袁書杰，胡月星

(1.國家行政學院，北京 100089； 2.黃山學院，安徽 黃山 245000)

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跨界治理下實施有效領(lǐng)導的對策思考

袁書杰1,2，胡月星1

(1.國家行政學院，北京 100089； 2.黃山學院，安徽 黃山 245000)

摘要：公共治理的多中心理論非常強調(diào)多元主體的參與，跨界治理經(jīng)常發(fā)生在社會治理活動中。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，實施有效領(lǐng)導必須審視這個新命題，進一步厘清“界”與“責任”的關(guān)系，通過建立共同目標、形成跨界機制和有效的跨界執(zhí)行來實施跨界治理下的有效領(lǐng)導,探索跨界治理過程中跨界領(lǐng)導力形成的不同階段來提升領(lǐng)導者儲備知識、跨界思維、跨界溝通、團隊合作和跨界角色轉(zhuǎn)變的能力，并在完善的工作機制基礎(chǔ)上提升跨界領(lǐng)導力水平。

關(guān)鍵詞：跨界治理；有效領(lǐng)導；領(lǐng)導力

黨的十八屆三中、四中、五中全會分別提出，“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”、“推進多層次多領(lǐng)域依法治理”、“加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化，構(gòu)建全民共建、共享的社會治理格局”。這里都有非常重要的公共治理的內(nèi)涵和思想。事實上，治理是一個包容性很強的概念，它很大程度上更強調(diào)多元主體管理，具有民主性、參與性以及互動性等特點。而隨著社會交往頻率的增加，社會活動范圍更加寬廣，社會問題已經(jīng)突破固定區(qū)域和單一的部門，其跨邊界性特點日益明顯。如，環(huán)境污染、交通擁堵和金融風險等社會問題，以及信息化時代里社會問題的傳播，都需要跨越地域、跨越單位的邊界進行協(xié)調(diào)治理。

一、跨界治理的認識前提

“跨界”是本意為“胯下交叉運球”的舶來詞。一般來說，跨界(Cross-boundary)主要是指個人或組織對于不同學科、專業(yè)、組織、行業(yè)、領(lǐng)域和文化的交叉、跨越、重組與合作[1]?？缃缰卫碜鳛橐环N全新的治理思維和戰(zhàn)略選擇方式，在公共治理領(lǐng)域范圍內(nèi)從參與主體的角度來看，主要包括跨邊界治理、跨部門治理和跨公私合作伙伴治理三大類[2]。

1.跨界治理的基礎(chǔ)仍然是公共性。公共性是公共管理理論的邏輯基點。作為公共治理，尤其是社會公共治理的戰(zhàn)略選擇，跨界治理所涉及的核心成員依然是政府自身[3]。政府治理的主要導向是圍繞創(chuàng)新公共服務提供的機制與方式，平衡效率、責任與公平三者關(guān)系，以實現(xiàn)公共福祉。公共性也是社會治理的目標和基礎(chǔ)所在，社會組織跨界融合實現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給、公共利益訴求的回應以及公共事務的關(guān)注與參與?？缃缰卫砀嗟貜娬{(diào)是在不同層面上，對共同面臨的跨界問題所進行的集體管理，構(gòu)筑積極的政策網(wǎng)絡(luò)體系，在與其他政府、社會、市場等多元主體之間的合作網(wǎng)絡(luò)中提高為民服務的效率和能力，以達到共同的目標。

2.跨界治理與責任的邏輯關(guān)系?？缃缰卫淼氖滓獑栴}一定是邊界的確定和責任的厘清。界，一般是指事物質(zhì)的規(guī)定性及其內(nèi)涵外延的界限劃分，是一個事物有別于其他事物的根本所在。在跨界治理中的“界”不僅是指地理上的，更是指職能上的?？缃绮坏扔跓o界，更不等同于“越俎代庖”，責任混亂或責任全無。只有邊界清楚了，各自相關(guān)責任主體才能得以確認，這樣才有利于治理網(wǎng)絡(luò)的合理布局。因此，在跨界治理過程當中，我們既要重申中央與地方、地方與地方、政府與社區(qū)、部門與部門之間的管轄范圍與邊界責任劃分，也要明確政府與社會、政府與市場、社會與市場在職能規(guī)范上的角色與任務。在不改變部門邊界的前提和關(guān)切各部門的利益基礎(chǔ)之上，通過簽署備忘錄或協(xié)議等形式，或者商議、建議等方式，共享知識、分享經(jīng)驗和做法，整合各種資源，優(yōu)勢互補，充分地全方位、立體式思考所有關(guān)鍵問題和部門利益需求，在適當?shù)牡胤胶献鞯刂朴啗Q策和采取行動。實踐表明，跨界治理很多是以問題為導向的，所有參與主體只有在邊界責任明確的基礎(chǔ)之上，才能準確思考跨界問題中的職責所在，才能做到各司其職、協(xié)調(diào)一致、相互配合， 實現(xiàn)部門利益的最大化。

3.跨界治理的分析模式?？缃缰卫砩婕耙哉?、社會和市場為主體的各個領(lǐng)域，分析跨界治理就必須了解參與主體的相互關(guān)系以及在跨界治理過程中的地位差異。當前，公共治理領(lǐng)域存在三種跨界治理分析模式，即伙伴關(guān)系模式、行政性合作模式和碎片化整合模式[4]?；锇殛P(guān)系模式主要是通過資源相互依賴的利益集團達成一致同意和合作性決策目標。由于合作化決策和共享風險，所以在技能和技術(shù)上會進行共同投資(比如商業(yè)協(xié)會)。行政性合作模式主要是一種集權(quán)化制度模式，政府一方面支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，另一方面為抑制局部利益而實施壓力。這種模式協(xié)調(diào)權(quán)力“組織綜合體”，并且決策方式由政府自身確定。政府主導產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的優(yōu)先發(fā)展方向，制定資產(chǎn)投資的激勵措施，確定重點投資的產(chǎn)業(yè)和公司，評估新技術(shù)和新產(chǎn)業(yè)的風險，建立與社會或市場的協(xié)作模式。碎片化整合模式則是使得缺乏協(xié)調(diào)的一系列分散型個體和制度在大的系統(tǒng)內(nèi)形成一個權(quán)力共同體，通過實施市場激勵行為，共同獲取收益和承擔風險。可以看出，三種分析模式都是以跨界組織根據(jù)自身的特征和發(fā)展需要來獲取效益的最大化為前提的。

二、跨界治理下有效領(lǐng)導的實施環(huán)節(jié)

1.共同目標的建立。管理學大師彼得·德魯克曾說過，并不是有了工作才有目標，而是有了目標才能確定每個人的工作。研究發(fā)現(xiàn)，能否提出令人振奮、具有廣闊發(fā)展前景、能夠為追隨者所認同、能夠持續(xù)引領(lǐng)組織或團隊向前發(fā)展的共同愿景，直接決定著治理的成敗和組織的命運。跨界問題關(guān)乎每個參與主體的利益，建立共同目標能夠幫助各方迅速達成共識，形成跨界認同，進而引導各方步調(diào)一致，充分調(diào)動各方資源，是形成合力、向心力和凝聚力的關(guān)鍵所在。很多時候，管理效率低下的原因就是管理碎片化和機構(gòu)間的協(xié)同失靈?？缃缯J同就是使管理碎片化進行意識層面的整合統(tǒng)一。這首先要求其他協(xié)作組織對主導性組織的權(quán)威認同，自愿接受主導型組織的領(lǐng)導，并主動按照既有治理職責完成有關(guān)工作任務。研究表明，組織之間價值觀和態(tài)度的相似程度決定著組織的一致性程度，目標的共同性和問題的共識性程度均受跨界認同度的先前影響。另外，新形成的跨界工作團隊成員需要對跨界領(lǐng)導者服從，愿意接受其分配的工作任務和行動指揮，能夠與其他團隊成員有效合作，具有共同的使命感和擔當精神?？缃缰卫碇灰业奖舜说恼J同感，都能成就一次成功的跨界。

2.跨界機制的形成?？缃缫馕吨蚱片F(xiàn)有框架去迎接新挑戰(zhàn)，也意味著冒著風險去進行創(chuàng)新工作機制。跨界創(chuàng)新更多的是機制創(chuàng)新。跨界治理要求領(lǐng)導者始終站在時代的前沿，適應經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢和新特點，對解決當今社會面臨的突出問題發(fā)揮引導方向的重要作用。這就需要領(lǐng)導者根據(jù)需要建立出一系列的工作機制，如責任機制、協(xié)作機制和決策機制等等。2007年，無錫市率先嘗試的“河長制”，目前已經(jīng)成為我國流域跨界治理的好經(jīng)驗、好做法在全國推廣。經(jīng)過多年的實踐發(fā)現(xiàn)，流域內(nèi)的河長們在履行職責以及確保流域內(nèi)的環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)中具有高度的責任感和溝通協(xié)調(diào)能力[5]。因此，領(lǐng)導者既要站在尊重多樣性的基礎(chǔ)上，秉承開放、合作、共贏的原則，制定合理的各種工作機制；也要反映各類社會組織最廣泛的利益，采取更富于成效的工作方式，增強凝聚力，實現(xiàn)共同繁榮的目標。

3.有效的跨界執(zhí)行?？缃缰卫矸浅Ｖ匾囊画h(huán)就是執(zhí)行。因為跨界的根本不是空對空的理論和思想跨界，而是實踐中發(fā)現(xiàn)機會、解決問題的跨界。只有通過跨界執(zhí)行，才能發(fā)現(xiàn)跨界的工作機制是否完整，是否出現(xiàn)“權(quán)威缺漏”，是否運行有序、運行高效。研究表明，跨界治理的成敗就在于其背后的管理決策機制。在跨部門的協(xié)同上，聯(lián)席會議制度是最為常見的決策協(xié)同方式。有效的跨界執(zhí)行離不開全方位的溝通能力。領(lǐng)導者能否在多種利益之間進行斡旋和干預，找到立場背后的利益是集體行動成敗的關(guān)鍵。領(lǐng)導者不僅要從錯綜復雜的信息資源中抓住主要矛盾，把握矛盾的主要方面，去粗取精、由表及里,而且要在此基礎(chǔ)上進行正確的綜合，這樣才能掌握治理工作的主動權(quán)[6]。除了全方位的溝通以外，影響和談判、應對復雜情形以及在競爭性的權(quán)力結(jié)構(gòu)中發(fā)揮誠實中介者的能力也是跨界執(zhí)行中很重要的一些方面[7]。

三、 跨界治理下領(lǐng)導力的提升策略

跨界領(lǐng)導力(Cross Boundary Leadership)是近年來新流行的一個重要概念。它是指在發(fā)現(xiàn)自我的基礎(chǔ)上，通過轉(zhuǎn)化行為和發(fā)展影響力，建立新共識，進而再造新界限的能力。因此，從這個意義上來說，跨界領(lǐng)導力的形成應該經(jīng)歷這三個階段，即突破管理邊界、打造共識和發(fā)現(xiàn)新界限。領(lǐng)導者在跨界治理過程中也要按照有效實施這三個階段所需要的領(lǐng)導能力和素質(zhì)來提升領(lǐng)導力水平。

1.突破管理邊界的領(lǐng)導力。實施跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)的跨界治理，是有效整合各領(lǐng)域人才力量、提升管理效率的重要途徑之一。突破管理邊界就是一種創(chuàng)新。心理學研究表明，創(chuàng)新源自知識的大量積累和創(chuàng)造性思維活動?？缃缰卫碇行枰I(lǐng)導者具備必備知識儲備的能力和跨界方式思考問題的能力。

一是知識儲備的能力。必要知識的掌握是有效跨界治理的前提和保障?？缃缧枰貍涞闹R，這里不僅包含自己專業(yè)的知識、業(yè)務知識，更包括跨越本專業(yè)領(lǐng)域的鄰近專業(yè)領(lǐng)域的知識，以及滲透于各領(lǐng)域的或各界都需具備的知識。知識是創(chuàng)造的源泉，具備了必備的知識，思維的內(nèi)容才是真實的、客觀的。只有具備必備的知識，跨界治理過程中的決策才是有依據(jù)的、科學可信的。因此，領(lǐng)導者必須善于學習多領(lǐng)域的知識，尤其是跨界治理過程中的核心知識。只有這樣，才能滿足跨界的不時之需，才能在一旦需要離開熟悉的職業(yè)路徑時，迎接相應的經(jīng)驗和能力考驗，承擔相應的風險。

二是跨界思維的能力?？缃缢季S不同于傳統(tǒng)意義上的管理思維，它是指大世界大眼光，用多角度，多視野的看待問題和提出解決方案的一種思維方式。首先，領(lǐng)導者要在跨界問題解決的全局意義和長遠影響上思考問題。在信息化時代，政府、社會和市場會在言論開放、動態(tài)發(fā)展的跨組織中擴充和改變，制造和利用新出現(xiàn)的機會，就會出現(xiàn)新的跨界形式。如何實現(xiàn)競爭優(yōu)勢，破解發(fā)展難題，需要現(xiàn)實跨界的聯(lián)合和超越，任何一個人只靠眼前思維、短期決策無法勝任跨邊界組織的要求，不同的利益共同體跨界融合能夠在蝴蝶效應的作用下迅速擴大，產(chǎn)生跨組織體系的極大效益。另外，領(lǐng)導者還要通過對跨界問題進行整體性的思考和跨界整合，來糾正條塊分割帶來的體制機制障礙?？缃缢季S不著眼于問題的局部，避免“只見樹木，不見森林”的片面思維，而將問題作為一個整體進行思考，著眼于問題的整體結(jié)構(gòu)，通過對整體結(jié)構(gòu)的分析找出解決問題的途徑。跨界治理強調(diào)從系統(tǒng)內(nèi)部諸要素之間、整體與部分之間、系統(tǒng)與環(huán)境之間的辯證關(guān)系去考察和探究對象，從事物的普遍聯(lián)系來認識和理解對象，以獲得對事物的整體把握。這種思維方式有助我們跳出僵化的“條塊思維”，著眼于治理發(fā)展規(guī)律及跨界問題成因的內(nèi)在聯(lián)系。最后，領(lǐng)導者更要越出常規(guī)，超越一般的邏輯推導規(guī)則和通常的實踐進程，探索新的路徑和方法。大量紛繁復雜的信息交匯勢必產(chǎn)生跨界治理的“群體激智”，或跨越時間進度，加大思維的前進性；或跨越轉(zhuǎn)換角度，加大思維的跳躍性、靈活性。

2.建立新共識的領(lǐng)導力。治理的根本精神是契約觀念，共識是信任、合作的基礎(chǔ)?？缃缰卫磉^程中需要建立一套新的共識體系，從而形成有效的價值認同。這不僅依靠領(lǐng)導者良好的跨界人際溝通能力，而且依靠領(lǐng)導者善于發(fā)動、形成共識、培養(yǎng)合作精神的能力素質(zhì)。

一是跨界人際溝通能力。它是跨界領(lǐng)導力的前提和基礎(chǔ)。一個在界外沒有人際網(wǎng)絡(luò)的人是很難跨界的。跨界治理過程中會產(chǎn)生新的組合體，由于沒有形成工作上的頻繁互動和業(yè)務交集，領(lǐng)導者要通過較強的跨界人際溝通能力來打開局面。在新的組合體里，領(lǐng)導者要善于營造和諧、積極向上的交流氛圍，充分地溝通思想和交流治理觀念，促進各界人士的有效溝通、情感交流，進而有效地實施跨界治理。人際網(wǎng)絡(luò)越廣泛，跨界的范圍就越大，跨界所能產(chǎn)生的聚合力和效能也就越大。

二是培養(yǎng)合作精神的能力。團隊合作是跨界治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。不管是哪一種形式的跨界，最后都會把治理各方的有關(guān)人員聚在一起，形成新的工作團隊。在新的工作團隊中，自由精神、平等觀念、責任意識、參與意識和互利互惠永遠是基本精神。由于能力和知識的有限性，僅僅一個人或個別組織遠遠不能夠滿足跨界治理的要求。著名經(jīng)濟學家菲利普斯提出影響合作的要素，如介入合作行動的組織數(shù)量、是否存在一個主導性組織及發(fā)揮領(lǐng)導作用的程度、組織間價值觀和態(tài)度的相似程度等等都會對合作的質(zhì)量和效果產(chǎn)生重要影響。因此，領(lǐng)導者必須認識到相互依賴、相互支撐的重要性，并且深刻領(lǐng)悟到只有在團隊精神的激勵下共同努力才能達到治理的成功。所以，培育合作精神，提高組織效能，增加工作自豪感和組織歸屬感，使合作成為一種支持性資源，才能不斷推動著跨界治理取得實效。

3.鑄就新邊界的領(lǐng)導力?？缃绐q如“破立”機制，需要在原有的治理“界”基礎(chǔ)上產(chǎn)生新的“界”。我們正處在多學科交叉、多領(lǐng)域互補、多層級聯(lián)動、多主體合作、多國別交往時代，領(lǐng)導者應該直面紛繁復雜的經(jīng)濟社會活動，積極探索把市場的阻力減到最小、成本降到最低、效率提到最高、效益達到最佳的跨界治理活動。首先，領(lǐng)導者需要制定出新邊界下的工作機制，帶頭執(zhí)行好、維護好相關(guān)管理制度。另外，領(lǐng)導者要具備跨界轉(zhuǎn)換的能力，即直面新挑戰(zhàn)，適應新環(huán)境，擅長實踐不同的方法和技能，跨領(lǐng)域高效工作的能力。這既需要領(lǐng)導者認清原來角色和現(xiàn)有角色的不同，并重新進行角色定位；又需要領(lǐng)導者審時度勢，把握新機遇，面對新挑戰(zhàn)，適應不同環(huán)境，提高自身的德行修養(yǎng)，感召追隨者們共同開拓創(chuàng)新，實現(xiàn)新突破。

當前，在我國建設(shè)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，順應公共治理中的多中心治理的潮流，逐漸被人們所熟悉和接受。只有弄清跨界治理的公共屬性和界定好“界”的概念以后，才能談得上如何分析和研究不同層面下的治理模式?？缃缰卫硐碌挠行ьI(lǐng)導遵循著一定的流程和環(huán)節(jié)，我們需要認真把握。當前，關(guān)于跨界治理的關(guān)注焦點——跨界領(lǐng)導力也在管理學界掀起了研究熱潮。因此，在追求研究價值的目標過程中我們不能盲從，一定要冷靜、理性地認識、分析跨界治理中領(lǐng)導力形成的階段。通過突破管理邊界、建立新共識和鑄就新邊界等方面去探討跨界治理中知識儲備、跨界思維、溝通能力、合作精神以及角色轉(zhuǎn)換等要素關(guān)系，這既是公共治理向縱深發(fā)展的現(xiàn)實問題，同時也是領(lǐng)導科學融合發(fā)展的重要遵循。

參考文獻：

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[7]劉亞平.協(xié)作性公共管理：現(xiàn)狀與前景[J].武漢大學學報：哲學社會科學版，2010，(4).

[責任編輯：王詠梅]

中圖分類號：D25

文獻標志碼：A

文章編號：1008-8520(2016)02-0068-04

作者簡介：袁書杰(1981-)，安徽淮北人，講師，博士研究生；胡月星(1963-)，寧夏平羅人，政治學教研部領(lǐng)導科學教研室主任，教授，博士研究生導師。

收稿日期：2016-01-13