞?jí)政府、市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾的多主體聯(lián)合供給。積極動(dòng)員政府各部門各單位、企業(yè)事業(yè)單位、人民團(tuán)體、公益性組織、社區(qū)、社會(huì)公眾等社會(huì)力量參與扶貧。逐步形成定點(diǎn)幫扶、對(duì)口幫扶、結(jié)對(duì)幫扶、社會(huì)幫扶、志愿服務(wù)等多種形式的社會(huì)扶貧新格局。

讓貧困群眾參與到貧困治理全過程中來，首先，提倡貧困群眾積極參與貧困人口的識(shí)別和評(píng)議，通過開展村民大會(huì)等方式讓群眾普遍認(rèn)可的、需要扶助的“真貧”對(duì)象納入精準(zhǔn)扶貧范圍，防止識(shí)別中的“漏桶效應(yīng)”，提高群眾的滿意度。其次，加強(qiáng)貧困主體和客體之間的互動(dòng)交流，要充分了解農(nóng)村貧困的問題、原因，并采取相應(yīng)的措施。最后，充分調(diào)動(dòng)貧困群眾。參與脫貧開發(fā)工作中來，堅(jiān)決遏制“等靠要”等不良思想。

（三）轉(zhuǎn)變職能、規(guī)范管理

轉(zhuǎn)變政府職能。當(dāng)前我國(guó)扶貧目標(biāo)從“保生存”向“保生態(tài)，促發(fā)展，惠民生”轉(zhuǎn)變。因而，針對(duì)不同的貧困對(duì)象、貧困情況和致貧原因，需要分類實(shí)施差異化治理措施，從而提高扶貧治理的精準(zhǔn)度。如針對(duì)由于居住地資源匱乏，居住環(huán)境惡劣的貧困實(shí)行整體搬遷；針對(duì)所處地方產(chǎn)業(yè)單一，教育水平和生產(chǎn)效率低下的貧困實(shí)行產(chǎn)業(yè)幫扶，并對(duì)其進(jìn)行勞動(dòng)力職業(yè)培訓(xùn)；針對(duì)病殘致貧或供給學(xué)術(shù)而暫時(shí)貧困的家庭，給予更多的醫(yī)療、教育和社會(huì)保障的幫助，并吸引社會(huì)各界進(jìn)行捐助以緩解暫時(shí)的貧困。

堅(jiān)持“陽光”扶貧。一方面，扶貧政府部門應(yīng)建立并完善扶貧工作和減貧任務(wù)考核機(jī)制，加強(qiáng)扶貧工作考核與各級(jí)政府黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考核之間的有效銜接，將扶貧成效納入貧困地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子考核的主要指標(biāo)之一。同時(shí)，構(gòu)建分工明確、權(quán)責(zé)匹配、運(yùn)行規(guī)范、管理到位的項(xiàng)目資金監(jiān)管機(jī)制，提高資金使用績(jī)效，杜絕挪用資金行為。另一方面，除了政府自身的內(nèi)部監(jiān)督，積極引進(jìn)社會(huì)第三方力量參與扶貧監(jiān)督，調(diào)動(dòng)貧困群眾參與扶貧監(jiān)督，從而建立扶貧部門、社會(huì)、第三方等組成的“三位一體”監(jiān)督體系。

加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和模式提煉。對(duì)于近年來各地一些行之有效的成功經(jīng)驗(yàn)，要及時(shí)進(jìn)行總結(jié)交流。挖掘、樹立精準(zhǔn)扶貧的先進(jìn)典型，提煉出可推廣的成熟模式，為其他同樣類型的地區(qū)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。同時(shí)要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，對(duì)于扶貧開發(fā)中存在的問題和不足，也要不斷加以修正補(bǔ)缺。

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［責(zé)任編輯：余偉］

中圖分類號(hào)：F323

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-6949（2016）03-0094-05

收稿日期：2016-03-28

作者簡(jiǎn)介：宋超（1992—），男，漢族，湖南寧鄉(xiāng)人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)橹袊?guó)政府與政治。