向春玲

(中共中央黨校，北京 100091)

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推動(dòng)城市管理向城市治理轉(zhuǎn)變

向春玲

(中共中央黨校，北京 100091)

摘要：我國(guó)面臨城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，人口大量地向城市集中，需要統(tǒng)籌城市建設(shè)和管理，推進(jìn)城市管理向城市治理轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變需要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變；由傳統(tǒng)的“政府包攬一切”向黨委政府主導(dǎo)下發(fā)揮市場(chǎng)力量、基層社會(huì)組織協(xié)同作用和公民參與轉(zhuǎn)變；由單一的行政管理向法治、道德、網(wǎng)格化、信息化等精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變，從而提高城市治理能力，適應(yīng)城市發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城市治理；服務(wù)型政府；多元主體

我國(guó)大規(guī)模的城市建設(shè)時(shí)代已經(jīng)過(guò)去，中國(guó)的很多城市已經(jīng)進(jìn)入“三分建七分管”的歷史時(shí)期。不論對(duì)于快速成長(zhǎng)中的城市，還是進(jìn)入成熟期的城市，這個(gè)大趨勢(shì)越來(lái)越明顯。當(dāng)前，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到56%，這意味著中國(guó)城市人口已經(jīng)超過(guò)農(nóng)業(yè)人口，一個(gè)以城市市民為主體的現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)到來(lái)，加強(qiáng)和改善城市管理的需求日益迫切，城市管理工作的地位和作用日益突出。2015年12月20日，中央城市工作會(huì)議在北京召開(kāi)。2015年12月24日，中央和國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作指導(dǎo)意見(jiàn)》。2016年2月6日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》。中央“城市工作會(huì)議”和頒布的兩個(gè)《意見(jiàn)》，深刻分析了當(dāng)前我國(guó)城市發(fā)展面臨的形勢(shì)，明確做好城市工作要在“建設(shè)”與“管理”兩端著力。強(qiáng)調(diào)抓城市工作要抓住城市管理和服務(wù)這個(gè)重點(diǎn)，要推動(dòng)城市管理向城市治理轉(zhuǎn)變[1]，完善城市治理體系，提高城市治理能力。

“管理”和“治理”雖一字之差，但卻體現(xiàn)了我國(guó)城市管理理念的重大調(diào)整和管理方式的轉(zhuǎn)變。一般來(lái)講，“管理”是政府和國(guó)家對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的單一性的、帶有強(qiáng)制性的管理，而“治理”除了國(guó)家政府的管理之外，還強(qiáng)調(diào)多元主體的社會(huì)力量的參與，即發(fā)揮基層社區(qū)、社會(huì)組織和公民參與的作用。從方式上來(lái)看，管理強(qiáng)調(diào)的是比較單一化的行政性管理方式，而治理除了行政，還強(qiáng)調(diào)法治、思想道德建設(shè)、居民公約等多種治理方式。從方向上看，傳統(tǒng)的管理只是單向式的、從上至下的管理，而治理強(qiáng)調(diào)的是雙向的互動(dòng)，政府制定公共政策時(shí)，要與不同的社會(huì)群體進(jìn)行溝通、協(xié)商[2]。2013年黨的十八屆五中全會(huì)提出國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，明確提出創(chuàng)新社會(huì)治理體制。2015年底，中央提出了推動(dòng)城市管理向城市治理轉(zhuǎn)變，這表明“治理”的理念逐漸深入到城市管理的方方面面。在中國(guó)現(xiàn)有的國(guó)情下，城市治理是指：在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮城市政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持城市社會(huì)各方面參與城市公共事務(wù)的服務(wù)和管理，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。為此，統(tǒng)籌城市建設(shè)與管理，推進(jìn)城市管理向城市治理轉(zhuǎn)變。主要表現(xiàn)為：

一、實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，建立服務(wù)型政府

以前，我們對(duì)城市工作的理解就是注重城市各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，建公路、學(xué)校、醫(yī)院、商場(chǎng)、住房、高樓大廈等等，注重城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視城市的民生建設(shè)和對(duì)城市人口的有效服務(wù)，忽視對(duì)城市的社會(huì)管理，導(dǎo)致現(xiàn)在城市的就業(yè)、上學(xué)、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等民生問(wèn)題增加，交通擁堵、環(huán)境污染、社會(huì)治安事件和社會(huì)矛盾凸顯，一些大城市產(chǎn)生了嚴(yán)重的“城市病”。在這種情況下，中央的城市工作會(huì)議提出城市政府要“統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，提高城市工作的系統(tǒng)性”。并且強(qiáng)調(diào)“抓城市工作，一定要抓住城市管理和服務(wù)這個(gè)重點(diǎn)，不斷完善城市管理和服務(wù)，徹底改變粗放型管理方式，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好”[1]。這就需要城市政府切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，做到“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”，把更多的精力放在服務(wù)與管理上。從一些地方政府的實(shí)踐看，城市政府切實(shí)實(shí)現(xiàn)了職能轉(zhuǎn)變，做好服務(wù)和管理，并實(shí)現(xiàn)城市治理升級(jí)，推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。例如成都市錦江區(qū)過(guò)去各個(gè)街道辦事處的首要任務(wù)就是抓經(jīng)濟(jì)，重經(jīng)濟(jì)、輕管理、弱服務(wù)的現(xiàn)象很明顯。2008年，成都錦江區(qū)進(jìn)行街道辦事處職能轉(zhuǎn)變，從經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)向民生建設(shè)和公共服務(wù)。原本由街道辦事處承擔(dān)的招商引資、協(xié)稅護(hù)稅、固定資產(chǎn)投資、經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)等經(jīng)濟(jì)管理職能被剝離出來(lái)，劃歸政府相關(guān)部門，街道辦事處的工作重心則被導(dǎo)向公共服務(wù)和社會(huì)管理。改革后，街道辦事處主要負(fù)責(zé)基層黨建、城市管理、公共服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、安全監(jiān)督、應(yīng)急管理、社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)治安綜合治理等8個(gè)方面、35項(xiàng)具體職責(zé)；同時(shí)，在區(qū)政府成立社會(huì)建設(shè)工作委員會(huì)，在社區(qū)直接設(shè)置服務(wù)窗口；16個(gè)街道辦事處成立28個(gè)社區(qū)公共服務(wù)站；街道辦事處內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)取消經(jīng)濟(jì)科室，成立社會(huì)事業(yè)科、社區(qū)管理科。2011年，錦江區(qū)再次啟動(dòng)街道辦事處體制改革的深化舉措：從機(jī)構(gòu)和職責(zé)上進(jìn)一步理順關(guān)系，將街道辦事處職責(zé)劃分為社會(huì)管理、公共服務(wù)、行政執(zhí)法、社會(huì)服務(wù)等四類，進(jìn)一步細(xì)化和加強(qiáng)社會(huì)管理及公共服務(wù)職能。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，錦江區(qū)明確向社會(huì)建設(shè)、管理和公共服務(wù)傾斜的原則，機(jī)構(gòu)調(diào)整后，該區(qū)街道辦事處90%左右的科室都與社會(huì)建設(shè)、管理和公共服務(wù)相關(guān)。從2011年上半年開(kāi)始，錦江區(qū)針對(duì)街道辦事處社會(huì)管理和公共服務(wù)水平進(jìn)行社會(huì)化評(píng)價(jià)，即區(qū)政府部門對(duì)街道辦事處、群眾對(duì)街道辦事處、第三方測(cè)評(píng)三部分綜合的考評(píng)，測(cè)評(píng)結(jié)果將決定所在街道辦事處的工作目標(biāo)考核等級(jí)。2011年上半年的測(cè)評(píng)群眾滿意度占比就達(dá)到了60%[3]，之后逐年提高。

二、實(shí)現(xiàn)城市管理單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)計(jì)劃體制下的社會(huì)管理模式集中體現(xiàn)為政府對(duì)社會(huì)采取的集中化社會(huì)管理體制。這種政府與社會(huì)高度合一的管理模式，使社會(huì)缺乏自我管理和自我發(fā)展能力，最終影響到社會(huì)的協(xié)調(diào)、快速、健康發(fā)展。2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出創(chuàng)新社會(huì)治理體制，堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！爸醒氤鞘泄ぷ鲿?huì)議”指出：城市發(fā)展要善于調(diào)動(dòng)各方面的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，集聚促進(jìn)城市發(fā)展正能量。要堅(jiān)持協(xié)調(diào)協(xié)同，盡最大可能推動(dòng)政府、社會(huì)、市民同心同向行動(dòng)，使政府有形之手、市場(chǎng)無(wú)形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力。政府要?jiǎng)?chuàng)新城市治理方式，特別是要注意加強(qiáng)城市精細(xì)化管理。要提高市民文明素質(zhì)，尊重市民對(duì)城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵(lì)企業(yè)和市民通過(guò)各種方式參與城市建設(shè)、管理，真正實(shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享。

1.加強(qiáng)和完善社區(qū)建設(shè)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大量“單位人”變成“社會(huì)人”、“社區(qū)人”，大量的新經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織落戶社區(qū)；隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，大量農(nóng)民由農(nóng)村進(jìn)入城市社區(qū)；隨著我國(guó)就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、文化等各項(xiàng)制度改革不斷深入，城市居民與所在社區(qū)的聯(lián)系越來(lái)越緊密，城市社區(qū)越來(lái)越成為滿足人們多元化多層次需要的主要空間，成為各種社會(huì)群體利益關(guān)系的交匯點(diǎn)，成為城市各種社會(huì)矛盾的聚焦點(diǎn)。因此，在新的形勢(shì)下，社區(qū)客觀上就成為城市治理的新載體。黨中央指出：要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善基層社會(huì)管理和服務(wù)體系，把人力、財(cái)力、物力更多投到基層，強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體。

社區(qū)建設(shè)是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在政府主導(dǎo)下，依靠社區(qū)各種力量，整合社區(qū)各種資源，解決社區(qū)存在的矛盾和問(wèn)題，促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)生活、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷提高社區(qū)居民的生活水平和生活質(zhì)量的過(guò)程。社區(qū)建設(shè)包括社區(qū)服務(wù)、社區(qū)教育、社區(qū)文化、社區(qū)治安、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)民主等方面的內(nèi)容。社區(qū)建設(shè)的主體有社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織、社區(qū)志愿者和社區(qū)社會(huì)工作者等?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革 改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：“加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)型黨組織建設(shè)，充分發(fā)揮黨組織在基層社會(huì)治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，發(fā)揮政府在基層社會(huì)治理中的主導(dǎo)作用。充分發(fā)揮社區(qū)居委會(huì)作用，增強(qiáng)社區(qū)自治功能?！鄙鐓^(qū)黨組織是社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，社區(qū)黨組織在社區(qū)建設(shè)中不僅僅擔(dān)負(fù)著宣傳、貫徹黨的路線、方針、政策和國(guó)家的法律法規(guī)，面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)，社區(qū)黨建更要圍繞社區(qū)服務(wù)來(lái)進(jìn)行，才能得到社區(qū)居民群眾的認(rèn)同，才能發(fā)揮基層黨組織和共產(chǎn)黨員服務(wù)群眾、凝聚人心的作用，密切黨同人民群眾的聯(lián)系，鞏固基層政權(quán)。在注重發(fā)揮社區(qū)黨組織在社區(qū)建設(shè)中的重要領(lǐng)導(dǎo)作用的同時(shí)，政府還需特別注重加強(qiáng)社區(qū)居民委員會(huì)自治組織的建設(shè)，能夠有效實(shí)行社區(qū)居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。此外，為了滿足社區(qū)居民多元化、多層次的需要，城市街道辦事處不斷推進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織登記和備案制的改革，鼓勵(lì)和培育許多新的社區(qū)組織，如社區(qū)代表會(huì)議、社區(qū)居民會(huì)議、社區(qū)服務(wù)站、社區(qū)義工組織、社區(qū)藝術(shù)團(tuán)等逐漸成為參與社區(qū)建設(shè)的主體，充分整合社區(qū)內(nèi)的各種資源，有利于更好地為社區(qū)居民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，協(xié)調(diào)社區(qū)關(guān)系，化解社區(qū)矛盾，從而形成社區(qū)多中心治理局面。

2.激發(fā)社會(huì)組織活力。社會(huì)組織以其非營(yíng)利性、民間性、公益性、自愿性與組織性為特征，在社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)方面與政府相比有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。在利益主體和社會(huì)結(jié)構(gòu)多元化的現(xiàn)實(shí)情況下，不同的社會(huì)組織能夠比較客觀地反映不同群體的利益要求；可以在社會(huì)矛盾尚未轉(zhuǎn)化為政治矛盾的前提下，通過(guò)利益的表達(dá)和協(xié)調(diào)來(lái)化解社會(huì)矛盾；面對(duì)全面增長(zhǎng)和深刻變化的公共需求，社會(huì)組織可以提供相關(guān)的公共服務(wù)，滿足一些特殊群體的服務(wù)需求。因此，政府應(yīng)適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，在加快由“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變的同時(shí)，要大力培育和發(fā)展包括社團(tuán)、行業(yè)組織和社會(huì)中介組織、志愿團(tuán)體等在內(nèi)的各類社會(huì)組織，促進(jìn)社會(huì)組織參與社會(huì)治理。迫切需要我們加快完善社會(huì)管理格局的步伐，通過(guò)社會(huì)組織孵化基地和政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)等方式，培育社會(huì)組織，激發(fā)社會(huì)組織的活力，發(fā)揮它們?cè)谏鐣?huì)管理和公共服務(wù)的協(xié)同作用，與政府一道共同承擔(dān)社會(huì)治理與和諧社會(huì)建設(shè)的歷史使命。從社會(huì)組織來(lái)看，要不斷完善自身組織建設(shè)，發(fā)揮積極作用。第一，努力克服依賴性，減輕國(guó)家對(duì)民間組織人、財(cái)、物的負(fù)擔(dān)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮中，不斷增強(qiáng)自主意識(shí)，發(fā)展自立和自治能力，逐步建立規(guī)范的自我管理、自我發(fā)展的機(jī)制。第二，增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任意識(shí)和服務(wù)能力，加強(qiáng)自律機(jī)制和誠(chéng)信機(jī)制的建設(shè)，通過(guò)建立以章程自律為主要內(nèi)容的內(nèi)部管理機(jī)制，不斷提高民間社會(huì)組織的自律水平和整體素質(zhì)，樹(shù)立良好社會(huì)形象，在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中發(fā)揮更大的作用。第三，通過(guò)合法的渠道，參政議政，表達(dá)合理的組織利益，發(fā)揮對(duì)政府的監(jiān)督功能，推進(jìn)國(guó)家的民主政治進(jìn)程。第四，在經(jīng)濟(jì)全球化的過(guò)程中，國(guó)外的非政府組織也紛紛進(jìn)入中國(guó)，必然對(duì)中國(guó)的民間社會(huì)組織產(chǎn)生積極和消極的影響，我國(guó)的民間社會(huì)組織要從國(guó)家利益和民族利益出發(fā)，嚴(yán)防國(guó)外的一些反華勢(shì)力通過(guò)政治類非政府組織對(duì)我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)進(jìn)行滲透和破壞。

3.引導(dǎo)居民的廣泛參與。長(zhǎng)期以來(lái)，我們的城市治理主要由政府的城管部門來(lái)管，沒(méi)有把群眾的力量調(diào)動(dòng)起來(lái)，結(jié)果城市管理效果不佳，同時(shí)，還造成了城管這支隊(duì)伍和一些群眾的對(duì)立。創(chuàng)新城市社會(huì)治理要倡導(dǎo)公民參與，因?yàn)槌鞘械闹魅耸沁@個(gè)城市的居民，沒(méi)有城市居民參與的社會(huì)治理，就不能達(dá)到城市治理的目的，難以建設(shè)一個(gè)理想的城市家園。2015年中央城市工作會(huì)議指出：城市工作是一個(gè)系統(tǒng)工程。做好城市工作，要順應(yīng)城市工作新形勢(shì)、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持人民城市為人民。這是我們做好城市工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在城市建設(shè)和治理中，我們要充分保障城市居民對(duì)城市建設(shè)和治理的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。第一，在城市治理主體上，要改變以往政府單一管理城市的做法，政府要堅(jiān)持科學(xué)民主決策，依法規(guī)范公眾參與城市治理的范圍、權(quán)利和途徑，暢通公眾有序參與城市治理的渠道。健全城市治理重大事項(xiàng)集體決策、專家咨詢、社會(huì)公示與聽(tīng)證、決策評(píng)估等制度，讓公眾參與社會(huì)公共政策的討論，保證民意能夠進(jìn)入到公共政策中去。第二，樹(shù)立“人民的城市人民管”的理念，增強(qiáng)人民群眾的參與意識(shí)和參與能力。通過(guò)各種教育，培養(yǎng)人們的社會(huì)責(zé)任感和合作精神，倡導(dǎo)城市管理志愿服務(wù)，建立健全城市管理志愿服務(wù)宣傳動(dòng)員、組織管理、激勵(lì)扶持等制度和組織協(xié)調(diào)機(jī)制，引導(dǎo)志愿者與民間組織、慈善機(jī)構(gòu)和非營(yíng)利性社會(huì)團(tuán)體之間的交流合作，組織開(kāi)展多形式、常態(tài)化的志愿服務(wù)活動(dòng)[1]，使城市的每個(gè)公民具備參與社會(huì)事務(wù)的愿望和相應(yīng)的能力。第三，公民廣泛參與需要通過(guò)各種社會(huì)團(tuán)體、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和基層社區(qū)自治組織，按照法律和相關(guān)的行政程序來(lái)反映自己的意愿和訴求。為了實(shí)現(xiàn)公民的有序參與，要依法支持和規(guī)范服務(wù)性、公益性、互助性社會(huì)組織發(fā)展。同時(shí)，采取公眾開(kāi)放日、主題體驗(yàn)活動(dòng)等方式，引導(dǎo)社會(huì)組織、市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)和公民法人參與城市治理，形成多元共治、良性互動(dòng)的城市治理模式。

三、實(shí)現(xiàn)城市公共服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變

現(xiàn)代社會(huì)，人們通過(guò)三種機(jī)制滿足公共生活：一是政府行政機(jī)制，二是市場(chǎng)機(jī)制、三是社會(huì)公益機(jī)制。因此，一個(gè)健全的城市服務(wù)體系是由政府的服務(wù)體系、社會(huì)公益服務(wù)體系和市場(chǎng)服務(wù)體系構(gòu)成的，全面滿足城市居民多元化、多層次的社會(huì)性和文化性需求。隨著我國(guó)全面深化改革和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善，黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步調(diào)整政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用。因此，城市政府的公共服務(wù)機(jī)制也需要?jiǎng)?chuàng)新?！蛾P(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，城市管理要引入市場(chǎng)機(jī)制。鼓勵(lì)地方通過(guò)政府和社會(huì)資本合作等方式，推進(jìn)城市市政基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)、公共交通、便民服務(wù)設(shè)施等的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。發(fā)揮市場(chǎng)作用，吸引社會(huì)力量和社會(huì)資本參與城市管理。具體來(lái)講：第一，這種創(chuàng)新體現(xiàn)在公共服務(wù)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的利用，通過(guò)招投標(biāo)、合同承包、特許經(jīng)營(yíng)等市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)公共服務(wù)的供給和需求，例如推行環(huán)衛(wèi)保潔、園林綠化管養(yǎng)作業(yè)、公共交通等由政府向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)，逐步加大購(gòu)買服務(wù)力度。以期解決政府在公共服務(wù)領(lǐng)域投入不足、經(jīng)營(yíng)不善、效益低下、資源浪費(fèi)等問(wèn)題。第二，公共服務(wù)方式的創(chuàng)新還體現(xiàn)在鼓勵(lì)各種社會(huì)組織參與公益事業(yè)和社會(huì)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化和供給方式的多樣化，滿足社會(huì)成員多元化的社會(huì)需求，從而達(dá)到降低成本、提高效率的目的。例如，深圳從2009年“社會(huì)工作服務(wù)納入政府采購(gòu)”，2010年，廣東全省性社會(huì)團(tuán)體有138個(gè)承擔(dān)政府委托、轉(zhuǎn)移職能326項(xiàng)，有184個(gè)獲得政府購(gòu)買服務(wù)收入9 820萬(wàn)元[4]。這些購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目里面涉及養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)發(fā)展、康復(fù)等領(lǐng)域。2013年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，由地方政府開(kāi)始購(gòu)買的活動(dòng)變?yōu)橹醒胝男袨?，從中央到地方通過(guò)不同的方式向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的態(tài)勢(shì)已經(jīng)逐步的形成。

四、實(shí)現(xiàn)城市粗放式管理向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變

1.城市治理要加強(qiáng)法治建設(shè)。社會(huì)治理的方式多種多樣，有正式的制度，例如法律和包含行政、經(jīng)濟(jì)管理在內(nèi)的各種規(guī)章制度，也還有道德、倫理規(guī)范、鄉(xiāng)規(guī)民約、輿論引導(dǎo)等非正式的制度安排。在現(xiàn)代社會(huì)，法律是社會(huì)治理的根本保障。但是，目前，我們進(jìn)行社會(huì)治理手段還比較單一、粗放，主要采用行政性、強(qiáng)制性手段解決社會(huì)矛盾和問(wèn)題，輕視法律規(guī)范和法治建設(shè)。近些年，由于城市化速度加快，一些地方政府部門不做深入細(xì)致的群眾工作，簡(jiǎn)單粗暴地動(dòng)用執(zhí)法人員進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，激發(fā)了與被拆遷群眾的矛盾。政府的某些部門以及工作人員在實(shí)際工作中知法犯法，利用手中的職權(quán)與民爭(zhēng)利，成為直接的利益相關(guān)者，導(dǎo)致干群關(guān)系惡化、社會(huì)矛盾凸顯。還有對(duì)社會(huì)組織和互聯(lián)網(wǎng)的管理都缺乏相應(yīng)的法律支持。當(dāng)前城市管理工作存在著兩個(gè)突出問(wèn)題：一個(gè)是沒(méi)有明確的主管部門，另一個(gè)是沒(méi)有相關(guān)的法律作支撐。由于城市社會(huì)管理的主體、歸口領(lǐng)導(dǎo)的部門、管理依據(jù)的法律都還沒(méi)有明確,所以地方基層就各行其是，根據(jù)各個(gè)地方的需要自己做自己的安排。現(xiàn)在各個(gè)城市做得很混亂，五花八門，而且城市管理的機(jī)構(gòu)、級(jí)別和機(jī)構(gòu)的職能都不是很清楚，更讓人憂慮的是城市管理沒(méi)有相關(guān)的法律來(lái)支撐。現(xiàn)在在城市管理工作當(dāng)中有一個(gè)專門的術(shù)語(yǔ)叫“借法執(zhí)法”，城市管理要借別的部門法律來(lái)執(zhí)法。比如對(duì)城市中無(wú)證經(jīng)營(yíng)的行為，需借用工商行政管理部門的行政法規(guī)來(lái)管理；對(duì)隨地吐痰的行為，要借用衛(wèi)生部門的法規(guī)來(lái)管理。黨的十八屆三中全會(huì)指出，堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)?，F(xiàn)代化的城市治理，更需要完善城市執(zhí)法制度，改進(jìn)執(zhí)法方式，提高執(zhí)法素養(yǎng)，把嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的要求落實(shí)到城市管理執(zhí)法全過(guò)程。2015年12月30日，中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合頒布了《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求以城市管理現(xiàn)代化為指向，以理順體制機(jī)制為途徑，將城市管理執(zhí)法體制改革作為推進(jìn)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要手段。第一，城市管理要健全法律法規(guī)。加強(qiáng)城市管理和執(zhí)法方面的立法工作，完善配套法規(guī)和規(guī)章，使城市管理有法可依、有法必依，發(fā)揮立法對(duì)城市改革和管理的引領(lǐng)和規(guī)范作用。第二，該《意見(jiàn)》明確了國(guó)務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)城市管理工作的指導(dǎo)，指出了城市管理的主要職責(zé)是市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應(yīng)急管理和城市規(guī)劃實(shí)施管理等。第三，該《意見(jiàn)》指出要進(jìn)行綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)、優(yōu)化執(zhí)法力量、嚴(yán)格隊(duì)伍管理、推進(jìn)綜合執(zhí)法、下移執(zhí)法重心等方面的改革，使城市管理更加精細(xì)化，為城市社會(huì)治理的法治建設(shè)指明了方向。

2.城市治理要加強(qiáng)思想道德建設(shè)。習(xí)近平總書(shū)記指出：“法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律，法律和道德都具有規(guī)范社會(huì)行為、維護(hù)社會(huì)秩序的作用?！盵5]一個(gè)城市是否安定有序，是否長(zhǎng)治久安，很大程度上取決于城市公民的道德素質(zhì)。如今，我國(guó)的道德問(wèn)題凸顯：一些官員道德缺失，表現(xiàn)為以權(quán)謀私、錢權(quán)交易、貪污腐化等；一些商人道德缺失，表現(xiàn)在誠(chéng)信缺失、坑蒙拐騙、制假販假等；一些公民道德缺失，突出表現(xiàn)在不守公德、見(jiàn)危不救、以怨報(bào)德等。為此，在城市治理創(chuàng)新過(guò)程中，我們要把培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀作為城市文明建設(shè)的根本任務(wù)，融入城市居民教育和精神文明創(chuàng)建全過(guò)程，廣泛開(kāi)展城市文明教育，弘揚(yáng)中華傳統(tǒng)美德[1]，培育社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人品德，提高城市居民的思想道德素質(zhì)。同時(shí)，加強(qiáng)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)，堅(jiān)持將公約引導(dǎo)、信用約束、法律規(guī)制相結(jié)合，以他律促自律。在城市生活中可能會(huì)因?yàn)橥＼噯?wèn)題、垃圾問(wèn)題、噪音問(wèn)題、社區(qū)衛(wèi)生等問(wèn)題造成鄰里之間、人與人之間的矛盾和沖突，社區(qū)生活中的這些問(wèn)題正式的法律、行政制度難以全覆蓋，也是政府行政治理難以解決的問(wèn)題，而這些又是困擾著居民的大問(wèn)題。目前，在我國(guó)的一些城市管理中出現(xiàn)了“居民公約”的管理方式。居民公約是依照法律法規(guī)，適應(yīng)居民自治要求，經(jīng)過(guò)居民討論認(rèn)可的社區(qū)生活中共同遵守的行為規(guī)范。它來(lái)自群眾，是自下而上居民自己制定的公約，居民會(huì)自覺(jué)地執(zhí)行公約、維護(hù)公約，監(jiān)督公約的執(zhí)行。因此，居民公約在社區(qū)公共生活中具有較強(qiáng)的認(rèn)同作用、約束作用和監(jiān)督作用。例如，成都錦江區(qū)水井坊街道干部認(rèn)為，城市管理不能只是“堵”，要“疏堵結(jié)合”，城市治理怎么做，居民參加討論制定大家認(rèn)可的共同遵守的“公約”。他們制定了“一街一公約”、“一院一公約”?！肮s”中明確規(guī)定轄區(qū)內(nèi)成員的“權(quán)利”與“責(zé)任”，規(guī)定了哪些事能做哪些事不能做，“公約”大家共同遵守、共同監(jiān)督，各社區(qū)出現(xiàn)了居民自覺(jué)守約或發(fā)生矛盾讓公約來(lái)主持公道的良好局面：過(guò)去鄰里之間一些吵得不可開(kāi)交的事，如今對(duì)照居民公約，許多問(wèn)題在心平氣和中就解決了；在社區(qū)中，發(fā)現(xiàn)有人違背了公約，損害了社區(qū)的公共環(huán)境和公共利益，會(huì)有其他人站出來(lái)批評(píng)這種行為……可以說(shuō)，居民公約是居民實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的一種行為規(guī)則，更是當(dāng)前化解基層社區(qū)矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的有效途徑。

3.城市治理要?jiǎng)?chuàng)新城市信息化管理機(jī)制。隨著我國(guó)信息化的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)的普及，虛擬社會(huì)影響力不斷擴(kuò)大。截至2015年6月，我國(guó)網(wǎng)民數(shù)量已達(dá)6.68億人，網(wǎng)民的數(shù)量超過(guò)世界任何一個(gè)國(guó)家，互聯(lián)網(wǎng)普及率為48.8%[6]，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為人們社會(huì)生活的重要工具。然而，網(wǎng)絡(luò)帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，例如網(wǎng)癮問(wèn)題、網(wǎng)絡(luò)語(yǔ)言暴力、網(wǎng)絡(luò)色情、網(wǎng)絡(luò)暴力、網(wǎng)絡(luò)詐騙、網(wǎng)絡(luò)安全等問(wèn)題增多；網(wǎng)絡(luò)民意表達(dá)、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)產(chǎn)生著重大影響，城市治理和社會(huì)穩(wěn)定面臨前所未有的新挑戰(zhàn)。這需要我們加強(qiáng)和完善信息網(wǎng)絡(luò)管理，提高對(duì)虛擬社會(huì)的治理水平。2015年12月24日中央和國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，要積極推進(jìn)城市管理數(shù)字化、精細(xì)化、智慧化。第一，建立數(shù)字化平臺(tái)，要求所有市、縣到2017年年底，都要整合形成數(shù)字化城市管理平臺(tái)。基于城市公共信息平臺(tái)，綜合運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，整合人口、交通、能源、建設(shè)等公共設(shè)施信息和公共基礎(chǔ)服務(wù)，拓展數(shù)字化城市管理平臺(tái)功能。第二，要加快數(shù)字化城市管理向智慧化升級(jí)，實(shí)現(xiàn)感知、分析、服務(wù)、指揮、監(jiān)察“五位一體”。第三，構(gòu)建智慧城市，依托信息化技術(shù)，綜合利用視頻一體化技術(shù)，探索快速處置、非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法等新型執(zhí)法模式，提升執(zhí)法效能。《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作指導(dǎo)意見(jiàn)》還指出，要推進(jìn)網(wǎng)格管理。建立健全市、區(qū)(縣)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、社區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)，科學(xué)劃分網(wǎng)格單元，明確網(wǎng)格管理對(duì)象、管理標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任人，將城市管理、社會(huì)管理和公共服務(wù)事項(xiàng)納入網(wǎng)格化數(shù)字管理。網(wǎng)格化的數(shù)字管理在城市治理上是一場(chǎng)革命，可以做到常態(tài)化、精細(xì)化、人性化、制度化的管理和服務(wù)，依據(jù)信息化技術(shù)實(shí)施的數(shù)字化管理是城市治理改革創(chuàng)新的大趨勢(shì)。

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[責(zé)任編輯：梁桂芝]

中圖分類號(hào)：D630

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-8520(2016)02-0001-06

作者簡(jiǎn)介：向春玲(1963-)，女，湖南湘西人，科社教研部教授，博士研究生導(dǎo)師。

收稿日期：2016-02-19