徐登峰

(四川大學(xué) 法學(xué)院，成都 610207)

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依法治國(guó)背景下村民自治的困境與出路
——英國(guó)地方自治的啟示

徐登峰

(四川大學(xué) 法學(xué)院，成都 610207)

摘要：英國(guó)的地方自治制度與我國(guó)的村民自治制度均由法律創(chuàng)制，都是上級(jí)政府與選民之間的橋梁，都是廣義上的“議行合一”體制，具有內(nèi)在的同質(zhì)性。而且英國(guó)的地方自治發(fā)展歷史悠久、經(jīng)驗(yàn)豐富，對(duì)我國(guó)村民自治具有極好的借鑒作用?；谟?guó)地方自治的啟示，我國(guó)村民自治應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善法律規(guī)范體系，為自治提供法律基礎(chǔ)；應(yīng)當(dāng)健全選舉機(jī)制，為自治奠定組織基礎(chǔ)；應(yīng)當(dāng)合理劃分鄉(xiāng)村事權(quán)，平衡鄉(xiāng)村關(guān)系；應(yīng)當(dāng)提高村委會(huì)待遇，吸引優(yōu)秀人才，提高自治能力。

關(guān)鍵詞：依法治國(guó)；英國(guó)地方自治；村民自治

基層群眾自治是實(shí)現(xiàn)基層民主的基本方式，是整個(gè)社會(huì)主義民主政治的重要環(huán)節(jié)。中共中央審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《依法治國(guó)決定》)中，提出推進(jìn)社會(huì)主義民主政治法治化，完善基層群眾自治制度為其重要舉措。村民自治作為基層民主的主要內(nèi)容之一，自《村民委員會(huì)組織法》于1998年通過并實(shí)施至今，在基層群眾自治中取得了較為理想的成績(jī)。然而，村民自治在運(yùn)行過程中遇到了許多亟待解決的問題，理論回應(yīng)、制度創(chuàng)新成為了化解村民自治問題的必然選擇。學(xué)者們從不同角度、用不同方法對(duì)這些問題進(jìn)行了研究與破解，但并未從根本上解決村民自治的難題。因此，有必要對(duì)國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行學(xué)習(xí)，為更好處理我國(guó)鄉(xiāng)村關(guān)系服務(wù)。

英國(guó)是一個(gè)具有地方自治傳統(tǒng)的單一制國(guó)家，其地方自治制度歷史悠久、影響深遠(yuǎn)、相對(duì)成熟，被譽(yù)為“地方自治之家”[1]。盡管在“議會(huì)至上”的原則下，地方政府的權(quán)力來源于中央政府的授予，地方政府也在與中央政府的博弈中取得了相對(duì)獨(dú)立的自治地位。伴隨著自治與集權(quán)的斗爭(zhēng)，豐富的自治經(jīng)驗(yàn)、完善的制度設(shè)計(jì)成為了解決央地關(guān)系的一劑良藥。

盡管從某些方面看來，我國(guó)的村民自治與英國(guó)的地方自治有著明顯的不同[2]，但作為一種權(quán)力分割制度來看，二者卻有著內(nèi)在的淵源。從制度的產(chǎn)生來看，二者都來源于法律的創(chuàng)制，我國(guó)村民自治來源于《村民委員會(huì)組織法》的直接規(guī)定，英國(guó)的地方自治的法律1972年《地方政府法案》(Local Government Act 1972)、1973年《(蘇格蘭)地方政府法案》(Local Government(Scotland) Act 1973)等；從本質(zhì)上來看，二者都是在上級(jí)政府與“選民”之間尋求平衡，我國(guó)村民自治由村民選舉卻受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“調(diào)控”，英國(guó)地方自治政府由地方人民選舉卻受到中央政府的牽制；從運(yùn)行上來看，二者均為“議行合一”體制，我國(guó)村民委員會(huì)作為自治組織由村民選舉產(chǎn)生、直接行使自治“權(quán)力”，英國(guó)地方議會(huì)由選民選舉，代表政府直接行使行政權(quán)[3]。因此，英國(guó)地方自治的一些經(jīng)驗(yàn)依然值得借鑒，以破解我國(guó)村民自治的部分難題。

一、法律的框架之下：自治的根本

作為一個(gè)典型的不成文法國(guó)家，英國(guó)關(guān)于政府結(jié)構(gòu)、職權(quán)運(yùn)行等規(guī)則散見于各種法律之中。英國(guó)由英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭組成，由于歷史和傳統(tǒng)的原因，各地的具體情形各不相同，導(dǎo)致各地的地方制度亦各不相同。因此，英國(guó)的地方制度不可能由一部統(tǒng)一的地方自治法典解決所有的問題。于是，英國(guó)議會(huì)根據(jù)不同地區(qū)的不同歷史特點(diǎn)，制定了針對(duì)性的地方政府法，將地方自治納入到法治的框架之下。對(duì)英格蘭和威爾士，議會(huì)分別于1972年和1992年制定、修改了《地方政府法》，于1994年制定了《威爾士法》；對(duì)蘇格蘭，議會(huì)于1973年制定了《蘇格蘭法》；對(duì)北愛爾蘭，議會(huì)于1972年制定了《北愛爾蘭法》[4]。各法案對(duì)各地方的議會(huì)選舉、行政區(qū)劃、財(cái)政、職能等各個(gè)部分進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，使得地方政府的運(yùn)行完全在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)。

然而，我國(guó)村民自治的法律規(guī)范并不盡如人意，自治運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)并不都有完善的法律依據(jù)。目前，我國(guó)關(guān)于村民自治的法律規(guī)范主要有：法律《村民委員會(huì)組織法》，民政部的規(guī)章《村民委員會(huì)選舉規(guī)程》，以及各地方關(guān)于村民委員會(huì)組織法的實(shí)施辦法。一方面，這些規(guī)范中，只有《村民委員會(huì)組織法》的效力層次較高，其他規(guī)范僅為部門規(guī)章、地方性法規(guī)、規(guī)章等，效力層次較低。況且，由于立法技術(shù)的原因，我國(guó)下級(jí)立法為了不違反上位法，大部分對(duì)上位法進(jìn)行照搬照抄，缺乏實(shí)質(zhì)性的規(guī)定。另一方面，很多學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)村民自治的法律法規(guī)不完善，導(dǎo)致很多自治缺乏可操作性。如對(duì)于村民的罷免權(quán)而言，盡管《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定可以由1/5以上村民聯(lián)名通過村民會(huì)議罷免村民委員會(huì)成員，但是村民會(huì)議的召開需要村民委員會(huì)的召集。村民委員會(huì)如果出于保護(hù)自身利益而拒絕召集村民會(huì)議，則會(huì)使得村民的“罷免權(quán)”淪為一紙空文。

因此，英國(guó)地方自治的法律體系是我國(guó)村民自治的良師。以1972年《地方政府法》(Local Government Act 1972)為例，地方政府的各個(gè)環(huán)節(jié)盡在法律規(guī)范之中。該法共分為十二個(gè)部分，涵蓋了邊界、選舉、一般原則、會(huì)議、財(cái)政、職能、司法事務(wù)、其他權(quán)力等方面，使得地方政府的運(yùn)行有法可依。詳細(xì)的法律規(guī)定，能夠明晰央地關(guān)系，明確地方政府的權(quán)責(zé)，從而促進(jìn)地方政府的有效運(yùn)行。該法的邏輯結(jié)構(gòu)、細(xì)節(jié)處理在立法技術(shù)上是值得借鑒的。如該法在第八部分，將地方政府財(cái)政的收入與支出、賬目和審計(jì)等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，確保財(cái)務(wù)制度能夠順利執(zhí)行。而我國(guó)的《村委會(huì)自治法》，僅僅在第30條規(guī)定財(cái)務(wù)公開、在35條規(guī)定離任審計(jì)，并沒有規(guī)定建立完善的財(cái)務(wù)制度，這是導(dǎo)致村民自治無法制度化的一個(gè)關(guān)鍵之處。

綜上所述，完善的法律體系是英國(guó)地方自治得以成長(zhǎng)和完善的前提和保障，也應(yīng)當(dāng)是我國(guó)村民自治的根本和出路。因此，筆者認(rèn)為，當(dāng)前對(duì)村民自治的改革，尤其是在依法治國(guó)的大背景下，首先要解決的問題就是完善法律體系?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》自1998年制定以來，僅僅于2010年修改了一次，但在可操作性層面是欠缺的。考慮到立法的穩(wěn)定性，在不修改法律的前提下，采用“立法論”的思維，對(duì)《村民委員會(huì)組織法》所規(guī)定不明、不詳之處，用行政法規(guī)或者規(guī)章的形式進(jìn)行制度化建設(shè)。最終，建設(shè)成一個(gè)以《村民委員會(huì)組織法》為核心，以多個(gè)行政法規(guī)、規(guī)章為輔助，規(guī)范化、可操作的村民自治法律體系，從而使得整個(gè)村民自治都有法可依。在依法治國(guó)的背景下，村民自治是整個(gè)基層自治的關(guān)鍵。做好八億農(nóng)民的依法自治，將是整個(gè)法治建設(shè)前進(jìn)的一大步。

二、選舉的機(jī)制引導(dǎo)：自治之前提

選舉是產(chǎn)生自治組織的必經(jīng)程序，也是自治的前提。英國(guó)的民主政治歷史悠久，選舉也是其民主制度的精華之所在。相對(duì)于大選來說，地方選舉在國(guó)家政治生活中看起來并不是特別引人注目，但是地方選舉比全國(guó)的公民投票更為復(fù)雜、更為重要。地方選舉所產(chǎn)生的是地方議會(huì)，而地方議會(huì)是地方自治的機(jī)構(gòu)，對(duì)地方事務(wù)享有廣泛的自治權(quán)，對(duì)地方自身的事務(wù)影響重大。以蘇格蘭為例，根據(jù)《蘇格蘭法》與政府白皮書的規(guī)定，蘇格蘭地方議會(huì)經(jīng)選舉產(chǎn)生后享有廣泛自治權(quán)：立法權(quán)、預(yù)算權(quán)與一定范圍內(nèi)的稅率浮動(dòng)權(quán)。其中，立法權(quán)中甚至包括一級(jí)立法權(quán)，這是與威斯敏斯特市具有相同法律效力的一級(jí)立法權(quán)[5]。也就是說，英國(guó)地方選舉是地方政治生活的方式之一，其探索解決地方選舉的問題的機(jī)制建設(shè)值得我國(guó)村民自治借鑒。

(一)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公眾參與積極性

我國(guó)村民自治的一個(gè)重要問題，就是村民的積極性不高，尤其體現(xiàn)在選舉村委會(huì)成員上。鄉(xiāng)政府強(qiáng)行任命、內(nèi)定候選人、少數(shù)人霸占村委會(huì)名額等原因[6]，使得村民形成一種參不參加選舉、投不投票是一樣的意識(shí)，極大地打擊著村民選舉村委會(huì)成員的積極性。因此，要提高村民參與選舉的積極性，就要使村民意識(shí)到自己的選舉具有重要的作用。

選民如果對(duì)投票進(jìn)行理性的個(gè)人代價(jià)——收益分析，可能得出這樣的結(jié)論：“收益是通過影響結(jié)果的可能性和達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的可能性來表達(dá)的，而代價(jià)與投票的實(shí)際和在投票中遇到的麻煩有關(guān)。而代價(jià)一般要大于收益，根本原因在于很低的影響結(jié)果可能性只能帶來很小的收益”[7]9。也就是說，選民投票的成本可能大于其投票所能獲得的預(yù)期收益。那么要解決這種“理性”的選擇，就是要讓選民更多地關(guān)注投票本身而不是投票的結(jié)果。因此，在英國(guó)的地方議會(huì)選舉中，為了吸引選民投票，也是做了很多的嘗試。最根本的措施就是建立良好的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，增強(qiáng)投票本身的吸引力，如候選人的人數(shù)大于應(yīng)選人數(shù)、候選人會(huì)在選區(qū)做一個(gè)競(jìng)選演講、在選票上印上候選人的政策信息等。選民在投票時(shí)，并不會(huì)過分關(guān)注自己的一票會(huì)不會(huì)影響最終的選舉結(jié)果，而是怎樣投出自己的一票，從而參與地方自治。

對(duì)于村民自治來說，選舉村委會(huì)成員的投票本身也是一種自治權(quán)的行使。因此，積極引導(dǎo)選民參與投票就是促進(jìn)村民參與自治的一種方式。英國(guó)地方自治中提高選民積極性的措施，對(duì)我國(guó)村民自治亦可適用。首先，要打破村委會(huì)名額被壟斷的局面，包括禁止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指派村委會(huì)成員、鼓勵(lì)符合條件的村民參與競(jìng)選等；其次，要保證選舉的公開、公正、公平，保障村民投票權(quán)的行使；最關(guān)鍵的是，保障選舉過程的競(jìng)爭(zhēng)，鼓勵(lì)候選人之間競(jìng)爭(zhēng)上任，增強(qiáng)選舉本身的吸引力，從而吸引村民自覺、自愿參與選舉。

(二)增加選舉便利，提高村民參與程度

選舉權(quán)的行使，是公民參與政治生活的重要方式之一。對(duì)于村民自治來說，選舉村委會(huì)成員是其自治的方式，是法律賦予村民的權(quán)利。但是，我國(guó)村民自治的現(xiàn)實(shí)中，由于各種各樣的原因，導(dǎo)致村民無法行使選舉村委會(huì)成員的權(quán)利。2015年，我國(guó)農(nóng)民工總量2.74億人，其中外出農(nóng)民工1.68億人[8]。而外出務(wù)工村民在獲取選舉信息中處于劣勢(shì)地位，且因距離原因而無法參與選舉村委會(huì)成員的權(quán)利[9]。外出務(wù)工人員在農(nóng)民中占比越來越高，而其參與村民自治的權(quán)利卻無法得到保障，這降低了整個(gè)村民參與自治的程度。要提高村民自治的參與度，首先必須從提升選舉便利性做起。

英國(guó)作為一個(gè)資產(chǎn)階級(jí)老牌國(guó)家，其選舉制度歷史悠久。但是，在上世紀(jì)，英國(guó)全國(guó)性選舉的投票率為70%，而地方選舉投票率則僅40%[10]。英國(guó)為提高地方投票率，也是煞費(fèi)苦心。英國(guó)的人口流動(dòng)性很大，很多人并不能在自己的選區(qū)進(jìn)行投票。于是，地方政府在投票上采取了郵寄選票、電子機(jī)票等方式。郵寄選票的方式，很大程度上提高了公眾的參選率，與之前的選舉參選率相比，它平均提高了14%[11]。為便利選民選舉，英國(guó)還在嘗試其他方式，如延長(zhǎng)選舉日、允許在選舉日前進(jìn)行投票、在商場(chǎng)或其他吸引公眾的地方設(shè)置特別投票站等。

對(duì)于村民自治而言，目前我國(guó)的村民選舉的投票機(jī)制上還有待進(jìn)一步改進(jìn)。在外的村民，只能通過委托的方式行使自己的選舉權(quán)，但由于委托選舉本身的限制，即“每一登記參加選舉的村民接受委托投票不得超過三人”，加上委托投票的濫用，導(dǎo)致部分在外村民行使選舉村委會(huì)成員的權(quán)利成為了無稽之談。因此，借鑒同樣具有流動(dòng)人口的英國(guó)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)村民自治的實(shí)際，可以讓村民采用郵寄選票的方式投票；選舉日期上，對(duì)在外村民應(yīng)當(dāng)在選舉日期前后延長(zhǎng)；可以根據(jù)實(shí)際情況，采用現(xiàn)代通信技術(shù)保證在外村民對(duì)選舉的知情權(quán)。

三、平衡的權(quán)力博弈：自治之核心

英國(guó)地方政府的建立完全依賴中央政府的立法，其所有的職權(quán)都來自于中央政府的授予，因此，在地方政府眼中，習(xí)慣將中央政府看成“中央專制”[12]。中央政府對(duì)地方政府的控制形成了一個(gè)相對(duì)完整的框架體系，包括立法、法律工具、通告與指導(dǎo)、司法審查、地方監(jiān)察專員、疏怠職守裁定與干預(yù)、監(jiān)督、法律申訴、財(cái)政等[11]168-181。然而，地方政府成員產(chǎn)生于民主直接選舉，代表的是地方選民的利益，在權(quán)力行使過程中自然不甘于中央政府的過度控制。于是，央地關(guān)系就形成了一種美妙的權(quán)力博弈。

與英國(guó)的中央與地方之間權(quán)力博弈相似的是，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間也有類似的權(quán)限之爭(zhēng)。這種“鄉(xiāng)村之爭(zhēng)”，往往體現(xiàn)為兩種極端情況，即村民“過度自治化”和“附屬行政化”[13]。前者是指村民委員會(huì)自治了法律規(guī)定之外的事項(xiàng)，完全無視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)；后者是指村民自治委員會(huì)淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的附庸，成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機(jī)構(gòu)，人事、事權(quán)等完全掌握在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府手中。無論哪種極端，都不是村民自治所要達(dá)到的目標(biāo)。因此，可通過借鑒英國(guó)中央與地方政府關(guān)系處理經(jīng)驗(yàn)，化解我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的尷尬關(guān)系。

(一)明確事權(quán)劃分

“權(quán)力配置問題是中央和地方關(guān)系的核心問題，而中央地方政府間事權(quán)的劃分和配置又是權(quán)力配置的關(guān)鍵所在”[14]，對(duì)于鄉(xiāng)村之間也存在事權(quán)劃分的必要?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系做出的規(guī)定是，第5條“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。簡(jiǎn)而言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)、支持和幫助村委會(huì)的工作，村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作。二者看似和諧、分工明確，但該規(guī)定僅僅是一種原則性的規(guī)定，具體怎么指導(dǎo)、如何協(xié)助，都有很大的發(fā)揮空間，這也是造成鄉(xiāng)村關(guān)系問題兩種極端化的根本原因所在。

英國(guó)中央與地方政府之間，中央政府下放權(quán)限，與地方政府建立起了“伙伴關(guān)系”[15]，各自在自身的事權(quán)范圍內(nèi)工作，從而得以在博弈中保持平衡。盡管中央政府想加強(qiáng)自己的中央集權(quán)，也不得不將地方政府所擅長(zhǎng)的事權(quán)下放給地方政府；盡管地方政府想獨(dú)攬地方自治大權(quán)，也不得不放棄其不能企及的事權(quán)。而這種平衡，必須有一個(gè)規(guī)則在其中維持。仍然以1972年《地方政府法》為例，其第九部分專門規(guī)定了地方政府的功能，具體包括環(huán)境、教育、社會(huì)和公共服務(wù)、警察、消防、公共交通、公共圖書館和博物館、慈善機(jī)構(gòu)、地方許可、墓地、教堂維護(hù)。地方政府的每一項(xiàng)事權(quán)都在法律的規(guī)范之內(nèi)，其自治既有法可循，又無可越權(quán)，而中央政府無權(quán)也不會(huì)去干涉其已經(jīng)授予地方政府的事權(quán)。

反觀我國(guó)村委會(huì)的職責(zé)，《村民委員會(huì)組織法》第8、9條規(guī)定了村委會(huì)應(yīng)當(dāng)促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、管理本村財(cái)產(chǎn)、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、宣傳法律、計(jì)劃生育等等，再加上第5條的“指導(dǎo)”、“協(xié)助”的關(guān)系，使得其自治事項(xiàng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)難免混合，導(dǎo)致糾纏不清。因此，從規(guī)范層面將村委會(huì)的職權(quán)法定化，至少需要行政法規(guī)級(jí)的規(guī)范，將其區(qū)分于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)，是解決當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系的關(guān)鍵，也是加強(qiáng)農(nóng)村基層自治法治化的必經(jīng)之路。

(二)財(cái)政控制與補(bǔ)貼

“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”，財(cái)權(quán)的掌控事關(guān)地方事權(quán)的行使。上述鄉(xiāng)村關(guān)系中的兩種極端化情況的產(chǎn)生，很大程度上是由鄉(xiāng)村財(cái)權(quán)的分配所決定的?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第6條規(guī)定，“對(duì)村民委員會(huì)成員，根據(jù)工作情況，給予適當(dāng)補(bǔ)貼”，但不明確的是，誰給予補(bǔ)貼、補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)是什么，僅僅一個(gè)“適當(dāng)”并不能確定。因此，村委會(huì)成員的補(bǔ)貼未經(jīng)法律明確規(guī)定，各地由于具體情況的差異，形成了兩種極端的狀態(tài)。一方面，有的地區(qū)資源豐富，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，能為村級(jí)組織提供較為優(yōu)厚的補(bǔ)助，一些農(nóng)村甚至出現(xiàn)了一些老板書記、老板村長(zhǎng)、富翁書記[16]。在這類地區(qū)，村民自治較為獨(dú)立，不僅財(cái)政上不依賴政府，而且根據(jù)自治規(guī)則，能夠管理較多的集體資源，村委會(huì)的權(quán)力膨脹，形成了過度自治的局面。另一方面，有的偏遠(yuǎn)地區(qū)，本村的集體經(jīng)濟(jì)沒有收入，對(duì)村委會(huì)成員的補(bǔ)貼無法負(fù)擔(dān)，只能依靠政府的救濟(jì)。如湖北省秭歸縣水田壩鄉(xiāng)，稅費(fèi)改革后，村提留收費(fèi)項(xiàng)目被取消，村級(jí)組織的經(jīng)費(fèi)來源主要靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，也就是主要來源于政府的補(bǔ)助[17]。湖北省《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉辦法》更是將村民自治經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助直接納入財(cái)政預(yù)算。村委會(huì)在財(cái)政上過于依賴政府，必然導(dǎo)致村級(jí)組織無法自治。

因此，財(cái)政上適當(dāng)?shù)目刂?，能夠避免村民自治的兩種極端。一方面，要規(guī)范村級(jí)組織補(bǔ)貼，不能任其自由支配集體資源，防止村民自治組織成為了少數(shù)人侵占集體財(cái)產(chǎn)的工具，也要預(yù)防權(quán)力的膨脹帶來素質(zhì)相對(duì)較低的村委會(huì)成員的腐敗。撒切爾政府為了削弱地方自治，出臺(tái)很多政策來控制地方政府的財(cái)政，其中一項(xiàng)就是“封頂政策”。所謂“封頂政策”，就是將地方政府的預(yù)算和稅率限定在某一標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)，從而限制地方政府的財(cái)政[18]。盡管“封頂政策”是撒切爾政府對(duì)地方自治過分削弱的措施，但也不影響該政策在限制地方過分自治上的效果。我國(guó)在村民自治上，可以對(duì)村委會(huì)的預(yù)算從法律上進(jìn)行限制，制定村委會(huì)成員補(bǔ)貼的詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，要防止村委會(huì)成員過分瓜分村集體財(cái)產(chǎn)，滋生腐敗，濫用權(quán)力。

另一方面，又不能過分限制村委會(huì)的財(cái)政，否則會(huì)打消村民自治的積極性，或者使得村委會(huì)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的附庸。鑒于對(duì)地方政府的過分控制，為保證地方政府職能的實(shí)現(xiàn)，在對(duì)地方政府的支持上，英國(guó)中央政府也付出了很大的代價(jià)。英國(guó)地方政府支出占國(guó)家總支出的1/4，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的9%[7]106，因此，其有限的收入并不能負(fù)擔(dān)其支出，必需中央財(cái)政的支持。20世紀(jì)70年代中期，中央政府的補(bǔ)助金占地方當(dāng)局總收入的60%[19]，為地方政府行使其權(quán)力提供保障。對(duì)我國(guó)村民自治而言，偏遠(yuǎn)、貧困地區(qū)的村集體自然無法提供村委會(huì)正常的補(bǔ)貼。因此，一方面要將村民自治的經(jīng)費(fèi)開支納入到地方財(cái)政，保證自治的順利進(jìn)行；另一方面，要提高村級(jí)組織的經(jīng)濟(jì)能力，如大力發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)、集體企業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村土地合理有序流轉(zhuǎn)等。

四、合理的激勵(lì)措施：自治之動(dòng)力

村民委員會(huì)是管理村民自治事務(wù)的主要主體，而管理村務(wù)需要投入很多時(shí)間和精力，這就會(huì)占用村委會(huì)成員自身的工作時(shí)間。一旦村務(wù)管理占用村委會(huì)成員過多的時(shí)間，就會(huì)影響其基本生活。如果村委會(huì)成員得不到占用其正常工作時(shí)間的補(bǔ)償，必然會(huì)打擊其管理村務(wù)的積極性，使其怠于管理村務(wù)。因此，必須對(duì)管理村務(wù)所占用的時(shí)間、投入的精力給予必要的補(bǔ)貼，才能保證村民自治能夠順利實(shí)現(xiàn)。將村委會(huì)成員管理村務(wù)的投入與其補(bǔ)貼掛鉤，合理地激勵(lì)其管理村務(wù)，能夠提高管理村務(wù)的效率和質(zhì)量。

在英國(guó)的傳統(tǒng)中，議員的工作具有一定的義務(wù)性，僅僅是一種兼職。因?yàn)樽h員不是議會(huì)的雇員，所以不會(huì)從議會(huì)領(lǐng)工資。但是議員需要花大量的時(shí)間去完成他們對(duì)議會(huì)的責(zé)任，并且會(huì)因此而占用自己的工作時(shí)間和休息時(shí)間。在議員當(dāng)中，還有部分是來自于手工勞動(dòng)者，在經(jīng)濟(jì)方面并不殷實(shí)。于是，關(guān)于議員因議會(huì)的工作而失去的休閑和收入是否應(yīng)該得到補(bǔ)償曾一度成為爭(zhēng)議的焦點(diǎn)[7]19-21。盡管有反對(duì)的聲音，但保證議員能夠更好地做好議會(huì)工作，對(duì)選民負(fù)責(zé)，最終1989年《地方政府與議會(huì)法案》規(guī)定：議員可以獲得基本津貼，起重要作用的議員可獲得特殊責(zé)任津貼，另外還可以領(lǐng)到每日的出勤津貼。近些年，議員的津貼有了大幅度的增長(zhǎng)，而且這些津貼足以保障一個(gè)全職議員的生活，于是，現(xiàn)在幾乎有一半議員從事的是全職帶薪的工作[11]274-275。議員的全職工作，能夠確保他們有時(shí)間、有精力去聯(lián)系選民、研究政策，從而全身心地投入到地方自治中，提高地方自治的效能。

在我國(guó)，村委會(huì)成員包括大學(xué)生村官在內(nèi)的村干部補(bǔ)貼均無法滿足其生活需要。2010年在修改《村民委員會(huì)組織法》時(shí)，將“村民委員會(huì)成員不脫離生產(chǎn)”的限制刪除，也就是說，村委會(huì)成員可以以全職的方式參與村民自治。盡管從法律上來說，全職參與自治已經(jīng)沒有障礙，但事實(shí)上，除了少數(shù)農(nóng)村能夠?yàn)榇逦瘯?huì)成員提供較為優(yōu)厚的待遇外，還是有很多村委會(huì)成員無法獲得與其工作相適應(yīng)的補(bǔ)貼。一些村干部每月最高拿到1 500元，還沒有打短工的工資高，甚至不如一些村里的協(xié)管員，同時(shí)，村干部也沒有城鎮(zhèn)職工的社會(huì)福利待遇[20]。事實(shí)上，由于村務(wù)繁多、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給予的壓力又大，很多村委會(huì)成員都是全職工作。但是，補(bǔ)貼跟不上全職工作所占用的時(shí)間，極大地阻礙了村委會(huì)成員管理村務(wù)的積極性。

英國(guó)地方議員中，之所以連低收入的手工工作者都能夠全心投入議員工作，很大程度上是因?yàn)樽h員工作能夠給他們帶來經(jīng)濟(jì)報(bào)酬。對(duì)于我國(guó)村委會(huì)成員來說，很多都是處于生活底層的農(nóng)民，經(jīng)濟(jì)條件更是捉襟見肘。要想提高其管理村務(wù)的能力，吸引更多的優(yōu)秀人才參與到基層自治當(dāng)中，必須建立完善的補(bǔ)貼體系，可給予他們與其工作投入相適應(yīng)的報(bào)酬。

綜上所述，英國(guó)的自治體制機(jī)制建設(shè)在當(dāng)代地方自治中發(fā)揮著促進(jìn)地方自治的重要作用，標(biāo)志著中央與地方政府的關(guān)系朝著和諧化、平衡化、法治化的方向邁進(jìn)，對(duì)我國(guó)村民自治的發(fā)展具有重要的借鑒意義。英國(guó)在平衡央地關(guān)系時(shí)，采取了極為審慎的態(tài)度，結(jié)合歷史的經(jīng)驗(yàn)，妥善地處理放權(quán)與控權(quán)的關(guān)系。對(duì)我國(guó)村民自治而言，在放活自治與監(jiān)督自治之間，也必須綜合運(yùn)用法律手段、制度手段，方能促進(jìn)村民自治的良好發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：郭莉娜]

中圖分類號(hào)：D638

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-8520(2016)02-0078-06

作者簡(jiǎn)介：徐登峰(1991-)，男，安徽寧國(guó)人，碩士研究生。

收稿日期：2016-01-16