張靈暉 孫艷文

（河北公安警察職業(yè)學(xué)院，河北石家莊050091）

《行政訴訟法》的修改對(duì)公安執(zhí)法工作的影響

張靈暉 孫艷文

（河北公安警察職業(yè)學(xué)院，河北石家莊050091）

2014年11月1日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)了“關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的決定”，修改后的《行政訴訟法》于2015年5月1日起施行。這是《行政訴訟法》自1990年正式實(shí)施24年來(lái)的首次大修。公安機(jī)關(guān)作為公開(kāi)執(zhí)法場(chǎng)所中執(zhí)法量最大的部門(mén)，將面臨的行政訴訟也極有可能越來(lái)越多。因此,《行政訴訟法》的修改對(duì)公安執(zhí)法工作的影響將是重大而深遠(yuǎn)的。公安機(jī)關(guān)要進(jìn)一步提高依法行政的水平，確保各類(lèi)行政行為都能夠經(jīng)受法律的檢驗(yàn)。

行政訴訟法；公安執(zhí)法工作；應(yīng)對(duì)策略

2014年11月1日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)了“關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的決定”，修改后的《行政訴訟法》于2015年5月1日起施行。這是《行政訴訟法》自1990年正式實(shí)施24年來(lái)的首次大修。公安機(jī)關(guān)是全面推進(jìn)依法治國(guó)的主力軍，《行政訴訟法》的修改，對(duì)公安機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、積極推動(dòng)解決行政爭(zhēng)議、保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益，具有十分重要的意義。

一、《行政訴訟法》修改的主要內(nèi)容

新法出于解決“立案難、審理難、執(zhí)行難”問(wèn)題的目的，對(duì)原有法律條款進(jìn)行了完善，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）行政機(jī)關(guān)不得干預(yù)、阻礙法院立案

“立案難、審理難、執(zhí)行難”一直是我國(guó)行政訴訟的難題，雖然老的行政訴訟法也有對(duì)行政機(jī)關(guān)不能干涉法院審理行政案件的規(guī)定但規(guī)定沒(méi)有細(xì)化，這次修改增加規(guī)定：人民法院應(yīng)當(dāng)在接到起訴狀時(shí)當(dāng)場(chǎng)予以登記，并出具注明日期的書(shū)面憑證。起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人補(bǔ)正。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不受理。修正案草案還明確了法院的相應(yīng)責(zé)任，增加規(guī)定：不接收起訴狀的，當(dāng)事人可向上級(jí)法院投訴，上級(jí)法院應(yīng)責(zé)令改正，并對(duì)責(zé)任人員依法給予處分。

（二）擴(kuò)大受案范圍，可口頭起訴

涉及土地等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，支付最低生活保障待遇等官民糾紛，也被納入行政訴訟受案范圍。修正案草案還明確了可以“口頭起訴”，為了方便文化程度不高的老百姓，只要有明確的被告和事實(shí)等必備條件就可以起訴。

（三）異地管轄，減少行政機(jī)關(guān)干預(yù)審判

修正案增加了規(guī)定：一是高級(jí)人民法院可以確定若干基層法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件。二是對(duì)縣級(jí)以上地方政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，由中級(jí)法院管轄。對(duì)于行政審判擺脫地方干預(yù)，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立行使行政審判權(quán)具有重要意義。

（四）不執(zhí)行法院判決，可拘留行政官員

很多行政訴訟案件本來(lái)是勝訴的，可是因?yàn)閳?zhí)行不到位老百姓還是走上信訪(fǎng)的路，也成了地方維穩(wěn)的對(duì)象。針對(duì)執(zhí)行難，修正案草案增加規(guī)定：拒不履行判決、裁定、調(diào)解書(shū)，社會(huì)影響惡劣的，可以對(duì)該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留。將行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書(shū)的情況予以公告。

二、《行政訴訟法》的修改對(duì)公安執(zhí)法工作的影響

（一）對(duì)公安執(zhí)法的監(jiān)督力度越來(lái)越強(qiáng)

1.擴(kuò)大了受案范圍。行政訴訟標(biāo)的從過(guò)去的“具體行政行為”變更為“行政行為”，修改后的《行政訴訟法》第十二條列舉的受案范圍，從原先的8項(xiàng)拓展到12項(xiàng)，更廣泛、更具體，更明確，“行政行為”既包括傳統(tǒng)意義上的積極作為、消極不作為，也包括事實(shí)行為和行政機(jī)關(guān)簽訂、履行行政協(xié)議的行為。從近幾年門(mén)公安工作實(shí)際看，公安行政訴訟案件逐年上升，案別也逐漸增多。

2.改革了管轄機(jī)制。最高人民法院副院長(zhǎng)江必新在回應(yīng)媒體時(shí)說(shuō)：最高人民法院有一個(gè)安排，就是利用原來(lái)鐵路法院的框架，把一部分行政案件，還有一部分與交通有關(guān)的刑事案件、與行政訴訟有關(guān)的民事案件，指定到原來(lái)的鐵路中級(jí)法院或者是基層法院來(lái)進(jìn)行管轄，現(xiàn)在正處在試點(diǎn)階段。這個(gè)法院不屬于專(zhuān)門(mén)法院系列，又不是一個(gè)完全的普通法院，它的特點(diǎn)就是跨行政區(qū)劃的一個(gè)普通法院。這樣，公安機(jī)關(guān)可協(xié)調(diào)空間明顯縮小。

3.加大了合理性審查力度。修改后的《行政訴訟法》加大了對(duì)合理性審查的力度，將行政機(jī)關(guān)因?yàn)E用職權(quán)而導(dǎo)致的“明顯不當(dāng)”的行政行為納入了合法性審查的范圍。修改后的《行政訴訟法》第七十條規(guī)定：“行政行為明顯不當(dāng)?shù)?，人民法院判決撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)，并可以判決被告重新作出行政行為”。第七十七條規(guī)定：“行政處罰明顯不當(dāng)，或者其他行政行為涉及對(duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的，人民法院可以判決變更”。公安行政執(zhí)法中，自由裁量權(quán)過(guò)大的部分案件，如賭博、飲酒后駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)等案件的處罰結(jié)果容易畸輕畸重，出現(xiàn)“明顯不當(dāng)”。

4.可以審查規(guī)范性文件。2000年實(shí)施的立法法對(duì)地方政府的立法權(quán)限作了明確的規(guī)定，但實(shí)踐中，許多地方政府和行政機(jī)關(guān)受利益驅(qū)動(dòng)，仍然頒布一些與法不符且損害大眾利益的規(guī)范性文件來(lái)與民爭(zhēng)利。人民法院在審理行政案件中，發(fā)現(xiàn)這些“紅頭文件”不合法，卻因?yàn)闆](méi)有審查權(quán)等多種原因，仍將其作為認(rèn)定具體行政行為合法的依據(jù)。修改后的《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。第六十四條規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議”。這些規(guī)定有助于從根本上減少和糾正行政違法行為。

（二）對(duì)公安執(zhí)法程序的要求越來(lái)越高

行政執(zhí)法程序是依法行政的重要組成部分，堅(jiān)持實(shí)體與程序并重是審查行政行為是否合法的一條重要標(biāo)準(zhǔn)。

過(guò)去，重實(shí)體輕程序和程序違法一直是公安機(jī)關(guān)的頑癥。無(wú)論是辦理行政案件還是審核行政案件，公安機(jī)關(guān)往往注重“實(shí)體公正”，對(duì)一些程序上的問(wèn)題，認(rèn)為“不是事兒”，常常以“執(zhí)法瑕疵”一帶而過(guò)，很少因?yàn)槌绦蛏系囊稽c(diǎn)問(wèn)題而否定實(shí)體的公正性。因此，非民警制作筆錄、一人辦案、事后簽名、不在辦案區(qū)辦案等一些“低級(jí)錯(cuò)誤”屢禁不止。

此次《行政訴訟法》的修改，一是加大了對(duì)程序合法性的審查力度。修改后的《行政訴訟法》第七十四條第二項(xiàng)規(guī)定：“行政行為程序輕微違法,但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的”，人民法院判決確認(rèn)違法。2015年1月15日，最高人民法院通報(bào)的沈某、蔡某訴江蘇省南通市公安局開(kāi)發(fā)區(qū)分局一案就因?yàn)檗k案期限超出法定期限1日而入選。最高院在通報(bào)此案時(shí)指出：“在現(xiàn)代法治國(guó)家，一個(gè)明顯違反法定期限的行政行為，即使實(shí)體內(nèi)容完全合法，也會(huì)因?yàn)閵檴檨?lái)遲而被貼上違法的標(biāo)簽。”二是明確規(guī)定要規(guī)范取證。“非法證據(jù)排除規(guī)則”首次寫(xiě)入《行政訴訟法》。修改后的《行政訴訟法》第四十三條第三款規(guī)定：以非法手段取得的證據(jù)，不得作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)。因此，公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中，一定要嚴(yán)格依照規(guī)定程序調(diào)查取證，一旦取證行為不規(guī)范、不合法，收集的證據(jù)材料的證明力將會(huì)被質(zhì)疑，就有可能影響行政行為的公正性、合法性，甚至導(dǎo)致敗訴。

（三）對(duì)公民權(quán)利的保障力度越來(lái)越大

主要體現(xiàn)在五個(gè)方面：

1.起訴方式更便捷。修改后的《行政訴訟法》第五十條規(guī)定，書(shū)寫(xiě)起訴狀確有困難的，可以口頭起訴，由人民法院記入筆錄，出具注明日期的書(shū)面憑證，并告知對(duì)方當(dāng)事人。該規(guī)定體現(xiàn)了訴訟便民原則，方便了當(dāng)事人行使訴權(quán)，特別是對(duì)于文化程度不高的原告幫助較大。

2.起訴限期更長(zhǎng)。將原告起訴期限從過(guò)去的三個(gè)月延長(zhǎng)到“六個(gè)月”。修改后的《行政訴訟法》第四十六條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外”。同時(shí)新增了最長(zhǎng)起訴期限，即“因不動(dòng)產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過(guò)二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過(guò)五年提前訴訟的，人民法院不予受理”，上述規(guī)定給了原告更多的時(shí)間提起訴訟，更有利于公民尋求法律救濟(jì)。

3.法院立案更規(guī)范。變立案審查制度為立案登記制，將過(guò)去對(duì)實(shí)體要件的立案審查變?yōu)樾问揭牧傅怯?。修改后的《行政訴訟法》第五十一條規(guī)定，“人民法院在接到起訴狀時(shí)對(duì)符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮薄！皩?duì)當(dāng)場(chǎng)不能判定是否符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)接收起訴狀，出具注明收到日期的書(shū)面憑證，并在七日內(nèi)決定是否立案。不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定。裁定書(shū)應(yīng)當(dāng)載明不予立案的理由。原告對(duì)裁定不服的，可以提起上訴”?！皩?duì)于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書(shū)面憑證，以及不一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的起訴狀內(nèi)容的，當(dāng)事人可以向上級(jí)人民法院投訴，上級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”。這些規(guī)定，將有助于改變過(guò)去法院壓案不立的局面。

4.復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告。修改后的《行政訴訟法》對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)的法律地位也做了調(diào)整。原法規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)維持的，作出具體行政行為的機(jī)關(guān)為被告；修改后則規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)維持的，復(fù)議機(jī)關(guān)和作出原具體行政行為的機(jī)關(guān)為共同被告。這個(gè)規(guī)定的出臺(tái)，有助于解決當(dāng)前復(fù)議機(jī)關(guān)為避免當(dāng)被告而不依法履行職責(zé)，該糾正不糾正，該改變不改變，充當(dāng)“維持會(huì)”的現(xiàn)象，充分發(fā)揮行政復(fù)議在解決行政爭(zhēng)議中的積極作用。

5.有效解決執(zhí)行難。為了解決行政訴訟判決的“執(zhí)行難”問(wèn)題，有效保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，修改后的《行政訴訟法》第九十六條對(duì)行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書(shū)規(guī)定了更為嚴(yán)厲的執(zhí)行措施，比如規(guī)定，行政機(jī)關(guān)“在規(guī)定期限內(nèi)不履行的，從期滿(mǎn)之日起，對(duì)該行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人按日處五十元至一百元的罰款?！?/p>

三、公安執(zhí)法工作應(yīng)對(duì)修改的策略

（一）練好內(nèi)功，大力培育法治精神

公安機(jī)關(guān)要進(jìn)一步提高依法行政的水平，確保各類(lèi)行政行為都能夠經(jīng)受法律的檢驗(yàn)。

1.不輕程序。重實(shí)體輕程序和程序違法是影響執(zhí)法規(guī)范化的主要因素。要嚴(yán)格執(zhí)行重大決策合法性審查和聽(tīng)證、公示等制度，確保行政執(zhí)法的公平公正。作出某一決策，其過(guò)程、步驟、方式、時(shí)限應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)的規(guī)定和程序正當(dāng)?shù)囊蟆?/p>

2.不越邊界。當(dāng)前，公安機(jī)關(guān)被動(dòng)參加一些非警務(wù)活動(dòng)，在很大程度上影響了公安執(zhí)法公信力。要以警務(wù)改革為契機(jī)，從政策、法律層面進(jìn)一步厘清公安機(jī)關(guān)的職責(zé)邊界，把不屬于公安機(jī)關(guān)職能的內(nèi)容“剝離”出去，切實(shí)規(guī)范非警務(wù)活動(dòng)的管理，防止大包大攬和亂作為，真正做到警務(wù)活動(dòng)“有法可依、有據(jù)可查、有規(guī)可尋”。

3.不推責(zé)任。從公安實(shí)戰(zhàn)需求出發(fā)，對(duì)行政執(zhí)法過(guò)程中容易出問(wèn)題的重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)部位，特別是信訪(fǎng)維穩(wěn)、網(wǎng)絡(luò)管理等行政執(zhí)法的重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題領(lǐng)域，研究針對(duì)性、操作性強(qiáng)的操作程序和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，讓執(zhí)法民警在辦案過(guò)程中有章可循，避免在執(zhí)法過(guò)程出現(xiàn)過(guò)錯(cuò)。進(jìn)一步完善“案件評(píng)查、執(zhí)法督導(dǎo)”工作機(jī)制，探索建設(shè)完善執(zhí)法責(zé)任、選人用人、聯(lián)合督導(dǎo)問(wèn)責(zé)等體系，推行執(zhí)法過(guò)錯(cuò)追究制、執(zhí)法質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制。

4.不斷學(xué)習(xí)。當(dāng)今社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型和快速發(fā)展時(shí)期，各類(lèi)社會(huì)矛盾層出不窮。公安機(jī)關(guān)處于解決矛盾的風(fēng)口浪尖之上，公安民警日常行政執(zhí)法需要熟練運(yùn)用行政、民事、刑事方面的法律知識(shí)。要抓住公安改革契機(jī)，完善學(xué)習(xí)培訓(xùn)、崗位培訓(xùn)等機(jī)制提升民警法律素質(zhì)，繼續(xù)推行執(zhí)法資格考試、干部任前執(zhí)法考試等提高“準(zhǔn)入門(mén)檻”，適應(yīng)法律修改面臨的新形勢(shì)，適應(yīng)人民群眾的新要求、新期盼。

（二）順勢(shì)而為，認(rèn)真應(yīng)對(duì)化解行政爭(zhēng)議

1.調(diào)適心態(tài)。有學(xué)者認(rèn)為，在現(xiàn)代國(guó)家中，不管是在法治國(guó)家還是法治發(fā)展中國(guó)家，行政糾紛大量存在不可避免，關(guān)鍵是如何解決這個(gè)問(wèn)題。所以，我們要認(rèn)識(shí)到，行政機(jī)關(guān)以積極心態(tài)面對(duì)、主動(dòng)作為應(yīng)對(duì)行政糾紛是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須跨越的一道坎。

2.調(diào)整機(jī)制。修改的《行政訴訟法》在加大行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴法律責(zé)任方面作了一些硬性規(guī)定，如行政機(jī)關(guān)不得干預(yù)、阻礙法院受理行政案件、被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴等。這就要求公安機(jī)關(guān)內(nèi)部建立健全行政應(yīng)訴的配套制度，做到出庭、“出聲”、出效果，讓行政訴訟倒逼依法行政成為公安機(jī)關(guān)推行規(guī)范執(zhí)法的有效手段。

3.認(rèn)真應(yīng)對(duì)。每一起行政爭(zhēng)議發(fā)生的背后，都或多或少存在一定的執(zhí)法問(wèn)題。要盡可能地減少行政爭(zhēng)議，就必須從執(zhí)法源頭管起，從執(zhí)法的每一個(gè)流程、每一個(gè)環(huán)節(jié)、甚至每一個(gè)細(xì)節(jié)抓起，確保每一個(gè)執(zhí)行行為都有法可依、有章可循。對(duì)已經(jīng)發(fā)生的行政爭(zhēng)議，要積極作為、認(rèn)真應(yīng)對(duì)，部門(mén)主要負(fù)責(zé)人要親自過(guò)問(wèn)，分管負(fù)責(zé)人和承辦民警要認(rèn)真研究，全面了解爭(zhēng)議焦點(diǎn)，收集證據(jù)材料，研究工作對(duì)策；要加強(qiáng)與上級(jí)機(jī)關(guān)和法院的溝通協(xié)調(diào)，對(duì)存在執(zhí)法瑕疵和執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的，要積極作為、主動(dòng)作為，在法律的框架下做好爭(zhēng)議化解工作。

綜上所述，新修訂的《行政訴訟法》是順應(yīng)我國(guó)保障行政訴訟活動(dòng)正常進(jìn)行的法律，對(duì)我國(guó)司法實(shí)踐具有深遠(yuǎn)的影響和意義。與此同時(shí)，對(duì)我國(guó)的公安機(jī)關(guān)參與行政訴訟各項(xiàng)活動(dòng)提出了更新的要求和更嚴(yán)格的挑戰(zhàn)，面對(duì)這些要求和挑戰(zhàn)，公安機(jī)關(guān)要嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，嚴(yán)格按照法律的要求來(lái)行使各項(xiàng)權(quán)力，公安民警要從自身做起，加強(qiáng)法律學(xué)習(xí)，提高法律素養(yǎng)，迅速適應(yīng)新法的變化，做到規(guī)范執(zhí)法，減少執(zhí)法爭(zhēng)議，從源頭上減少行政訴訟和敗訴的可能。

［編輯：李永新］

D631

：A

：1672-6405（2016）02-0008-03

張靈暉（1969-），女，河北公安警察職業(yè)學(xué)院政治處組宣科科長(zhǎng)。孫艷文（1965-），女，河北公安警察職業(yè)學(xué)院基礎(chǔ)教學(xué)訓(xùn)練部副教授。

2016-01-03