袁紹東

(中共阜陽市委黨校，安徽 阜陽 236008)

?

新形勢下社區(qū)黨組織社區(qū)治理的新思路

袁紹東

(中共阜陽市委黨校，安徽 阜陽 236008)

摘要：社區(qū)黨組織作為黨在城市肌體上的“神經末梢”，在社區(qū)發(fā)展與社區(qū)治理中的重要性不言而喻。社區(qū)黨組織的工作模式要由傳統(tǒng)的控制社區(qū)向推進社區(qū)治理實現(xiàn)善治轉變，由傳統(tǒng)的行政主導向提升理論和實踐說服力轉變，由傳統(tǒng)的組織全覆蓋向影響力的全覆蓋轉變，由傳統(tǒng)的成績主導向當前的問題主導轉變。同時社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中要明確擺正自身位置，樹立服務思想；創(chuàng)新活動形式，突出服務功能；完善工作制度，提升服務能力；塑造社區(qū)精神，凝聚社區(qū)居民的工作重點。

關鍵詞：社區(qū)黨組織；社區(qū)治理；社區(qū)服務

近年來，隨著城市化進程的加快和城市社會結構的變遷，社區(qū)日益成為城市居民生活的家園、各類經濟社會組織活動的舞臺以及城市治理的重心，其在城市發(fā)展及城市治理等方面的作用也越來越重要。如何加強社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中的創(chuàng)新是當前基層組織建設面臨的一項重要課題。

一、厘清社區(qū)黨組織與社區(qū)治理的邏輯關系

(一)社區(qū)治理是社區(qū)黨組織開展工作的舞臺

總體而言，我國社區(qū)治理經歷了三種有著各自特點的結構形態(tài)：行政型社區(qū)。治理主體是政府組織，治理方式以行政管理為主。合作型社區(qū)。治理主體由政府組織擴展到社區(qū)自治組織和各種社會組織，在治理方式上，由政府主導、控制社區(qū)向指導、協(xié)調與合作的方向發(fā)展。自治型社區(qū)。治理主體是社區(qū)自治組織和各類社會組織，在治理方式上，自治組織與社會組織在職責分明、相互依賴的基礎上整合社區(qū)資源，維護公共利益。[1]

很顯然，自治型社區(qū)的理論和實踐超越了以往的社區(qū)管理、治理模式，其最本質的特征是強調社區(qū)自治以及社區(qū)居民對社區(qū)的有序參與。這種治理模式存在黨組織、政府機構、自治組織及各種社會組織等參與主體，各主體因自身特點又承擔著各不相同的功能任務。一旦社區(qū)出現(xiàn)某種公共需求，各主體便以各自的機制發(fā)揮作用，彼此合作，共同推進社區(qū)發(fā)展。在社區(qū)治理中，社區(qū)黨組織要以實現(xiàn)社區(qū)善治為目標，弄清自己的角色定位，擺正自身的位置。把社區(qū)治理作為社區(qū)黨組織開展各項工作的舞臺。要通過政治領導、思想引導、制度保障等方式積極參與社區(qū)治理，做到黨組織在社區(qū)治理中不缺位、不越位，切實推動社區(qū)自治，進而實現(xiàn)社區(qū)善治。

(二)社區(qū)黨組織是社區(qū)治理的支撐

當前，由于受多種因素的制約，社區(qū)治理面臨的挑戰(zhàn)前所未有。從治理主體來看，在社區(qū)自治中擔任重要角色的居委會正在逐步被邊緣化。例如，與群眾的聯(lián)系較少，導致群眾的認可度不高；日常工作大多來自于上級的行政布置。從治理內容來看，社區(qū)居民的利益訴求日益多元化，各種矛盾層出不窮，并呈現(xiàn)出多變、時常超出預期的現(xiàn)象，給社區(qū)治理帶來了一定的困難。從治理機制上看，由于各種制度體制機制的不完善，時常出現(xiàn)多元治理主體間因缺乏有效溝通與協(xié)調而導致的各自為戰(zhàn)、形不成合力的現(xiàn)象，這種不科學不合理的活動方式和工作方法在一定程度上弱化了社區(qū)的各種治理功能。

在社區(qū)治理中，社區(qū)黨組織作為治理的主體之一，要充分發(fā)揮其領導核心作用，夯實社區(qū)治理的各項基礎，以保障社區(qū)治理的平穩(wěn)、健康、有序推進。當前社區(qū)黨組織的領導核心作用主要表現(xiàn)在政治領導、利益協(xié)調和思想導向等方面。在政治領導方面：通過制度建設，整合和規(guī)范社區(qū)治理的組織體系和運作規(guī)則；對社區(qū)治理中的重大事項進行內容和程序上的把關和監(jiān)督，實現(xiàn)社區(qū)治理重要決策的科學性和民主性。在利益協(xié)調方面：協(xié)調多元的利益沖突，使不同的利益訴求都能得到合理的表達；協(xié)調各類治理主體，整合各類自治資源，形成推動社區(qū)發(fā)展的合力；協(xié)調社區(qū)治理的社會效益和經濟利益，實現(xiàn)社會效益最大化和經濟利益最大化的有機統(tǒng)一。在思想導向方面：宣傳黨的路線方針政策，提升黨組織工作的科學化水平；通過多種方式提升社區(qū)居民和各類社會組織的自治意識、參與意識、互助意識以及公益意識；引導社區(qū)居民把社區(qū)發(fā)展的需要與自身發(fā)展的要求相結合，逐步提升自身自治素養(yǎng)。

二、轉變社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中的工作模式

(一)由傳統(tǒng)的控制社區(qū)向推進社區(qū)治理實現(xiàn)善治轉變

所謂社區(qū)善治，是指在社區(qū)治理中，各治理主體職責分明、工作機制科學，社區(qū)內部一旦出現(xiàn)某種公共需求，不同的治理主體便會以各自的機制發(fā)揮作用，相互配合，進而實現(xiàn)社區(qū)的有效治理。社區(qū)善治是社區(qū)發(fā)展的客觀要求和必然趨勢。然而，在當前社區(qū)治理實踐中很多地方卻并非如此。我們知道，由于社區(qū)黨組織和社區(qū)多元治理主體幾乎在同一時間、同一空間開展工作，并且工作對象又有著一定的重疊，導致二者在工作內容、工作方式上難免會出現(xiàn)一些偏差，再加上社區(qū)黨組織和社區(qū)治理體制機制不完善，導致社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中往往逾越自身工作職責。例如，直接插手社區(qū)治理中的一些具體事情，對社區(qū)自治組織橫加干涉、亂發(fā)命令，甚至直接逾過社區(qū)自治組織來包辦社區(qū)治理，等等。

為此，社區(qū)黨組織工作者，對自身工作職責要有清醒的認識和明確的定位。社區(qū)黨組織只是多元治理主體之一，要充分了解、尊重社區(qū)自治本質，在社區(qū)治理中既不能越位，也不要缺位。要通過培育發(fā)展各類社區(qū)自治組織，優(yōu)化治理結構，完善治理機制，整合自治資源，提升其自治意識和自治能力，支持和保證社區(qū)自治組織“自我教育、自我管理、自我服務、自我監(jiān)督”，以此實現(xiàn)社區(qū)治理的善治目標。

(二)由傳統(tǒng)的行政主導向提升理論和實踐說服力轉變

社區(qū)黨組織作為社區(qū)多元治理主體之一，在社區(qū)治理實踐中發(fā)揮著領導核心的作用。然而，這并不意味著社區(qū)黨組織對社區(qū)治理中的任何事務都進行直接的領導，更不意味著社區(qū)黨組織可以直接干預其他治理主體職責范圍內的事情。也就是說，社區(qū)黨組織不能靠行政力量強力推進社會治理的進程，而是要靠其理論和實踐的說服力。

在理論方面：首先體現(xiàn)在社區(qū)黨組織對社區(qū)治理理念的有關表達。社區(qū)作為基層自治單位，擁有法律規(guī)定的不許任何組織、任何人所剝奪的內部公共事務的管理、決策權力，社區(qū)居民的充分積極參與是社區(qū)治理的基礎。社區(qū)黨組織要時刻牢記并嚴格遵守社區(qū)自治有關規(guī)定，通過各種方式支持包括社區(qū)居委會在內的各類組織依法獨立的開展活動。其次體現(xiàn)在社區(qū)黨組織對社區(qū)治理有關政策制度的制定方面。要從社區(qū)實際和居民需要出發(fā)，充分征求社區(qū)居民的意見建議，并根據(jù)不斷變化著的實際進一步健全完善。

在實踐方面：任何空話都是無用的，要讓社區(qū)居民切身感受到社區(qū)黨組織的參與給社區(qū)治理所帶來的實際成效，如社區(qū)衛(wèi)生狀況、生活秩序、社區(qū)文化、社區(qū)娛樂等方面的改善以及社區(qū)居民生活水平的明顯提高等。同時，要充分發(fā)揮社區(qū)黨組織和黨員的模范帶頭作用，用自身的實際行動贏得群眾的愛戴與擁護。

(三)由傳統(tǒng)的組織全覆蓋向影響力的全覆蓋轉變

全覆蓋是基層黨組織建設的常規(guī)性做法。從以往的工作實踐來看，強調全覆蓋往往強調黨組織系統(tǒng)的架構和分布，即無處不在。隨著經濟社會的發(fā)展，這種做法的弊端愈來愈明顯。因此，我們要從以往這種認識中跳出來，科學把握黨組織全覆蓋的邊界和度。

全覆蓋并不是說要黨的組織系統(tǒng)包辦社會、控制社會，形成過去那種“黨社一體化”的政治模式，而是要把社會組織真正地運作起來。一是從覆蓋主體看，不是黨的組織系統(tǒng)的單主體覆蓋，而是黨組織主導下的各類組織的多主體覆蓋。如政府組織、政府設在社區(qū)中的服務機構、工青婦團體、黨領導下的群眾自治組織，以及一些以黨員為主體的民間社會組織等。二是從覆蓋方式看，不是命令、控制式的硬性覆蓋，而是適合各自特點的、更具靈活性的協(xié)作、協(xié)商、授權、服務等方式的柔性覆蓋。三是從覆蓋形態(tài)看，不是有形的覆蓋，而是一種無形的覆蓋。有形的覆蓋強調黨組織系統(tǒng)的架構和分布，無形的覆蓋則強調影響力和滲透力，即在某些地方、部門看不到黨組織的實體，但是黨的影響力和滲透力確實無處不在?？梢哉f，無形的覆蓋是一種更高層次的黨建，也是我們基層黨建工作的理想狀態(tài)和奮斗目標[2]。

(四)由傳統(tǒng)的成績主導向當前的問題主導轉變

從總體上來說，我國社區(qū)黨組織的工作還處于起步階段，在很多方面還存在著一些問題。一是社區(qū)黨員的思想認識滯后于社區(qū)黨組織工作需快速推進的現(xiàn)實。當前，社區(qū)黨組織所擔負的任務重大，面臨的形勢緊迫。然而，部分社區(qū)黨員并沒有認識到社區(qū)黨組織的重要性，習慣于以往的狀態(tài)，工作中被動應付；部分新進入社區(qū)的黨員(如單位離退休黨員)和在職黨員對社區(qū)黨組織認同感歸屬感較低；部分流動黨員更是因忙于生計而忽略組織生活。二是對社區(qū)黨組織財力物力的投入不能滿足社區(qū)治理工作的需求。當前，社區(qū)黨組織的工作任務重、責任大、要求高，需要一定的硬件支撐才能順利開展工作。而社區(qū)黨組織的財政來源渠道單一，并且沒有形成長效機制，經費上捉襟見肘更是常態(tài)，遠遠不能滿足社區(qū)服務、開展活動的需要。三是社區(qū)黨務工作者的素質不能適應社區(qū)黨組織的工作需求。新形勢下的社區(qū)黨組織工作難度較大。例如，如何整合社區(qū)內不同來源、不同身份、不同收入、不同階層等黨員的思想認同；如何協(xié)調各類治理主體的利益訴求；如何實現(xiàn)不同治理主體的良性互動；等等。社區(qū)黨務工作者沒有較強的綜合素質是難以勝任的。而當前社區(qū)黨務工作者大多是社區(qū)原居民，文化水平普遍偏低，工作方式偏重于以往經驗等，面對社會性、區(qū)域性、綜合性較強的社區(qū)黨組織工作明顯力不從心。

三、明確社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中的工作重點

(一)擺正自身位置，樹立服務思想

在當前社區(qū)治理實踐中，社區(qū)黨組織與社區(qū)自治組織往往職責不清、關系錯亂，嚴重阻礙了社區(qū)治理的健康、有序推進?？偟貋碚f，有幾種表現(xiàn)形式：越位。部分社區(qū)黨組織仍沿用以前命令式的領導方式，把社區(qū)自治組織作為履職最為便利的抓手，直接指揮、干預其工作，甚至親自上陣、包辦代替。缺位。有的社區(qū)黨組織認為社區(qū)的事應該由社區(qū)自治組織來過問，自己就是來掛個名，搞點虛的，例如僅僅停留在整個材料、弄個展板什么的，在一定程度上放松甚至放棄了自身職責。泛化。也就是把社區(qū)黨組織的職責與社區(qū)自治組織的工作混為一體、不分彼此。脫節(jié)。即社區(qū)黨組織和社區(qū)自治組織各干各的、沒有交集，存在“兩張皮”現(xiàn)象，形不成社區(qū)治理的合力。

社區(qū)黨組織在社區(qū)治理工作中，首要的問題是要明確自身的定位，科學合理的承擔起自身應該承擔的職責。總地來說，社區(qū)黨組織要通過科學的方式對社區(qū)治理進行主動參與、積極服務和科學引導等。為此，黨組織的工作理念要從傳統(tǒng)的“管理型”向“服務型”轉變。一是要增強參與意識。不包辦社區(qū)治理并不代表對社區(qū)治理袖手旁觀。作為多元治理主體的一員，社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中肩負著政治引領、利益協(xié)調等功能，決不能將自身置之度外。二是要增強服務意識。社區(qū)黨組織作為聯(lián)系社區(qū)群眾的橋梁和紐帶，要積極、主動地把服務社區(qū)治理、服務社區(qū)群眾作為黨組織工作的出發(fā)點和落腳點。三是增強引領意識。社區(qū)黨組織要利用自己的政治、組織和思想優(yōu)勢，發(fā)揮好社區(qū)黨組織的領導核心作用，進而推進社區(qū)治理的健康發(fā)展。

(二)創(chuàng)新活動形式，突出服務功能

在社區(qū)治理中，社區(qū)黨組織的工作是通過服務社區(qū)居民、完善社區(qū)治理來實現(xiàn)的。為此，社區(qū)黨組織要結合社區(qū)實際，創(chuàng)新活動方式，突出服務功能，激發(fā)社區(qū)活力，進而促進社區(qū)治理。一是注重“生活化”的組織活動形態(tài)。社區(qū)黨組織要改變以往那種側重強調“政治屬性”的組織活動形態(tài)，積極探索社區(qū)黨組織與社區(qū)生活、社區(qū)治理相融合的路子。要從社區(qū)居民日常生活、社區(qū)組織日常治理的行動邏輯出發(fā)，注重發(fā)現(xiàn)黨組織工作與社區(qū)居民關注問題、社區(qū)治理難題之間的契合點，進而以服務的姿態(tài)進入社區(qū)治理領域，在服務社區(qū)居民和社區(qū)治理的過程中促進黨組織政治作用的發(fā)揮。當然，在這一過程中，要科學把握“生活化”的尺度，以防止自身“身份”、“政治功能”的迷失。二是積極搭建社區(qū)治理服務平臺。社區(qū)黨組織工作主要是圍繞社區(qū)治理、社區(qū)建設來進行，在這一過程中，首要的任務是根據(jù)社區(qū)實際和自身實際積極搭建社區(qū)治理服務平臺，這是社區(qū)黨組織開展工作的重要載體。例如，設置集黨員服務、社區(qū)工作、社區(qū)服務等于一體的黨員服務中心。開展黨員管理、民主議事、便民服務、文化娛樂等活動，盡可能為社區(qū)黨員、居民提供就近、方便、快捷的服務，滿足黨員、居民需要。積極開展網絡黨建。充分利用網絡、微博、微信等新興媒體，變傳統(tǒng)的服務手段為高科技的服務手段，努力拓寬服務社區(qū)居民、社區(qū)治理的載體和途徑。三是努力創(chuàng)建服務品牌。當前不少社區(qū)黨組織在黨建工作中積累了一些成功的經驗，富有成效。例如，“四民四問”工作法。即“民主提事，問需于民；民主決事，問計于民；民主理事，問治于民；民主監(jiān)事，問諫于民”[3]?！叭?lián)”工作法。即“業(yè)務聯(lián)建，文化聯(lián)誼，愛心聯(lián)動”，等等。以此提升黨組織的凝聚力、影響力以及其服務社區(qū)治理的水平和實效。

(三)完善工作制度，提升服務能力

社區(qū)黨組織工作要從社區(qū)和自身實際出發(fā)，努力構建一整套內容協(xié)調、程序嚴密、配套完備、有效管用的黨組織工作機制，以提升服務社區(qū)居民、社區(qū)治理的能力。一是建立健全社區(qū)黨員教育管理機制。建設學習型黨組織。靈活選用學習方式，側重基層黨組織建設有關知識的學習，進一步完善學習制度，提高學習實效。對社區(qū)黨員進行分類管理。根據(jù)社區(qū)內各類黨員的年齡、學歷、職業(yè)等，采用不同的管理措施。例如，對離退休黨員實行“奉獻管理”、對失業(yè)黨員實行“溫暖管理”、對流動黨員實行“動態(tài)管理”、對在職黨員實行“雙重管理”等。加強社區(qū)黨組織人才隊伍建設?？赏ㄟ^“社會化招聘、職業(yè)化運作、契約化管理、專業(yè)化培訓”等方式實現(xiàn)社區(qū)黨組織人才隊伍的最優(yōu)化配置，進而提升他們黨組織工作以及服務社區(qū)治理的能力和水平。二是建立健全社區(qū)黨建資源整合機制。社區(qū)黨組織工作要打破傳統(tǒng)的“條塊分割”狀態(tài)，全面統(tǒng)籌社區(qū)內黨建資源。要充分調動駐區(qū)單位黨組織參與社區(qū)黨建的積極性，實現(xiàn)結對共建、資源共享，共同推進社區(qū)黨建工作的發(fā)展。例如，落實在職黨員到社區(qū)報到制度。根據(jù)在職黨員的優(yōu)勢和專長進行分類登記，組織在職黨員有針對性地參與社區(qū)黨建活動，逐步達到“工作在單位、活動在社區(qū)、奉獻雙崗位”的黨建目標。加強社區(qū)黨組織與駐區(qū)單位黨組織的聯(lián)系和溝通。爭取駐區(qū)單位的人力、物力、財力的支持，推動駐區(qū)單位將一些黨建設施等向社區(qū)開放，為社區(qū)居民提供方便。當然，社區(qū)黨組織也可以利用社區(qū)的一些資源為駐區(qū)單位提供服務。實現(xiàn)雙向互惠、共建共贏。三是建立健全社區(qū)黨組織工作經費保障機制。當前部分社區(qū)的黨組織經費緊張，在一定程度上限制了社區(qū)黨組織工作的開展，要拓展社區(qū)黨組織經費籌措渠道，為社區(qū)黨組織工作創(chuàng)造必要的財力、物力條件。加大財政投入，把社區(qū)黨組織工作經費列入財政預算；黨費劃撥適當向社區(qū)傾斜；鼓勵社會力量參與社區(qū)公益事業(yè)和活動的投資、捐助和志愿服務。形成政府主導、社會協(xié)同的社區(qū)黨組織工作經費保障機制。四是建立健全社區(qū)黨組織考核評價機制?？荚u主體以社區(qū)居民、社區(qū)黨員為主；考評內容以服務社區(qū)居民、服務社區(qū)治理的實際效果為主；考評方式包括日?？荚u和集中考評等。另外，也要注重考評結果的運用。通過考評促使社區(qū)黨組織服務功能的升級及服務水平的提升。

(四)塑造社區(qū)精神，凝聚社區(qū)居民

社區(qū)精神是社區(qū)的內核和靈魂?！坝行蔚娜丝诤偷乩砜臻g僅僅構成了社區(qū)之‘名’，只有注入了無形的‘社區(qū)精神’才能使社區(qū)實至名歸?！盵4]它包括社區(qū)認同、社區(qū)情感、社區(qū)歸屬以及社區(qū)凝聚等。社區(qū)精神是社區(qū)黨組織在社區(qū)治理工作中必須予以關注的重要問題。一是用社會主義核心價值觀引導社區(qū)精神。當前，隨著城鎮(zhèn)化的推進，社區(qū)居民呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)、地域、血緣等日漸擴大化的趨勢，靠傳統(tǒng)的本土化、血緣化等紐帶形成的價值認同日漸式微。在價值多元背景下，要用社會主義核心價值觀引領和指導社區(qū)精神的培育和塑造，進而使社區(qū)居民超越城鄉(xiāng)、地域、血緣等方面的差異、消除彼此之間的分歧與隔閡，進而增強社區(qū)歸屬感和社區(qū)凝聚力，形成現(xiàn)代社區(qū)精神。二是社區(qū)黨組織要注重工作方式。社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中發(fā)揮作用的途徑主要是靠理論的說服力和實踐的感召力。為此社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中要恪守以下原則：民主原則。社區(qū)黨組織在引導社區(qū)治理時要堅持民主選舉各類自治組織，對社區(qū)事務也要經民主協(xié)商決定，最大限度地激發(fā)社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性和主動性。自愿原則。對于社區(qū)治理的每一個環(huán)節(jié)，都要充分考慮社區(qū)居民的意愿，絕對不能靠任何形式的行政力量強制推進。對于社區(qū)居民抵觸的問題也只能靠說服、示范、教育等方式逐步引導社區(qū)居民從抵觸轉變?yōu)樽栽?。示范原則。社區(qū)黨組織的權威來自社區(qū)居民的認同和服從。社區(qū)黨員要帶頭參與社區(qū)事務，如開展黨員志愿者活動、黨員義工活動，結對幫扶有困難的社區(qū)居民等，讓社區(qū)居民看到黨組織的成績，以此擴大黨組織在社區(qū)中的影響力和權威。通過理論的說服力和實踐的感召力，使社區(qū)精神在塑造和培育的過程中有一個依歸和主軸，達到二者間的有機互動。

參考文獻：

[1]普登學,謝曉春.社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中的角色探析[J].甘肅理論學刊，2007，(6).

[2]趙剛印.“兩新”組織黨建的戰(zhàn)略新思維[J].中共中央黨校學報,2014，(2).

[3]中共上海市虹口區(qū)委組織部.基層群眾自治:虹口區(qū)基層黨組織的實踐與思考[J].上海黨史與黨建,2013，(12).

[4]王冬梅.從小區(qū)到社區(qū)——社區(qū)“精神共同體”的意義重塑[J].學術月刊,2013，(7)．

[責任編輯：郭莉娜]

中圖分類號：D267

文獻標志碼：A

文章編號：1008-8520(2016)01-0052-05

作者簡介：袁紹東(1980-)，男，山東梁山人，講師。

基金項目：阜陽市社科規(guī)劃課題(FSK2015020)階段性成果

收稿日期：2015-11-22