徐維

（中南大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙 410083）

論人大代表的公益起訴權(quán)

徐維

（中南大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙 410083）

公益訴訟的公益性質(zhì)和民主與正義的非對等性決定了公益起訴權(quán)不可能廣泛民主，而已有的公益訴訟主體在實踐中暴露出許多弊端，擴大公益起訴原告資格變得正當(dāng)且必要。人大代表作為人民意志和利益的代表，賦予其公益起訴權(quán)有法律依據(jù)和法律保障，更有利于實現(xiàn)完善人大代表代表性和維護公共利益的雙贏。所以，應(yīng)當(dāng)明確人大代表的公益起訴權(quán)，并同時規(guī)范人大代表隊伍，限制人大代表起訴權(quán)領(lǐng)域?qū)?yīng)和層級對應(yīng)，創(chuàng)造司法能動主義的外部運行環(huán)境。

人大代表；公益訴訟；起訴權(quán)；司法能動主義

公益起訴權(quán)是指社會利益主體因為賴以生存的公共利益受到侵害而起訴請求司法機關(guān)保護公共利益的權(quán)利。有無公益起訴權(quán)即當(dāng)事人是否具有公益訴訟原告資格，而我國現(xiàn)行法根據(jù)“直接利害關(guān)系原則”①《行政訴訟法》第25條規(guī)定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織有權(quán)提起訴訟?！薄睹袷略V訟法》第119條規(guī)定：“原告是與案件有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織?！贝_定有權(quán)提起訴訟的原告。公共利益作為公益訴訟權(quán)客體，其整體性、普惠性、不可分割性等使得其很難直接對應(yīng)到直接關(guān)系的特定的利害人?，F(xiàn)實與規(guī)定之間的不銜接引起了學(xué)術(shù)界不少有關(guān)公益訴訟原告資格的研究：為維護環(huán)境公益，有學(xué)者提出人民檢察院作為提起環(huán)境公益訴訟的原告適格主體，并且不少地方檢察機關(guān)已經(jīng)開始了環(huán)境公益訴訟實踐②“檢察院參與公益訴訟研究”課題組：“檢察機關(guān)提起公益訴訟的法律地位和方式比較研究”，載《政治與法律》2004年第2期。；為維護消費者公益、知識產(chǎn)權(quán)公益、國有資產(chǎn)流失等公益，不少公益律師、民間組織、社會團體也紛紛開始探索中國的公益訴訟之路；以上理論、實踐正為拘謹(jǐn)?shù)摹爸苯永﹃P(guān)系原則”拉開一道口子，在不告不理的司法機關(guān)運作方式下，在具有中立性的審判權(quán)和陷入囚徒困境的公民之間架起一座橋梁，將公益糾紛爭議引到司法權(quán)面前，使司法審判得以啟動。人大代表作為我國根本政治制度的產(chǎn)物，由廣大人民群眾選舉產(chǎn)生，代表人民群眾的意志和利益。在目前的社會生活里，人民把管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的權(quán)力委托給國家機關(guān)，當(dāng)受托的機關(guān)沒有按照人民的意志行使權(quán)力或者濫用權(quán)力或者不作為，不能管理好公共事務(wù)，使人民群眾生存環(huán)境、生存權(quán)利遭到損害時，代表人民群眾意志和利益的人大代表應(yīng)該有提起公益訴訟的權(quán)利。

一、擴大公益起訴權(quán)主體的正當(dāng)性

首先，公益訴訟的公益性質(zhì)決定其訴訟權(quán)利不能廣泛民主。除開這將導(dǎo)致權(quán)利濫用和司法權(quán)威削弱的弊端，還存在理論和現(xiàn)實方面的考量。理論上，人都有趨利避害的本能，出于趨利的本能，如果不施加其他的價值判斷給實在法而聽任民眾或者民意，每個人都會做出有利于自己的選擇，貧多富少，民意必然包含侵犯甚至剝奪富人財產(chǎn)的內(nèi)容，此即多數(shù)人的暴政。羅爾斯的“無知之幕”③“無知之幕”即假定各方不知道某些特定事實，包括各方在社會中的地位、各方善的觀念、各方自己的特殊的社會環(huán)境，唯一知道的特殊事實就是他們的社會在受著正義環(huán)境的制約及其所具有的含義，在原始狀態(tài)中作出選擇。詳見[美]約翰·羅爾斯：《正義論》（修訂版），何懷宏等譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，2009年，第106-109頁。，把人抽象掉內(nèi)質(zhì)，使其選擇沒有偏向，正是因為“民主可能是實現(xiàn)某些目的的最好方法，但卻不是目的本身”①[英]弗雷得里?！W古斯特·哈耶克：《自由憲章》，楊玉生等譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，1999年，第148頁。。而觀之另一個極端面，出于避害的本能，在公益訴訟審判周期長，賠償金額小，且被告大多是當(dāng)?shù)鼐搠{的現(xiàn)實情況下，由于害怕打擊報復(fù)，公眾往往出現(xiàn)隨大流、搭公車、不出頭的心態(tài)。這也同時說明，因為普通民眾自身的局限性，受害人不可避免地更追求對其個人權(quán)利的救濟，賠償是他們最直接的要求和最關(guān)注的問題，對停止侵害等保護公益的判決并不像對賠償那么關(guān)注和在意，以賠償金額來判定訴訟的成與敗，這樣的訴訟無異于一個一個長管排氣工程，無助于從長遠(yuǎn)角度解決當(dāng)?shù)氐墓鎲栴}。現(xiàn)實中，由于經(jīng)濟能力、信息資源、技術(shù)手段、法律素養(yǎng)等方面的缺陷，公眾在擔(dān)任公益訴訟的原告過程中往往面臨取證難的窘境。在這樣的尷尬現(xiàn)實下，普通個人的力量總是過于微弱，所以，需要一個在硬件和素養(yǎng)方面都能與公共機關(guān)和當(dāng)?shù)鼐搠{相匹敵的“代表”，代于行使公益訴訟的權(quán)利。

同時，已有的公益訴訟主體在實踐中顯露出許多弊端。人民檢察院的性質(zhì)是國家法律監(jiān)督機關(guān)，其主要職能是對刑事犯罪提起公訴，性質(zhì)和職能為其被賦予公益起訟權(quán)提供了依據(jù)。然“同一把刀，切面包時也會切到手指”，人民檢察院在提起公益訴訟實踐中面臨的諸多困境，也正因受制于性質(zhì)和職責(zé)。一方面，作為公權(quán)力機關(guān)，檢察院無法避免怠于行使其職責(zé)，進而因權(quán)力真空或權(quán)力更迭致使法律沖突或矛盾。另一方面，作為主要職責(zé)為提起刑事公訴的人民檢察院，其職能設(shè)置和人力資源都存在“重刑事輕民行”的情況，對民事行政違法行為的檢察監(jiān)督尚且力不從心，對提起公益訴訟更是面臨資源和能力的雙重困境。團體組織作為非公權(quán)力機關(guān)，相較檢察院更具有公益訴訟的積極性，然仍避免不了其公益團體的局限性。一方面，拿民間環(huán)保團體舉例，我國目前的民間環(huán)保組織資金來源很不穩(wěn)定，國家對民間環(huán)保組織提起公益訴訟的具體支持政策也不甚明朗，這成了阻礙他們進行公益訴訟的巨大障礙。另一方面，公益機構(gòu)的有限資源與社會服務(wù)的無限需求之間的矛盾決定了公益訴訟的有選擇性，在其選擇案件時一般是以該案件本身的公益性和可能的影響力為主，并考慮社會關(guān)注度。但公益訴訟作為一種新型訴訟，原告主要不僅是關(guān)注自己的利益、公共的利益，更是“嘗試排除與原告人處于同一立場的利益階層的人們的擴散的片斷性利益的侵害”，這種訴訟的訴訟對象本就“是對某種公共政策的存在方式的不服”②顏運秋：《公益訴訟法律制度研究》，北京：法律出版社，2008年，第81-82頁。。每個個案都可能影響公眾的法治觀念，引起公共政策的改變，引起立法和司法變革，促進對弱勢群體權(quán)利的保障，公益的初衷不應(yīng)為有限的資源所屈服。

二、人大代表提起公益訴訟的可行性

那么，普通民眾，人民檢察院，團體組織等可能的公益訴訟適格原告主體所不能或其所面臨的困難，何以使人大代表成為可能？

其一，保障公益制度中的公共利益與發(fā)揮人大代表的代表性是相通的。公益是整個權(quán)利制度存在的根基，不管是對整體制度的考察，還是對具體制度的分析，不管是對公共政策的審視，還是對法律規(guī)則甚至對一些重大公共項目、措施所存在的必要性、合理性與合法性的追問，都可以從公益方面找到解釋。③王新環(huán)：《公訴權(quán)原論》，北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2004年，第162頁。我國是人民民主專政的社會主義國家，人大代表具有代表和反映人民的利益，體現(xiàn)人民的意志的代表性，具體表現(xiàn)在：第一，代表表達選民利益，人大代表要與群眾保持密切聯(lián)系，了解反映民情民意，搜集群眾建議、批評和意見，及時反映到國家權(quán)力機關(guān)和有關(guān)國家機關(guān)；第二，代表行使國家權(quán)力，協(xié)助憲法法律實施，人大代表要提出議案，審議報告，參加選舉以及表決法律、法規(guī)等等；第三，代表建議獻策，人大代表要在開會期間，體察民情反映民生問題，提出議案、建議、批評和意見。筆者認(rèn)為，代表的存在感不應(yīng)只體現(xiàn)于每年兩會期間頭條新聞上“新奇”的議案里，而應(yīng)該融入民眾的日常生活、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共利益維護等細(xì)小又長遠(yuǎn)的成就之中。

其二，人大代表提起公益訴訟的權(quán)利是有法律依據(jù)和法律保障的?！洞矸ā穼θ舜蟠懋a(chǎn)生方式和法定職責(zé)做出了規(guī)定，④《代表法》第4條規(guī)定：“代表應(yīng)當(dāng)與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務(wù)?！蹦茉谝欢ǔ潭壬蠟榇硭刭|(zhì)提供保障。我國憲法也賦予人民代表大會及其常務(wù)委員會以監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督法律法規(guī)的執(zhí)行，監(jiān)督人民法院及人民檢察院的工作，同時為人大代表的公益訴訟權(quán)提供了法律依據(jù)。人大代表依據(jù)《憲法》和《代表法》賦予的權(quán)利，以視察、調(diào)查、過問、旁聽和提批評、意見、建議及約見、質(zhì)詢等合法形式進行對個案的監(jiān)督。法律對代表執(zhí)行職務(wù)時提供言論自由、經(jīng)費補貼、辦事機構(gòu)配合、專門保護等保障，使人大代表在能與當(dāng)?shù)鼐搠{匹敵的同時避免心有余而力不足的尷尬。

其三，賦予人大代表提起公益訴訟的權(quán)利有利于實現(xiàn)維護公益和人大履職的雙贏。無論是普通民眾，檢察院，團體組織或其他可能的適格原告，訴訟只是解決糾紛的一種途徑，然事后救濟有時并不是最佳的解決糾紛的方式，人大代表可以通過提出議案、質(zhì)詢、建議等形式引起立法和司法變革，引起公共政策的改變，影響公眾的法治觀念，促進對弱勢群體權(quán)利的保障，推進公益法制建設(shè)。

三、人大代表提起公益訴訟的制度設(shè)計

（一）主體設(shè)計：高素質(zhì)人大代表隊伍

就“素質(zhì)”而言，對當(dāng)選代表提出更高的素質(zhì)要求。代表素質(zhì)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然要以文化水平、工作能力和有關(guān)專業(yè)知識如經(jīng)濟、法律等知識為基礎(chǔ)。但比這更重要的是，代表需要有體察民情、為民請命的精神，總是勇于發(fā)言，并能提出真知灼見，敢于為民眾之事大聲疾呼。①蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，北京：法律出版社，1998年，第221頁。代表的存在感不應(yīng)只體現(xiàn)于每年兩會期間頭條新聞上“新奇”的議案里，而應(yīng)該融于民眾的日常生活，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公共利益維護等細(xì)小但又長遠(yuǎn)的成就之中。所以，有代表的責(zé)任，有對民眾的責(zé)任，并且敢于表達民眾的意志，是最重要的代表素質(zhì)。

就“隊伍”而言，在提高代表整體素質(zhì)的同時，還要在其隊伍建設(shè)中提高代表的代表性。首先，要科學(xué)地界定人大代表類別，優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)：適當(dāng)減少官員領(lǐng)導(dǎo)代表比例，增加普通民眾或職工代表人數(shù)；適當(dāng)增加高知識分子和社會弱勢群體比例；黨派結(jié)構(gòu)多樣化，適當(dāng)增加民主黨派、無黨派人士、少數(shù)民族代表等比例。其次，我國實行的是人大代表兼職代表制度，人大代表一般另有自己的本職工作，這使得代表們無暇知情知政，多是倉促準(zhǔn)備，疲于應(yīng)付。囿于國家當(dāng)前經(jīng)濟基礎(chǔ)和發(fā)展現(xiàn)狀，人大代表專職化不可能一蹴而就，但也需循序漸進，在一定程度上逐步擴大專職代表的比例。

（二）運行設(shè)計：人大代表公益訴訟起訴權(quán)的條件限制

前置程序的設(shè)計。人大代表提起公益訴訟的最終目標(biāo)，不是替公益受害人向公益侵害人主張損害賠償，而是在于制止損害公益的行為，消除公益損害影響，達到維護社會公益之目的。公民和社會團體是公共利益的直接感知者，其訴訟理應(yīng)得到優(yōu)先保證?；趯λ椒ê退綑?quán)最大程度的尊重，人大代表參與公益訴訟應(yīng)當(dāng)遵循謙抑性原則，應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的條件規(guī)制人大代表在提起公益訴訟中的行為，明確這種行為只有在符合必要且適當(dāng)?shù)臈l件前提下方可進行，該前提條件如有關(guān)機關(guān)在有效期限內(nèi)未履行職責(zé)的、有關(guān)單位或組織在有效期限內(nèi)未向法院提起訴訟的、不采取措施或不提起訴訟將導(dǎo)致公共利益進一步損害的等等。關(guān)于人大代表提起公益訴訟的前置性程序設(shè)置，可以考慮設(shè)置向負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的有關(guān)機關(guān)發(fā)出履行職責(zé)的代表建議、督促有關(guān)社會團體起訴等。

人大代表與公益訴訟案件的對應(yīng)設(shè)計。我國人大代表兼職制度決定了我國人大代表的廣泛性。為了避免起訴的隨意性，有效控制公益訴訟的數(shù)量，提高公益訴訟的質(zhì)量，首先應(yīng)做到領(lǐng)域?qū)?yīng)：工人、農(nóng)民、在崗普通職員更能代表弱勢群體，對于普遍的不特定多數(shù)人的農(nóng)民工子弟的教育糾紛、進城務(wù)工人員的醫(yī)療衛(wèi)生糾紛、非戶籍地職工的歧視待遇糾紛等領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)有提起公益訴訟的權(quán)利；領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)家、知識分子更能代表優(yōu)勢群體和社會發(fā)展方向，因其更高的社會認(rèn)知和社會體驗，可以賦予其產(chǎn)品安全、環(huán)境保護、消費者權(quán)益保護等領(lǐng)域提起公益訴訟的權(quán)利；婦女代表更能代表婦女權(quán)益保護的公共利益，可以賦予其反家庭暴力糾紛、職場性騷擾糾紛、職場女性歧視待遇糾紛等領(lǐng)域提起公益訴訟的權(quán)利；明星、作家代表更能代表不特定公眾人物的公共利益，可以賦予其網(wǎng)絡(luò)人身攻擊、知識產(chǎn)保護等領(lǐng)域公益訴訟的權(quán)利等。其次考慮層級對應(yīng)。我國人大代表從基層算起，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、縣級、市級、省級、全國的人大代表，各級人大代表管轄監(jiān)督范圍不同，生活體驗區(qū)域也不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的代表不可能代表城市噪音污染公益提起公益訴訟，省級代表也不可能代表農(nóng)村義務(wù)教育公益提起公益訴訟，規(guī)范代表公益訴訟級別對應(yīng)，做到有的放矢，有理有據(jù)。

人大代表公益起訴中的角色定位。人大代表因其特殊的政治地位，在公益訴訟中會面臨諸多身份和角色轉(zhuǎn)換的尷尬。人大代表具有法律監(jiān)督職能，人民代表大會掌握國家立法權(quán)，監(jiān)督的參與性又要求它一定要有參與的動力和積極性。所以，在個案參與中，要把握好利用其地位優(yōu)勢的度，在更高效收集證據(jù)、推動訴訟程序的同時，避免監(jiān)督權(quán)干預(yù)審判權(quán)，立法權(quán)影響司法權(quán)。一言以蔽之，按照訴訟當(dāng)事人平等的原則，人大代表為維護公益參與公益訴訟，應(yīng)當(dāng)自覺地遵循當(dāng)事人地位平等的原則，不可凌駕于對方當(dāng)事人甚至法庭之上。訴訟是個如人飲水冷暖自知的過程，在歷經(jīng)認(rèn)識公共利益的侵害、確定當(dāng)事人、取證、起訴、立案、等等曲折式前進后，那些制度上立法上的不當(dāng)或疏忽之處會在樁樁件件中凸顯出來，并為身為當(dāng)事人的人大代表所感知，人大代表經(jīng)過審慎整理與思考，將代表人民的意志和利益落實到具體，將法律監(jiān)督職能落實到個案，以質(zhì)詢、建議、批評或提出議案的方式，從根源處解決公共利益問題。

（三）運作環(huán)境設(shè)計：司法能動主義

公益訴訟的本質(zhì)是原告、政府和法院之間合作以實現(xiàn)憲法或法律權(quán)利以及賦予社會弱勢群體的利益和特殊利益，確保社會正義能夠抵達社會弱勢群體。①楊嚴(yán)炎等：《外國環(huán)境公益訴訟和集團訴訟案例評析》，北京：法律出版社，2014年，第78頁。而在原告、政府、和法院合作的過程中，新的訴訟適格主體的創(chuàng)新在初期的實踐中，無疑需要來自制度本身和司法機關(guān)更多的寬容，我們說不受干擾和負(fù)責(zé)任地根據(jù)法律的目的和規(guī)定對案件進行審理和作出判決，是司法機關(guān)的基本品性和存在價值，因為我們在一定程度上默認(rèn)了“負(fù)責(zé)任”與能動司法之間的契合，且能動司法與“更多的寬容”之間的因果性。我國《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中就有對法院取證能動性的規(guī)定。②《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十四條規(guī)定：“對于審理環(huán)境民事公益訴訟案件需要的證據(jù)，人民法院認(rèn)為必要的，應(yīng)當(dāng)調(diào)查收集。對于應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任且為維護社會公共利益所必要的專門性問題，人民法院可以委托具備資格的鑒定人進行鑒定?！蹦軇铀痉ㄊ狗ㄔ簭膶怪频南麡O裁判中得以解放，并基于對公益訴訟的本質(zhì)特性和現(xiàn)實障礙的理解而進行靈活變通，而此“變通”何不就是一種“寬容”？此“寬容”與前文所述新事物產(chǎn)生時的審慎是不矛盾的，審慎是主觀的，寬容是客觀的。社會公共利益源于個體利益，是從每個社會成員的個體利益中抽象而成的共性，體現(xiàn)的是全體社會成員共同追求的目標(biāo)與價值，是蘊含于社會成員所享有的自由、平等、理性之中的抽象而獨立的利益形態(tài)。法院當(dāng)思以無懼、無偏、無私、無欺之精神，踐行“司法為民”之宗旨，發(fā)揮司法的能動性，創(chuàng)造良好的人大代表公益訴訟運行環(huán)境，有效推動公益訴訟的進程。

On the right to sue on public interest litigation for NPC members

XU Wei

It is unlikely for everyone to have the right of public interest litigation because ofpublic welfare nature and the non-equivalence between democracy and justice.The present eligible subject has been found many malpractices in practice.So,it is justified and necessary to give more subjects the right to institute public interest legal proceedings.NPC members as the representatives of people'will and interests have the right to sue on public interest litigation that has legal basis and legal protection,who are more advantageous to achieve public interest and the people's congress representative and thus a win-win situation.The right of public prosecution of NPC members should be specified,and the group should be standardized.

NPC member;public interest litigation;the right to sue;judicial activism

D92

A

1009-9530（2016）06-0035-04

2016-08-10

徐維（1991-），女，中南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，主要從事經(jīng)濟法學(xué)、環(huán)境法學(xué)研究。