杜仲霞

(安徽財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，蚌埠 233030)

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論我國地方政府債券發(fā)行機制的完善

杜仲霞

(安徽財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，蚌埠 233030)

2009年以來，我國地方政府公債制度逐步建立，地方債務(wù)危機逐步得到緩解，但是地方政府債券發(fā)行制度還存在發(fā)行主體范圍過窄、審批程序不合理、債券的償還機制不完善、信用評級機制流于形式、信息披露不完整、債券的監(jiān)督不系統(tǒng)等問題。因此，應(yīng)盡快頒布《公共債務(wù)法》，合理界定地方政府債券發(fā)債主體，完善審批機制和償還機制，加強地方政府債券的信用評級和信息披露，加強地方人大對地方政府債券的監(jiān)督，從而提高發(fā)行效率，維護債權(quán)人合法權(quán)益。

地方政府債券；發(fā)行主體；發(fā)行機制；信用評級

地方政府債券是地方政府為滿足地方經(jīng)濟建設(shè)和社會公益事業(yè)的需要，解決財政赤字而公開發(fā)行的債券。自2009年以來，我國地方政府債券的發(fā)行逐步放開，經(jīng)歷了中央代為發(fā)行，地方自發(fā)中央代還、自發(fā)自還3個階段的嘗試，到最終完全放開。2014年8月頒布、2015年1月1日實施的《預(yù)算法》修正案首次規(guī)定地方政府可以依法發(fā)行地方政府債券籌措公共建設(shè)資金。為了使得相關(guān)規(guī)定得以實施，2014年9月國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(下文簡稱《意見》)，對地方政府債券的發(fā)行主體、種類、舉債程序、規(guī)模、用途、償還及地方政府信用評級制度等相關(guān)輔助制度等做出了詳細規(guī)定。隨后，財政部于2015年先后印發(fā)了《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》和《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》，對發(fā)行的具體制度作了規(guī)定，從而建立了較為規(guī)范的地方政府債券發(fā)行機制。

1 建立規(guī)范的地方政府債券發(fā)行機制的意義

1.1 地方債券的發(fā)行是地方政府公債制度實施的重要環(huán)節(jié) 債券發(fā)行是地方政府債券制度實施的起點，債券發(fā)行要明確債券發(fā)行的審批、發(fā)行的主體、發(fā)行的規(guī)模、債券的信用評級等重要問題，只有明確地對上述內(nèi)容作出規(guī)定，地方政府債券的發(fā)行才能得以順利進行。

1.2 有利于地方政府降低發(fā)行成本 地方債債券的發(fā)行機制應(yīng)當簡便易行，如果發(fā)行的程序過于復(fù)雜，就會導(dǎo)致發(fā)行債券的時間過長，發(fā)行的成本過高，不能及時解決地方政府財政資金緊張的問題，不利于地方政府平穩(wěn)地發(fā)展地方經(jīng)濟。

1.3 有利于保障債權(quán)人的合法權(quán)益 通過債券發(fā)行的審批，可有效地控制地方政府舉債的規(guī)模，可防止地方政府過度舉債，而信用評級可充分地披露地方政府的財政狀況，為投資人理性地購買債券提供依據(jù)，最終確保債權(quán)人能夠得到及時地償付。

2 地方政府債券發(fā)行機制存在的問題

2.1 地方政府債券發(fā)行主體界定過窄 《預(yù)算法》規(guī)定，只有省、自治區(qū)、直轄市可以作為發(fā)行主體發(fā)行地方政府債券，市縣級政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。這樣規(guī)定意在控制地方政府舉債的規(guī)模，防止地方政府過度舉債。隨后兩個債券發(fā)行管理暫行辦法又規(guī)定“經(jīng)省級政府批準自辦債券發(fā)行的計劃單列市政府”可以自行發(fā)行地方政府債券，后者的規(guī)定突破了新《預(yù)算法》關(guān)于地方政府發(fā)行主體的限制，雖有一定合理性，但在立法上卻造成下位法和上位法相沖突，兩個暫行辦法的規(guī)定顯然不合法。從法理上，舉債權(quán)的確立應(yīng)當遵循公債法律保留原則，即“涉及公債發(fā)行、使用和償還的核心要素必須由立法機關(guān)通過制定法律來規(guī)定?！盵1]因此，既然《預(yù)算法》已規(guī)定地方政府債券的發(fā)行主體，就不得擅自改變，否則立法的嚴肅性就無法得到保障。

另外，地方政府在享有自行發(fā)債“權(quán)利”的同時也必須獨立承擔發(fā)債“責任”，權(quán)責對稱是公共財政理念下對地方政府經(jīng)濟職能作用發(fā)揮的基本要求。[2]而省、自治區(qū)和直轄市代市縣舉借會帶來權(quán)責不清等一系列的問題。考察國外地方公債的發(fā)行主體可知，實行聯(lián)邦財政主義的美國的州政府和地方政府都享有舉債權(quán)，可以發(fā)行地方政府債券融資，而實行單一制的日本則包括直轄市、縣和市，村和町不具有發(fā)行公債的資格。和這些國家相比，我國僅規(guī)定省、自治區(qū)和直轄市擁有發(fā)行公債的權(quán)力，范圍較窄。地方公債制度建立的一個重要原因，就是地方自有財力無法滿足本地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的建設(shè)需要，而基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)又主要屬于地方政府的事權(quán)范圍。因此，可以適當擴大發(fā)行主體的范圍，可以將市政府作為發(fā)行主體發(fā)行公債。[3]

2.2 地方政府債券發(fā)行規(guī)模的審批不合理 根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，發(fā)行地方政府債券實行嚴格的雙重審批制度，地方政府發(fā)行債券，先由國務(wù)院確定數(shù)額，報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準。省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達的限額舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務(wù)委員會批準。首先，該審批程序看似十分嚴密，但是操作起來繁瑣，債券發(fā)行從財政部下達額度，到省政府發(fā)行債券，再將債券資金下?lián)芙o地方政府，將是一個非常漫長的過程，這可能導(dǎo)致地方政府安排的很多建設(shè)項目不能及時地進行建設(shè)的情形。[4]其次，從長遠來看，由于中央政府難以準確地了解地方政府財政收支的具體情況，由于信息的不對稱，單方面地由國務(wù)院確定的地方債規(guī)模可能導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模和實際需要不相符。[5]

2.3 地方政府債券的償還機制不完善 《預(yù)算法》規(guī)定，只有省政府可以發(fā)行債券，市縣政府確需舉債需要由省政府代為發(fā)行。早在2009年我國就試行中央政府代為地方政府發(fā)債，因權(quán)責不清飽受詬病，如今省級政府又代地方政府發(fā)行債券，依然存在同樣的弊端。[6]地方政府債務(wù)管理意見規(guī)定：“地方政府對其舉借的債務(wù)負有償還責任，中央政府實行不救助原則”。市縣人民政府不是發(fā)債主體，但對代發(fā)債券負有償還債務(wù)，一旦不能償還債務(wù)，中央不實行救助，意味著發(fā)債主體省級政府必然要負擔保義務(wù)，最終要為債務(wù)償還負責，這樣易引發(fā)道德風險。

2.4 地方政府債券信用評級流于形式 信用評級制度是地方政府債券發(fā)行的輔助制度，規(guī)范的地方債券信用評級可以真實地反映債券發(fā)行人的財務(wù)狀況，為債券市場的投資者提供可靠的投資信息，避免地方政府發(fā)行債券耗費過多的宣傳成本。2015年兩個債券暫行管理辦法首次明確提出信用評級，就債券發(fā)行人按時、足額償還債券的能力和意愿出具意見書。但縱觀我國地方政府債券的評級結(jié)果，信用評級形同虛設(shè)。從2014年開始，我國啟動10省市地方政府債券自發(fā)自還試點工作，并首次在發(fā)行中引入信用評級機制。根據(jù)最終的評級結(jié)果，所有省市試點地區(qū)全部獲得了最高級信用級別AAA，事實上，各省的負債狀況和經(jīng)濟發(fā)達程度都各不相同，應(yīng)當有所區(qū)別，否則信用評級不能真實地反映發(fā)行人的信用狀況，無法使投資人對是否購入債券作出準確判斷。[7]

2.5 地方政府債券發(fā)行信息披露不完整 地方政府債券的參與各方，包括轄區(qū)的居民、債券的購買者、中介市場和機構(gòu)等，有權(quán)利知曉債券的發(fā)行規(guī)模、用途、期限、償還方式等一系列的詳細信息。地方政府在自行發(fā)債時必須堅守程序公正和信息透明原則，公開、透明和獨立承擔信用是地方政府自行發(fā)債的制度保障。[2]良好的債券信息披露對促進地方債券順利發(fā)行、提高地方債券市場透明度、促進建立規(guī)范合理的地方政府舉債融資機制具有重要意義。完善的地方政府債務(wù)信息披露應(yīng)當對包括地方政府舉債的總體規(guī)模、債券發(fā)行的具體類型、債券募集資金的使用情況、債務(wù)的償還等信息及時完整地披露，以保障債權(quán)人的知情權(quán)。從2015年地方政府債務(wù)發(fā)行信息情況看，信息披露存在明顯不足。當前，我國地方政府財政預(yù)決算報告、審計報告披露的及時性、透明度遠遠無法滿足市場需求，用于評估地方政府債務(wù)風險的信息十分有限，關(guān)鍵信息的缺乏使得市場難以對地方政府形成有效監(jiān)督，也很難客觀公平地進行債務(wù)信用評級，政府與市場間的其他形式溝通也存在明顯不足。

2.6 對地方政府債券的監(jiān)督不全面 首先，現(xiàn)有規(guī)定對存量債券的置換監(jiān)督不夠。為了防范債務(wù)風險，《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》規(guī)定地方政府可以申請發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)，以降低利息負擔，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)。財政部2014年10月22日印發(fā)的《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法》只規(guī)定經(jīng)過甄別的政府債務(wù)及或有債務(wù)余額應(yīng)報告財政部，并統(tǒng)計報告給人大或人大常委會，但對于存量債券的發(fā)行是否要報全國人大和地方人大審批，未做出規(guī)定，導(dǎo)致地方政府發(fā)行地方置換債券并未得到全國人大的審批，也無需編制調(diào)整預(yù)算，如果不對置換債券的審批和發(fā)行加強監(jiān)管，可能導(dǎo)致一旦地方政府不能償還到期債務(wù)，就可借助置換債券將債務(wù)延期，那么之前建立的控制債務(wù)規(guī)模的相關(guān)規(guī)定也形同虛設(shè)，地方政府債務(wù)風險將無法得到有效控制。

3 地方政府債券發(fā)行機制的完善

我國地方政府債券發(fā)行制度之所以存在上述問題，是因為現(xiàn)有的地方政府債券的法律、法規(guī)較為瑣碎，雖然《預(yù)算法》對地方政府債券的發(fā)行主體、發(fā)行債券的類型、債券資金的使用等做了基本規(guī)定，也規(guī)定要將地方政府債務(wù)全面納入預(yù)算，但是畢竟《預(yù)算法》對地方政府債券的規(guī)定是授權(quán)法，而不是限權(quán)法，僅僅通過預(yù)算法也很難對地方政府債務(wù)做出全面的規(guī)制，因此，比較現(xiàn)實的架構(gòu)是，在《預(yù)算法》基礎(chǔ)上另行制定專門的公債法，分別對中央債券、地方債券、國家外債進行規(guī)范，特別是要突出地方債券的內(nèi)容”[8]要建立完善的地方政府債券的發(fā)行機制，最佳方法是頒布專門法對地方政府債券發(fā)行制度做出全面的規(guī)定。在目前情況下，可以對地方政府債券發(fā)行機制做出以下完善。

3.1 明確界定地方公債發(fā)行主體 未來應(yīng)當通過兩個地方債券發(fā)行辦法對地方政府債券發(fā)行主體作出界定，通過頒布《公債法》，將市政府納入地方政府債券的發(fā)行主體。另外，在地方政府債券發(fā)行機制成熟的情況下，未來還應(yīng)當將縣政府也納入地方債券的發(fā)行主體。只有發(fā)行主體和償債主體保持一致，才能真正實現(xiàn)自行發(fā)債。

3.2 完善地方政府債券的審批機制 地方人大是權(quán)力機構(gòu)，擔負著對地方政府債券的審批職權(quán)。地方人大對地方債券的審查要事無巨細，因為只有地方人大發(fā)揮審批的作用，才能真正實現(xiàn)人民主權(quán)，彌補全國人大和財政部對地方政府債券審批的信息不對稱的問題。

3.3 完善地方政府債券的償還機制 地方政府之所以不能償還到期債券，出現(xiàn)債務(wù)危機，最根本的原因是地方政府的財權(quán)和事權(quán)不相匹配。首先要盡快界定各級政府的事權(quán)，再匹配相應(yīng)的財權(quán)，做到財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一。另外，要盡快督促地方政府建立地方政府債券的償債基金制度，為地方政府債券的償還提供必要的儲備資金。

3.4 加強對地方政府債券的信用評級 出現(xiàn)地方政府債券評級虛高的原因，是評級機構(gòu)在進行信用評級時缺乏獨立性。評級機構(gòu)在經(jīng)過資料梳理、訪談、實地調(diào)查和分析后，只會給出建議性信用評級，由于地方政府主導(dǎo)信用評級的初審和復(fù)審，有權(quán)選擇決定地方債券的最終評級結(jié)果，在信用評級中很難讓評級機構(gòu)堅持公正客觀立場，導(dǎo)致信用評級不利于揭示發(fā)行人的風險。因此，筆者認為應(yīng)改變信用評級的機制，某一地方政府要發(fā)行地方政府債券，應(yīng)當由獨立的第三方主持債券的信用評級，而不是由地方政府自己進行信用評級。另外，可考慮在地方政府債券評級中引入雙評級機制，允許不同的評級機構(gòu)(特別是不同收費模式的評級機構(gòu))發(fā)出不同聲音，給投資人提供更加客觀的投資參考。

3.5 完善地方政府債券的信息披露制度 我國地方債券立法應(yīng)當借鑒臺灣地區(qū)的做法，在相關(guān)立法中規(guī)定公共債務(wù)的主管機關(guān)對于公共債務(wù)信息的披露責任，對公共債務(wù)信息公開的主體、公開的途徑和方式、公開的時間、公開的范圍和程度都要做出詳細的規(guī)定，以確保公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。另外，進一步推進以地方政府資產(chǎn)負債綜合財務(wù)報告制度為基礎(chǔ)的政府信息披露制度建設(shè)，提高政府財政預(yù)決算報告、審計報告披露的及時性與透明度。在披露的途徑和方式上，應(yīng)由地方財政部門建立地方政府債券信息披露系統(tǒng)，建立專門的披露地方政府債券信息的網(wǎng)站，在該網(wǎng)站要披露地方政府發(fā)行債券的規(guī)模、類型、用途和償還的情況。同時，地方政府融資計劃概要、綜合財務(wù)報告和債券發(fā)行材料都應(yīng)在該系統(tǒng)中予以披露，以供財政部門、金融機構(gòu)和公眾查詢。

4 結(jié) 語

完善的地方政府債券發(fā)行制度有利于地方政府快速地獲得建設(shè)資金，防范地方政府債務(wù)風險，保護債權(quán)人的合法權(quán)益，但是我國規(guī)范的地方政府債券發(fā)行制度建立時間較短，相關(guān)制度的建設(shè)還存在諸多不足，要系統(tǒng)地解決地方債券發(fā)行中的諸多問題，應(yīng)盡快頒布《公共債務(wù)法》，對地方政府債券的審批、發(fā)行、使用和償還做出系統(tǒng)地規(guī)定。

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[責任編輯：李德才]

On the Perfection of the Local Government Bond Issuing System

DU Zhong-xia

(School of Law, Anhui University of Finance & Economics, Bengbu 233030, Anhui, China)

The local government bond system has been set up since 2009 so that local government debt crisis has been relived, but its bond issuing system has many problems. Thus Public Debt Law should be promulgated. In order to improve issuance efficiency and protect the interests of debtors, the law should define the right bodies of issuing bonds, perfect the approval system and debt payment mechanism, strengthen the credit ratings and information disclosure and strengthen local people's congress supervise.

local government debt; issuing bond; issuing mechanism; credit rating

2016-11-06

2016-11-18

杜仲霞(1972—)，女，安徽霍山人，安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授，博士；研究方向:財稅法、競爭法。

DF438.7,F830.91

A

2096-2371(2016)06-0012-04