吳 蓉 潘 力

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自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)專欄

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制可推廣的模式與理念研究

吳 蓉 潘 力*

可復(fù)制可推廣是中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新和改革試驗(yàn)的屬性要求，也是檢驗(yàn)成果成效的重要標(biāo)志。自上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新和改革試驗(yàn)成果在相應(yīng)的領(lǐng)域復(fù)制推廣以來(lái)，理論和實(shí)踐中都傾向于將可復(fù)制可推廣內(nèi)容集中于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的具體制度建設(shè)和改革事項(xiàng)上。這一認(rèn)識(shí)和做法在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)示范前期階段具有合理性和局限性，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的創(chuàng)新深度和試驗(yàn)內(nèi)涵決定了其探索實(shí)踐的新路徑新模式新經(jīng)驗(yàn)可以更為豐富和立體，可復(fù)制可推廣內(nèi)容具有 “三維”的結(jié)構(gòu)。文章重點(diǎn)分析闡述了可復(fù)制可推廣“第一維度”成果內(nèi)容，即基于總體方案任務(wù)與要求，在試驗(yàn)區(qū)已經(jīng)取得階段性成效與經(jīng)驗(yàn)的制度創(chuàng)新與具體改革事項(xiàng)所具有的一般特征和適用特點(diǎn)。研究提出了可復(fù)制可推廣“第二維度”成果內(nèi)容，即基于和貫穿于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新實(shí)踐的一系列特色理念，具體討論了理念集合中八個(gè)方面的內(nèi)涵。同時(shí)也對(duì)“第三維度”成果內(nèi)容即自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新的實(shí)施程序步驟方面的做法經(jīng)驗(yàn)等作了概略討論。

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)；制度創(chuàng)新；可復(fù)制可推廣

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱自貿(mào)試驗(yàn)區(qū))，是新時(shí)期中國(guó)改革開(kāi)放的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略。建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的一個(gè)基本目標(biāo)要求就是要為全面深化改革和擴(kuò)大開(kāi)放探索新途徑，積累新經(jīng)驗(yàn)，并在不長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)“形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)”。*《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》(2013年9月18日)，要求中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)“成為推進(jìn)改革和提高開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)水平的‘試驗(yàn)田’，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮示范帶動(dòng)、服務(wù)全國(guó)的積極作用，促進(jìn)各地區(qū)共同發(fā)展”?！度珖?guó)人大常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》(2013年8月30日)，明確要求 ：“行政審批的調(diào)整在三年內(nèi)試行，對(duì)實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律；對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。”如何全面、深入地理解把握自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制可推廣的內(nèi)涵與要求，既是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)如何在深入探索創(chuàng)新與盡快復(fù)制推廣之間保持平衡的一個(gè)實(shí)踐難點(diǎn)，也是其他地區(qū)學(xué)習(xí)、借鑒和推廣自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)模式經(jīng)驗(yàn)的一個(gè)關(guān)注重點(diǎn)。

本文試對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制可推廣背景和內(nèi)涵作一分析，重點(diǎn)論述自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制可推廣成果具有多維的結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)，并著重討論自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展思路性理念性成果的可復(fù)制可推廣內(nèi)容，旨在豐富自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)探索創(chuàng)新的評(píng)估視角，進(jìn)一步拓寬自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制可推廣的內(nèi)涵。

一、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制可推廣的內(nèi)涵維度

在空間有限、定位特殊的試驗(yàn)區(qū)起步，以先行先試、創(chuàng)新示范和復(fù)制推廣方式引導(dǎo)和推動(dòng)全面的改革與開(kāi)放，是中國(guó)漸進(jìn)式改革所選擇的戰(zhàn)略性實(shí)現(xiàn)路徑，也是中國(guó)特色改革發(fā)展成功的基本模式。中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，無(wú)論經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)還是新區(qū)開(kāi)發(fā)或是綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)發(fā)展，都體現(xiàn)了這一模式下從局部試驗(yàn)走向面上收獲的獨(dú)特成效。

2013年在中國(guó)(上海)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開(kāi)啟的試驗(yàn)，與經(jīng)濟(jì)特區(qū)等試驗(yàn)不同的是，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在啟動(dòng)運(yùn)作之前，決策者對(duì)其試驗(yàn)的方向目標(biāo)、內(nèi)涵邊界、創(chuàng)新構(gòu)架、路線節(jié)點(diǎn)以及預(yù)期效應(yīng)等都有較為充分把握，是在一個(gè)初步成熟藍(lán)圖上的試驗(yàn)，不像特區(qū)試驗(yàn)?zāi)菢邮恰懊^過(guò)河”的開(kāi)啟性試驗(yàn)。比如，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試驗(yàn)中重要領(lǐng)域之一的投資管理改革，需對(duì)標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際規(guī)則，既對(duì)外資試行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單模式管理。這些高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的參考模板已經(jīng)存在，負(fù)面清單也已經(jīng)為世界上很多國(guó)家(地區(qū))接受。我們面臨的問(wèn)題是如何調(diào)整現(xiàn)行的正面清單管理制度，怎么樣提出有底氣的負(fù)面清單為雙邊多邊談判做好鋪墊。再如，在另一重點(diǎn)領(lǐng)域深化金融開(kāi)放創(chuàng)新方面，作為實(shí)行人民幣國(guó)際化、逐步實(shí)行資本可自由兌換既定目標(biāo)下的擴(kuò)大金融業(yè)對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放、推進(jìn)人民幣匯率市場(chǎng)化、提高跨境資本和金融交易可兌換性等試驗(yàn)，國(guó)家層面已有總體規(guī)劃和分步推進(jìn)的安排。我們面臨的問(wèn)題是需要對(duì)這個(gè)開(kāi)放過(guò)程的影響、風(fēng)險(xiǎn)和時(shí)機(jī)進(jìn)行深入的測(cè)試與把握，所以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的金融創(chuàng)新試驗(yàn)本質(zhì)上也是“定向式”的試驗(yàn)。

可以形象地把自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新試驗(yàn)過(guò)程看成是將國(guó)家改革開(kāi)放某些具體領(lǐng)域的初步“藍(lán)圖”，拿到試驗(yàn)區(qū)制作“原型機(jī)”或“測(cè)試版”的過(guò)程。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要承擔(dān)檢驗(yàn)原理的可實(shí)現(xiàn)性，解決諸如“規(guī)格選擇”、“軟件測(cè)試”等所需的技術(shù)保障細(xì)節(jié)。這些“原型機(jī)”或“測(cè)試版”通過(guò)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的實(shí)踐運(yùn)作，結(jié)果如果達(dá)到預(yù)期，其原理機(jī)制、經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ绞怯行У?，風(fēng)險(xiǎn)是可控的，就成為“批量生產(chǎn)的模板”，就成為全國(guó)示范推廣的內(nèi)容。

在中國(guó)(上海)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，可復(fù)制可推廣任務(wù)很早就被提到了議事日程。掛牌運(yùn)作剛近半年，習(xí)近平同志在十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議上就對(duì)上海代表提出了“盡快形成一批可復(fù)制、可推廣的新制度”的期待。*新華網(wǎng)報(bào)道，2014年3月6日。主管部門也很快部署了梳理總結(jié)可復(fù)制可推廣內(nèi)容的要求。試驗(yàn)運(yùn)作一周年前后，有關(guān)部門在對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)探索創(chuàng)新和改革事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上，選定了第一批可復(fù)制可推廣的創(chuàng)新事項(xiàng)。*《國(guó)務(wù)院關(guān)于推廣中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的通知》，國(guó)發(fā)【2014】65號(hào)，2014年12月。

按照一般的理解，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的可復(fù)制可推廣，就是對(duì)照總體方案提出的任務(wù)和措施等要求，在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已經(jīng)取得成果或階段性成果，或具有良好市場(chǎng)社會(huì)反應(yīng)的創(chuàng)新制度、政策機(jī)制或流程做法等內(nèi)容梳理呈現(xiàn)出來(lái)，在其他地區(qū)推廣應(yīng)用?？蓮?fù)制可推廣的落腳點(diǎn)是可操作的、創(chuàng)新成功的那些具體制度、政策、流程等事項(xiàng)。

國(guó)務(wù)院2014年底布置的推廣中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)要求中，對(duì)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制可推廣的第一階段內(nèi)容，主要總結(jié)為在投資管理、貿(mào)易便利化、金融開(kāi)放、服務(wù)業(yè)開(kāi)放和事中事后監(jiān)管五個(gè)領(lǐng)域所形成的30多個(gè)具體改革事項(xiàng)。這些改革事項(xiàng)被分為三個(gè)層面，第一類是可在全國(guó)推廣并以國(guó)家行業(yè)主管部門為推廣主體的改革事項(xiàng)；第二類是可在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域推廣并由海關(guān)和檢驗(yàn)檢疫為責(zé)任主體的業(yè)務(wù)功能或便利化事項(xiàng)；第三類是轉(zhuǎn)變政府職能改革或加強(qiáng)事中事后監(jiān)管相關(guān)的由各省市為主體借鑒推廣的事項(xiàng)。

將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)經(jīng)驗(yàn)做法聚焦在具體的制度和改革事項(xiàng)上，用單一維度即具體的改革事項(xiàng)來(lái)界定復(fù)制推廣的主要內(nèi)容，雖然是簡(jiǎn)單或狹義的理解，但在最初階段是積極和必要的。如果從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略的基本使命和長(zhǎng)遠(yuǎn)期待著眼，停留在這一認(rèn)識(shí)上就是不全面的，它會(huì)局限自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)肩負(fù)的“發(fā)揮示范帶動(dòng)、服務(wù)全國(guó)的積極作用”的效應(yīng)空間與力度。

我們認(rèn)為，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的戰(zhàn)略定位、創(chuàng)新深度和試驗(yàn)內(nèi)涵決定了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制可推廣的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)更加系統(tǒng)、豐富和立體。應(yīng)該著眼于多維的視角，至少?gòu)摹叭S”的角度把握可復(fù)制可推廣內(nèi)涵。

第一維度前面已經(jīng)提到，是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新與改革事項(xiàng)管用的具體成果，本文第二部分將作具體討論。第二維度是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)特有或突出的改革創(chuàng)新思路理念，也就是在制作“原型機(jī)”、“測(cè)試版”過(guò)程中所堅(jiān)持的原理風(fēng)格等，是本文重點(diǎn)關(guān)注并將在第三部分闡述的內(nèi)容。第三個(gè)維度與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新的實(shí)施程序或步驟等有關(guān)，類似于試驗(yàn)過(guò)程中的“工藝性”做法經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)改革發(fā)展不平衡，一個(gè)常見(jiàn)的現(xiàn)象是，差不多條件和時(shí)機(jī)下，面對(duì)同樣的政策、機(jī)制和項(xiàng)目，在一個(gè)地方很快落實(shí)，區(qū)域得到發(fā)展了，在另一個(gè)地方則遲遲不見(jiàn)成效，機(jī)遇錯(cuò)失。這就是創(chuàng)新落地的執(zhí)行力度或程序技巧問(wèn)題。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在創(chuàng)新試驗(yàn)過(guò)程，在這方面也創(chuàng)造形成或摸索積累了一些具有啟發(fā)的、比較好的經(jīng)驗(yàn)做法。從可復(fù)制可推廣角度，值得思考與總結(jié)，把好的“工藝”提供給其他地區(qū)、同行參考。比如，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)第一張負(fù)面清單制作，本屬國(guó)家事權(quán)，應(yīng)該等到國(guó)家主管部門制訂好拿到試驗(yàn)區(qū)來(lái)操作，但是試驗(yàn)區(qū)啟動(dòng)的節(jié)奏又等不及這個(gè)時(shí)間。最后實(shí)行的安排與路徑是，爭(zhēng)取到國(guó)家授權(quán)和主管部門指導(dǎo)，由上海市來(lái)發(fā)布實(shí)施負(fù)面清單。通過(guò)動(dòng)員方方面面的專家力量和行業(yè)主管部門支持開(kāi)展研究設(shè)計(jì)，及時(shí)解決了快速啟動(dòng)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)投資管理體制改革試驗(yàn)的基礎(chǔ)前提——出臺(tái)首張較為完整的外商投資負(fù)面清單。這一臨時(shí)性的做法可以說(shuō)是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試驗(yàn)推進(jìn)的一類流程創(chuàng)舉。再舉一例，政府信息共享是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建立事中事后監(jiān)管制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，部門與條線信息封閉割裂現(xiàn)狀，成為推進(jìn)工作的一個(gè)“歷史性”難點(diǎn)。為動(dòng)員各監(jiān)管服務(wù)部門參與信息共享，向共享平臺(tái)提供監(jiān)管數(shù)據(jù)，試驗(yàn)區(qū)管理部門先是建立好保障區(qū)域數(shù)據(jù)共享服務(wù)的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，進(jìn)而系統(tǒng)擬訂各項(xiàng)提供和共享監(jiān)管信息的規(guī)則，提請(qǐng)條線部門認(rèn)可支持，再將各部門協(xié)調(diào)在一起對(duì)各自提供的數(shù)據(jù)內(nèi)容以及共享權(quán)限責(zé)任等分別以合同協(xié)議方式加以確立，并抓住國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人考察調(diào)研自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的機(jī)會(huì)，提出啟動(dòng)的時(shí)機(jī)和節(jié)點(diǎn)。使一個(gè)涉及部門多、改革切入深的協(xié)調(diào)協(xié)同機(jī)制得以順利建立，確保了基于信息共享的改革事項(xiàng)落地。*據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，截至2016年上半年，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)保稅區(qū)信息共享服務(wù)平臺(tái)，已與78個(gè)監(jiān)管和服務(wù)部門建立數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)并形成常態(tài)化信息交換機(jī)制，涉及4大類1900多個(gè)信息事項(xiàng)。這也是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)協(xié)同條線整合推進(jìn)制度創(chuàng)新和落地的一項(xiàng)創(chuàng)意性 “工藝”。當(dāng)然，第三維度的創(chuàng)新或經(jīng)驗(yàn)背后，蘊(yùn)含著支撐改革創(chuàng)新的深刻理念。不論是上海還是廣東、福建和天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，這一維度上，其做法和經(jīng)驗(yàn)有很多可挖掘提煉的，其他地區(qū)能夠從中得到啟發(fā)，可結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w情況而借鑒。

二、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)具體改革成果的復(fù)制推廣

(一)具體改革成果復(fù)制推廣的必要性

在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試驗(yàn)成果復(fù)制推廣第一階段，將可復(fù)制可推廣內(nèi)容主要聚焦在一系列具體改革事項(xiàng)上，借助項(xiàng)目化方式復(fù)制推廣以服務(wù)全國(guó)，有其客觀必然性，有助于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)示范作用及時(shí)轉(zhuǎn)化為促進(jìn)全國(guó)改革發(fā)展的輻射效應(yīng)。

首先，確立上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)第一個(gè)試驗(yàn)周期是三年，總體方案明確要求的對(duì)標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際規(guī)則的投資管理體制改革、金融開(kāi)放與創(chuàng)新改革、貿(mào)易便利化環(huán)境塑造、適應(yīng)新的開(kāi)放條件的政府事中事后監(jiān)管制度等，都是當(dāng)前我國(guó)改革開(kāi)放面臨的難點(diǎn)領(lǐng)域，也是改革“啃骨頭”的環(huán)節(jié)。只經(jīng)一年半載的試點(diǎn)試驗(yàn)，很難形成系統(tǒng)全面的模式經(jīng)驗(yàn)。試驗(yàn)中有的領(lǐng)域因?yàn)楦母镏\劃準(zhǔn)備充分，如工商登記制度改革在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案醞釀的同時(shí)國(guó)家工商部門就有了操作性方案設(shè)計(jì)，試驗(yàn)區(qū)改革的成果和作用就可能在短期內(nèi)形成；有的領(lǐng)域雖及時(shí)推出了試驗(yàn)方案，如擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對(duì)外開(kāi)放，但因?yàn)樵囼?yàn)舉措的市場(chǎng)認(rèn)同、投資項(xiàng)目落地、監(jiān)管模式調(diào)整等都需要一個(gè)過(guò)程，相應(yīng)的試驗(yàn)成果和經(jīng)驗(yàn)一時(shí)難以體現(xiàn)成效或達(dá)到成熟水平；還有一些領(lǐng)域，因改革涉及面比較廣，觸動(dòng)的環(huán)節(jié)比較多，或者國(guó)家要依據(jù)宏觀形勢(shì)把握節(jié)奏等因素，起步階段可能仍處在方案細(xì)化或協(xié)調(diào)中?？傊?，在實(shí)踐中不同領(lǐng)域的試驗(yàn)進(jìn)程是不平衡的。但上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)經(jīng)過(guò)了半年的充分準(zhǔn)備和一年強(qiáng)有力的推進(jìn)實(shí)踐，的確形成了一些影響大、能管用且具有推廣價(jià)值的改革成果。提取這些階段性成果，以項(xiàng)目化形式在區(qū)外復(fù)制推廣，雖然事項(xiàng)內(nèi)容顯得比較零散，卻是較短時(shí)間內(nèi)快速檢驗(yàn)和初步體現(xiàn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)階段性成果、示范服務(wù)全國(guó)的有效選擇。

其次，以具體的改革事項(xiàng)作為復(fù)制推廣的主要內(nèi)容，便于其他省市地方學(xué)習(xí)復(fù)制和借鑒推廣。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是一個(gè)系統(tǒng)的改革創(chuàng)新“籃子”，改革試驗(yàn)既有深度也有廣度。既有理念上的更新，又有制度上的創(chuàng)新，還有業(yè)務(wù)模式和操作流程上的改革優(yōu)化，更有法律規(guī)范方面的突破調(diào)整。在其他地區(qū)進(jìn)行系統(tǒng)的一攬子復(fù)制推廣的“條件門檻”很高，突出自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度經(jīng)驗(yàn)的項(xiàng)目化復(fù)制推廣，看得見(jiàn)，摸得著；有內(nèi)容，有邊界；可操作，可落實(shí)。各地方、各部門復(fù)制自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)時(shí)不必作輔助的二次創(chuàng)新，就可以把成熟的做法拿過(guò)來(lái)直接用于推廣實(shí)踐。各地或行業(yè)主管部面臨的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)復(fù)制推廣任務(wù)顯得清晰，復(fù)制推廣路徑變得簡(jiǎn)短。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革與制度創(chuàng)新的第一維度成果，就是基于總體方案的任務(wù)與要求，在試驗(yàn)區(qū)已經(jīng)取得階段性成效與經(jīng)驗(yàn)的改革試驗(yàn)事項(xiàng)，包括有關(guān)領(lǐng)域構(gòu)建的創(chuàng)新制度、擴(kuò)大對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放的做法經(jīng)驗(yàn)、航運(yùn)貿(mào)易金融等領(lǐng)域機(jī)制政策的改革突破、政府管理服務(wù)流程的再造優(yōu)化、推動(dòng)支持新型商業(yè)模式的措施辦法等。在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，納入創(chuàng)新改革“籃子”的事項(xiàng)最初被梳理為98個(gè)，*《韓正就中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)運(yùn)行接受人民日?qǐng)?bào)、新華社、解放日?qǐng)?bào)、文匯報(bào)集體采訪》，《解放日?qǐng)?bào)》2013年11月7日。涵蓋了總體方案任務(wù)的各個(gè)方面。天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)掛牌后更是先后兩次推出制度創(chuàng)新事項(xiàng)清單，共列出175個(gè)改革事項(xiàng)。*《天津自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新清單已完成七成》，經(jīng)濟(jì)參考網(wǎng)，2016年1月22日。有關(guān)監(jiān)管部門也明確了在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新改革的“籃子”，如上海海關(guān)梳理涉及海關(guān)的改革創(chuàng)新措施有“23+8”項(xiàng)，*舒琴芳 ：《上海自貿(mào)區(qū)改革“深水區(qū)”海關(guān)監(jiān)管服務(wù)創(chuàng)新再思考》，《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》2016年第2期。上海檢驗(yàn)檢疫局梳理涉及檢驗(yàn)檢疫的改革事項(xiàng)有23項(xiàng)。

納入自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)階段性可復(fù)制可推廣內(nèi)容，就是試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新改革“籃子”中的改革事項(xiàng)的早期收獲果實(shí)。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)一周年前后梳理出來(lái)的有35項(xiàng)，其中海關(guān)監(jiān)管創(chuàng)新方面，到2015年11月，先后兩批推出了“14+11”項(xiàng)海關(guān)監(jiān)管的創(chuàng)新制度與措施，在全國(guó)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域復(fù)制推廣。現(xiàn)階段自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)這部分可復(fù)制可推廣創(chuàng)新與改革的成果，也是可操作的具體成果。一般都具有以下特點(diǎn) ：

1.創(chuàng)新性。涉及對(duì)原有制度約束的破解，對(duì)新的企業(yè)和市場(chǎng)發(fā)展需求的適應(yīng)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的使命就是先行一步。試點(diǎn)試驗(yàn)就需要開(kāi)拓創(chuàng)立新的體制機(jī)制，嘗試提供新的開(kāi)放空間、探索形成新的政策流程、發(fā)展建立新的監(jiān)管模式。創(chuàng)新性是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制推廣的起點(diǎn)，創(chuàng)新的形式多種多樣，既有系統(tǒng)創(chuàng)新，也有局部改革，還有整合優(yōu)化。雖然試驗(yàn)區(qū)不同領(lǐng)域創(chuàng)新的廣度和深度有別，但都是改革開(kāi)放在局部環(huán)節(jié)的探索突破，都在釋放出破解同類改革障礙的能量。

2.成熟性。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制可推廣的改革事項(xiàng)，必須是成熟或階段性成熟的成果。體現(xiàn)在 ：改革試驗(yàn)對(duì)解決原有制度瓶頸或政策障礙的實(shí)踐具有普遍效果，不限于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)特定條件下才有效；創(chuàng)新制度必要的管理規(guī)則和操作流程已經(jīng)基本成型，相應(yīng)的保障措施清晰可用；若涉及國(guó)家層面管理事項(xiàng)，創(chuàng)新制度或配套舉措應(yīng)已得到主管部門的充分認(rèn)可與支持；試驗(yàn)改革事項(xiàng)得到了投資者和企業(yè)的認(rèn)同，企業(yè)體驗(yàn)和市場(chǎng)反響良好。

3.風(fēng)險(xiǎn)可控性。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新或開(kāi)放試驗(yàn)，具有探索性、開(kāi)創(chuàng)性和壓力測(cè)試性，必然會(huì)面臨一定的或潛在的安全與風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。風(fēng)險(xiǎn)可控性要求復(fù)制推廣的創(chuàng)新制度避免出現(xiàn)對(duì)國(guó)家安全、產(chǎn)業(yè)安全的漏洞與危險(xiǎn)。如確立相應(yīng)的事中事后監(jiān)管和保障措施，金融開(kāi)放創(chuàng)新確保不能留有或可能觸發(fā)導(dǎo)致重大風(fēng)險(xiǎn)的缺陷。改革事項(xiàng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)是經(jīng)過(guò)評(píng)估的，可監(jiān)控的，有底線保障的。

(二)可復(fù)制可推廣第二維度的內(nèi)容主要領(lǐng)域

1.投資開(kāi)放管理和金融開(kāi)放創(chuàng)新制度

前者主要包括服務(wù)業(yè)擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放、對(duì)外商投資試行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇、對(duì)外投資的管理方式改革等創(chuàng)新試驗(yàn)；后者主要包括資本項(xiàng)目可兌換、利率市場(chǎng)化、人民幣跨境使用、外匯管理體制改革以及證券、保險(xiǎn)、金融市場(chǎng)等方面的開(kāi)放與改革。這一領(lǐng)域涉及的改革和創(chuàng)新內(nèi)容，屬于國(guó)家層面的頂層制度和職能事權(quán)。如外商投資準(zhǔn)入模式、資本項(xiàng)目可兌換等試驗(yàn)，皆是全局性、基礎(chǔ)性的制度政策，需要國(guó)家統(tǒng)一設(shè)計(jì)和管理。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是按照國(guó)家(及主管部門)部署承擔(dān)了在局部區(qū)域先行試驗(yàn)的任務(wù)，復(fù)制推廣的主體是國(guó)家，創(chuàng)新制度是否成熟，可復(fù)制步驟節(jié)奏安排，可推廣的范圍選擇，包括是否需要法律調(diào)整等，都由國(guó)務(wù)院(或提請(qǐng)全國(guó)人大)決策決定并組織實(shí)施，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自身或各地方政府都無(wú)權(quán)決定。如外商投資負(fù)面清單管理制度，國(guó)家決定在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以外的其他三地自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)施，就只能在這個(gè)范圍復(fù)制推廣。

2.適應(yīng)新的商業(yè)模式或業(yè)務(wù)流程需要的政策措施創(chuàng)新與監(jiān)管機(jī)制改革

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革試驗(yàn)事項(xiàng)，很大一部分來(lái)源于外高橋保稅區(qū)、洋山保稅港區(qū)和浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)內(nèi)近萬(wàn)家已入駐企業(yè)的改革期待和訴求。這些訴求包括企業(yè)開(kāi)展新的商業(yè)業(yè)務(wù)運(yùn)作的需要，如跨境電子商務(wù)、期貨保稅交割等；企業(yè)拓展業(yè)務(wù)鏈或整合價(jià)值鏈的需要，如國(guó)際結(jié)算、國(guó)際維修等；企業(yè)全球化市場(chǎng)運(yùn)作接軌的需要，如內(nèi)外貿(mào)一體化監(jiān)管、飛機(jī)船舶融資租賃等。直接與企業(yè)業(yè)務(wù)運(yùn)作相關(guān)的改革事項(xiàng)，在保稅區(qū)內(nèi)通常稱為功能拓展，旨在為企業(yè)放開(kāi)和創(chuàng)造更多的業(yè)務(wù)運(yùn)作空間，打通或優(yōu)化更多的政策環(huán)節(jié)，這類改革尤為區(qū)內(nèi)企業(yè)所關(guān)注。還有部分屬于國(guó)家業(yè)務(wù)主管部門醞釀已久或有了初步設(shè)想。但在全國(guó)實(shí)施仍暫不具備條件的改革事項(xiàng)，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試，期待形成有用的經(jīng)驗(yàn)和示范效應(yīng)，如金融開(kāi)放和外匯管理改革等。再有一部分試點(diǎn)試驗(yàn)是外部推動(dòng)或國(guó)際規(guī)則已經(jīng)逼到門口的事項(xiàng)，如國(guó)際貿(mào)易的“單一窗口”，保稅區(qū)的“一線放開(kāi)、二線安全高效管住”的監(jiān)管模式。這一領(lǐng)域復(fù)制推廣的主體是國(guó)家有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門，復(fù)制推廣的制約因素相對(duì)較小。企業(yè)和地方政府的期待和關(guān)注度很高，對(duì)改善投資環(huán)境，促進(jìn)企業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用較為直接。

3.深化行政管理體制的改革創(chuàng)新事項(xiàng)

加快轉(zhuǎn)變政府職能，是全面深化改革的重要任務(wù)和目標(biāo)之一，也是全國(guó)各地各級(jí)政府同步擔(dān)負(fù)的使命。*《中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，2013年11月12日。在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立前后，各地都在探索行政管理體制創(chuàng)新和監(jiān)管服務(wù)模式改革。雖然切入點(diǎn)或側(cè)重點(diǎn)不同，但在國(guó)家既定的改革目標(biāo)原則指引下，各地“八仙過(guò)?！?，先行先試的勢(shì)態(tài)已經(jīng)顯現(xiàn)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在政府管理領(lǐng)域創(chuàng)新試驗(yàn)的出發(fā)點(diǎn)是如何在更加開(kāi)放和國(guó)際化背景下，探索建立與高標(biāo)準(zhǔn)投資和貿(mào)易國(guó)際規(guī)則體系適應(yīng)的，貫穿從投資準(zhǔn)入到項(xiàng)目落地運(yùn)作全過(guò)程的管理服務(wù)體系。在2015年自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)大試驗(yàn)范圍后，有的地方把加快轉(zhuǎn)變政府職能視為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新試驗(yàn)的主體任務(wù)，把一級(jí)政府正確履行政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)、依法高效提供公共服務(wù)的方方面面“動(dòng)作”，都裝入了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政府管理制度創(chuàng)新的“大框”，我們認(rèn)為這是不可取的。創(chuàng)新政府管理方式領(lǐng)域，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制可推廣的落腳重點(diǎn)有兩個(gè) ：第一是為適應(yīng)新的開(kāi)放要求探索形成的依法有效實(shí)施事中事后監(jiān)管的制度、模式或機(jī)制；第二是為提升監(jiān)管服務(wù)效率創(chuàng)新建立的依托信息共享和管理部門之間協(xié)同管理的規(guī)則、平臺(tái)或機(jī)制。復(fù)制推廣的主體是各地政府及國(guó)家有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門，這一領(lǐng)域各地區(qū)對(duì)復(fù)制推廣改革內(nèi)容的選擇、創(chuàng)新拓展的余地都很大。甚至可以相反，區(qū)外成功的事中事后監(jiān)管創(chuàng)新制度在區(qū)內(nèi)借鑒推行。

三、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可示范借鑒的主要理念

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是長(zhǎng)遠(yuǎn)國(guó)家戰(zhàn)略和全面深化改革理念指導(dǎo)下的試驗(yàn)實(shí)踐，改革試驗(yàn)中形成了一系列具有示范復(fù)制意義的制度內(nèi)容和成果。同時(shí)，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)制這些新制度新機(jī)制“原型機(jī)”、“測(cè)試版”過(guò)程中，也驗(yàn)證和豐富了指導(dǎo)和支撐這些改革試驗(yàn)活動(dòng)的原理、思路、理念等。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)因此被賦予提高我國(guó)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)水平“試驗(yàn)田”的使命，是黨中央治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略的重大實(shí)踐。*上海市中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心 ：《全面深化改革是黨中央治國(guó)理政重大戰(zhàn)略抉擇(治國(guó)理政新思想新實(shí)踐)——中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的啟示》， 《人民日?qǐng)?bào)》2016年5月16日。下面以上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為例，對(duì)具有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“基因”特點(diǎn)的理念及其可借鑒和示范性作一討論。

(一)戰(zhàn)略與大局定位的主要理念

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略與定位層面的理念主要表現(xiàn)為 ：

1.服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略創(chuàng)新試驗(yàn)的理念

自貿(mào)試驗(yàn)圍繞的國(guó)家戰(zhàn)略就是深化改革、擴(kuò)大開(kāi)放、創(chuàng)新發(fā)展。試驗(yàn)區(qū)自始至終把握為國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施作貢獻(xiàn)的理念，對(duì)國(guó)家全局改革、發(fā)展和創(chuàng)新所面臨的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、瓶頸難點(diǎn)進(jìn)行探索和試驗(yàn)，形成創(chuàng)新的、管用的制度和經(jīng)驗(yàn)。基于這一理念，在落實(shí)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試驗(yàn)任務(wù)的同時(shí)，積極服務(wù)于國(guó)家其他具體戰(zhàn)略的實(shí)施，如推動(dòng)發(fā)展自由貿(mào)易區(qū)，試驗(yàn)推進(jìn)金融開(kāi)放和人民幣國(guó)際化，創(chuàng)新服務(wù)中國(guó)企業(yè)“走出去”，實(shí)施自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與張江國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，參與落實(shí)國(guó)家“一帶一路”建設(shè)等。承擔(dān)國(guó)家戰(zhàn)略試驗(yàn)，既是地方發(fā)展的機(jī)會(huì)，也考驗(yàn)地方主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任和付出的勇氣。如果借助國(guó)家戰(zhàn)略，只專注于地方自身發(fā)展需要，就可能沖淡或抵消國(guó)家試驗(yàn)的效果和意義。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)一直自我提醒和反復(fù)強(qiáng)調(diào)“是制度創(chuàng)新高地而不是政策洼地”，體現(xiàn)的就是以國(guó)家戰(zhàn)略為重的理念。

2.按照高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際規(guī)則開(kāi)放的理念

這是創(chuàng)設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的基本初心，也是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)首選在浦東的保稅區(qū)、保稅港區(qū)范圍設(shè)立的優(yōu)勢(shì)所在。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的開(kāi)放已不再是改革開(kāi)放初期重在引進(jìn)外商投資引進(jìn)項(xiàng)目技術(shù)的開(kāi)放，而是在二十多年改革開(kāi)放基礎(chǔ)上，適應(yīng)當(dāng)今全球化發(fā)展新趨勢(shì)新要求的更高層次開(kāi)放。其挑戰(zhàn)蘊(yùn)含于新的服務(wù)貿(mào)易協(xié)定(TISA)、中美BIT談判、美國(guó)主導(dǎo)推動(dòng)的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)等協(xié)定內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則要求之中。同時(shí)，更高層次的開(kāi)放也是順應(yīng)中國(guó)企業(yè)和資本“走出去”、走向世界市場(chǎng)的開(kāi)放需要。對(duì)接國(guó)際規(guī)則標(biāo)桿，探索消化高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的門道利弊，更是倒逼我國(guó)各領(lǐng)域改革的重要舉措。堅(jiān)持這一理念，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)就自覺(jué)踏準(zhǔn)了探索創(chuàng)新的主基調(diào)，抓準(zhǔn)了改革試驗(yàn)的切入點(diǎn)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)起步階段這一理念貫穿很透徹，試驗(yàn)影響也很深刻。復(fù)制推廣過(guò)程中若不能同步把握這一理念，就會(huì)模糊自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展初衷。

(二)管理與機(jī)制建設(shè)的主要理念

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在管理創(chuàng)新和機(jī)制建設(shè)方面，所秉持的幾個(gè)主要理念也頗具特色，影響廣泛和深刻。

1.推行清單化管理的理念

清單化管理源自對(duì)外商投資管理的負(fù)面清單模式，本意上是用清單方式列明外商投資的例外領(lǐng)域或限制條件。排除例外后，就一概享受準(zhǔn)入的國(guó)民待遇——不再有其他專門針對(duì)外國(guó)投資者的限制要求。負(fù)面清單模式強(qiáng)烈體現(xiàn)了政府管理必須依法設(shè)定，政府管理必須事權(quán)邊界清晰，確保市場(chǎng)主體守法前提下充分自由的理念。所謂“法無(wú)禁止即可為，法無(wú)授權(quán)不可為”，這也正是國(guó)家全力倡導(dǎo)推動(dòng)的正確地處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系的基本理念。*2014年9月18日，李克強(qiáng)總理考察調(diào)研上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)時(shí)說(shuō)，自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單，簡(jiǎn)政放權(quán)，減出來(lái)的空間給了市場(chǎng)，賦予企業(yè)更多的創(chuàng)業(yè)空間，而政府自身增加的是責(zé)任，要求有更精細(xì)化的管理和更高的工作效率，“法無(wú)授權(quán)不可為，法無(wú)禁止皆可為，法定職責(zé)必須為?！鄙虾Ｗ再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單模式，經(jīng)廣泛解讀和宣傳，激起了全社會(huì)深刻的反響。國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)調(diào)研時(shí)充分肯定并成為“熱門概念”，清單化管理理念也迅速“走紅”并得以放大。由最初的外資投資準(zhǔn)入管理技術(shù)性形式轉(zhuǎn)化上升為政府轉(zhuǎn)變職能的引導(dǎo)性理念。在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)具體改革成果形成和被評(píng)估之前，就已經(jīng)在有關(guān)部門和各地政府管理改革工作中得到體現(xiàn)。自試驗(yàn)區(qū)掛牌以來(lái)，各領(lǐng)域、各種版本的管理清單層出不窮。國(guó)家大力倡導(dǎo)的“權(quán)利清單”、“責(zé)任清單”做法目前已經(jīng)成為各地政府管理改革的“標(biāo)準(zhǔn)格式”之一。*中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳 ：《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2015年3月24日。清單化管理理念在其他領(lǐng)域也深入人心，例如我國(guó)將全面實(shí)行收費(fèi)目錄清單制度，*國(guó)家發(fā)改委 ：《關(guān)于全面實(shí)行收費(fèi)目錄清單制度的通知》，2016年6月26日。明確政府定價(jià)收費(fèi)事項(xiàng)要全部進(jìn)入清單，對(duì)清單以外的政府收費(fèi)項(xiàng)目企業(yè)有權(quán)拒絕繳納等等?？梢哉f(shuō)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的清單化管理理念雖然是負(fù)面清單管理試驗(yàn)的“衍生產(chǎn)物”，但已成為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)最具示范效應(yīng)的理念成果之一。

2.事中事后全過(guò)程綜合監(jiān)管理念

該理念是試驗(yàn)區(qū)在更加開(kāi)放、更低準(zhǔn)入門檻的投資環(huán)境下，政府管理從注重事先審批轉(zhuǎn)為注重事中事后監(jiān)管服務(wù)，從傳統(tǒng)的條線分割管理革新為綜合協(xié)調(diào)服務(wù)的可行思路和方式。建立事中事后管理機(jī)制與形成綜合監(jiān)管協(xié)調(diào)模式，是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對(duì)改革創(chuàng)新政府管理方式在理念與實(shí)踐上的一大貢獻(xiàn)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)一系列具體改革實(shí)踐措施固然重要，可復(fù)制可推廣，但事中事后過(guò)程監(jiān)管理念本身，構(gòu)成了全面推進(jìn)政府“放管服”改革的一個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)。

3.依法改革開(kāi)放與管理的理念

重大改革的實(shí)施都要于法有據(jù)，這是新時(shí)期中國(guó)改革開(kāi)放在思路上的一個(gè)新特點(diǎn)。在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本建成的今天，有別于經(jīng)濟(jì)特區(qū)等早期改革試驗(yàn)?zāi)Ｊ剑⒅貙⒏母飫?chuàng)新的制度和經(jīng)驗(yàn)做法上升為規(guī)則與立法的同時(shí)，更加注重全改革過(guò)程運(yùn)用法治思維和法治保障。在改革醞釀出發(fā)之前，就對(duì)所面臨的法律沖突和調(diào)整需求等做好可行性分析和調(diào)整建議，對(duì)改革創(chuàng)新涉及法律障礙的，做到“先立后破”，確保重大改革事項(xiàng)在法律框架內(nèi)展開(kāi)。依法改革開(kāi)放與管理，其理念貫穿于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)起步和創(chuàng)新發(fā)展的全過(guò)程。完善法制領(lǐng)域制度保障也是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新的基本任務(wù)之一。國(guó)家層面從全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院到有關(guān)部委進(jìn)行了相應(yīng)法律適用的調(diào)整和規(guī)章制度的破立工作。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所在地方層面，從地方人大、政府到區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，及時(shí)出臺(tái)立法規(guī)定和規(guī)范性文件，形成了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)依法規(guī)范試驗(yàn)的支持體系。依法改革開(kāi)放與管理的理念，既是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開(kāi)放創(chuàng)新試驗(yàn)的特點(diǎn)，也是我國(guó)其他領(lǐng)域改革試驗(yàn)需要堅(jiān)持的一個(gè)基點(diǎn)。

4.壓力測(cè)試和守住風(fēng)險(xiǎn)底線的理念

鑒于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)重大創(chuàng)新安排都基于國(guó)家戰(zhàn)略部署和國(guó)際慣例規(guī)則的“藍(lán)圖”，試驗(yàn)的方向線路和原理機(jī)制是基本可靠的，因而試驗(yàn)總體上具有良好的預(yù)期性、穩(wěn)妥性和風(fēng)險(xiǎn)可控性。但同時(shí)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)需要客觀體現(xiàn)先行先試的超前模擬和測(cè)試性，以把握不同條件下有關(guān)試驗(yàn)失誤、失敗、失控的最壞可能和監(jiān)管應(yīng)對(duì)措施，發(fā)揮壓力測(cè)試作用。試驗(yàn)區(qū)從28.78平方公里海關(guān)特殊監(jiān)管的圍網(wǎng)區(qū)域內(nèi)掛牌起步，也包含了對(duì)創(chuàng)新試驗(yàn)可能的風(fēng)險(xiǎn)和影響空間預(yù)先約束的理念。按照總體方案對(duì)試驗(yàn)工作分步推進(jìn)，逐步完善要求，試驗(yàn)中對(duì)影響重大的如金融開(kāi)放、資本可兌換等改革事項(xiàng)，主管部門以風(fēng)險(xiǎn)管控能力建設(shè)為節(jié)奏依據(jù)，成熟一段，推進(jìn)一步。逐步推開(kāi)諸如自由貿(mào)易賬戶、金融或具有金融屬性的交易市場(chǎng)建設(shè)等試驗(yàn)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新試驗(yàn)中通過(guò)切實(shí)建立系統(tǒng)有效的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)防機(jī)制，既完成必要的創(chuàng)新和壓力測(cè)試，又避免重大風(fēng)險(xiǎn)失控。因此，壓力測(cè)試和把住風(fēng)險(xiǎn)底線的理念，也是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)具有示范意義的特色理念之一。

(三)推進(jìn)與落實(shí)運(yùn)作的主要理念

在創(chuàng)新試驗(yàn)具體推進(jìn)與落地操作中，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)也有很好的實(shí)踐創(chuàng)新成果，所形成和堅(jiān)持的一些理念頗具特色和可借鑒性。

1.制度創(chuàng)新與功能拓展結(jié)合的理念

體現(xiàn)了創(chuàng)新試驗(yàn)以項(xiàng)目為載體推進(jìn)的活力。浦東開(kāi)發(fā)尤其在以外高橋保稅區(qū)為代表的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域開(kāi)發(fā)建設(shè)中，長(zhǎng)期以來(lái)形成的一個(gè)良好傳統(tǒng)就是將探索試驗(yàn)與區(qū)域業(yè)務(wù)功能塑造納入一個(gè)整體加以推進(jìn)，這一傳統(tǒng)理念在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)得到進(jìn)一步體現(xiàn)。比如，制度創(chuàng)新試驗(yàn)思路與設(shè)計(jì)，立足于區(qū)域發(fā)展的特點(diǎn)并緊緊把握區(qū)內(nèi)外向型企業(yè)與國(guó)際化市場(chǎng)的業(yè)務(wù)功能需求。再如，突出創(chuàng)新試驗(yàn)的項(xiàng)目化推進(jìn)，從調(diào)研論證著手，分解形成各專項(xiàng)改革創(chuàng)新推進(jìn)方案，分別明確責(zé)任主體和節(jié)點(diǎn)要求，建立領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)和推進(jìn)監(jiān)督機(jī)制，避免改革事項(xiàng)停留于會(huì)議或文件上，確保試驗(yàn)的效率和效果。同時(shí)，注重創(chuàng)新試驗(yàn)的案例化落地，把制度創(chuàng)新與解決功能拓展項(xiàng)目遇到的瓶頸障礙或配套政策相結(jié)合，以典型企業(yè)關(guān)鍵業(yè)務(wù)需求為導(dǎo)向，構(gòu)建可操作、可拓展的制度模式與業(yè)務(wù)流程。制度創(chuàng)新與功能拓展結(jié)合理念，使改革事項(xiàng)的落地、復(fù)制和擴(kuò)散一氣呵成。

2.注重企業(yè)體驗(yàn)和市場(chǎng)反應(yīng)的理念

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開(kāi)展的各項(xiàng)改革創(chuàng)新試驗(yàn)本質(zhì)上都在完善與構(gòu)建區(qū)域的營(yíng)商環(huán)境，都會(huì)被區(qū)內(nèi)外的投資人和企業(yè)所檢驗(yàn)、所評(píng)判。只有基于市場(chǎng)與企業(yè)的需求，充分消化企業(yè)感受和市場(chǎng)反應(yīng)的創(chuàng)新機(jī)制或政策措施，才具有生命力，才具備復(fù)制推廣性。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)將企業(yè)體驗(yàn)和市場(chǎng)認(rèn)可，作為基本的考量貫穿于創(chuàng)新試驗(yàn)全過(guò)程。通過(guò)廣泛專業(yè)的企業(yè)需求調(diào)研，行業(yè)組織機(jī)構(gòu)意見(jiàn)吸納，媒體反映意見(jiàn)消化，第三方權(quán)威機(jī)構(gòu)評(píng)估等路徑和方式，將企業(yè)體驗(yàn)和市場(chǎng)影響兩個(gè)方面的因素系統(tǒng)地融于試驗(yàn)改革之中。雖然企業(yè)的反饋不可能百分之百滿意，市場(chǎng)反應(yīng)影響也不會(huì)全是正向的，但堅(jiān)持這一理念原則，實(shí)踐中使自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革對(duì)接了地氣、夯實(shí)了基礎(chǔ)。

除以上幾條，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在創(chuàng)新試驗(yàn)實(shí)踐中，也自覺(jué)把握運(yùn)用了其他一些有深度的理念。如堅(jiān)持把握可復(fù)制可推廣的理念，處理好制度創(chuàng)新試驗(yàn)局地適用(“栽盆景”)和全國(guó)推廣(“育苗圃”)之間的關(guān)系。再如堅(jiān)持借鑒國(guó)際慣例與發(fā)揮上海特色優(yōu)勢(shì)相結(jié)合的理念，自覺(jué)自主地在自由貿(mào)易園區(qū)產(chǎn)業(yè)功能選擇、開(kāi)放政策訴求提出、便利化環(huán)境優(yōu)化完善以及國(guó)際化人才鼓勵(lì)政策營(yíng)造等方面，把借鑒國(guó)際成熟的制度、做法、經(jīng)驗(yàn)，與發(fā)揮上海的特色、優(yōu)勢(shì)、條件相結(jié)合，使自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新試驗(yàn)的配套條件和環(huán)境建設(shè)始終瞄準(zhǔn)先進(jìn)的國(guó)際化標(biāo)桿。

四、結(jié) 語(yǔ)

將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制可推廣的內(nèi)涵，從原來(lái)只著眼于一系列具體改革事項(xiàng)的“一維”角度提升到既有制度創(chuàng)新，又有理念創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新的“三維”層面，不但豐富了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制可推廣內(nèi)涵，而且為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新模式和示范經(jīng)驗(yàn)的系統(tǒng)集成提供一個(gè)新的視野和思考框架，更為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)揮示范帶動(dòng)、服務(wù)全國(guó)的積極作用拓展了效力空間。

[1] 成思危.從保稅區(qū)到自由貿(mào)易區(qū) ：中國(guó)保稅區(qū)的改革與發(fā)展[M].北京 ：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2003.

[2] 洪名勇，等.中國(guó)改革試驗(yàn)區(qū)比較研究——以畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)為線索[M].北京 ：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2011.

[3] 鐘堅(jiān).大試驗(yàn) ：中國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)創(chuàng)辦始末[M].北京 ：商務(wù)印書館，2010.

[4] 閻兆萬(wàn)，王愛(ài)華，展寶衛(wèi)，等.經(jīng)濟(jì)園區(qū)發(fā)展論[M].北京 ：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2009.

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[7] 編委會(huì).中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)指引[M].上海 ：上海交通大學(xué)出版社，2014.

[8] 編委會(huì).中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)指引(續(xù))[M].上海 ：上海交通大學(xué)出版社，2014.

(責(zé)任編輯 趙世璐)

A Study on Replicable Models and Concepts of Pilot FTZ

Wu Rong，Pan Li

Replicability is one of the essential characteristics of the institutional innovation and reforming experiments of China’s pilot FTZ，and also one of the key criteria of measuring the effects.Since the results of the institutional innovations and reforming experiments of Shanghai Pilot FTZ were replicated in other areas，the development of specific institutions and reforming initiatives has been the focus of the process of replication both in theory and practices.This article discusses the rationality and limitations of this perception and practice at the beginning stage of promoting pilot FTZ，and argues that the practical exploration of pilot FTZ can be broadened and enriched in respects of new ways，models and experience based on the innovation depth and experimental nature of pilot FTZ.Finally，the article proposes that the pilot FTZ can be replicated from three dimensions.The first dimension of replicable results is primarily elaborated ，which is based on the tasks and requirements of the overall plan，the achievements and experience of institutional innovations at current stage and the general characteristics and applicability of specific reforms in the pilot FTZ.The second dimension of replicable results，which is based on the distinctive concepts of the FTZ reforms and innovations，is also approached from eight aspects.The third dimension of replicable results，which is based on the practice and experience of implementing procedure of FTZ reforms and innovations，is briefly analyzed.

Pilot FTZ；Institutional Innovation；Replicable

吳蓉，中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)協(xié)同創(chuàng)新中心研究員；潘力，北京日盛鐘鳴咨詢有限公司董事長(zhǎng)。