胡同春

(河南師范大學 法學院，河南 新鄉(xiāng) 453007)

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論我國應穩(wěn)步推進農村土地法律制度改革

胡同春

(河南師范大學 法學院，河南 新鄉(xiāng) 453007)

摘要：農村家庭的土地承包經營權具有一定的社會保障功能。在社會保障缺失、非農產業(yè)不能提供足夠多就業(yè)崗位的前提下，過快推動農業(yè)集約化經營，不利于社會穩(wěn)定。只有工業(yè)、第三產業(yè)高度發(fā)展后，人們失去對土地的依賴性，并且在完善社會保障體系的前提下，穩(wěn)步發(fā)展起來的農業(yè)集約化生產才是可取的?，F階段，我國應穩(wěn)步推進農村土地法律制度變革。

關鍵詞：農村土地；法律制度；穩(wěn)步；改革

黨的十七屆三中全會提出了“擴大農村有效擔保物的范圍”，黨的十八屆三中全會則提出了明確的農村土地金融化改革方向。筆者認為，農村土地金融化改革的方向是對的，但要和我國的現代化進程相聯(lián)系，要和我國社會保障制度的完善程度相聯(lián)系，應當穩(wěn)步推進。

一、新一輪農村土地改革即將拉開序幕

1978年實行改革開放政策前，我國農村土地采用集體所有制，并采取集體生產方式，生產率低下。從1978年12月安徽省鳳陽小崗村實施土地承包，我國開始了農村土地家庭聯(lián)產承包責任制改革。到1981年年底，“全國農村已有90%以上的生產隊建立了不同形式的農業(yè)生產責任制”。[1]這時，中共中央已經肯定農村包產到戶對農業(yè)生產的促進作用，1983年中央一號文件《當前農村經濟政策的若干問題》宣布我國實行農業(yè)生產責任制，1984年中央一號文件《關于一九八四年農村工作的通知》要求農村土地承包期一般應在15年以上，在延長承包期以前，群眾有調整土地要求的，可以本著“大穩(wěn)定，小調整”的原則，經過充分商量，由集體統(tǒng)一調整。至此，以家庭承包經營為形式的農村土地改革取得成功。為了解決家庭人口變動與土地承包面積不均衡的問題，各地大多采用“三年一小調，五年一大調”的方式調整各個家庭的土地承包面積，即這一時期采用“增人增地，減人減地”的政策。農村土地家庭承包經營形式的采用，極大提高了我國農村的生產效率和生產力。

在農村土地第一輪承包到期前，中共中央及時出臺了第二輪農村土地承包政策。1993年11月，中共中央宣布了第二輪農村土地承包政策，“在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”，“提倡在承包期內實行‘增人不增地、減人不減地’的辦法”。[2]到1994年年底，全國已有1/3左右的村完成了延長土地承包期工作。[3]1995年3月，國務院重申了上述第二輪農村土地承包政策，并指出在搞第二輪土地承包時，切忌“一刀切”，第一輪土地承包到期一批，續(xù)訂一批，“原土地承包辦法基本合理，群眾基本滿意的，盡量保持原承包辦法不變，直接延長承包期；因人口增減、耕地被占用等原因造成承包土地嚴重不均、群眾意見較大的，應經民主議定，作適當調整后再延長承包期”。[4]鑒于大多數地方第一輪土地承包于1997年、1998年兩年到期，1997年8月中共中央辦公廳、國務院辦公廳在總結已有經驗教訓的基礎上，再次重申上述第二輪土地承包的政策[5]，并對一些地方在第二輪土地承包中搞“兩田制”①等錯誤傾向進行了批評，提出了糾正意見。截至1999年年底，我國農村的大部分地區(qū)都完成了第二輪土地承包工作。以山東省為例，截至1999年年底，全省已經完成延包工作的村78231個，占有延包任務村數的92%，其中，延包30年的村為77604個，占已延包村數的99%。[6]

2002年8月29日，《中華人民共和國農村土地承包法》通過，并于2003年3月1日正式實施，該法規(guī)定耕地的承包期是30年，草地的承包期是30年至50年，林地的承包期是30年至70年；承包期內，發(fā)包方不得隨意收回和調整承包地，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形，需要對個別農戶之間承包的耕地和草地進行適當調整時，必須經本集體經濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和縣級農業(yè)行政主管部門批準，才能進行調整。2004年，國務院辦公廳下發(fā)《關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》，規(guī)定“農民擁有法律賦予的長期而穩(wěn)定的土地承包經營權”。至此，按照法律和政策規(guī)定，我國農村各個家庭承包的土地已經基本保持不變。但仍有不少農村為了解決人口增減與承包土地面積的矛盾，進行小的土地調整。2004年后的兩三年內，各省、自治區(qū)、直轄市又大多對第二輪農村土地承包工作進行了整頓、完善。至此，我國農村土地第二輪承包工作基本結束。

2008年10月12日，黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出今后要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，擴大農村有效擔保物范圍。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，實行農村集體經營性建設用地與國有土地同權同價；在堅持耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地經營權的抵押、擔保權能；慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。至此，農村土地金融化改革浮出水面。2014年11月24日，國務院制定的《不動產登記暫行條例》頒布，2015年3月1日起實施。根據《不動產登記暫行條例》，包括農村集體土地所有權、農村土地承包經營權、宅基地使用權在內的土地、房屋、海域、林木等將進行不動產登記，這將為農村土地金融化改革打下堅實的基礎。

現在看來，新一輪農村土地法律制度改革正在徐徐拉開序幕。

二、我國農村土地法律制度改革面對的主要問題

任何改革都存在有利和不利的條件。下面簡單分析一下我國農村土地金融化改革面臨的條件，或者說面對的主要問題。

黨的十一屆三中全會以后，我國進行的農村土地家庭聯(lián)產承包責任制改革是成功的，極大地促進了我國農業(yè)生產力的發(fā)展，也進一步促進了我國生產力發(fā)展的整體水平。但隨著我國生產力水平的提高，現有的農村土地家庭聯(lián)產承包責任制出現了不利于我國生產力進一步發(fā)展的問題。第一，不利于農村生產力進一步提高。這主要表現在兩個方面：一方面是隨著我國工業(yè)、第三產業(yè)的發(fā)展和城市化的進程，一些地方出現了農田撂荒現象，也就是說，一些原有的農村勞動力轉入城鎮(zhèn)從事工業(yè)生產或者第三產業(yè)服務，原有的承包地不再有人耕種，致使農田荒蕪，這種現象在東南沿海地區(qū)較多；另一方面，我國農村土地的家庭承包經營，規(guī)模小，與西方國家農業(yè)生產現代化水平高的國家相比，不具有規(guī)模效益，從而不利于我國農業(yè)生產力的進一步提高。第二，不利于我國農民工的市民化。提高我國人口的城市化率，使農民工市民化，是現在可知的提高我國生產力的發(fā)展路徑。但由于每個農村人口現在有一份責任田，責任田問題不能在制度上妥善解決，使大多數農村人不愿意放棄自己的責任田而變?yōu)槌鞘腥?，從而阻礙了我國生產力的發(fā)展。

從上面的問題來說，我國應該進行農村土地法律制度的進一步改革，使農村土地逐步進行集約化經營，提高我國的城鎮(zhèn)化率，進一步發(fā)展我國的生產力。

但問題的另一方面是，我國農村人口的社會保障制度現在還處在完善的過程中，特別是農村人口的養(yǎng)老保險制度現在還處在起步階段。就在城鎮(zhèn)打工的農民工來說，到2013年年底，全國26894萬農民工中，參加基本養(yǎng)老保險的比例是18.2%。[7]2014年，我國對新型農村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險進行合并統(tǒng)一，才在全國范圍內建立起了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度?，F在農村居民參加基本養(yǎng)老保險的比率還比較低。因此，現在我國農村的責任田還起著一定的社會保障功能：農民工一旦在城鎮(zhèn)失業(yè)或者年老回到農村，至少還能依靠責任田生活下去。在農村社會保障制度，特別是養(yǎng)老保障制度還不健全的情況下，進行農村土地法律制度改革，推進農村土地集約化經營，面臨著引起社會不穩(wěn)定的問題。

總之，我國現在進行農村土地法律制度變革，面臨著生產力進一步發(fā)展與社會穩(wěn)定之間的平衡問題。大多數人都會同意：社會穩(wěn)定是生產力發(fā)展的基礎，沒有社會的穩(wěn)定就談不上生產力的進一步發(fā)展。因此，筆者認為，我國農村土地的金融化改革應該穩(wěn)步進行。

三、應當穩(wěn)步推進農村土地法律制度改革的具體理由

現在，我國已經準備開始進行全國性的農村土地金融化改革。筆者認為，我國新一輪農村土地法律制度改革應該穩(wěn)步進行的具體理由如下：

1.1978年黨的十一屆三中全會以后，我國實行以家庭承包經營為基礎的、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，農業(yè)生產制度發(fā)生了根本性變革，農村改革取得了巨大成功。與此相比，我國的城市改革現在仍然沒有取得根本性的成功。(1)20世紀90年代初提出的國有資產主體權利缺位問題，雖然采用了現代企業(yè)制度(即公司制)的方式解決，但現在看來作用有限，并沒有達到根本性解決問題的效果。中央紀委向26家央企派駐了巡視組，進行專項巡視，其中，六個巡視組的巡視情況報告已經被新聞媒體報道。這六家央企分別是武鋼集團、寶鋼集團、中遠集團、中船重工、中建總公司和華能集團，它們都是股份制公司。根據中央巡視組的巡視報告，這六家央企都存在嚴重的問題，并且問題類似。據此，筆者向在這些央企工作的個別人員了解情況，得到的回答是這些巡視報告歸納的問題很到位。筆者對這六家央企存在的問題進行了歸納，具體的問題可以說幾乎都是四個方面：一是浪費，存在嚴重的吃喝風、變相游玩、辦公條件超標等；二是謀私，幾乎每家央企都涉及利益輸送、領導家屬圍繞央企辦企業(yè)、業(yè)務轉移的問題；三是用人唯“親”，幾乎都存在不正當用人、帶“病”提拔問題；四是管理混亂。上述各個方面的問題導致這些央企管理混亂、決策失誤，這可以說是必然結果。[8]總體來看，現在國有資產仍然是“唐僧肉”，人人都想吃；并且因為有效監(jiān)督缺失，一些人正吃得津津有味?，F在，中央提出采用“混合所有制”的方式解決國有企業(yè)存在的問題，結果如何，只能拭目以待。(2)我國城市的經濟模式，在整體上仍然表現為權力經濟。我國城市的經濟規(guī)模在整體上與城市的行政級別一致，就是權力經濟重要的表現和印證。(3)政府機構改革，仍然沒有取得根本性突破，機構臃腫，腐敗現象普遍。

相對于農業(yè)生產力的發(fā)展、提高，無論是農民工的市民化問題，還是國家經濟的發(fā)展，現在我國工業(yè)和第三產業(yè)生產力的發(fā)展都具有更加重要的意義。只有工業(yè)、第三產業(yè)創(chuàng)造了足夠多的非農崗位，農民才能向非農產業(yè)轉移；只有城市的工資水平、生活水平產生足夠大的拉力，農民工才會到城市定居，而逐步市民化。從發(fā)達國家的整體情況看，各個國家生產力的發(fā)展都主要依靠的是工業(yè)、第三產業(yè)生產力的提高，農業(yè)生產力的提高只具有附隨意義。至少100年之內，非農生產力的提高和城市化進程，仍然是生產力提高的主要方式。

因此，相較于我國農村土地法律制度的變革，國家應該更加著力于工業(yè)和第三產業(yè)的改革，更加著力于城市變革。

2.農村土地法律制度改革對提高我國現代化水平作用有限。1978年黨的十一屆三中全會后，我國農村的生產方式發(fā)生了根本改變，農業(yè)生產力得到極大提高。在農業(yè)的生產方式問題上，現在只剩下集約經營節(jié)省勞動力的問題。而進行集約化經營，涉及剩余農業(yè)勞動力的轉移問題，這與工業(yè)、第三產業(yè)能夠提供的非農就業(yè)崗位直接相關，也與社會保障制度的發(fā)展水平和社會的穩(wěn)定性有關。

在現有情況下，進行農業(yè)土地的法律制度改革，對提高農業(yè)生產力的水平并不能起到巨大的作用。因此，農村建設用地納入統(tǒng)一的建設用地市場的改革，可以先行，這能夠使農民分享土地溢價，即分享社會發(fā)展的成果，對增加農民的收入會起到重要作用。而對于改革農業(yè)生產土地的法律制度，即改革農田家庭承包責任制，促使農業(yè)集約化經營，則應該注意與相關制度的聯(lián)系與配套，穩(wěn)步推進。各個地方可以根據自己的實際情況，區(qū)別對待，穩(wěn)妥進行。

3.過快推動農村土地集約化經營弊大于利。即便是現在，農村家庭承包的土地承包經營權仍具有一定的社會保障功能。在社會保障缺失、非農產業(yè)不能提供足夠多的就業(yè)崗位的前提下，過快推動農業(yè)集約化經營不利于社會穩(wěn)定。

通過經濟政策傾斜的方式扶植農業(yè)大戶，過快推動農業(yè)集約化經營，會進一步拉大我國貧富差距，使人們產生強烈的機會不均等感，也極易誘發(fā)投機和腐敗。現在在個別試點地區(qū)，已經傳出一些“農業(yè)大戶”將國家的政策性貸款轉存，靠利息支付轉包的土地承包金，而將承包的土地簡單地種上點果木應景或者直接撂荒的事情。這種靠政策發(fā)家致富的事實，一方面拉大了貧富差距，另一方面因為缺乏致富的合理性而引發(fā)人們的不滿，而根本沒有起到推動農業(yè)生產力發(fā)展的作用，反而破壞了農業(yè)的基礎性地位，動搖了社會的穩(wěn)定基礎，必須堅決制止。

整體上來說，應該在工業(yè)、第三產業(yè)高速發(fā)展后，人們失去對土地的依賴感，并且在社會保障體系較為完善的前提下，自然而穩(wěn)步發(fā)展起來的農業(yè)集約化生產，才是可取的。因此，我國農村土地法律制度的改革，應該穩(wěn)步進行！

參考文獻：

[1] 中共中央.全國農村工作會議紀要(1982年中央1號文件)[Z].

[2] 中共中央，國務院.關于當前農業(yè)和農村經濟發(fā)展的若干政策措施[Z].

[3] 農業(yè)部.關于穩(wěn)定和完善土地承包關系的意見[Z].

[4] 國務院.國務院批轉農業(yè)部關于穩(wěn)定和完善土地承包關系意見的通知[Z].

[5] 中國中央辦公廳，國務院辦公廳.關于進一步穩(wěn)定和完善農村土地承包關系的通知[Z].

[6] 明文安.山東省農村土地承包經營糾紛問題研究[D].泰安：山東農業(yè)大學，2009：15.

[7] 孫啟泮.需求變遷、供給約束與農民工社保制度的完善——一個三階段發(fā)展思路的探討[J].改革與發(fā)展，2014(6).

[8]六家央企巡視情況公布：利益輸送、選人用人問題突出[EB/OL].http：//news.china.com/domestic/945/20150613/19836156.html，2015-06-12.

(責任編輯王勇)

收稿日期：2016-03-16

作者簡介：胡同春(1969-)，男，河南師范大學法學院副教授，法學博士，主要從事刑法學、“三農”法律問題研究。

中圖分類號：DF45

文獻標識碼：A

文章編號：1672-2663(2016)02-0076-03

On Steadily Promoting the Reform of the Rural Land Law System in Our Country

HU Tong-chun

(Law School, Henan Normal University, Xinxiang, Henan 453007)

Abstract:The rural family contracted land management rights still has certain social security function. With the absence of social security, non-agricultural industries cannot provide enough jobs under the premise of rapid advance agricultural intensive management, it is not conducive to social stability. After only industry, tertiary industry has highly developed, people lose the sense of attachment to land, and on the premise of perfecting the social security system, developed steadily in intensive agriculture production is desirable. At present, our country should steadily push forward the rural land legal system change.

Key words：rural land; legal system; steadily; reform

本文系作者參與的國家哲學社會科學基金項目《新生代農民工城市融入法律制度創(chuàng)新研究》(12BFX092)的階段性成果。

① 即把承包土地分為“口糧田”和“責任田”，“口糧田”每人一份，不承擔農業(yè)稅費負擔；“責任田”承包給少數人規(guī)模經營，承擔農村集體經濟組織的全部農業(yè)稅費負擔。