劉慶國

(中共清遠市委黨校，廣東 清遠 511520)

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重大行政決策專家論證法治化研究

劉慶國

(中共清遠市委黨校，廣東 清遠 511520)

摘要：《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要把專家論證確定為重大行政決策必經的法定程序的一部分。但由于對專家論證缺乏明確的法律依據和制度規(guī)范，這一制度并未起到預期的作用。因此，需進一步完善重大行政決策專家論證法治化。

關鍵詞：重大行政決策；專家論證；法治化

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要把專家論證確定為重大行政決策必經的法定程序的一部分；并且要建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。這無疑表明，在今后作為全面推進依法行政，加快建設法治政府的重要課題之一，重大行政決策專家論證必將發(fā)揮越來越大的作用。

改革開放以來，專家參與決策已成為一種常態(tài)，但常態(tài)化并不代表著法治化。哪些專家參與重大決策、在什么情況下參與重大決策、專家意見如何采納、專家論證與重大行政決策的關系如何定位以及專家在決策中的權責關系等等問題，都缺乏明確的法律依據和制度規(guī)范。

一、重大行政決策專家論證法治化的現(xiàn)狀

目前我國關于重大行政決策專家論證制度的立法是極其欠缺的,沒有專門的法律或法規(guī)來具體規(guī)范專家論證,只是在一些法律、法規(guī)或規(guī)章中有一些分散的規(guī)定，比如《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》共有四條，即第5條、第11條、第13條、第21條涉及專家論證，但也只是規(guī)定了專家參與而已，至于如何參與，參與后的效力、效果如何，則是一片空白。其他如《中華人民共和國高等教育法》第29條、《中華人民共和國文物保護法》第28條、《中華人民共和國電信條例》第20條等等也大抵如此。

對專家在重大行政決策論證中的地位、作用、權利、義務規(guī)定比較詳細的，大多散見于一些行政規(guī)范性文件，比如《四川省人民政府重大決策專家咨詢論證實施辦法(試行)》、《成都市重大行政決策事項專家咨詢論證辦法》、《武漢市人民政府重大行政決策事項專家咨詢論證辦法(試行)》、《廣東省重大行政決策專家咨詢論證辦法(試行)》等等，但由于制定機關權力位階不高，普及面較窄，影響非常分散，實施效果并不明顯。

在當前實踐中，雖然重大行政決策專家論證制度取得了很多成就，但由于理論層面和操作層面不完備、不成熟，這一制度并未起到預期的作用，也遠未實現(xiàn)法治化的目標。就組織形式上來看，這一制度存在的主要類型有以下幾種：以高校、科研機構為依托的專業(yè)型咨詢論證機構、以企業(yè)建制存在的社會化專家咨詢論證公司、行政化或事業(yè)化的咨詢論證單位以及各種各樣的委員會，等等。就其功能和作用而言，這些存在形式大多從屬于行政機關，開展活動、作出結論等過程很難擺脫行政機關的意志，非常缺乏獨立性。許多經過專家論證的決策仍難逃“失敗”命運。本應體現(xiàn)科學精神的專家論證成為“走過場”與“專家秀”。更有報道提出了“專家俘虜”、“專家管見”、“專家越位”這三種“專家失靈”的表現(xiàn)。“專家俘虜”是指由于專家咨詢相關配套制度的缺失，導致專家咨詢理論缺乏相對獨立性；“專家管見”就是專家由于諸多因素的限制，使得其所提供的意見存在一定的局限性；“專家越位”是專家對其專業(yè)以外其他領域進行評價和判斷而喪失了專業(yè)性[1]。

二、重大行政決策專家論證法治化存在的問題及原因分析

(一)我國重大行政決策專家論證法治化存在的主要問題

1.重大行政決策論證主體單一，專家論證意見難以采納。在操作層面，許多重大決策的主體往往局限于各級黨委和政府，尤其是黨委或政府部門的“一把手”中，權力過于集中。專家往往與各級政府部門存在著千絲萬縷的關系，容易受行政干預而出現(xiàn)唯權、唯上現(xiàn)象，真實意見，特別是反對意見，很難為行政決策主體所采納，專家往往最后成為政府標榜科學決策、法治決策的符號。

2.重大行政決策專家論證機構缺乏獨立性。“世界文化遺產都江堰附近修建大壩的做法備受批評,就是一個典型例證。”[2]建設部門組織召開討論會時,為保證建設項目的順利通過，將持反對意見的專家全部排擠在外。這個事例充分說明了專家論證機構獨立性的嚴重缺失。作為決策的最后拍板者，政府官員經常根據自己的偏好選擇相關領域的專家，以此為“早就內定”的決策項目尋求可行性依據，專家論證的獨立性在此蕩然無存。

3.專家自身存在局限性。一方面，一些專家機構的構成不科學，專家的知識水平還達不到相應的要求，這樣形成的專家意見往往不具有權威性和科學性；一些專家由于從事行業(yè)的局限性而往往側重于理論層面的研究，忽略了針對性、可操作性和可行性。另一方面，利益集團的影響也不容小覷。利益集團基于自身利益最大化的考慮，必然會千方百計地對相關決策施加全方位的影響，專家論證很難獨善其身。在公權力的左右下、金錢的誘惑下和人情關系的壓力下，專家本應享有的科學、理性、客觀、中立大打折扣。

4.專家責任界定不清，監(jiān)督不夠，程序紊亂。由于我國的法律法規(guī)對專家論證缺少明確的規(guī)定，一些地方性文件雖然規(guī)定了專家的權利和義務，但對于專家承擔的責任方面，則基本上是一片空白；對于專家的履行職務過程，則監(jiān)督不夠。另外，在何時啟動專家論證、專家產生的過程，等等，各地在程序方面的規(guī)定也不盡相同。

(二)我國重大行政決策專家論證法治化存在問題的原因

1.立法層面的欠缺。目前，在專家參與決策論證方面，各地都有不同的實踐方式，但專家如何選聘、如何參與、如何采納、專家和政府的權責如何分配，并沒有全國性的立法，雖然有一些地方性的規(guī)范性文件或規(guī)章，但由于效力等級比較低，執(zhí)行起來隨意性較大，從長遠看，立法問題不解決，就很難保證專家論證真正發(fā)揮作用。

2.文化層面的負面影響。新中國成立以來，我們長期實行計劃經濟，權力的高度集中也孕育出了高度集權的行政決策文化，掌握權力的官員，尤其是片面追求“政績觀”的官員，決策的出發(fā)點有時并不是出于依法、科學、民主決策，而且聽不得反面聲音。決策的過程中即使有專家論證的程序在里面，也不過是走走過場，做做官樣文章而已。去年，在開展黨的群眾路線教育活動期間，全國叫停的663個“政績工程”“形象工程”里面，基本上都有專家論證，但這樣的專家論證，早已喪失了理性、中立、科學的內涵，個中原因，與文化層面的負面影響不無關系。這種傳統(tǒng)決策文化到現(xiàn)在對某些政府官員仍有著很大影響。

三、重大行政決策專家論證法治化的完善

(一)增強專家論證的權威性，制定專門法律予以規(guī)范

由于對專家論證的規(guī)范大多見于地方性文件，缺少上位法的指導，這樣必然會導致對專家論證的規(guī)范層次不齊、標準不一，從而影響到這一制度的權威性，因此，制定一部統(tǒng)一的法律性文件應屬當務之急。由于這一制度起步較晚，現(xiàn)實中還有許多亟待修改完善的地方，筆者認為，由全國人大及其常委會統(tǒng)一立法的時機還不成熟；因為專家論證與行政機關的管理事務聯(lián)系密切，由國務院制定一部規(guī)范專家立法的行政法規(guī)當為首選。

對于專家論證方面的立法，許多國家都有著成熟的經驗和做法。如美國于1972年頒布了《聯(lián)邦咨詢委員會法》，該法律對咨詢委員會的成立宗旨、工作原則、程序、咨詢委員會與總統(tǒng)和國會等相關部門的關系都做了規(guī)定；德國的《聯(lián)邦德國行政程序法》第7章第2節(jié)對咨詢委員會的會議秩序、決議方式、委員會的選舉及會議記錄等方面均做了詳細規(guī)定；法國、意大利、日本、瑞士等世界法治先進國家相關法律均有類似規(guī)定。我們可以借鑒國外法治有益經驗，通過立法，對重大行政決策的范圍、專家遴選、專家的權利義務和責任作出詳細規(guī)定。

(二)明確界定重大行政決策范圍

究竟哪些行政決策才屬于“重大”，哪些行政決策如果缺失專家論證環(huán)節(jié)需承擔責任，這個問題在行政事務管理中存在著難以類型化的理論瓶頸，在地方行政法治實踐中也存在著界定范圍的不穩(wěn)定性和不確定性。這個范圍如果界定不清，各級政府官員出于規(guī)避風險的考慮，有時會事無巨細地在行政決策中都加入專家論證環(huán)節(jié)，這樣做反而會造成行政資源的極大浪費，導致行政效率的低下，從而偏離設立這一制度的本意。畢竟并不是每一個行政決策都涉及專業(yè)性問題。

具體而言,我們可以借鑒有些地方政府做出的規(guī)定，例如《廣東省重大行政決策專家咨詢論證辦法》第3條規(guī)定，本辦法所稱的重大行政決策，是指行政機關依法作出的涉及地區(qū)經濟社會發(fā)展的重大決策以及與公共利益密切相關的專業(yè)性較強的決策。隨后又列舉了10項內容，其中第10項是兜底條款。通過概括規(guī)定和詳細列舉的方式，何謂重大行政決策則一目了然。另外，在操作層面，對于“重大財政資金安排”、“重大投資項目”等類似“重大”行政決策的認定，又是另外一個焦點和難題，筆者認為，各級政府在年初編制項目清單或實施之前，應依法作出詳細界定并向社會公布；再有糾紛，報請上級政府或有權機關予以認定。

(三)科學選聘專家

從實踐來看，行政機關選聘專家進行重大決策論證，除了通過政府專門設置的如政策研究室、研究所、發(fā)展研究中心等機構外，最經常的選聘專家來源是從高校、科研機構、大型公司企業(yè)等各行業(yè)各領域選聘，由于立法、制度規(guī)定不明確，選聘具有很大的行政自由裁量權。行政機關行使自由裁量權選聘專家，如果僅僅依賴于政府官員的主觀判斷，個人好惡與偏見，那么，自由裁量權很可能質變?yōu)橐环N專橫的、不可琢磨的權力，從而偏離選聘優(yōu)秀專家的目的。

國外專家選聘為我們提供了借鑒，德國、日本、美國等決策論證機構選聘專家不僅要求具有淵博的專業(yè)知識，而且還要求具有博士或工程師、經濟師等資格憑證，錄用時除了集體評定外，還強調資歷、實踐經驗和工作經歷。因此，行政機關選聘專家，可從上述經驗著手選聘，另外，在專家的構成上，專門技術專家、法律專家、行政專家必不可少；在專家的組建上，可借鑒廣東省推行的“重大行政決策咨詢論證專家?guī)臁弊龇?，當進行某項重大行政決策論證時，臨時從專家?guī)祀S機抽選。這種抽取方式，可有效防止政府官員挑選專家，降低專家與決策者之間利益關聯(lián)的概率。

(四)確保專家論證的獨立性

專家論證的獨立性就是在重大行政決策論證過程中，專家和專家機構完全獨立于各級黨委和政府部門，不存在任何依附關系，專家在論證中只服從于科學和理性，而不是服從于權力和利益。獨立性是專家有效參與政府社會管理的前提，是保證科學、民主決策的基礎。

西方發(fā)達國家專家論證的獨立性對我國專家與政府的關系定位很有參考價值。許多論證機構雖然與政府有著一定的聯(lián)系，有的還得到政府的資助，但是在工作關系上，兩者并不存在上下級的隸屬關系，論證機構也不受政府約束和控制，其論證手段的采用、論證工作的開展以及研究方法的創(chuàng)新等等，都具有完全的獨立性。這種獨立運作、自由研究的方式，正是西方國家重大決策論證工作取得成功的制度保障。另外，專家立場的中立性也應屬專家論證獨立性的應有之義。在決策論證過程中，專家最容易受到利益的誘惑。被政府特意選擇的專家受政府部門的影響就會成為政府既定政策的論證工具。而特定利益集團也有可能“通過選擇‘自己的’專家，為特定利益訴求的合理性進行專業(yè)化論證，‘放大’特定利益表達的聲音，壓制甚至排斥其他利益團體對決策的影響，從而導致咨詢專家角色上明顯的利益偏向。因此，專家的中立立場是行政咨詢發(fā)揮正當作用的關鍵”[3]。我國應從立法上確立專家論證的獨立地位，建立領導干部干預專家論證的責任機制，保證論證不受任何單位、組織和個人的非法干涉，否則，相關專家或論證機構有權予以拒絕或尋求救濟。

(五)明確論證過程中專家的權利義務和責任

明確專家的權利義務和責任，有利于實現(xiàn)“謀”與“斷”的合理分工，從而確保重大行政決策的科學化、民主化與法治化。

第一，專家的權利。專家的權利是一種咨詢權，而不是決策權，最后的決定權在行政機關一方，這一點必須予以明確。政府官員要在決策中充分聽取專家的意見，避免知識和觀念中的偏頗；尤其是要聽取并充分重視反對性的意見，各級官員應做到在沒有聽取反對意見時不能匆忙作出決策。具體來說，專家的權利主要有以下四種：(1)建議權。獨立發(fā)表意見是專家首要的基本權利，更是專家論證制度存在的基礎。(2)拒絕權。專家有權拒絕對自己不熟悉的領域發(fā)表意見，有權拒絕在自己反對的情況下被要求按照少數(shù)服從多數(shù)的原則簽署同意意見。(3)獲取信息權。政府機關應向有關專家如實提供全面而準確的資訊。(4)獲得報酬權。無論論證意見是否被采納，專家有權就其付出的時間及專業(yè)性的活動獲得相應的回報。

第二，專家的義務。義務與權利相伴而生，同時也是認定責任的前提。由于決策項目往往涉及專業(yè)性極強的專業(yè)知識，他人難以把握，如果專家敷衍塞責，一旦建議被采納，其嚴重后果難以估量。專家應當履行以下義務：(1)認真研究課題和調查研究的義務。這是提供高質量的專家建議的基礎。(2)保密的義務。對于在論證過程中接觸到的國家秘密、商業(yè)秘密或者相關人員不宜公開的信息，不得對外公開。(3)按時交付工作成果的義務。這是整個論證環(huán)節(jié)的核心。(4)回避的義務。在論證中，專家必須保持中立，只能代表科學和理性，當面臨可能影響公平公正的利益因素干擾時，專家要提出回避，相關行政部門也有權要求其回避。

第三，專家的責任。明確專家責任能夠對專家起到警示和預防的作用。借鑒國外經驗，專家應承擔以下責任：(1)道德責任。“行為的實踐性從來不是充分的，除非行為過程能夠從倫理的基礎上被合理地解釋，否則它就不是負責任的行為，責任的完整含義既包括實踐責任更包括倫理責任?！盵4]也就是說，道德責任是其他一切責任的前提。專家要恪守職業(yè)道德準則，弘揚道德行為規(guī)范，在論證中堅持理性精神、情感中立、尊重事實，不弄虛作假，不剽竊舞弊。(2)法律責任。法律責任是指在論證過程中，專家因違反法定義務而應承擔的不利后果。由于專家論證意見是為重大行政決策提供科學依據，一旦采納，責任重大，所以法律責任必不可少。雖然我國目前在這方面還沒有統(tǒng)一的法律性文件，但不等于說專家在論證中就不承擔法律責任。專家的法律責任散見于一些部門法和地方性法規(guī)中，如《刑法》第398條中規(guī)定的故意泄露國家秘密罪；過失泄露國家秘密罪就完全適用于論證中的專家。作為最嚴厲的責任形式，法律責任，尤其是刑事責任，是規(guī)范專家論證最后的保障。

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[責任編輯：梁桂芝]

中圖分類號：D922.1

文獻標志碼：A

文章編號：1008-8520(2016)01-0057-04

作者簡介：劉慶國(1973-)，男，山東泰安人，經濟學教研部主任，副教授。

收稿日期：2015-12-03