鄭加莉

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海關史

赫德時期中國海關治理的轉型
——基于理性官僚制的分析

鄭加莉*

清代前期海關沿用了中國傳統(tǒng)的榷關制度，管理方式落后，效率低下，而英人赫德就任海關總稅務司后，針對當時積弊，仿照西方文官制度，重組了晚清海關，實現(xiàn)了高效運轉的目標。這一目標赫德是如何實現(xiàn)的，值得我們思考?；隈R克斯·韋伯的理性官僚制視角，赫德對晚清海關治理的有效轉型實踐表明，科層化的組織機構、可操作的組織規(guī)范、公平嚴格的考核制度、合理的薪酬體系和科學的晉升鏈條，以及價值中立的以職務為天職的工作態(tài)度，是在本土文化下構建現(xiàn)代化理性官僚制的重要途徑。

海關治理；理性官僚制；赫德；治理轉型

中國近代海關有個特殊的現(xiàn)象被忽視 ：它是一個完全由外國人領導的中國國家機關，這個機關在那個江河日下的年代卻能夠保持高效廉潔。這個新式海關是如何進行組建和管理的？這個新式海關與舊式海關有什么不同？它的締造者們又是如何克服困難最終完成了海關治理的成功轉型？本文從理性官僚制的視角，嘗試性地回答這些疑問。

一、清代海關研究——一個簡約的文獻綜述

國外有關中國海關的文獻大部分都集中在對中國海關史的研究上。日本海關專家朝倉弘教根據(jù)1957年在安徽的考古發(fā)現(xiàn)——“金節(jié)”和中國傳統(tǒng)的歷史文化資料，推斷中國海關起源于西周時代，他認為傳統(tǒng)中國的海關主要任務是貨物檢查而不是收關稅，這與古代歐洲史是截然不同的。*[日]朝倉弘教 ：《世界海關和關稅史》，呂博等譯，中國海關出版社2006年版，第125-126頁。日本學者濱下武志在《中國近代經(jīng)濟史研究——清末海關財政與通商口岸市場圈》一書中提出，中國傳統(tǒng)海關是以禮儀制度來進行治理的，而赫德治理下的海關則采用了功能制度的方式，制度的不同反映了東西方文化的差異，因此應該從中國與西方相異的治理觀念發(fā)生碰撞之際會產(chǎn)生怎樣的相互作用這一點出發(fā)來研究海關。*[日]濱下武志 ：《中國近代經(jīng)濟史研究——清末海關財政與通商口岸市場圈》，高淑娟、孫彬譯，江蘇人民出版社2006年版，第178-179頁。濱下武志從東西方文化差異的角度考量清代海關前后期治理模式的不同是具有開創(chuàng)性的，但把海關完全作為工具性的制度移植來解讀清朝政府對其的態(tài)度，而忽視了海關背后的國家自主性問題，卻很難讓中國人接受。

國內最早對清代海關的組織結構進行研究的是黃國盛先生。在他的專著《鴉片戰(zhàn)爭前的東南四省海關》“海關監(jiān)督”這部分里，黃先生對康熙、雍正、乾隆、嘉慶、道光各朝的海關監(jiān)督制度的沿革情況、四海關的組織結構、海關官員的任職狀況、海關的預算和日常開銷等方面作了開拓性研究。*黃國盛 ：《鴉片戰(zhàn)爭前的東南四省海關》，福建人民出版社2000年版，第40-61頁。使我們對前清海關的組織結構、人事控制、日常運作有了清晰的認識，也為研究赫德治理下的海關提供了前提條件。而中國人民大學清史研究所祁美琴教授《清代榷關制度研究》，從整個清帝國的內外貿易著手，對清代榷關制度作了全面系統(tǒng)的研究。祁教授認為鴉片戰(zhàn)爭前，中國沒有平等的海外貿易觀念，只存在藩屬朝貢關系，因此也沒有海關、榷關之分，前清四大舊海關也符合內地榷關的基本特征。*祁美琴 ：《清代榷官制度研究》，內蒙古大學出版社2004年版，第282-286頁。

需要指出的是，這兩部著作都未對晚清海關特別是赫德主持下的新式海關進行研究。系統(tǒng)地對中國近代海關史進行研究的是海關史泰斗陳詩啟老先生，其著作《中國近代海關史》介紹了英國人赫德是如何根據(jù)西方官僚制的理念建立起一系列新關管理體制，通過記述赫德在外籍稅務司制度的確立、海關組織結構的完善、以“高薪養(yǎng)廉”為目的的薪酬制度構建過程中的種種努力，來分析新式海關的特點和作用。*陳詩啟 ：《中國近代海關史》，人民出版社2002年版。孫建國、瞿后柱的《從中國近代海關人事制度的基本架構和特點看赫德》，對新關的人事行政情況進行了總結性概括。*孫建國、瞿后柱 ：《從中國近代海關人事制度的基本架構和特點看赫德》，轉引自中國海關學會編 ：《赫德與舊中國海關論文選》，中國海圖出版社2004年版，第165-180頁。而這些都缺乏從較為具體化的理論視角分析赫德對晚清海關治理體制的成功轉型及背后的構建邏輯。

二、馬克斯·韋伯及其理性官僚制

“官僚制”這一術語曾在19世紀被攻擊和貶斥，人們站在各自立場對其加以批判，其中包括特權階級、商業(yè)階級、手工業(yè)者、科學家等。而真正從學術上系統(tǒng)分析“官僚制”應從馬克斯·韋伯算起。

韋伯對官僚制的研究是以“理性化”為中心的。他以為什么只在西歐產(chǎn)生了理性資本主義形態(tài)這個問題為出發(fā)點，發(fā)現(xiàn)“理性主義”為西歐資本主義的發(fā)展提供了一種內在動力——理性化，而理性化、理性主義的典型表現(xiàn)就是理性官僚制。韋伯從組織正當性基礎不同這一點出發(fā)，劃分了支配(統(tǒng)治)的三個純粹類型，法理型支配(統(tǒng)治)、傳統(tǒng)型(支配)、克里斯瑪型支配(統(tǒng)治)。其中，法理型支配的最典型、最純粹的形式是理性官僚制。法理型支配與傳統(tǒng)型支配形成鮮明對比的表現(xiàn)有 ：首先，法理型支配(統(tǒng)治)形式是靠一套完整、合理的立法、司法和行政系統(tǒng)組織起來的，這些是傳統(tǒng)型支配中所缺乏的；其次，法理型支配遵循法律至上的原則，不僅被支配者因為服從法律而服從支配者，而且被支配者也因為法律的授權而行使權力；再次，法理型支配以法律為基礎，合理分工，具有嚴格的管理權限和管理責任，施行客觀化、非人格化管理，管理對事不對人，要求管理從技術和功能角度出發(fā)，盡量排除感情、情緒等人為因素的影響。*黃小勇 ：《現(xiàn)代化進程中的官僚制——韋伯官僚制理論研究》，黑龍江人民出版2003年版，第25-26頁。這與傳統(tǒng)型支配實行人治、推行主觀化、人格化管理不得不說形成鮮明對比。理性官僚制作為法理型支配(統(tǒng)治)的最純粹、最典型形式，具有專業(yè)化分工、等級制、對法理化規(guī)則的遵從、非人格化的特征。*張國慶 ：《公共行政學》，北京大學出版社2007年版，第31-32頁。

三、清代前期海關傳統(tǒng)制度

清代前期的海關是仿照清代其他地方政府機構設置的，是一種傳統(tǒng)的官僚制模式。這種模式造成了海關行政效率的低下，甚至是造成西方列強武力打開中國大門的重要誘因。

(一)財稅“大包干”制度

財稅“大包干”制度之下，海關官員為了完成稅收任務和自身的機構運轉，就拼命加征稅負，盤剝商賈，“正稅之外還有副稅，副稅之外還有雜稅，雜稅之外還有耗費”層層加碼，形成了“雁過拔毛”的征稅格局。同時，因為各個海關缺乏統(tǒng)一的轄制機構，為了保有充足的稅源，展開了激烈的地方競爭，紛紛下調稅率，導致海關稅率極為混亂。違反了商品經(jīng)濟公平貿易原則，阻礙了我國對外貿易的發(fā)展和東西文化的交流，使我們對西方世界如火如荼的工業(yè)革命全然不知，依舊做著“天朝上國”的美夢。

(二)人事任命制度和俸祿制度

在清朝前期，海關的最高人事任命權集中于中央。清朝起初沿用內地榷關的制度，采取在六部與各院衙門中“論俸掣簽”、“均分派遣”的方法選拔海關監(jiān)督與筆帖式(類似于文書)作為地方海關的專差官員，在閩、粵、江、浙四省實行統(tǒng)一的海關監(jiān)督制度?？滴跬砟?，逐漸廢止了從中央調任官員作為地方海關監(jiān)督的制度，“江海關交與江寧巡撫，浙海關交與浙江巡撫”。*《欽定大清會典事例》(嘉慶朝)卷189《戶部》，第7頁。轉引自陳詩啟 ：《中國近代海關史》，人民出版社2002年版。雍正元年議定 ：“……粵海、浙海……停其遣關，亦交與該撫令地方官監(jiān)管，所收稅銀照例解部?！?《欽定大清會典事例》(雍正朝)卷143《戶部》，第16頁。轉引自陳詩啟 ：《中國近代海關史》，人民出版社2002年版。乾隆三年諭令 ：“福建海關稅務，著將軍管理?！?《欽定大清會典事例》(乾隆朝)卷156《戶部》，第13頁。轉引自陳詩啟 ：《中國近代海關史》，人民出版社2002年版。此后，海關官員基本由中央委任地方官兼任，中央只是保留最核心的大政方針的制定權、人事任命權和監(jiān)督權，可以看出這種集權是極為松散的。

清代歷來對對外貿易和海關管理缺乏重視，中央采取在六部與各院衙門中“論俸掣簽”、“均分派遣”的方法而不是擇優(yōu)選拔的方式任命海關監(jiān)督。這屬于韋伯所指組織三種類型中的“傳統(tǒng)型支配”，官員選任不是韋伯理性官僚制中基于專業(yè)技術資格或者考試選拔的方式。海關監(jiān)督的任期也極其短暫，多為一年。這使得海關監(jiān)督本身就缺乏海關管理的專業(yè)知識，較短的任期使其對海關工作難以深入的了解。海關的工作便成為其升職的一個跳板或者是其借此“撈一筆”的工具，缺乏理性官僚制中用明確的法規(guī)規(guī)定以及晉升與工作成效相聯(lián)系，造成升遷任命制度混亂。

(三)海關的胥吏制度

胥吏雖在海關當差卻不是官僚隊伍的一員，他們幾乎沒有俸祿也得不到升遷，更為致命的是他們的職位主要是通過花錢或者關系得到的。這明顯有悖于理性官僚制關于官員的選任原則——基于專業(yè)技術資格。根據(jù)成本效益理論，他們通過職權收受賄賂，把擔當職位的首要目的看成收回成本乃至盈利的手段。官職的職能缺乏理性官僚制中嚴格和系統(tǒng)的紀律和控制，導致職能的行使大受個人感情影響。再加上海關高級官員專業(yè)技能和經(jīng)驗不足，使得海關的行政權力往往不掌握在主事官員手中，而被胥吏把持。這種情況的出現(xiàn)是由于組織缺乏有序、等級原則以及合法化的權責體系，造成大有“官不能治吏”的尾大不掉之勢。該制度進一步導致了海關的腐敗。

四、晚清海關治理體制的轉型

(一)人事控制與薪酬管理

1.統(tǒng)一海關行政

赫德利用中央和地方爭奪財政權的矛盾，把各地海關的稅收權集中于外籍稅務司之手，服從總稅務司署的統(tǒng)一調度。其次是全面剝奪海關監(jiān)督的權力，核心是爭奪各關的人事任用權。

通過外籍稅務司制度，海關行政實現(xiàn)了海關機構的集中化和統(tǒng)一化。赫德采取逐級授權的方式，通過一系列總稅務司通令，將行政權力逐級授予下級海關稅務司，稅務司再根據(jù)本關的實際情況將行政管理權力分別授予海關不同業(yè)務的部門，同時對其職權做出了詳盡的規(guī)定。如對各稅務司人事權就這樣規(guī)定 ：“各稅務司無權對任何幫辦、通事、總巡或副總巡降俸或進行撤職”，但“可將鈐字手和華員(通事除外)撤職?！贬槍Ω骺诎兜拇笮〖瓣P稅征收數(shù)額的不同，“有些海關有數(shù)名稅務司，其它海關或只有署理稅務司甚或代理稅務司，級別不同”，但“總稅務司所授之權行事的代理稅務司與其它口岸主管官員享有完全相同的權利?！悇账居袡嗯汕蚕聦偃藛T至規(guī)定中各海岸范圍內任何地點進行公務活動?！?劉武坤、虞佩曹 ：《海關總稅務司赫德1864年第8號通札》，《歷史檔案》1999年第2期。這些規(guī)定對各海關組織部門和官員從事行政管理提供了依法行政的制度保障，初步建立起理性官僚制的法理型權威。

2.高度集中人事管理權

在海關這個嚴密的官僚制體制中，人事管理權高度集中于總稅務赫德手中?！拔唇?jīng)稅務司批準，海關不得雇傭支俸人員，或準許無俸而在關執(zhí)行任何事務……亦不得任用任何人擔任總巡或者代理總巡……但上述人員如有瀆職行為……呈報總稅務司聽候處置?！?黃勝強 ：《舊中國海關總稅務司署通令選編(第一卷)》，中國海關出版社2000年版。從這些史料中可以看出，總稅務司對所有海關人員，無論是基層海關雇員，還是高級海關官員，都擁有錄用、罷黜、晉升、降級以及在各港口輪崗調派的決定權。

在赫德的種種努力下，晚清海關形成了一個封閉的等級實體。在這樣的等級實體中，按照權力等級將各種職位有機地組織起來，形成一個密閉統(tǒng)一的指揮鏈條，沿著自上而下的等級制，于是便形成官僚制中層級節(jié)制的官僚制體系。在這種體制之下，組織中的每一個人都能夠知道從何處取得何種命令，以及把命令傳達給何人，有助于克服組織中的混亂現(xiàn)象、提高組織工作效率。因此，外籍稅務司制度的確立，不但為新式海關提供了具有專業(yè)技能的人才，更為建立以赫德為首的垂直領導型的有序分權與細密式集權相結合的近代海關制度提供了保障。

3.規(guī)范考試制度選拔官員

此外，赫德在選拔海關雇員方面也做出了具有創(chuàng)建性的舉措。在傳統(tǒng)海關中，海關高級官員任用自己的親友、幕僚、門生、家丁充當海關官員，而赫德治理下的新式海關通過規(guī)范的考試制度選拔人員，這也是理性官僚制中重要的特征之一。在倫敦、香港、上海、大連、青島等地設立考試中心，求職人員一視同仁，必須通過考試方能錄用，這樣可以杜絕任人唯親，從而有效減少乃至根除腐敗，并且赫德及其追隨者建立了系統(tǒng)的考核制度、獎懲制度以及嚴厲有效的監(jiān)察制度，從制度上降低了腐敗發(fā)生的可能。這其中最為有效的就是赫德確立的高薪養(yǎng)廉制度。

4.高薪養(yǎng)廉

晚清時期，賣官鬻爵、貪贓枉法等腐敗行為屢見不鮮。赫德認為，想要建立高效廉潔的新式海關，增加海關稅收收入，就必須去除清政府低薪制的弊病，通過支付高薪的方式使官員們保持廉潔，正如理性官僚制中所規(guī)定的“官員的獎懲與升遷用制度”必須與工作成效相聯(lián)系。赫德在頒布的《中國海關管理章程》中，把高薪養(yǎng)廉作為制度確定下來。章程中明確提出海關實行彈性的績效薪酬制度，薪酬與工作的難度、職位的重要性相當，并且與關員的工作業(yè)績相掛鉤。*陳詩啟 ：《中國近代海關史》，人民出版社2002年版，第151-156頁。

在給予海關雇員高薪的同時，海關還有著完善的財政管理制度、嚴明的法規(guī)制度和嚴厲的監(jiān)察制度。關員一旦被發(fā)現(xiàn)有腐敗問題，就會立即被解雇并接受法庭審判，很可能被治以重罪。據(jù)記載，曾有一個稅務司因收取下屬一條魚的饋贈而被赫德免職的案例，可見當時制度之嚴厲。

對腐敗現(xiàn)象的零容忍，使得腐敗的邊際成本遠遠大于邊際收益，海關雇員與其為了金錢誘惑而冒著傾家蕩產(chǎn)的風險倒不如過著一種心安理得的富足生活。因此我們必須清醒地認識到高薪對于反腐敗來說，只是一個必要條件，而非充分條件，沒有完善的財政管理制度、嚴明的法規(guī)制度和嚴格的監(jiān)察制度，高薪養(yǎng)廉也難發(fā)揮作用。

(二)組織規(guī)范與業(yè)務流程再造

1.制定一系列稅務管理章程

為了防止舊式海關中泛濫的長官意志和工作流程隨意化，以及中國文化中濃重的人情世故，赫德還制訂了具體的稅務管理章程，如《各國商船進出起下貨物完納鈔稅條款》、《運出入內地貨物事宜》、《發(fā)存票事例》等。*1859年5月10日李國泰致吳煦函附“海關稅務條款”，《吳煦檔案選編》第6輯，第306-315頁。轉引自陳詩啟 ：《中國近代海關史》，人民出版社2002年版，第56頁。這些章程和條例后來被魏爾特和伯樂德編訂為《海關法規(guī)匯編》，由總稅務司署頒發(fā)。難能可貴的是，這些通令和章程不僅是綱領性文件，而且對海關事務有著詳盡的流程描述，具有很強的可操作性。例如，《運出入內地貨物事宜》有這樣的規(guī)定 ：“來自內地的出口貨，先在本關請領運出內地貨憑照，在第一個子口驗貨，送貨之人必須開單，注明貨物若干，應在何口卸貨，呈交該子口存留，并呈驗海關原始運出憑照，該子口即日發(fā)給執(zhí)照，亦詳載貨物件數(shù)，并于海關原給憑照上加蓋騎縫圖記，準其起運。路上各子口一律查驗蓋戳，均于憑照上加蓋騎縫圖記，至最后子口或海關分卡，該商呈出內地第一子口所領執(zhí)照，交子口分號存查，貨亦暫存……相符者，該子口分卡將收照留下，連該商所繳內地執(zhí)照一并送關，準將貨物過卡放行。本關仍將原給憑照，內地執(zhí)照，逐一核對。如沿途有一處漏未加戳及無騎縫圖記者，即系該商不遵章程，一體議罰?！?陳詩啟 ：《中國近代海關史》，人民出版社2002年版，第56-57頁。從這個條例中，足見這一管理措施之科學細致，進行了具體分工并相互監(jiān)督，嚴控了關稅偷漏行為。

2.制定嚴密的納稅辦法

在稅收方面，赫德制定了一套比較嚴密的納稅辦法。辦法規(guī)定 ：商船驗估關稅之后，由海關發(fā)給“驗單”，商人持單向銀號納稅，銀號發(fā)給和驗單稅額相符的“號收”，號收轉送海關，海關據(jù)以編制實收稅款季度報表，上報給總稅務司。*黃勝強 ：《舊中國海關總稅務司署通令選編(第一卷)》，中國海關出版社2000年版。這種納稅規(guī)定是將驗單和稅款分離，對防止關員和洋商勾結、保證關稅收入、規(guī)范征稅行為有很好的作用。

海關作為一種官僚制組織通常要制定一整套規(guī)則和程序來規(guī)范組織及其成員的管理行為，以保證整個組織管理工作的一致性和明確性，在后來韋伯的官僚制理論中也印證了這些規(guī)范。根據(jù)合理合法的原則制定的組織運作機制，可以保證海關作為一種官僚制組織的合理性、合法性、穩(wěn)定性和明確性。更為重要的是，明確而詳盡的行為規(guī)范限制了海關基層官員的自由裁量權，在十分注重人情世故的國度，這無疑是防止晚清海關貪污腐敗的又一劑良方，對處于中西方利益夾縫中的晚清海關尤為重要。因為一旦海關的行為有失偏頗，就有可能引起清政府或者列強的不滿。在科學而公正的制度保證下，赫德治理下的海關贏得了廣泛的贊譽。

(三)新教倫理與天職觀——“中國政府的仆人”

人們的個人感情等非理性因素常常會影響他們冷靜思考和客觀看待問題的能力，而這一切都會對組織工作的有效進行產(chǎn)生不利的影響。因此，在理性官僚制的組織中，管理工作是以規(guī)章制度為法理依據(jù)的，不得摻雜個人的情感、偏好等非理性因素，在組織成員之間的公務關系中存在的只是對事而非對人的關系。對于赫德來講，促使海關官員保持價值中立的態(tài)度異常重要。在華工作的外籍官員，往往有著比較強的優(yōu)越感，再加上他們稽查的船只又都是來自于自己的祖國，使他們保持客觀中立，認真履行自己的職責，對于海關自身的合法性有著極為重要的意義。

因此，赫德在海關設立之初頒布的《通商各口募用外國人幫辦稅務章程》開頭就提到海關稅務司署是中國的而不是外國的機構，其成員包括總稅務司本人在內，都是“中國政府的仆人”，不能像其他在華外國人那樣有著一種想象的優(yōu)越感。赫德能夠如此清晰地保持價值中立的態(tài)度，這可以說與他有著虔誠的宗教信仰密切相關。那么，宗教信仰是如何促使赫德接受在異國擔當這樣一個職位，并且為所在國家而不是自己的祖國謀利益呢？

這些必須從新教所具備的宗教特質來談起。英國國教強調，由于耶穌在十字架上的謝罪，上帝與教徒之間的阻隔已經(jīng)排除，虔誠信仰上帝的人都是“義人”，信徒憑借虔誠的信仰就可以與上帝溝通，無需通過以教皇為首的教會和神職人員來作為“中介”。*馬克斯·韋伯 ：《新教倫理與資本主義精神》，北京大學出版社2012年版。俗世內義務的履行乃是唯一使上帝喜悅的方式，這就是所謂的天職觀念，正如韋伯所說的“帶上了現(xiàn)代化的意義”，主要講的就是這種延伸出來的詮釋，這中間的關鍵之處在于宗教對“世俗工作”的態(tài)度，從此有了一百八十度的轉變——由否定變?yōu)榭隙ā?/p>

因此，在赫德看來，對于清政府的效忠也只不過是履行“上帝蒙召的義務”罷了。因此，這份職業(yè)便不再有那么強烈的來自國家認同的壓力了。

五、借鑒與啟示

赫德之所以能夠成功組建一個高效廉潔的中國新式海關，是因為他把這個組織的構建當做一個系統(tǒng)的工程，就像造就一個偉大的武士一樣，他首先要有堅定的信仰，然后要有高超的技能，最后還要有抵御誘惑和壓力的能力。赫德治理下的海關恰恰具備了這些特性。

(一)重視專業(yè)化

分析赫德成功原因最合理的切入點是外籍稅務司制。這項制度的確立從根本上解決了新式海關所要解決的重要問題——行政效率。正如韋伯所論述的 ：官僚制理論的核心在于“管理”，而理性官僚制構建的首要目的就是要解決組織效率問題。管理的專業(yè)知識與專業(yè)訓練成了韋伯官僚制理論的核心。所謂組織的官僚制化也就意味著管理領域的專業(yè)化，而專業(yè)化賦予了官僚機構的法理性權威。

反觀中國當代公務員制度，缺乏專業(yè)化，對公務員的考核和錄用中過多地強調其政治態(tài)度和生活常識，缺乏對專業(yè)技能的考核。此外，公務員一經(jīng)錄用便很少得到專業(yè)技能的培訓。缺乏專業(yè)技能的領導者，也就缺乏了對專業(yè)技能的信仰，較少考慮從專業(yè)的角度思考行政效率的提升。相反，多數(shù)領導認為組織效率的提高必須通過一次次的政治教育，來提升政治忠誠度，進而以“高昂的斗志”快速“實現(xiàn)”組織目標。

(二)重構信仰

外籍稅務司制度還有一種神奇的力量，它一定程度上保障了新式海關的廉潔高效。這種力量來自于有著虔誠的宗教信仰的稅務司們所具備的“天職”觀。正如前文所論述的 ：在“天職”觀的影響下，他們認為他們之所以從事這份工作是由于這是“上帝的蒙召”。他們只能通過辛勤從事自己的本職工作，才能蒙受“上帝的恩寵”。世俗工作的神圣化使得他們非常珍視自己的工作，并且這種來自精神信仰的終極關懷——“上帝的恩寵”，使他們形成了一種“入世式的制欲”生活態(tài)度。*馬克斯·韋伯 ：《經(jīng)濟與社會(上卷)》，林榮遠譯，商務印書館1997年版，第154-155頁。這種態(tài)度使他們能夠抵擋來自世俗的誘惑，進而保持謙恭、勤勉和廉潔。

而當下中國，隨著價值觀的日趨多元化，人們更多地關注物質享受，物質化和世俗化的信仰日趨蔓延。在這種信仰包圍中的公務人員，也就很容易受這種信仰的驅使，致使權力濫用。因此，重構一套根植于公務人員靈魂深處又能符合社會主義核心價值觀的海關價值觀，或許是理性官僚制轉型面臨的一大難題。

(三)平衡角色

專業(yè)化的過程中必然產(chǎn)生一大批專家，而這些專家在一定領域內的專業(yè)知識使得他們成為權威，而這種權威與官僚制中由上級向下級所委任的權威具有很大的不同。官僚的權威是依據(jù)法律或者規(guī)定的權威，而專業(yè)的權威是由本身的專業(yè)知識來決定的。對于官僚而言，他時刻需要保持與上司命令的一致，而專家則要與自身內在化職業(yè)標準相一致。因此，官僚作為命令的執(zhí)行者與作為技術權威的兩個角色之間存在著一種緊張關系，在這兩者之間找到平衡點，是一個高效而富有活力的官僚制組織所必須的。

在赫德看來，就是既要保持對技術專家充分的尊重，又要對專家進行必要的控制，或者說技術必須服從于組織目標。赫德采取的措施是既給予他們豐厚的待遇，公平、公正的晉升體系，又保持這對人事權的絕對控制，以通過人事的獎懲和任免來警告或矯正技術專家的“越軌”行為。這些做法對于當下中國如何處理“官僚權威”和“專業(yè)權威”關系非常值得借鑒和反思。

(四)規(guī)制自由裁量權

正如上文所言，海關作為一種官僚制組織通常要制定一整套規(guī)則和程序來規(guī)范組織及其成員的管理行為，從而限制海關基層官員的自由裁量權。在這個重人情世故、講究圓滑變通的國度，這無疑是防止晚清海關貪污腐敗的又一劑良方。在公務員制度還不完善的情況下，公務員有著比較大的自由裁量權，而這正是假公濟私、“惡政”泛濫的源頭。

借鑒赫德的經(jīng)驗，我們需要從以下方面規(guī)制自由裁量權 ：(1) 清晰地闡明組織目標、行為標準和績效指標， 進行量化的、標準化的和指標化的管理。(2) 制定工作手冊或操作說明書， 詳盡說明公務員的目標和手段， 以及處理不同問題應當遵循的規(guī)則和程序， 以期盡可能充分覆蓋公務員所面對的各種可能情況， 為公務員作出適當反應提供清晰的行為標準。(3) 建立科學的績效評估體系， 完善一套科學可行的獎懲體系，根據(jù)對公務員的行為表現(xiàn)及其效果的監(jiān)控， 對其進行相應的獎勵或懲罰， 以激勵公務員遵守規(guī)章制度， 提高工作績效， 實現(xiàn)公共利益。

(責任編輯 趙世璐)

On Transformation of Customs Governance in China during the Period of Robert Hart——Based on the Analysis of Rational Bureaucracy

Zheng Jiali

By using the concept of Max Weber's rational bureaucracy，this paper systematically summarizes and analyzes different features of custom governance during the Qing dynasty.ThispaperpointsoutthatthecustomsfollowedChina'straditionalQue-guansystemintheearlyQingdynasty.ButHart，aBritishman，regroupedthecustomsinthelateQingDynasty，targetingthelong-standingcorruptionandcopyingthewesternsystemofcivilserviceatthattimeandfinallyaccomplishingefficientandhonestcustomsadministration.HowHartachievedthegoaldeservesstudies.TheeffectivetransformationofcustomsgovernancebyHartinthelateQingDynastyshowsthatscientificstructuralorganization，operableorganizationalstandards，fairandstrictperformanceevaluationsystem，reasonableremuneration，scientificpromotingsystemandimpartialanddedicatedworkingattitudeareimportantwaysofbuildingarationalmodernbureaucracyinlocalculture.

Customs Governance；Rational Bureaucracy；Hart；Transformation of Governance

華東政法大學2016年研究生創(chuàng)新能力培養(yǎng)專項資金項目《赫德式清代海關治理研究——基于制度沖突與調適的視角》(項目號 ：2016-1-018)。

鄭加莉，華東政法大學政治學與公共管理學院行政管理專業(yè)碩士研究生。