申惠文,杜志勇

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

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農(nóng)地融資法律模式研究

申惠文,杜志勇

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

摘要：當(dāng)前農(nóng)地融資試點(diǎn)中，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押與土地經(jīng)營權(quán)抵押并存，前者于法相違，后者于法無據(jù)。改革應(yīng)當(dāng)凝聚共識(shí)，立法先行。隨著農(nóng)地三權(quán)分置改革的推進(jìn)，土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變，逐步具有準(zhǔn)所有權(quán)的法律地位。這種情況下，如果土地承包經(jīng)營權(quán)仍然不能自由轉(zhuǎn)讓，那么，“土地承包經(jīng)營權(quán)抵押”就是錯(cuò)誤的法律表達(dá)。我國應(yīng)當(dāng)借鑒德國土地債務(wù)制度，建立“物上負(fù)擔(dān)”式融資模式，解決農(nóng)戶自身融資需求。中央改革文件中提出的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體獲得“土地經(jīng)營權(quán)”，既可以是債權(quán)屬性的土地租賃權(quán)，也可以是物權(quán)屬性的土地用益物權(quán)。然而，作為法律概念，土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵不能泛化，應(yīng)當(dāng)專指新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體享有的新型用益物權(quán)。據(jù)此，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資模式實(shí)質(zhì)上包括土地租賃權(quán)質(zhì)押和土地經(jīng)營權(quán)抵押兩種。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營權(quán)抵押；土地經(jīng)營權(quán)抵押；土地租賃權(quán)質(zhì)押；農(nóng)地三權(quán)分置改革

農(nóng)地融資是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體獲得擴(kuò)大再生產(chǎn)經(jīng)營資金的重要來源，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；l(fā)展的基本保障。隨著集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包權(quán)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營權(quán)的農(nóng)地三權(quán)分置改革的推進(jìn)，農(nóng)地融資法律模式成為亟待解決的實(shí)踐難題。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、土地承包權(quán)抵押，抑或土地經(jīng)營權(quán)抵押，必須凝聚學(xué)界共識(shí)，作出科學(xué)評(píng)判。本文結(jié)合農(nóng)地三權(quán)分置改革新政策，緊追改革實(shí)踐，尋求符合我國國情的農(nóng)地融資法律模式，促進(jìn)相關(guān)法律制度的修改完善。

一、農(nóng)地融資法律模式的產(chǎn)生

(一)農(nóng)地三權(quán)分置改革的提出

2014年1月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》(以下簡稱2014年中央一號(hào)文件)明確指出：“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資?！盵1]2014年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見(中辦發(fā)〔2014〕61號(hào))》(以下簡稱《土地經(jīng)營權(quán)意見》)明確指出：“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，穩(wěn)步推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)，研究制定統(tǒng)一規(guī)范的實(shí)施辦法，探索建立抵押資產(chǎn)處置機(jī)制?！盵2]2015年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》(以下簡稱2015年中央一號(hào)文件)指出：“抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律，明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式，界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系?！盵3]

2015年8月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《“兩權(quán)”抵押意見》)及2015年11月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》也都再次對(duì)土地經(jīng)營權(quán)抵押做出更為具體的指導(dǎo)。2015年12月，全國人大常委會(huì)審議通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定(草案)》，明確授權(quán)上述試點(diǎn)地區(qū)可以突破現(xiàn)行法律規(guī)定，進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)抵押嘗試。

(二)土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的分置

中共中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文指出，中央把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中單獨(dú)分離出來，允許抵押擔(dān)保，但承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押，因?yàn)橐坏┩恋爻邪?jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保，到期無法償還貸款，那土地就變成別人的了，這就變成事實(shí)上的農(nóng)村土地買賣。[4]國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶指出，土地經(jīng)營權(quán)是從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的一種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)利，是流轉(zhuǎn)合同約定年限內(nèi)的實(shí)際控制權(quán)，是利用流轉(zhuǎn)土地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的自主權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。[5]農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司司長張紅宇指出，土地承包權(quán)屬于成員權(quán)，只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有資格擁有，具有明顯的社區(qū)封閉性和不可交易性，土地經(jīng)營權(quán)屬于法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，可以通過市場化的方式配置給有能力的人，具有明顯的開放性和可交易性。[6]根據(jù)以上論述，土地承包權(quán)就是農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)是指新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體基于與農(nóng)戶簽訂的合同，對(duì)農(nóng)地所享有的占有、使用、收益和處分等民事權(quán)利的統(tǒng)稱。本文認(rèn)為，中央文件中的“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”概念，能否轉(zhuǎn)化為法律語言，怎樣轉(zhuǎn)化為法律語言，需要權(quán)衡各種因素，綜合做出判斷。根據(jù)邏輯推理，就產(chǎn)生了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、土地承包權(quán)抵押和土地經(jīng)營權(quán)抵押等多種表達(dá)方式，農(nóng)地融資法律模式問題隨即產(chǎn)生。

二、農(nóng)地融資法律模式的實(shí)踐

(一)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押

我國《物權(quán)法》第184條、《擔(dān)保法》第37條明確禁止家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。通過《農(nóng)村土地承包法》第32條與第49條的對(duì)比，也可得出法律禁止家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。然而，這并沒有抑制實(shí)踐中農(nóng)業(yè)經(jīng)營者對(duì)農(nóng)地抵押融資的需求，各地也都在探討實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的途徑。從地方政府文件看，最早由山東省濟(jì)寧市農(nóng)業(yè)委員會(huì)通過、于2010年10月頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法》第2條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)及地上(含地下)附著物作為抵押物可以進(jìn)行抵押。2014年11月，安徽省馬鞍山市含山縣人民政府辦公室《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試行辦法》第2條、第3條也規(guī)定，家庭農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，可以以依法取得并登記的土地承包經(jīng)營權(quán)和流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押貸款。上述兩個(gè)文件頒布時(shí)間雖間隔較長，且分屬于中央明確農(nóng)地三權(quán)分置改革前后，但都允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。

金融機(jī)構(gòu)也在推動(dòng)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押實(shí)踐。遼寧省農(nóng)村信用社2010年通過的《土地承包經(jīng)營權(quán)抵押暫行辦法》，就允許以土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款。2014年8月，中國農(nóng)業(yè)銀行《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法》第4條規(guī)定，抵押人可以以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)及地上附著物進(jìn)行抵押貸款?，F(xiàn)階段，雖然土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擁有地方政府文件和金融機(jī)構(gòu)文件的指導(dǎo)，但沒有得到立法機(jī)關(guān)的明確授權(quán)。從全國實(shí)踐試點(diǎn)來看，各地具體抵押制度的構(gòu)建還存在明顯差異。首先，各地關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的政策文件制定主體不一，政府制定與農(nóng)業(yè)部門單獨(dú)制定并存。這反映了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點(diǎn)的混亂及于法相違現(xiàn)狀，不符合法治改革的要求。其次，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押頒發(fā)的證書名稱各異，全國不統(tǒng)一。甘肅省定西市《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證管理辦法》、浙江省杭州市《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證登記管理辦法(試行)》對(duì)農(nóng)地抵押頒發(fā)“土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證”。河北省和四川省遂寧市《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押融資工作意見》則是頒發(fā)“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證”。再次，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式也不相同。一種是通過轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)來實(shí)現(xiàn)到期債權(quán)，另一種是保持土地承包經(jīng)營權(quán)不變，通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)來實(shí)現(xiàn)債權(quán)。

(二)土地經(jīng)營權(quán)抵押

土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分置的探索與實(shí)踐，從20世紀(jì)90年代開始至今從未停止過。很多省份都制定了相關(guān)的政策文件，例如江蘇、上海、重慶等。經(jīng)過二十多年的探索與實(shí)踐，2014年中共中央最終明確農(nóng)地三權(quán)分置改革方案，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押。在此之后，關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)抵押的地方文件接踵而至，2014年安徽省宿州市埇橋區(qū)印發(fā)的《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)抵押登記暫行辦法》，2014年12月甘肅省人民政府金融工作辦公室、財(cái)政廳、農(nóng)牧廳、人民銀行蘭州中心支行、銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法試行》，2015年2月上海市金融服務(wù)辦公室、上海市農(nóng)業(yè)委員會(huì)發(fā)布的《上海市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)實(shí)施辦法》和2015年5月吉林省委、省政府發(fā)布的《土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施意見》等，都對(duì)土地經(jīng)營權(quán)抵押進(jìn)行了規(guī)范指導(dǎo)。上述各地區(qū)都在土地所有權(quán)、土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分置基礎(chǔ)之上實(shí)現(xiàn)了土地經(jīng)營權(quán)的融資。

農(nóng)地三權(quán)分置改革確立后，地方金融機(jī)構(gòu)也在大膽嘗試土地經(jīng)營權(quán)抵押。2014年哈爾濱銀行發(fā)布的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資業(yè)務(wù)管理辦法》、 2014年江蘇省淮安市金湖縣人民銀行分行發(fā)布的《金融支持家庭農(nóng)場發(fā)展的指導(dǎo)意見》都明確規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)抵押的具體操作方法。在中央政策指導(dǎo)下，土地經(jīng)營權(quán)抵押雖然得到了地方政府和金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，但在實(shí)踐中土地經(jīng)營權(quán)抵押制度構(gòu)建依然不夠成熟，還存在著較多問題。首先，在法律層面，土地承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)是兩個(gè)不同的概念，但在部分地方文件中將兩者混為一談。其次，不同文件規(guī)定試點(diǎn)期限不一，造成制度銜接矛盾，例如：上海市試行2年、甘肅省試行5年、中國農(nóng)業(yè)銀行試行2年。再次，土地經(jīng)營權(quán)抵押登記頒證也存在不一致現(xiàn)象，上海市頒發(fā)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押登記證，吉林省、四川省頒發(fā)土地經(jīng)營權(quán)證。綜上，土地經(jīng)營權(quán)抵押作為突破農(nóng)地抵押困境的政策選擇，在統(tǒng)一的法律規(guī)范和制度構(gòu)建中還存在較多問題。

三、農(nóng)地融資法律模式的比較

(一)政策認(rèn)識(shí)不同

每次農(nóng)村土地制度改革都離不開政策的指導(dǎo)和推進(jìn)。此次農(nóng)地三權(quán)分置改革事關(guān)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，頂層制度設(shè)計(jì)至關(guān)重要。從中央層面分析，最早釋放農(nóng)地可以抵押的政策信號(hào)是2008年黨的十七屆三中全會(huì)，會(huì)議中提出讓農(nóng)民享有更有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，并擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍。眾多學(xué)者以此為據(jù)，認(rèn)為這是中央允許土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押標(biāo)的的開始。從那時(shí)起很多試點(diǎn)地區(qū)以此為據(jù)，積極探索土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的具體實(shí)現(xiàn)形式。本文認(rèn)為，在當(dāng)時(shí)特定環(huán)境下，土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押標(biāo)的只是一個(gè)探索，因2007年10月1日開始實(shí)施的《物權(quán)法》明確禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。直到2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)及2014年國務(wù)院制定《關(guān)于金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見》提出，要實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，制定農(nóng)地抵押管理辦法。上述兩個(gè)中央文件雖然要賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)能，但沒有規(guī)定具體實(shí)現(xiàn)方式。實(shí)踐中就農(nóng)地抵押標(biāo)的認(rèn)識(shí)產(chǎn)生了分歧，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押與承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押并存。

隨著中央層面關(guān)于農(nóng)地三權(quán)分置改革確立，2014年中央一號(hào)文件、《土地經(jīng)營權(quán)意見》、2015年中央一號(hào)文件、《“兩權(quán)”抵押意見》等一系列關(guān)于農(nóng)地改革的文件都指出，要區(qū)分土地承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)抵押，推進(jìn)制定統(tǒng)一的辦法規(guī)定。中央政策在確立了土地承包權(quán)與土地經(jīng)營分置基礎(chǔ)之上，明確指出了土地制度改革的方向和目標(biāo)。[7]中央政策層面依舊考慮到農(nóng)地的特殊社會(huì)保障功能，為實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定土地承包關(guān)系長久不變，才只允許土地經(jīng)營權(quán)抵押。從政策的穩(wěn)定性、一致性角度分析，政策層面制定統(tǒng)一的規(guī)范辦法，就表明了土地經(jīng)營權(quán)抵押是未來發(fā)展的必然趨勢。此前關(guān)于農(nóng)地抵押標(biāo)的的爭論，隨著政策的進(jìn)一步明晰，就由政策解讀層面轉(zhuǎn)向了理論架構(gòu)層面，需要在法律框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)兩種農(nóng)地抵押標(biāo)的的明確區(qū)分。國家政策對(duì)社會(huì)變遷和生產(chǎn)關(guān)系的變革往往起著導(dǎo)向性的、立竿見影的和決定性的作用。[8]制度的構(gòu)建一定要符合中國國情，體現(xiàn)時(shí)代精神和時(shí)代特征。[9]農(nóng)地三權(quán)分置改革具有明顯的中國特色。

(二)權(quán)利主體、客體不同

土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的客體是土地承包經(jīng)營權(quán)，抵押人是農(nóng)戶。農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2011—2013年，平均每個(gè)農(nóng)戶承包經(jīng)營的耕地面積分別為5.58畝、5.70畝和5.77畝。[10]若農(nóng)戶直接以土地承包經(jīng)營權(quán)為標(biāo)的來實(shí)現(xiàn)農(nóng)地抵押功能，則很難體現(xiàn)農(nóng)地融資效率。要體現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的融資效率，必然是以大規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營為基礎(chǔ)。然而，目前要實(shí)現(xiàn)大部分農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)，從而形成土地承包經(jīng)營權(quán)集聚規(guī)模效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地抵押融資，條件未必成熟。

土地經(jīng)營權(quán)抵押的客體是土地經(jīng)營權(quán)，抵押人是農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社及農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。吉林省出臺(tái)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的實(shí)施意見》提出，把農(nóng)村土地所有權(quán)證書和承包經(jīng)營權(quán)證書由 “兩證”分離成“三證”，分別頒發(fā)農(nóng)村土地集體所有權(quán)證、農(nóng)戶承包權(quán)證和土地經(jīng)營權(quán)證。這樣就使農(nóng)戶能夠放心流轉(zhuǎn)土地，經(jīng)營主體能夠放心經(jīng)營土地。黑龍江省出臺(tái)的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款暫行辦法》和河北省出臺(tái)的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》等規(guī)定，頒發(fā)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證，可以到農(nóng)業(yè)部門辦理抵押登記。這些規(guī)定都是試圖打破現(xiàn)行法的制度框架，將土地經(jīng)營權(quán)視為一種新型的用益物權(quán)。

四、農(nóng)地融資法律模式的選擇

(一)價(jià)值衡量

改革開放后，家庭承包經(jīng)營是我國《憲法》明確的農(nóng)村經(jīng)營體制，“有助于維護(hù)廣大農(nóng)民的基本權(quán)利，保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和維護(hù)我國廣大農(nóng)村的生產(chǎn)、生活秩序”[11]。法律限制土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，主要有以下幾方面原因：土地為農(nóng)民提供社會(huì)保障、保護(hù)耕地、糧食安全、維護(hù)政治穩(wěn)定等。[12]這時(shí)農(nóng)地主要體現(xiàn)政治功能和社會(huì)價(jià)值，公共利益大于農(nóng)民個(gè)人利益。農(nóng)地抵押本質(zhì)上是私法問題，民法是私法理念的集中體現(xiàn)，代表著人格獨(dú)立、平等自由，不像公法一樣承擔(dān)著推動(dòng)公共利益實(shí)現(xiàn)的職能，但仍須消極地保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益。[13]土地承包經(jīng)營權(quán)抵押所要體現(xiàn)的個(gè)人利益，可以認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)民事主體的自由。自由雖然是現(xiàn)代民法的一個(gè)基本價(jià)值取向，可以說是最根本的價(jià)值取向，但是并不是所有的民法規(guī)則都唯自由至上，還要與其他原則相平衡。農(nóng)村社會(huì)是一個(gè)基于血緣、地緣及宗族、氏族、家族形成的復(fù)雜共同體。若放開土地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)，不再兼顧土地所體現(xiàn)的公共價(jià)值和鄉(xiāng)村文化，無疑不符合農(nóng)村實(shí)際。

土地承包經(jīng)營權(quán)抵押將農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)效益價(jià)值放在公平價(jià)值之前，是否可取也值得探討。效率價(jià)值在市場經(jīng)濟(jì)條件下十分重要，這本無可厚非，但是針對(duì)農(nóng)地這種特殊的生產(chǎn)資料并非完全適合。“均田地”“實(shí)現(xiàn)耕者有其田”一直是農(nóng)民最樸素的價(jià)值追求，這就表現(xiàn)為農(nóng)地分配的公平。當(dāng)前我國城鄉(xiāng)發(fā)展差異較大，農(nóng)地對(duì)農(nóng)民還承擔(dān)著一定的社會(huì)保障功能，若將農(nóng)地完全市場化流轉(zhuǎn)，也將不利于對(duì)農(nóng)民的保護(hù)。由此，基于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的特殊性，不能僅考慮效益價(jià)值，還要體現(xiàn)公平價(jià)值。以農(nóng)地三權(quán)分置改革為基礎(chǔ)，穩(wěn)定土地承包權(quán)長久不變以求公平，放活土地經(jīng)營權(quán)以求效率，實(shí)現(xiàn)公平與效率的有效統(tǒng)一。[14]這是利益衡量和價(jià)值衡平后的選擇，也是符合我國農(nóng)村現(xiàn)狀的選擇。

(二)法理分析

1.土地承包經(jīng)營權(quán)抵押是偽命題

支持土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的學(xué)者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)，其不包含身份屬性，土地的身份屬性主要體現(xiàn)為集體土地所有權(quán)。從農(nóng)地負(fù)擔(dān)功能分析，農(nóng)村社會(huì)保障制度日益健全，農(nóng)地不再負(fù)擔(dān)社會(huì)保障功能。限制土地承包經(jīng)營權(quán)融資權(quán)能的制度設(shè)計(jì)已經(jīng)不符合現(xiàn)實(shí)需求，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。[15]反對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的學(xué)者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)的取得，是以特定的“成員身份”為前提的，具有明顯的成員權(quán)屬性(身份屬性)。[16]我國的農(nóng)村集體土地制度中，存在成員權(quán)與公民權(quán)兩種身份的重疊與抵牾，成員權(quán)本身界定模糊。[17]國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出，不得要求農(nóng)民將退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為獲得城市戶口的條件。城鄉(xiāng)兩元格局未改變以前，現(xiàn)階段我國農(nóng)地還擔(dān)負(fù)著一定的社會(huì)保障功能。

本文認(rèn)為，在現(xiàn)行法律框架下，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押是違法的。即使按照農(nóng)地三權(quán)分置改革的制度設(shè)計(jì)，土地承包經(jīng)營權(quán)不能自由流轉(zhuǎn)，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押也是偽命題。抵押的實(shí)質(zhì)就是變相買賣，允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，就是允許土地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)。中央和地方的改革文件中多次出現(xiàn)“土地承包經(jīng)營權(quán)抵押”的詞匯，都是不準(zhǔn)確的。德國土地債務(wù)制度與抵押權(quán)制度相似，但其構(gòu)造并不相同。土地債務(wù)可以自由流轉(zhuǎn)，區(qū)別于抵押權(quán)的受限制性。土地債務(wù)具有獨(dú)立性，而抵押權(quán)具有依附性。我國應(yīng)當(dāng)借鑒德國土地債務(wù)制度，建立“物上負(fù)擔(dān)”式融資法律模式，解決農(nóng)戶自身的利益訴求。關(guān)于具體制度建構(gòu)，還需要進(jìn)一步探討。試圖通過土地承包經(jīng)營權(quán)抵押解決融資困境，是不符合法律邏輯的。

2.不能泛泛談土地經(jīng)營權(quán)抵押

中央改革文件中提出的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體獲得“土地經(jīng)營權(quán)”，既可以是債權(quán)屬性的土地租賃權(quán)，也可以是物權(quán)屬性的土地用益物權(quán)。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過合同獲得的“土地經(jīng)營權(quán)”，在權(quán)利期限和權(quán)利內(nèi)容等方面存在較大的差異。債權(quán)實(shí)行自由主義，物權(quán)實(shí)行法定主義。債權(quán)能夠滿足當(dāng)事人多元化的需求，能夠設(shè)計(jì)出個(gè)性化的交易模式。物權(quán)的種類和內(nèi)容必須法定，這是滿足交易安全的重要條件。作為制度創(chuàng)新的工具，“土地經(jīng)營權(quán)”必須解決現(xiàn)行法無法解決的問題，必須解釋農(nóng)地新型產(chǎn)權(quán)關(guān)系。我國《合同法》給土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供了較大的制度空間，可以解決土地租賃權(quán)的需求。因此，作為法律概念，土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵不能泛化，應(yīng)當(dāng)專指新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體享有的新型用益物權(quán)。據(jù)此，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資模式實(shí)質(zhì)上包括土地租賃權(quán)質(zhì)押和土地經(jīng)營權(quán)抵押兩種。

隨著農(nóng)地三權(quán)分置改革的推進(jìn)，土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變，逐步具有準(zhǔn)所有權(quán)的法律地位。土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)成為新型用益物權(quán)，滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要。多層權(quán)利客體的法理[18]，也為土地經(jīng)營權(quán)成為一項(xiàng)新用益物權(quán)奠定了理論基礎(chǔ)。從法律形式上看，土地承包經(jīng)營權(quán)依然是用益物權(quán)，是沒有期限的用益物權(quán)，而土地經(jīng)營權(quán)是有期限的用益物權(quán)。公示公信是《物權(quán)法》的基本原則，土地經(jīng)營權(quán)必須采取登記的方式予以公示?？紤]到土地承包經(jīng)營權(quán)采取的是登記對(duì)抗主義，短期土地經(jīng)營權(quán)也可以采取登記對(duì)抗主義。在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的大背景下，農(nóng)地登記應(yīng)當(dāng)逐步采取登記生效主義。土地經(jīng)營權(quán)抵押應(yīng)當(dāng)采取登記生效主義，只有這樣方能保證交易安全。對(duì)于土地租賃權(quán)質(zhì)押，應(yīng)當(dāng)遵循一般債權(quán)質(zhì)押的規(guī)定，履行相應(yīng)的告知義務(wù)。

五、農(nóng)地融資法律制度的建構(gòu)

(一)理清農(nóng)地權(quán)利關(guān)系，慎選法律術(shù)語

中央農(nóng)地三權(quán)分置改革將土地承包經(jīng)營權(quán)分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，然而不能據(jù)此新設(shè)土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，廢除原有的土地承包經(jīng)營權(quán)。首先，宏觀政策指導(dǎo)與法律規(guī)范設(shè)計(jì)之間具有一定的張力。改革的許多成果都需要通過法律確認(rèn)下來，但改革成果上升為法律規(guī)范并非是照抄照搬，其需要遵循立法邏輯和規(guī)律。其次，制度變遷要尊重社會(huì)實(shí)踐和民眾習(xí)慣。土地承包經(jīng)營權(quán)概念在我國已經(jīng)沿用近四十年時(shí)間，被廣大人民群眾所接受。國家立法必須植根于社會(huì)的習(xí)慣和需要，而不是對(duì)習(xí)慣的強(qiáng)制性改變，更不是純粹根據(jù)法學(xué)家們的既有知識(shí)和憑空想象所進(jìn)行的創(chuàng)造。[19]再次，全國正在開展土地承包經(jīng)營權(quán)登記頒證工作，是還權(quán)賦能于農(nóng)民個(gè)體的過程，是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展和現(xiàn)實(shí)要求的過程。[20]農(nóng)民獲得的是土地承包經(jīng)營權(quán)證，而不是其他名稱的權(quán)利證書，若取消已有的名稱，則證書就缺乏存在的依據(jù)。

因此，本文主張?jiān)谖磥砹⒎ㄖ斜Ａ敉恋爻邪?jīng)營權(quán)概念，新設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，但是不再另設(shè)土地承包權(quán)。繼續(xù)沿用法律制度中已有的土地承包經(jīng)營權(quán)概念，體現(xiàn)我國法律制度的內(nèi)在邏輯性和體系性，保持統(tǒng)一概念，降低修法成本。土地經(jīng)營權(quán)獨(dú)立為一項(xiàng)用益物權(quán)，是實(shí)踐和改革發(fā)展的必然趨勢。培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和發(fā)展現(xiàn)代化規(guī)模農(nóng)業(yè)，最重要的就是對(duì)農(nóng)地的權(quán)屬進(jìn)行明確界定。明確土地經(jīng)營權(quán)概念，有利于統(tǒng)一各地不同的土地經(jīng)營權(quán)證書名稱。

(二)統(tǒng)一農(nóng)地登記制度，健全服務(wù)平臺(tái)

土地經(jīng)營權(quán)抵押登記在現(xiàn)階段應(yīng)該由專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)登記和管理。根據(jù)我國不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，土地經(jīng)營權(quán)作為一項(xiàng)用益物權(quán)也屬于不動(dòng)產(chǎn)的范圍，應(yīng)當(dāng)在縣級(jí)人民政府不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理。但在當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)還沒有完全形成以前，土地經(jīng)營權(quán)抵押應(yīng)由縣級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門進(jìn)行登記。其一，保證土地承包經(jīng)營權(quán)登記機(jī)關(guān)與土地經(jīng)營權(quán)登記機(jī)關(guān)相一致，這樣便于權(quán)屬的查詢和交易，降低交易成本。其二，農(nóng)地交易服務(wù)中心等第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)不宜作為土地經(jīng)營權(quán)抵押的登記機(jī)構(gòu)。土地經(jīng)營權(quán)抵押登記應(yīng)是一個(gè)公法上的行為，農(nóng)地交易服務(wù)中心作為營利性或公益性組織，不具有公法主體的公信力，不宜承擔(dān)土地經(jīng)營權(quán)抵押登記的職責(zé)。

土地經(jīng)營權(quán)抵押也要充分發(fā)揮農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)的作用。2014年12月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》指出，鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，建設(shè)成一個(gè)涵蓋多種功能的服務(wù)平臺(tái)。在這樣的服務(wù)平臺(tái)中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者對(duì)產(chǎn)權(quán)信息的交流、查詢、咨詢、評(píng)估等需求都可以滿足。我國逐步建立省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)農(nóng)業(yè)信息服務(wù)平臺(tái)，形成資源共享，可以促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和有效地實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)抵押的設(shè)立通過服務(wù)平臺(tái)，可以建立起抵押人與抵押權(quán)人的聯(lián)系，提高農(nóng)地抵押效率。利用交易平臺(tái)，可以提高抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的速率，節(jié)省人力、物力成本。統(tǒng)一的服務(wù)平臺(tái)為土地經(jīng)營權(quán)的價(jià)值評(píng)估提供了保障，更有利于保護(hù)農(nóng)民利益。

(三)修改相關(guān)法律條文，改革于法有據(jù)

實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)，是全面推進(jìn)依法治國的應(yīng)有之義。土地經(jīng)營權(quán)抵押作為一項(xiàng)新制度，要實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)地抵押制度統(tǒng)一化，就必須統(tǒng)一立法。《農(nóng)村土地承包法》是關(guān)于我國土地承包制度的基本規(guī)范，只有先對(duì)其進(jìn)行修改，才能為土地經(jīng)營權(quán)抵押制度的構(gòu)建奠定基礎(chǔ)。適時(shí)修改《物權(quán)法》，明確土地經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)。將《農(nóng)村土地承包法》第41條修改為：“承包方在不改變農(nóng)地用途的情況下，依法可以將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體?！蹦壳翱梢栽凇段餀?quán)法》第128條之后增加一款：“農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對(duì)依法享有的土地經(jīng)營權(quán)，可以采取出租、入股、抵押等方式進(jìn)行交易流轉(zhuǎn)。土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)怯?，未登記不能?duì)抗善意第三人?！遍L遠(yuǎn)看，《物權(quán)法》配合土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變的制度設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)增加一章“土地經(jīng)營權(quán)”，對(duì)其產(chǎn)生、變更和消滅等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]2014年中央一號(hào)文件[EB/OL].[2015-12-20].http://baike.so.com/doc/7357198-7623528.html.

[2]關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見(中辦發(fā)〔2014〕61號(hào))[EB/OL].[2015-12-20].http://www.lcrc.org.cn/publish/portal0/tab222/info49182.htm.

[3]2015年中央一號(hào)文件[EB/OL].[2015-12-20].http://www.farmer.com.cn/uzt/ywj/gea/201601/t20160128_1176622.htm.

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Study of Law Mode of Farmland Financing

SHEN Huiwen,DU Zhiyong

(SchoolofLaw,ZhengzhouUniversity,Zhengzhou450001,China)

Abstract:In practice, there are two types of farming mortgage financing which are the mortgage of land contract and management rights and management rights of land. However, the former violates the law and the rear has no the legal basis. The reform needs common views, and needs the priority of rule of law. With the development of the division of three rights, the land contract and management rights gradually acquires the position of quasi-proprietary right based on the permanency invariability of the land contract and management rights. It is a wrong express that the management rights and management rights can mortgage because the management rights and management rights cannot transfer freely. We can learn the experience of the system of land liability from Germany. The management rights of land has two different attributes of both lease and usufruct. The documents of the central government regulates that the "management right of land" can be either the lease right of credit attribute, and the usufruct right of the real right attribute. However, the management rights of land should not be infinite, and the new type agriculture operator can only acquire the management rights of land which is real right. Therefore, there are two types of farming mortgage financing in essence which are the pledges of land lease and mortgage of the management rights of land.

Key words:mortgage of land contract and management right; mortgage of management right of land; pledge of land lease; three rights division reform of agricultural land

中圖分類號(hào)：D922.4

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1674-3318(2016)02-0033-06

作者簡介：申惠文(1981-)，男，河南社旗人，鄭州大學(xué)法學(xué)院副教授，中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所和中國應(yīng)用法學(xué)研究所博士后，研究方向?yàn)槊裆谭▽W(xué)。

基金項(xiàng)目：國家社科基金項(xiàng)目(14CFX035)

收稿日期：2016-01-04