楚 迤 斐

(華北水利水電大學(xué),河南 鄭州 450046)

?

“為官不為”：內(nèi)涵邏輯、類型表現(xiàn)和治理路徑

楚 迤 斐

(華北水利水電大學(xué),河南 鄭州 450046)

“為官不為”是一種不良公共行政行為，它雖說(shuō)是行政作風(fēng)問題，但其危害不亞于行政腐敗，或者說(shuō)是行政領(lǐng)域的一種“變相腐敗”，因此必須強(qiáng)力治理?！盀楣俨粸椤钡念愋捅憩F(xiàn)主要有“現(xiàn)象說(shuō)”和“主觀說(shuō)”。前者包括懶政、庸政和怠政，后者包括不愿為、不想為、不敢為和不能為。每一類型都有其不良行為動(dòng)機(jī)，而其共同本質(zhì)都是降低行政的效率和誠(chéng)信，敗壞公共行政良好形象。治理“為官不為”，必須堅(jiān)定為民服務(wù)的核心理念，用法治思維強(qiáng)化職責(zé)義務(wù)，用完善的激勵(lì)機(jī)制管干部，健全行政監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制，用培訓(xùn)鍛煉提升行政才能。

為官不為；懶政；庸政；怠政；公共職責(zé)；為民服務(wù)；問責(zé)機(jī)制

近年來(lái)，我國(guó)公共行政領(lǐng)域馳而不息地開展作風(fēng)建設(shè)，呈現(xiàn)了風(fēng)清氣正的行政生態(tài)環(huán)境。對(duì)此，有些行政官員卻感到不適應(yīng)，孽生了“為官不為”不良行為，職責(zé)意識(shí)淡化，工作無(wú)所作為，作風(fēng)疲沓懶散，政策執(zhí)行軟弱，行政效率下滑。公共行政學(xué)鼻祖威爾遜(Thomas Woodrow Wilson)說(shuō)過：“與君主制一樣，在共和制的條件下，信任政府官員的唯一根據(jù)是效率。”[1]而“為官不為”造成行政效率低下，必然失信于民，嚴(yán)重?fù)p害公共行政的公眾形象，嚴(yán)重阻礙公共政策的順利執(zhí)行。對(duì)此，我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人高度重視，已將其上升到治國(guó)理政的高度，2015、2016年的國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》均納入了治理“為官不為”的內(nèi)容。本文擬探析“為官不為”的內(nèi)涵邏輯、類型表現(xiàn)和治理路徑，以期對(duì)于公共行政領(lǐng)域的政治清明、勤政高效有所裨益。

一、“為官不為”的內(nèi)涵邏輯

雖然“為官不為”古來(lái)有之、司空見慣，但如果科學(xué)解析其內(nèi)涵邏輯，也非輕而易舉。在現(xiàn)代公共行政領(lǐng)域，“為官不為”毋庸置疑是一種應(yīng)當(dāng)治理的官場(chǎng)弊病，但在我們解析“為官不為”概念時(shí)，必須先搞清楚什么是“為官有為”的內(nèi)涵。行政官員之所以“為官”，是由于官員頭上有官銜(職務(wù))、手中有權(quán)力，但這兩者都不是行政官員私有的，而是公共的或公有的。行政官員執(zhí)掌的權(quán)力是公共權(quán)力，它來(lái)自公民的讓渡和授權(quán)，即所謂“主權(quán)在民”，據(jù)此行政官員就應(yīng)當(dāng)運(yùn)用手中的權(quán)力“為人民服務(wù)”，謀求公共利益；同理，行政官員頭上的職務(wù)是公共職務(wù)，它是體現(xiàn)公共部門尤其是政府機(jī)關(guān)職能職責(zé)的符號(hào)，職能表明某一政府機(jī)關(guān)所承擔(dān)的工作任務(wù)或公共事務(wù)，職責(zé)表明某一政府機(jī)關(guān)及其官員為完成工作任務(wù)或公共事務(wù)所要承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)，因此官員就應(yīng)當(dāng)盡職盡責(zé)、盡心盡力地做好工作，無(wú)愧于公共職務(wù)賦予的職責(zé)與義務(wù)。否則，行政官員出現(xiàn)不能充分行使公共權(quán)力為民服務(wù)，或者不能盡心盡力履行公共職責(zé)，造成行政效率下降、公共利益受損的工作行為，就是“為官不為”。簡(jiǎn)言之，“為官不為”就是為官不謀政，在位不作為。顯然，這是與“為官有為”的內(nèi)涵相矛盾的，也是與行政官員存在的客觀根據(jù)和社會(huì)價(jià)值相悖的。

依法行政是政府及其官員活動(dòng)的基本準(zhǔn)則，即政府及其官員必須依照憲法、法律及行政法規(guī)，來(lái)行使公共職權(quán)、采用行政手段、實(shí)施行政行為。這是公共職位的固有含義，是官員謀政的政治底線。從行政法意義上講，“為官不為”是行政不作為的違法行為；“行政不作為”屬于行政行為范疇。行政行為分為抽象行政行為和具體行政行為，前者具有普適性，后者具有特別性?！盀楣俨粸椤钡摹靶姓蛔鳛椤卑l(fā)生在具體行政行為中，而究竟什么是“行政不作為”？理論界尚無(wú)共識(shí)。我們的理解是，如果官員在“公共行政領(lǐng)域負(fù)有應(yīng)當(dāng)作為的權(quán)利義務(wù)且具備能夠作為的條件，但在行政法定程序上卻沒有作為或不充分作為的行為”[2]，就是“行政不作為”。這表明，政府官員在工作中積極作為不僅是普通道德責(zé)任，也不僅是行政法律責(zé)任，而且是建立在普通道德責(zé)任和行政法律責(zé)任之上的特定行政道德責(zé)任，是政府官員法定的責(zé)任與義務(wù)?；蛘哒f(shuō)，行政官員在一定的政府機(jī)關(guān)工作崗位上，有作為是必須的、法定的，做好工作、工作做好是應(yīng)該的、道德的。同時(shí)，行政官員的職務(wù)是政府依法授予的，組織為實(shí)現(xiàn)其使命，對(duì)官員制定有約束其行政行為的紀(jì)律，這也是官員在行政工作中必須遵守的，即行政官員有為或不為要受到組織紀(jì)律的限制。

在我們把“為官不為”放在法紀(jì)框架探討的同時(shí)，有必要進(jìn)一步思考在行政官員遵紀(jì)守法前提下的作為(to act)和不作為(not to act)之間存在著的適度問題。因?yàn)?，“為官不為”一般都沒有達(dá)到違紀(jì)犯法的程度，只不過沒有達(dá)到既遵紀(jì)守法又充分作為的適度。而行政官員在遵紀(jì)守法極限內(nèi)，一方面在工作崗位上任何事都不干的過度不作為很少見，另一方面在工作崗位上任何事都自己干的過度作為也很少見。這就是說(shuō)，在行政官員的活動(dòng)區(qū)間很少存在“兩種極化狀態(tài)”：過度不作為而形成的“為官不為”，或作為太多而形成的“大包大攬”。前者不僅是公共行政效率價(jià)值實(shí)現(xiàn)的障礙，而且會(huì)使政府及其人員的公信力下降；后者實(shí)際上就是美國(guó)當(dāng)代著名公共行政學(xué)者沙夫里茨((Jay M.Shafritz)領(lǐng)銜編著、在全球公共行政領(lǐng)域頗具影響的《公共行政導(dǎo)論》著作中指出的“過度管理(overmana gement)”，它不僅“導(dǎo)致微觀管理和組織僵化的結(jié)果”，而且“阻止形成更高效率的組織單元”[3]。因此，“兩種極化狀態(tài)”對(duì)法紀(jì)雖不是直接違反，但也是一種間接、隱性違反，都是政府良好治理不愿看到的。問題的關(guān)鍵是，我們探討的“為官不為”更多的是指行政官員在工作崗位上的“有所作為而沒有充分作為”的行為現(xiàn)象。如何考量“有所作為而沒有充分作為”呢？一是要根據(jù)工作職責(zé)考量，行政官員如果對(duì)于工作職責(zé)范圍內(nèi)的常規(guī)性工作沒有做充分或者做得效率低、質(zhì)量差，那就是“為官不為”；二是如果行政官員僅僅把常規(guī)性工作做得充分且效率高，而在工作中不能積極主動(dòng)、開拓創(chuàng)新地提升工作的水平和境界，尤其是遇到與其工作職責(zé)相關(guān)的突發(fā)事件時(shí)不敢擔(dān)當(dāng)責(zé)任，錯(cuò)失應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的良機(jī)，那么這些無(wú)疑也是“為官不為”。無(wú)論哪一種情況，都將不利于公共行政為社會(huì)提供良好的公共服務(wù)。

公共行政的根本屬性是公共性，它決定了大公無(wú)私、為民服務(wù)是行政官員的工作本性。1883年問世的《彭德爾頓法案》規(guī)定，行政職位不是黨派私產(chǎn)，而是一種公共職責(zé)[4]，其工作本質(zhì)是公共服務(wù)。美國(guó)當(dāng)代著名公共行政學(xué)者登哈特夫婦指出，公共服務(wù)工作要求“作為一名公共行政人員，你不僅有義務(wù)實(shí)現(xiàn)效率和效能，還要對(duì)許多幫助界定公共利益的實(shí)體作出回應(yīng)，這些實(shí)體包括民選官員、立法機(jī)構(gòu)成員、顧客或選民團(tuán)體以及普通公民等?！瓿蛇@樣的重任，其途徑是相當(dāng)復(fù)雜的，當(dāng)然回報(bào)也是特別的。在為公眾提供服務(wù)的過程中，你可以獲得一種特殊的成就感和個(gè)人滿足感，這一切都源于為他人提供服務(wù)以及對(duì)公共利益的追求”[5]。這表明，行政官員在工作崗位上，基于對(duì)行政公共性的維護(hù)，秉持“為人民服務(wù)”的宗旨，充分作為，敢于作為，高效作為，優(yōu)質(zhì)作為，這不僅是理所當(dāng)然的公共職責(zé)，而且是一種彰顯公共性的社會(huì)理想抱負(fù)。行政官員倘若“為官不為”，無(wú)論其出發(fā)點(diǎn)還是落腳點(diǎn)都會(huì)留下自私、狹隘的腳印，都是與公共行政本質(zhì)相背離的，都是與公共職責(zé)的社會(huì)使命不相容的，不僅不利于實(shí)現(xiàn)公共利益，甚至在以隱蔽的形式化公為私。因此，對(duì)于“為官不為”及其危害性萬(wàn)不可小覷，它雖是生長(zhǎng)在政府機(jī)體上的慢性病，但任其滋蔓，必會(huì)養(yǎng)癰為患，不僅官員個(gè)體會(huì)步入違紀(jì)犯法的泥潭，而且會(huì)使政府墜入失信于民、腐敗無(wú)能的深淵。

二、“為官不為”的類型表現(xiàn)

研究“為官不為”的類型表現(xiàn)有助于在現(xiàn)實(shí)中對(duì)行政官員“作為”“不作為”的外延把握，但“為官不為”作為公共行政領(lǐng)域的一種頑疾，其滋蔓要受政府組織內(nèi)外生態(tài)環(huán)境的制約，這就造成了厘清行政官員“作為”“不作為”邊界的問題。在客觀上，政府組織是一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的龐大系統(tǒng)，處在這一復(fù)雜組織系統(tǒng)中的行政官員，其所作所為的情況十分復(fù)雜，這就造成了對(duì)體現(xiàn)官員“作為”與“不作為”的效能、效率和效益的考評(píng)困難，對(duì)一個(gè)行政官員在實(shí)際工作環(huán)境中的行為哪些是“作為”的、哪些是“不作為”的表現(xiàn)難以作出精準(zhǔn)判定，即便有種種法紀(jì)及職責(zé)的規(guī)則為標(biāo)尺。因此，對(duì)于“為官不為”類型表現(xiàn)的研究，學(xué)術(shù)界及實(shí)務(wù)界還未形成共識(shí)，造成在實(shí)際中對(duì)“為官不為”的判定處在原則性指導(dǎo)、案例性參照的窘境。

“為官不為”在公共行政領(lǐng)域有哪些類型表現(xiàn)？這一問題不單是一個(gè)實(shí)務(wù)性問題，而且是一個(gè)學(xué)術(shù)性問題。當(dāng)然，這兩個(gè)問題并非完全分割的，即使對(duì)“為官不為”的類型表現(xiàn)進(jìn)行學(xué)術(shù)上的探討，也離不開對(duì)其實(shí)務(wù)性的研究，甚至只有通過對(duì)其實(shí)務(wù)性研究，才能上升到理論層面的學(xué)術(shù)探討。就學(xué)術(shù)界來(lái)講，關(guān)于“為官不為”類型表現(xiàn)的研究主要有兩種觀點(diǎn)：“現(xiàn)象說(shuō)”和“主觀說(shuō)”。前者是以“為官不為”的表現(xiàn)特性為依據(jù)的分類，后者是以“為官不為”的主觀屬性為依據(jù)的分類。

“現(xiàn)象說(shuō)”將“為官不為”分為懶政、庸政和怠政。其一，“懶政”。它是與“勤政”相對(duì)應(yīng)的概念，二者的根本區(qū)別在于“懶”和“勤”?！皯小钡淖至x是沒興趣、不自覺(做某事)；“勤”的字義是主動(dòng)盡力(做某事)。由此可以說(shuō)，懶政者并不是沒有能力做事，而是出于安逸享受的價(jià)值觀對(duì)工作不感興趣、不自覺盡力。其二，“庸政”。庸即為平庸、碌碌無(wú)為。但“平庸”與“平凡”并不等值，平庸者甘于平凡，而平凡者不滿足于平庸。庸者的思想意識(shí)為得過且過、貪圖安逸、推卸責(zé)任、懼怕?lián)?dāng)、因循守舊；庸者的行為表現(xiàn)是只顧眼前利益，滿足現(xiàn)狀，不思進(jìn)取，工作能力差、水平低。庸政與懶政是一對(duì)孿生兄弟，甚至在內(nèi)涵上相交相融。其三，怠政。怠即為懶惰、松懈之義。如“怠”字用在行政工作語(yǔ)境中，它就表現(xiàn)為有意識(shí)地不積極工作，使工作效率降低；如“怠”字用于政府對(duì)人民群眾的工作服務(wù)的語(yǔ)境中，它就表現(xiàn)為對(duì)群眾接待上的冷淡，說(shuō)客套話，不辦實(shí)事。當(dāng)然，怠政與懶政之間的關(guān)系是難解難分的。由于庸政、怠政、懶政的內(nèi)涵相容，三者雖都屬于“為官不為”，但彼此間的外延差異也不很大，所以，有時(shí)可以用“懶政”這一概念統(tǒng)稱之，或者“廣義的懶政”與“為官不為”可以等量齊觀，包括庸政、怠政和“狹義的懶政”。

“主觀說(shuō)”的“為官不為”分類認(rèn)識(shí)不完全一致，有的將“為官不為”三分成“不想為”“不敢為”和“不會(huì)為”，而另一種是在此基礎(chǔ)上增加了“不愿為”的類型，我們可以稱其為“四分法”。2016年1月18日，習(xí)近平指出：“當(dāng)前‘為官不為’主要有三種情況：一是能力不足而‘不能為’，二是動(dòng)力不足而‘不想為’，三是擔(dān)當(dāng)不足而‘不敢為’。”[6]這是對(duì)“為官不為”類型“三分法”的典型解讀，并在劃分中從工作能力、發(fā)展動(dòng)力和責(zé)任擔(dān)當(dāng)分別指出了每一類型產(chǎn)生的原因。我們?cè)诮邮苓@一解讀的前提下，認(rèn)為學(xué)術(shù)界有人主張“為官不為”的“四分法”也是有道理的。

“不愿為”。其關(guān)鍵在“愿”，即愿望，它泛指心中期望實(shí)現(xiàn)的想法，但凸顯對(duì)某一特定事物或情感的欲望、向往或強(qiáng)烈傾向性?！安辉笧椤钡摹盀楣俨粸椤笔侵冈诠ぷ髦型宰约旱呐d趣、喜歡偏好來(lái)選擇性地干工作，合乎自己興趣愛好的工作就干，不合乎自己興趣愛好的工作就應(yīng)付湊合走形式、弄虛作假圖清閑。其表現(xiàn)為：或者對(duì)上級(jí)部署囫圇吞棗、斷章取義，執(zhí)行上級(jí)決定照本宣科、等因奉批，甚至照貓畫虎、生搬硬套，以前怎么做就怎么做，別人怎么做就怎么做；或者不愿到艱苦困難的地方或崗位工作，不愿幫助基層和群眾排憂解難，不愿同基層和群眾打交道；或者工作上喜歡造聲勢(shì)、出風(fēng)頭，搞“形象工程”?！安辉笧椤闭吲碌交鶎映钥唷⑴聞?dòng)腦筋勞神、怕多工作吃虧、怕群眾找麻煩，實(shí)質(zhì)上是形式主義和享樂主義在作怪。

“不想為”。其關(guān)鍵在“想”，即思索、想辦法。“不想為”的本義就是不深入思考、不想法設(shè)法地把工作干好。雖然在“不愿為”中也有“想法”的意思，但它偏重于對(duì)所干工作的感性認(rèn)識(shí)、興趣愛好；而“不想為”中的“想法”則偏重于對(duì)所干工作本質(zhì)上把握的理性思維?！安幌霝椤痹诠ぷ髦械谋憩F(xiàn)是：滿足現(xiàn)狀、不思進(jìn)取，保守封閉、守?cái)倯?yīng)付，只想做官、不想做事，事不關(guān)己、高高掛起，精神頹廢、缺乏熱情，遇到問題繞道走，碰到矛盾就上交，工作任務(wù)不是“一退六二五”，就是“踢皮球”“擊鼓傳花”。這類“為官不為”既非“不敢為”也非“不能為”，而是工作的私利心重，甚或是腐敗分子，但迫于反腐強(qiáng)勢(shì)，擔(dān)心“露馬腳”，于是“不做事、不惹事、不犯事”；或者認(rèn)為“多干工作”不合算，不如業(yè)余做生意、搞兼職。這兩者在本質(zhì)上都是利用公共權(quán)力謀求私利，不過是形式不同而已。

“不敢為”。它的相對(duì)概念是“敢作為”，其體現(xiàn)在公共行政領(lǐng)域必須是以遵守法紀(jì)為底線的。即行政官員要弄清楚在法紀(jì)框架內(nèi)，哪些事能干、哪些事不能干，心存為官做事的尺度?！安桓覟椤笔窃谛拇鏋楣僮鍪鲁叨鹊那疤嵯?，工作中認(rèn)定“刷碗必打碗，刷碗越多打碗越多”的歪理，膽小如鼠、明哲保身，不求有功、但求無(wú)過，只要不出事、寧愿不干事，怕工作失誤擔(dān)責(zé)任，怕踩到紅線擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，職責(zé)盡量少擔(dān)，任務(wù)能推則推，滿足差不多就行，做“多栽花，少挑刺”的“老好人”，對(duì)群眾服務(wù)推諉扯皮、敷衍塞責(zé)、婉言謝絕，把群眾的苦樂冷暖“當(dāng)兒戲”。這類“為官不為”絕非法紀(jì)理念下的謹(jǐn)言慎行，而是一種工作無(wú)責(zé)任心的謹(jǐn)小慎微，盡管它“并非退化為不行動(dòng)”，但它“非常容易變得麻痹癱瘓”，“對(duì)已知行為的重復(fù)”，使政策執(zhí)行力弱化、工作任務(wù)擱淺、發(fā)展機(jī)遇錯(cuò)失[7]。其本質(zhì)是個(gè)人安全主義，即利己主義在作怪。

“不會(huì)為”。其中的“會(huì)”是懂得怎樣做事或有能力做事?！安粫?huì)為”在工作中，往往表現(xiàn)為素質(zhì)低、能力差，對(duì)深化改革、調(diào)整結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變方式等新形勢(shì)不研究，對(duì)與適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的要求不熟悉，對(duì)做好工作的新知識(shí)、真本領(lǐng)和好辦法不學(xué)習(xí)，工作中沒主見、沒思路，時(shí)常束手無(wú)策、捉襟見肘、丟三落四，善于做表面文章、搞“面子工程”。這類“為官不為”大致發(fā)生在兩類人身上：一是混進(jìn)公職人員隊(duì)伍的庸才。他們不學(xué)無(wú)術(shù)、眼高手低、志大才疏，“大事干不了，小事不想干”，諳悉阿諛奉承、溜須拍馬“搞關(guān)系”，甚至認(rèn)定“喝酒就是工作，工作就是喝酒”，沉迷于吃喝玩樂混朋友。二是不想再努力工作的“老同志”。他們年事已高、晉升無(wú)望，抱著“船到碼頭、車到站”的觀念，“新辦法不會(huì)用，老辦法不管用，硬辦法不敢用，軟辦法不頂用”，身在崗位不作為，拿著薪酬不做事，“一張報(bào)紙一支煙，優(yōu)哉游哉過一天”。無(wú)論哪種情況，都是對(duì)公共資源的浪費(fèi)，甚至是對(duì)公共財(cái)富的變相掠奪。

二、治理“為官不為”的路徑

“為官不為”導(dǎo)致行政效率降低、行政作風(fēng)敗壞、行政生態(tài)破壞，嚴(yán)重侵蝕公共利益，已被黨和政府定性為“變相腐敗”。因此，必須以反腐倡廉之強(qiáng)勢(shì)，以抓鐵有痕、踏石留印之精神，采取有力措施治理“為官不為”之時(shí)弊。

(一)堅(jiān)定為民服務(wù)的核心理念

為民服務(wù)是公共行政的核心理念，以良好行為為民服務(wù)是行政官員的根本職責(zé)。威爾遜認(rèn)為，所謂良好行為，一是“對(duì)其為之服務(wù)的政府的政策具有堅(jiān)定而強(qiáng)烈的忠誠(chéng)”；二是“經(jīng)常感興趣的是盡他的才智作最大的努力，用他的良心”為公眾作最大的服務(wù)[8]1-27。在我國(guó)公共行政領(lǐng)域，“全心全意為人民服務(wù)”是政府及其人員的根本宗旨，它決定著行政官員的世界觀、權(quán)力觀和事業(yè)觀。據(jù)此，行政官員要情系人民、權(quán)為民用、滿足民需、造福于民。而“為官不為”喪失或淡化為民服務(wù)的核心理念，工作中過多地考慮個(gè)人得失，尸位素餐，占著職位不做事，對(duì)其決不可等閑視之。因此，要通過經(jīng)常性的為民服務(wù)教育，使行政官員不斷提升為民服務(wù)的自覺，牢固樹立為民服務(wù)的良好動(dòng)機(jī)，充分認(rèn)識(shí)為官要有為、有為必勤政，把為民服務(wù)實(shí)實(shí)在在體現(xiàn)在最崇高的工作事業(yè)當(dāng)中。

(二)用法治思維強(qiáng)化職責(zé)義務(wù)

公共行政的工作內(nèi)容無(wú)論有多大差異，但具有共同的法定職責(zé)。行政官員必須依法行政，用完備的方式信守法律，并承擔(dān)違法失責(zé)的后果。但“為官不為”往往缺乏法治思維，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，權(quán)比法大、依言代法、以權(quán)壓法，甚或靠鉆法律法規(guī)和政策的“空子”辦事工作。當(dāng)依法行政上升到工作規(guī)程，“為官不為”者就喪失了工作積極性，為了不出事，干脆不做事，滿足于做“太平官”；出工不出力，出力不盡力，逃避法定責(zé)任與義務(wù)。因此，要依法治理“為官不為”：一方面，要切實(shí)履行法定職責(zé)。依法規(guī)范、約束行政官員的行為，機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，依法辦事、為民負(fù)責(zé)，為民服務(wù)、造福于民。另一方面，不得法外設(shè)定權(quán)力。即不得沒有法律法規(guī)依據(jù)，而作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務(wù)的決定，切實(shí)推行政府權(quán)力清單制，積極回應(yīng)公民訴求，消除權(quán)力設(shè)租尋租空間，接受責(zé)任后果的獎(jiǎng)懲。

(三)用完善的激勵(lì)機(jī)制管干部

要使公共行政充滿活力，就應(yīng)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制?！盀楣俨粸椤毕飧刹筷?duì)伍造血功能，降低公共行政的進(jìn)步動(dòng)力與活力。其原因很多，其中就包括競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制不完善或激勵(lì)機(jī)制與干部管理無(wú)關(guān)的因素。在有些行政機(jī)關(guān)中，干多干少、干好干壞一個(gè)樣，成績(jī)?nèi)巳擞泄Α⑹д`個(gè)個(gè)有責(zé)，受獎(jiǎng)勵(lì)人人有份、遭處罰個(gè)個(gè)不少；人人不是創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)，而是“做一天和尚，撞一天鐘”，碌碌無(wú)為。改變這種局面就要做到：科學(xué)設(shè)定績(jī)效考核的指標(biāo)、程序，客觀公正評(píng)估政績(jī)，褒勤貶懶，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣；推行公開承諾制，根據(jù)職責(zé)承諾的事必須按時(shí)保質(zhì)保量完成，實(shí)施階段性考核與結(jié)果性考核相結(jié)合；全面考評(píng)干部德能勤績(jī)廉，健全優(yōu)勝劣汰機(jī)制，重用積極干事創(chuàng)業(yè)的優(yōu)秀干部，淘汰消極不為、品低能差的平庸干部；實(shí)行公開選拔、民主評(píng)議、競(jìng)爭(zhēng)上崗，為那些德才兼?zhèn)洹⒐ぷ髑趭^、業(yè)績(jī)顯著、清正廉潔，贏得群眾擁護(hù)、同事認(rèn)可、下級(jí)滿意、領(lǐng)導(dǎo)肯定的干部提供充分的進(jìn)步空間。

(四)健全行政監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制

行政監(jiān)督的關(guān)鍵是對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。行政權(quán)力依法獲得與行使，是一種來(lái)自于民、用之于民的公共權(quán)力。按照洛克(John Locke)的說(shuō)法，公共權(quán)力“既然只是為社會(huì)謀幸福，因而不應(yīng)該是專斷的和憑一時(shí)高興的，而是應(yīng)該根據(jù)既定的和公布的法律來(lái)行使；這樣，一方面使人民可以知道他們的責(zé)任并在法律范圍內(nèi)得到安全和保障，另一方面，也使統(tǒng)治者被限制在他們的適當(dāng)范圍之內(nèi)，不致為他們所擁有的權(quán)力所誘惑，利用他們本來(lái)不熟悉的或不愿承認(rèn)的手段來(lái)行使權(quán)力，以達(dá)到上述目的”[9]?！盀楣俨粸椤庇袡?quán)不作為、有職不盡責(zé)，甚至脫離法定軌道濫用權(quán)力，這就改變了公共權(quán)力“只是為社會(huì)謀幸?！钡某踔?。因此，治理“為官不為”必須加強(qiáng)行政監(jiān)督：在權(quán)力集中的部門實(shí)行分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、分事行權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化工作流程控制；實(shí)行政務(wù)公開，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。同時(shí)，“為官不為”的突出特征是不履行或未正確履行法定職責(zé)，為此，必須嚴(yán)格行政問責(zé)。行政問責(zé)制是對(duì)因故意或過失不履行法定職責(zé)或未正確履行法定職責(zé)，使行政的秩序失?；蛐氏陆担蛘邔?duì)損害行政相對(duì)人合法權(quán)益，敗壞行政機(jī)關(guān)形象和威信的行為進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度。我國(guó)現(xiàn)已制定了承擔(dān)行政不作為責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)及其處理辦法，這雖是道德層面的問責(zé)，但標(biāo)志著對(duì)官員工作有了制度性要求。具體就是：嚴(yán)格實(shí)行事先定責(zé)、事中查責(zé)、事后追責(zé)制度；按照權(quán)責(zé)一致原則問責(zé)，權(quán)大擔(dān)大責(zé)、權(quán)小擔(dān)小責(zé)，責(zé)大重處理，責(zé)小輕處理；敢于問責(zé)，無(wú)論官大官小、有無(wú)“靠山”，一旦發(fā)現(xiàn)“為官不為”就問責(zé)；正確處理問責(zé)結(jié)果，健全責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問責(zé)方式。

(五)用培訓(xùn)鍛煉提升行政才能

為官，光有勤之愿、勤之勇不行，尚需有勤之能。而能力來(lái)自善學(xué)善用、培訓(xùn)鍛煉。早在公共行政學(xué)創(chuàng)立之時(shí)，威爾遜說(shuō)過：“僅僅依靠沒有經(jīng)過訓(xùn)練的辦事天才，是不能把我們從行政管理方面可悲的嚴(yán)重失誤中拯救出來(lái)的?！薄霸谌魏吻闆r下，我們都必須有一支受過充分訓(xùn)練的、以良好行為進(jìn)行服務(wù)的官員隊(duì)伍?！盵8]1-27但是，“為官不為”者滿足現(xiàn)狀、平庸頹廢，學(xué)習(xí)蜻蜓點(diǎn)水、淺嘗輒止，習(xí)慣于文山會(huì)海、花拳繡腿，貪圖虛名、弄虛作假，基層調(diào)研走馬觀花，甚至為了出鏡頭、露露臉，坐在車上轉(zhuǎn)，隔著玻璃看，只看“門面”和“窗口”，不看“后院”和“角落”，如同群眾諷刺說(shuō)“調(diào)查研究隔層紙，政策執(zhí)行隔座山”。如此，是不能適應(yīng)新形勢(shì)、提升能力水平的。所以，必須加強(qiáng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)、基層鍛煉，增強(qiáng)干事創(chuàng)業(yè)的本事，避免墜入少知而迷、不知而盲、無(wú)知而亂的困局。一要培訓(xùn)學(xué)習(xí)常態(tài)化，分期分批針對(duì)行政官員工作實(shí)際中的突出問題，進(jìn)行專題培訓(xùn)學(xué)習(xí)；二要嚴(yán)格實(shí)施干部定期基層調(diào)研制，深入基層、深入群眾，沉下心、鉆進(jìn)去，全面看、用心看，看真情、摸實(shí)底、求實(shí)效；三要切實(shí)執(zhí)行青年干部基層掛職鍛煉的規(guī)定，重視干部提拔基層工作經(jīng)歷和階梯式升遷經(jīng)歷，限制沒有基層經(jīng)歷或跨越式提拔者的晉升或重用空間。

[1]理查德·D.賓厄姆，等．美國(guó)地方政府的管理：實(shí)踐中的公共行政[M]．陳玲玲，等，譯．北京：北京大學(xué)出版社，1997：7．

[2]楚迤斐.依法行政論域的治理“懶政”探析[J].中州學(xué)刊，2015(6).

[3]杰伊·M.沙夫里茨，等．公共行政導(dǎo)論(第6版)[M]．劉俊生，等，譯．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011：300-301.

[4]張乾友．公共行政的非正典化[M]．北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2014：14．

[5]羅伯特·登哈特，珍妮特·登哈特．公共行政：一門行動(dòng)的學(xué)問[M]．譚功榮，譯．北京：北京大學(xué)出版社，2013：1.

[6]習(xí)近平.在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆五中全會(huì)精神專題研討班上的講話[N].人民日?qǐng)?bào)，2016-05-10.

[7]史蒂文·科恩，威廉·埃米克．新有效公共管理者：在變革的政府中追求成功(第2版)[M].王巧玲，等，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001：20-21.

[8]伍德羅·威爾遜.行政學(xué)研究[G]//彭和平，等，編譯.國(guó)外公共行政理論精選.北京：中共中央黨校出版社，1997.

[9]約翰·洛克.政府論:下篇[M].葉啟,瞿菊農(nóng)，譯，北京：商務(wù)印書館，1964：86.

[責(zé)任編輯 張家鹿]

10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.06.008

2016-06-20

河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目(2016BZZ006)；河南省政府決策研究課題招標(biāo)項(xiàng)目(2016B279)；河南省高等學(xué)校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)支持計(jì)劃(2017-CXTD-08)

D630.1

A

1000-2359(2016)06-0059-05

楚迤斐(1981-)，女，河南新密人，管理學(xué)博士，華北水利水電大學(xué)法學(xué)院副教授,主要從事行政管理理論研究。